Radicado: 11001-03-15-000-2025-01164-00 Accionante: Herica Nieto Comas Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01164-00 Accionante: Herica Nieto Comas Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: adecuación del medio de control de reparación directa al de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: defecto sustantivo. Subtema 3: desconocimiento del derecho a la igualdad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud de amparo interpuesta por la señora Herica Nieto Comas contra el Tribunal Administrativo de Bolívar.
I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Herica Nieto Comas presentó acción de tutela con el propósito de proteger sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Bolívar, con ocasión del auto del 16 de febrero de 2024, a través del cual confirmó el rechazo por caducidad del medio de control de reparación directa dentro del expediente identificado con el radicado número 13001333300520230002000/01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes A partir del escrito de tutela1 y demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 1. La señora Herica Nieto Comas radicó demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra el departamento de Bolívar, la Comisión Nacional 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01164-00, índice 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01164-00 Accionante: Herica Nieto Comas Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Servicio Civil, (CNSC) y la Universidad Libre de Colombia, en la que reclamó por el daño antijurídico que sufrió con la declaración de insubsistencia, como empleada pública, en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 32. 2.
Indicó que la CNSC abrió concurso público de méritos para proveer las vacantes en el Sistema General de Carrera Administrativa de la gobernación de Bolívar, en la que se incluyó su cargo. Que a través de la Resolución núm. 8905, del 18 de septiembre de 2020, se conformó la lista de elegibles para el cargo que desempeñaba; y que, a través del Decreto 555 del 8 de octubre de 2020, el departamento de Bolívar dio por terminado el encargo de la señora María Eugenia Barrios de Morales en el empleo de profesional especializado, código 222, grado 7 y le ordenó reintegrarse al cargo de profesional universitario, código 219, grado 03 que desempeñaba Herica Nieto Comas. 3.
Puso de presente que las entidades demandadas ejecutaron materialmente el proceso de selección 772 de 2018 a través de la expedición de actos administrativos que culminaron con la orden de desvincularla del cargo que ostentaba, pero esto no debía ocurrir, sino hasta después de culminada la emergencia sanitaria. 4. Aclaró que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no era procedente para tramitar su controversia, porque los actos administrativos proferidos en el marco del concurso de méritos eran de ejecución, lo que impedía que fueran susceptibles de control judicial.
Particularmente, el acto que la declaró insubsistente se profirió con el fin de dar cumplimiento a la Resolución 8905 de la CNSC, que conformó y adoptó la lista de elegibles de la precitada oferta pública. 5. También indicó que no cuestionaba la legalidad de un acto administrativo sino el momento en el cual este surtió efectos jurídicos, dado que, por lo menos, para cuando se produjo su desvinculación, la legislación preveía la suspensión de los concursos de méritos durante la emergencia sanitaria.
De suerte que, su asunto se encuadraba en una verdadera operación administrativa que hacía posible acudir por la vía judicial del medio de control de reparación directa. 6. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena profirió auto del 25 de mayo de 20233 en el que consideró que, pese a que la demandante acudió a través del medio de control de reparación directa previsto en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, este solo procede cuando el origen del daño radica en una acción u omisión de una entidad pública o de un particular en ejercicio de función pública.
Sin embargo, cuando lo pretendido tiene origen en un acto administrativo, el medio de control previsto para este efecto es el de nulidad y restablecimiento del derecho, que persigue, no solo la declaratoria de nulidad de la manifestación de la voluntad, sino la reparación de los perjuicios causados. 7. Aplicado lo anterior al caso en concreto, el Juzgado consideró que el daño reclamado en la demanda era producto del Decreto 555 del 8 de octubre de 2020, que condujo a la terminación del encargo de la señora María Eugenia Barrios de Morales y a la consecuente declaratoria de insubsistencia de la señora Herica Nieto Comas. 2 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01164-00, índice 9, 10RECIBEPRUEBAS_OneDrive_1_732025zip(.zip) NroActua 9, 01Demanda.pdf. 3 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01164-00, índice 9, 10RECIBEPRUEBAS_OneDrive_1_732025zip(.zip) NroActua 9, 06AutoRechazaDemanda.pdf.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01164-00 Accionante: Herica Nieto Comas Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tan así que se perseguía el restablecimiento del derecho derivado de los salarios que esta dejó de percibir desde su desvinculación, y hasta el 30 de junio de 2022, cuando la entidad habría estado habilitada para proceder en los términos del concurso luego de la suspensión ordenada por la emergencia sanitaria. 8.
