w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 73001-23-33-000-2019-00120-01 (1887-2022) Demandante: Juvenal Acosta Molina Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Temas: Pensión gracia. Naturaleza de vinculación nacional. Incorporación a la planta de personal docente. Ley 1437 de 2011.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 18 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las súplicas de la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda. 1 Juvenal Acosta Molina, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 012009 del 23 de marzo y RDP 025174 del 15 de junio, ambas del 2017, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP2 negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y confirmó la decisión, respectivamente. 1 Folios 1 y 2 del expediente. 2 En adelante UGPP.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como restablecimiento del derecho, deprecó que se ordene a la UGPP (i) concederle la pensión gracia a partir del 27 de junio de 2010, fecha en que adquirió el estatus pensional;

(ii) reajustar las sumas reconocidas de acuerdo con el IPC; y (iii) pagar los intereses moratorios conforme al artículo 192 del CPACA. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda. La parte actora relató que nació el 9 de noviembre de 1948, razón por la cual cumplió los 50 años de edad el 9 de noviembre de 1998. Así mismo, que prestó servicio docente en el departamento del Tolima, de la siguiente manera: Actos de nombramiento Fechas Desde Hasta Decreto 080 del 16 de febrero de 1970 (Nacionalizado) 24 de febrero de 1970 18 de abril de 1976 Resolución 3479 del 31 de mayo de 1976 (Nacional) 10 de junio de 1976 30 de marzo de 1978 Resolución 4987 del 25 de abril de 1978 (Nacional) 1 de abril de 1978 22 de agosto de 1996 Resolución 2210 del 28 de mayo de 1996 (Vinculación anterior muta a departamental) 23 de agosto de 1996 20 de marzo de 2006 (Vinculación anterior muta a municipal) 21 de marzo de 2006 5 de agosto de 2014 Precisó que, habiendo cumplido todos los requisitos necesarios, radicó reclamación para el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP, la cual fue resuelta de manera negativa con las Resoluciones RDP 012009 del 23 de marzo y RDP 025174 del Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 15 de junio, ambas del 2017. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. El demandante señaló que la entidad demandada inaplicó las siguientes disposiciones normativas: artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53,151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; artículos 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; artículo 6 de la Ley 116 de 1928; artículo 3 de la Ley 37 de 1933; artículo 1 de la Ley 24 de 1947; artículo 4 de la Ley 4 de 1966; artículo 5 del Decreto Reglamentario 1743 de 1966; artículos 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; artículos 1,2,3,5 y 6; del Decreto Ley 2277 de 1979; artículo 54 de la Ley 24 de 1984; artículos 1, artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989; artículos 2; 3,6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; artículo 14 de la Ley 100 de 1993; artículos 7, 34, 37, 38 y 41 de la Ley 715 de 2001; y artículos 42 y 80 del CPACA.

Como concepto de violación argumentó que la entidad demandada expidió los actos administrativos con falsa motivación al determinar que prestó en su mayoría un servicio nacional y no territorial. Aclaró que alcanzó el estatus pensional por haber laborado como docente departamental y municipal; al respecto, puntualizó que, si bien tuvo una vinculación del orden nacional en el año 1976, ésta cambió al orden territorial desde el 23 de agosto de 1996, hasta el 20 de agosto de 2006, por mandato de la Ley 60 de 1993.

Agregó que a partir del 21 de marzo de 2006 hasta el 5 de agosto de 2014 el vínculo que era departamental mutó a municipal de conformidad con las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, dado que el proceso de nacionalización se extendió en el municipio de Ibagué cuando asumió la educación en atención al acuerdo alcanzado con la Nación e incorporó la planta de personal por la municipalización de la educación. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 En ese orden de ideas, cumplió con el tiempo de labor docente requerido para la pensión gracia, en los términos de la Ley 114 de 1913. 1.4.

Contestación de la demanda. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP3, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Señaló que la docente demandante acreditó tiempos del orden nacional, los cuales no pueden ser tenidos en cuenta para acceder a la pensión gracia. Propuso como excepciones (i) inexistencia del derecho a reclamar por parte del demandante;

(ii) cobro de lo no debido; (iii) buena fe; (iv) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; y (v) prescripción. 1.5. Trámite en primera instancia. El 18 de febrero de 2020 4, en acatamiento al artículo 180 del CPACA, el Tribunal Administrativo del Tolima realizó la audiencia inicial, en la cual fijó el litigio de la siguiente manera: «[…] ¿cómo se califica esos tiempos en que fungió como docente el aquí demandante? • ¿Fueron tiempos en que fungió como decente territorial o eran tiempos en que fungió como docente nacional? ¿Quién es el competente para calificar si esos tiempos en que presento el servicio el aquí demandante? ¿Son tiempos que lo califican como docente territorial o nacional? La administración o el juez? ¿Cuál es el criterio para determinar si el aquí demandante fue docente territorial o nacional? 3 Folios 458 al 462 del expediente. 4 Folios 387 a 339 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 ¿Será que es válido plantear como lo hace la UGPP quien determina su competencia si es el origen de los recursos? ¿Lo que determina la naturaleza es quien funge como patrono o el empleador del docente que es lo que plantea la parte actora que en virtud de la descentralización su empleador fue primero el departamento y luego un municipio y que por lo tanto es docente territorial y que esos tiempo (sic) se le deben sumar a los primero años de docente territorial? ¿Será que los tiempos como docente al servicio del departamento y como docente al servicio a un municipio se pueden acumular para efectos de la pensión gracia si dichos tiempos ocurrieron después de la descentralización que se dio con la Ley 60 de 1993? ¿Se podrán acumular para efectos de obtener el derecho a la pensión gracia? De acuerdo a las respuestas que se den a estos interrogantes jurídicos, en la sentencia no solo se decidirá cada una de las pretensiones planteadas por la UGPP, sino también de las excepciones de fondo que de manera oficiosa se encuentre debidamente probada en el curso del proceso». 1.6.

Decisión de primera instancia objeto de apelación. 5 El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 18 de noviembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el señor Juvenal Acosta Molina no cumplía con los 20 años de servicio requeridos, únicamente contaba con 6 años, 1 mes y 9 días como