Sin embargo, aclaró que la demandante no tenía razón al afirmar que el Decreto 555 de 2020 era un acto administrativo de ejecución, porque este modificó y extinguió una situación particular tanto para esta como para las señoras Mónica Patricia Guardo Roa y María Eugenia Barrios de Morales. Igualmente destacó que la adecuación del trámite a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no desconocía el principio de reparación integral, pues a través de este medio de control no solo podía reclamarse el restablecimiento del derecho, sino la reparación de los perjuicios. 9.
En consecuencia, como el medio de control procedente no era el de reparación directa sino el de nulidad y restablecimiento del derecho, ordenó la adecuación de este trámite en los términos del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, rechazó la demanda por caducidad porque el Decreto 555 se notificó el 8 de octubre de 2020 y se ejecutó el 2 de noviembre de 2020.
De manera que, los 4 meses que tenía la demandante para acudir en sede judicial vencieron el 3 de marzo de 2021, y esta interpuso demanda hasta el 15 de diciembre de 2022, sin que la solicitud de conciliación extrajudicial, presentada el 6 de octubre de 2020, haya podido interrumpir el cómputo de la oportunidad. 10. La señora Herica Nieto Comas interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra esta decisión4, en el que manifestó que la interpretación del juzgado respecto de su demanda fue inadecuada, en la medida en que el medio de control que pretendía instaurar no era el de nulidad y restablecimiento del derecho, al ser este ineficaz para dirimir la controversia por tratarse de actos de ejecución. 11.
Reiteró que no cuestionó la legalidad de un acto administrativo, lo que se respaldaba con el contenido de su demanda, pues en esta no se invocó una causal de nulidad, sino que se hizo referencia al momento puntual en el que este debió producir efectos jurídicos. En este contexto, reparó en que se le diera a la demanda una lectura completamente equivocada que alterara la esencia de esta. 12.
Así las cosas, pretendió la revocatoria del auto recurrido en tanto fundamentó la caducidad del medio de control en una inadecuada interpretación de la demanda y agregó que se estaba desconociendo el precedente horizontal, porque en otros casos con identidad fáctica, jurídica y probatoria, los juzgados administrativos de Cartagena les impartieron el trámite de reparación directa. 13.
El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, el 24 de octubre de 20235, no repuso el auto recurrido y concedió el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Bolívar. Al efecto, ratificó su postura de que lo pretendido por la actora con su demanda era que se anulara el Decreto 555, proferido en desconocimiento de las resoluciones núms. 491 del 17 de marzo de 2020 y 385 del 12 de marzo de 2020, y se ordenara el pago de perjuicios.
Y, aclaró, que respetó el 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01164-00, índice 9, 10RECIBEPRUEBAS_OneDrive_1_732025zip(.zip) NroActua 9, 10MemorialRecursos.pdf. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01164-00, índice 9, 10RECIBEPRUEBAS_OneDrive_1_732025zip(.zip) NroActua 9, 13AutoResuelveRecurso202300020.pdf. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01164-00 Accionante: Herica Nieto Comas Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precedente del Consejo de Estado, de suerte que lo decidido por otros jueces de la misma naturaleza estaba amparado en su autonomía. Frente al análisis de la caducidad también volvió sobre lo que ya había expuesto en el auto recurrido. 14.
El Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó este auto a través de providencia del 16 de febrero de 20246 al considerar que la causa del daño reclamado era un acto administrativo que se expidió con infracción de determinadas normas. Por tanto, era improcedente tramitar este asunto por la vía de la reparación directa en la medida en que la demanda no se encuadró en alguna de las situaciones excepcionales sobre las cuales la jurisprudencia lo ha permitido.
Puntualmente en lo atinente al daño originado en una operación administrativa, la accionante no persiguió la reparación derivada de la ejecución de un acto administrativo legal que atentara contra el principio de igualdad ante las cargas públicas. 15. De manera que, aunque la señora Herica Nieto Comas no reclamó directamente la nulidad de un acto administrativo, expresó que el Decreto 555 se expidió cuando aún no se había levantado la emergencia sanitaria derivada de la enfermedad por coronavirus (COVID-19), a partir de lo cual cabía interpretar que este acto se expidió irregularmente. 16.
Además, que, la demanda no iba dirigida a controvertir un acto ilegal anulado u objeto de revocatoria directa por parte de la administración, ni uno de trámite o preparatorio frente al cual no procedía control judicial, porque el Decreto 555 de 2020 modificó y extinguió la situación jurídica concreta de la demandante, por lo cual era razonable pretender su anulación para obtener la reparación de los perjuicios sufridos. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 17. La señora Herica Nieto Comas pidió el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Bolívar. En consecuencia, solicitó dejar sin efectos el auto del 16 de febrero de 2024 con la consecuente orden de que esta autoridad expida una decisión de reemplazo que se ajuste al ordenamiento jurídico y a los estándares constitucionales y convencionales, permitiendo el trámite de su demanda bajo el cauce de las pretensiones de reparación directa. 18.
En sustento de lo anterior, indicó que la providencia judicial incurrió en un defecto sustantivo por indebida aplicación de los artículos 138, 140, 16 y 171 de la Ley 1437 de 2011, dado que, se adecuó el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho pese a que no era idóneo ni eficaz para dirimir la controversia, pues en esta no se cuestionó la legalidad de los actos administrativos ni se invocó la causal por expedición irregular. 19.
Y, adicionalmente, porque los actos proferidos en el marco de los concursos de méritos son de mera ejecución, como ocurrió en caso en particular con el decreto que la declaró insubsistente, toda vez que surgió a la vida jurídica para cumplir con lo dispuesto en la Resolución núm. 8905 del 18 de septiembre de 2020. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01164-00, índice 9, 10RECIBEPRUEBAS_OneDrive_1_732025zip(.zip) NroActua 9, CuadernoSegundaInstancia, 07AutoResuelveApelación005-2023-00020-01.pdf.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01164-00 Accionante: Herica Nieto Comas Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. En este contexto, su litigio lo encaminó a controvertir la ejecución de estas decisiones administrativas, puntualmente, a partir del momento en que estas debieron producir efectos jurídicos, toda vez que para cuando se produjo su declaratoria de insubsistencia, la legislación transitoria disponía que los concursos de méritos que estuvieran en fase de aplicación de pruebas quedarían suspendidos hasta tanto se superara la emergencia sanitaria el 30 de junio de 2022. 21.
Por tanto, como su demanda encuadraba en la categoría de operación administrativa, pretendiendo reclamar en esta unos perjuicios causados, el juez contencioso-administrativo no podía ampararse en la facultad de adecuación del medio de control de manera irracional y desproporcionada, al punto de terminar modificando unilateralmente la esencia de la litis planteada.
En consecuencia, el auto cuestionado está incurso en un defecto sustantivo porque, a diferencia de lo allí considerado, la demanda cumplía con los requisitos formales para ser admitida. 22. Por su parte, la señora Herica Nieto Comas refirió que se violó la Constitución Política porque se desconoció su derecho a la igualdad, toda vez que varios juzgados administrativos del circuito de Cartagena admitieron demandas con identidad fáctica, jurídica y probatoria, interpuestas a través del medio de control de reparación directa.
En particular, en los casos en los que fungen como demandantes Katerine Paola Hernández González, Melina Alies Fuentes, Cristina Isabel Orozco Ruíz y Lea Sandra Vizcano Escoba contra la CNSC, el departamento de Bolívar y la Universidad Libre de Colombia. 23. Así las cosas, no haber aplicado este precedente horizontal atentaba contra sus derechos fundamentales, principalmente el de igualdad, ya que mientras que a ella se le adecuó el trámite al de nulidad y restablecimiento del derecho, a quienes accionaron en los asuntos referidos se les admitió su demanda, reafirmando que el medio de control de reparación directa es procedente. 2.3.
Trámite procesal 24. La magistrada ponente admitió la acción de tutela en auto del 4 de marzo de 20257; vinculó como terceros con interés al departamento de Bolívar, a la CNSC, a la Universidad Libre de Colombia y al Juzgado Quinto Administrativo de Cartagena; tuvo como pruebas los documentos aportados con el escrito de tutela; y requirió al Juzgado y al Tribunal para que remitieran, en digital, la copia del expediente ordinario. 2.4.
Intervenciones 25. El Juzgado Quinto Administrativo de Cartagena8 indicó que el asunto no superaba el requisito de inmediatez, dado que el auto que confirmó la decisión de rechazo quedó ejecutoriado hace más de un año. Adicionalmente, expresó que la carga argumentativa empleada por la solicitante es insuficiente por cuanto insiste en que el hecho generador del daño es la ejecución del acto administrativo, sin controvertir cómo la decisión judicial vulneró sus derechos fundamentales. 7 Samai, índice 5. 8 Samai, índice 9.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01164-00 Accionante: Herica Nieto Comas Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26. A pesar de esto, aclaró que su postura estaba fundamentada en la normativa y en la jurisprudencia vigente, por lo que su aplicación no implicaba la configuración de un defecto, máxime cuando estaba acreditado que el restablecimiento provenía de la expedición del acto, ya que se solicitó el pago de los salarios dejados de percibir, desde esta fecha, hasta el 30 de junio de 2022.
Bajo este entendido, solicitó declarar improcedente este amparo y, en su defecto, negarlo. 27. El Tribunal Administrativo de Bolívar9 remitió copia del expediente ordinario. 28. La CNSC pidió declarar improcedente esta acción de tutela y, en su defecto, negar el amparo invocado, toda vez que se incumple el requisito de relevancia constitucional en la medida en que la accionante pretende invocar inconformidades y reabrir el debate probatorio del proceso ordinario.
Además de esto, solicitó que se le desvinculara de esta acción de tutela al no ser competente para pronunciarse de fondo. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 29. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer de la presente acción de tutela. 3.2.
Legitimación en la causa 30. La legitimación en la causa por activa de la señora Herica Nieto Comas se encuentra acreditada, por cuanto fue demandante en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el departamento de Bolívar, la CNSC y la Universidad Libre de Colombia, objeto de esta tutela. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Bolívar, en tanto fue quien dictó el auto 16 de febrero de 2024. 31.
Aunque la CNSC pidió ser desvinculada de este trámite constitucional, aduciendo que no es competente para emitir un pronunciamiento de fondo, esta solicitud no es procedente comoquiera que se trata de un tercero con interés. 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 32. Reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado10 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional, bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional11.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: (i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; 9 Samai, índice 10. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 11 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01164-00 Accionante: Herica Nieto Comas Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; (iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado;
(iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; (v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, (vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 33.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales12 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 34. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional13 ha sentado jurisprudencia en torno al deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia.
Así pues, la alta corte constitucional14 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: (i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»15 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»16;
(ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre; por ejemplo, cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma, o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general, y (iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa, mínima, que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 35.
En el caso puntual, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la señora Herica Nieto Comas argumentó que el auto del 16 de febrero de 2024 incurrió en un defecto sustantivo y en una violación directa de 12 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01164-00 Accionante: Herica Nieto Comas Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Constitución Política por desconocimiento del derecho a la igualdad. Esto último que se materializa a través de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. 36.
De manera que, de encontrarse configurado el vicio alegado en sus dos vertientes en la decisión cuestionada, por inaplicación normativa y por desconocimiento del precedente judicial, prosperaría la pretensión de amparo, encaminada a que se deje sin efectos el auto del 16 de febrero de 2024, lo que se traduce en una afectación de los derechos fundamentales de la solicitante. 37.
Respecto de los cargos atinentes al defecto sustantivo, la actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, porque contra el auto del 16 de febrero de 2024, que resolvió definitivamente este asunto, no procede recurso ordinario alguno y los cargos alegados no se encuadran en las causales que habilitan interponer un recurso extraordinario. 38.
Seguidamente, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, porque el Tribunal Administrativo de Bolívar profirió auto el 16 de febrero de 2024 el cual se notificó el 3 de septiembre de 202417 y la accionante interpuso esta tutela el 28 de febrero de 2025. De modo que, contado a partir de la notificación de la providencia, se cumple el plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia constitucional18 y del Consejo de Estado19 como período razonable. 39.
En relación con el requisito de identificación razonable de los hechos y de los argumentos, es preciso indicar que el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela tiene un carácter informal; no obstante, la Corte Constitucional ha establecido que «es necesario que quien reclama la protección constitucional mencione los derechos afectados, identifique con cierto nivel de detalle en qué consiste la violación alegada, y demuestre de qué forma aquella se aparta del ámbito del derecho o incurre en una actuación abusiva contraria al orden jurídico, debiendo haber planteado el punto de manera previa en el proceso respectivo, siempre que este fuere posible»20. 40.
Este requisito está satisfecho en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, tan así que el asunto superó la relevancia constitucional, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido contra la decisión que definió el rechazo de su demanda.
Con todo, no sobra aclarar que los cargos que fueron planteados en esta sede están comprendidos en el recurso de reposición y en subsidio apelación que la aquí accionante interpuso en sede ordinaria, y que le permitieron al Tribunal pronunciarse en segunda instancia. 41. De acuerdo con lo expuesto, esta Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con el defecto sustantivo en sus dos vertientes –la de inaplicación normativa y la atinente al desconocimiento del precedente judicial– 17 Samai exp. 13001333300520230002001, índices 7 y 8. 18 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 20 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01164-00 Accionante: Herica Nieto Comas Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co, y en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4. Problema jurídico 42.
La Sala debe establecer si el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en un defecto sustantivo al proferir auto del 16 de febrero de 2024, en el marco la demanda que interpuso la señora Herica Nieto Comas, en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra el departamento de Bolívar, la CNSC, y la Universidad Libre de Colombia.
Para el efecto, estudiará: (i) las generalidades del defecto sustantivo, y (ii) el caso concreto. Defecto sustantivo 43. Conforme con la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado21. 44.
De este modo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, ya que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 45.
La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]22. 46.
En este sentido, la Corte ha precisado que la interpretación que hace el juez de las normas que aplica a un caso concreto, encuentra límite en el carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), en la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), en la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental 21 Corte Constitucional, sentencia T-474 de 2008. 22 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01164-00 Accionante: Herica Nieto Comas Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al debido proceso (artículo 29 de la CP), y en la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior)23.
El desconocimiento del precedente judicial 47. El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces de la República tienen un deber de respeto por los precedentes jurisprudenciales vinculantes y relevantes, pues se constituyen en un mecanismo que garantiza la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas.
Al respecto, la Corte Constitucional24 ha considerado que el precedente se define como «la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo». 48. Según la autoridad que emitió el pronunciamiento, el precedente se puede clasificar en dos clases, a saber: «(i) el precedente horizontal, el cual hace referencia a las decisiones proferidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o, incluso, por el mismo funcionario; y (ii) el precedente vertical, que se refiere a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia»25. 49.
Así, el precedente horizontal supone que, en principio, un juez individual o colegiado no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias. Su carácter vinculante se deriva del respeto por la línea argumentativa y decisoria que ha establecido previamente en sus providencias, en atención a los principios de buena fe, seguridad jurídica, confianza legítima e igualdad26, lo cual no impide que los jueces, según el asunto sometido a su conocimiento, puedan exponer de forma clara, suficiente y razonable los argumentos que justifican separarse del sentido de sus decisiones previamente proferidas. 50.
Por su parte, el precedente vertical, al provenir de la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia dentro de cada una de las jurisdicciones, limita la autonomía judicial del juez, comoquiera que debe respetar la postura del superior, ya sea de las altas cortes o de los tribunales. 51. En este orden, toda decisión adoptada por los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones que se dirija a resolver una controversia originada en similares circunstancias fácticas y jurídicas al asunto sometido a consideración del juez debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad, especialmente el contenido de la ratio decidendi, «ya que además de ser el fundamento normativo de la decisión judicial, define, frente a una situación fáctica determinada, la correcta interpretación y, por ende, la correcta aplicación de una norma»27, salvo si existan razones jurídicas particulares que impongan modificarlo. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017. 26 Corte Constitucional, sentencia T-489 de 2013. 27 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01164-00 Accionante: Herica Nieto Comas Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5. Caso concreto 52. Descendiendo al caso concreto, la señora Herica Nieto Comas indicó que el auto del 16 de febrero de 2024 incurrió en un defecto sustantivo por indebida aplicación de los artículos 138, 140, 16 y 171 de la Ley 1437 de 2011, porque se alteró sustancialmente lo pretendido en la demanda, a tal punto que se examinó a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que no era idóneo ni eficaz para dirimir la controversia. 53.
Adicionalmente, consideró que se desconoció el procedente horizontal, dado que otros juzgados del circuito judicial de Cartagena, en asuntos con identidad fáctica, jurídica y probatoria, en vez de adecuar las demandas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, decidieron admitirlas al considerar que procedía la reparación directa. 54.
En este contexto, la Sala encuentra que la señora Herica Nieto Comas limitó los argumentos de su escrito de tutela a expresar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no procedía porque no cuestionó la legalidad de un acto administrativo, ni mucho menos invocó la causal de nulidad por expedición irregular. Esto debido a que los actos proferidos en el marco de los concursos de méritos son de ejecución; y a que su litigió se dirigió a controvertir la ejecución de las decisiones administrativas, a partir del momento en que empezaron a producir efectos jurídicos, porque para cuando fue declarada insubsistente la normativa preveía que los concursos de méritos quedarían en suspenso hasta el 30 de junio de 2022. 55.
De ahí que, para la tutelante, su demanda encuadraba en la categoría de la llamada operación administrativa, razón por la cual la autoridad accionada efectuó una lectura irrazonable y desproporcionada de esta, que conllevó a su rechazo en vez de a su admisión, pese a que reunió todos los requisitos formales. 56. Al respecto, la Sala precisa que la parte actora le puso de presente estas situaciones a las autoridades judiciales, pero el Juzgado Quinto Administrativo de Cartagena consideró que el daño provenía del Decreto 555 del 8 de octubre de 2020, que la declaró insubsistente, frente al cual se advertía una infracción de lo dispuesto en las resoluciones núms. 491 del 17 de marzo de 2020 y 385 del 12 de marzo de 2020.
Y, en consecuencia, el restablecimiento derivado de los salarios dejados de percibir desde su desvinculación, y hasta el 30 de junio de 2022. 57. El Juzgado aclaró, que la actora no tenía razón cuando afirmó que el Decreto 555 era un acto de ejecución porque este modificó y extinguió una situación particular de la señora Herica Nieto Comas, y dispuso que se respetó el precedente del Consejo de Estado, porque lo decidido por otros jueces de la misma naturaleza se ampara en su autonomía. 58.
En este orden, el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el auto del 16 de febrero de 2024, ratificó que la causa del daño por el cual se reclamó era un acto administrativo expedido con infracción de determinadas normas, y agregó que el caso concreto no encuadraba en las situaciones excepcionales sobre las cuales la jurisprudencia ha permitido acudir a la reparación directa.
De manera que, este caso no respondía al supuesto de una operación administrativa porque la accionante dejó de perseguir la Radicado: 11001-03-15-000-2025-01164-00 Accionante: Herica Nieto Comas Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reparación derivada de la ejecución de un acto administrativo legal que atentara contra el principio de igualdad en las cargas públicas. 59.
El Tribunal precisó que, aunque la accionante no reclamó directamente que se anulara un acto administrativo, manifestó que para cuando se expidió el Decreto 555 no se había levantado la emergencia sanitaria derivada de la COVID-19, por lo cual interpretó que cuestionó la expedición irregular de este. En igual sentido, indicó que la demanda no controvirtió una decisión ilegal anulada ni objeto de revocatoria directa por la administración, así como tampoco una que tuviera la naturaleza de ser de trámite o preparatoria, frente a la cual no hay control judicial. 60.
De lo expuesto, salta a la vista que la señora Herica Nieto Comas utilizó esta acción de tutela para revivir el debate judicial que propuso en sede ordinaria, pues estos cargos fueron resueltos por la parte accionada, quien se valió de las facultades que le asisten para interpretar la demanda contencioso-administrativa y adecuarla al trámite que consideró correspondiente, en aplicación del artículo 171 de la Ley 1437 de 201128. 61.
En particular, frente al supuesto desconocimiento del precedente, la accionante se refirió a unas providencias judiciales proferidas los juzgados administrativos Primero, Séptimo, Décimo y Décimo Primero de Cartagena, con ocasión de las demandas interpuestas por Katerine Paola Hernández González, Lea Sandra Vizcaino Escobar, Melina Alies Fuentes, Cristina Isabel Orozco Ruíz contra el departamento de Bolívar, la CNSC y la Universidad Libre de Colombia.
Las cuales aportó a este trámite. 62. Sin embargo, más allá de indicar que se trató de asuntos con identidad fáctica, jurídica y probatoria, no mencionó los supuestos de hecho y de derecho que permitan establecer una semejanza con su caso, de modo que a partir del contenido de los autos proferidos solo es posible establecer que la mayoría de estas demandas se presentaron contra el departamento de Bolívar, la CNSC y la Universidad Libre de Colombia, sin conocer las particularidades de lo que allí se pretendió. 63.
Adicionalmente, se trata de autos admisorios proferidos por juzgados distintos a aquel que conoció del asunto objeto de esta tutela, de suerte que lo allí decidido no constituye precedente horizontal para el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, por muy semejantes que sean los asuntos. Por ende, tampoco es precedente para el Tribunal Administrativo de Bolívar, como autoridad superior. 64.
Al margen de lo expuesto, revisada la demanda ordinaria se advierte que esta se promovió con el fin de cuestionar las etapas del proceso de selección núm. 772 de 2018 que culminó con la declaratoria de insubsistencia del cargo de profesional universitario, código 219, grado 3, del cual era titular la accionante. A tal punto que, afirmó que el daño antijurídico por el cual reclamó era su desvinculación, actuación que se materializó en el Decreto 555 de 2020. 65.
De suerte que, aunque el Decreto 555 dispuso expresamente que se trató de un acto de ejecución, la jurisprudencia de esta corporación ha considerado que este 28 «ARTÍCULO 171. ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá:».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01164-00 Accionante: Herica Nieto Comas Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es aquel que se dicta para cumplir con una sentencia judicial, un acto administrativo o con una conciliación, de manera que se limita a dar cumplimiento a lo allí dispuesto29.
Esta cuestión no ocurrió el caso concreto porque el Decreto 555, aunque nombró en período de prueba, según lo ordenado en el acto que conformó y adoptó la lista de elegibles en el concurso de méritos, declaró insubsistente a la accionante en el cargo que ostentaba, definiendo para esta, una situación jurídica concreta no resuelta con anterioridad. 66.
De esta forma, aunque para la demandante su caso se enmarcó en una operación administrativa, el entendimiento que le dio el Tribunal es perfectamente válido y razonable, por cuanto lo que causó materialmente el daño fue el Decreto 555, y no la ejecución que de este produjo la administración. De modo que, para decidir acerca de las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Herica Nieto Comas, el operador judicial tenía que necesariamente pronunciarse sobre la legalidad de este acto administrativo. 67.
Finalmente, como se resolvió en sede ordinaria, el asunto estudiado no se enmarca en las excepciones que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido para la procedencia de la acción de reparación directa, toda vez que: (i) no se trata de un daño producto de un acto administrativo legal que causó un desequilibrio en las cargas públicas; y (ii) tampoco se invoca una lesión derivada de la ejecución de un acto objeto de revocatoria directa por parte de la administración, o de anulación por el juez de lo contencioso-administrativo30. 68.
Por consiguiente, la interpretación del Tribunal Administrativo de Bolívar, en el auto tutelado, fue razonable y se acompasa con las normas contenidas en la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia aplicable. Cuestión distinta es que la parte accionante esté inconforme con lo allí decidido, porque de la adecuación del medio de control devino el rechazó de su demanda, al haber operado la caducidad.
IV. CONCLUSIÓN 69. En consecuencia, en la medida en que el Tribunal Administrativo de Bolívar no incurrió en un defecto sustantivo en alguna sus dos vertientes, por inaplicación normativa y por desconocimiento del precedente judicial y, por lo tanto, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte tutelante, la Sala negará la solicitud de amparo.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 8 de febrero de 2012, 15001-23-31-000-1997-17648-01(20689). 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de noviembre de 2015, exp. 52001-23-31-000-2000-00003-01(34254).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01164-00 Accionante: Herica Nieto Comas Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Herica Nieto Comas contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por la CNSC, a partir de las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx. VMP/SEJV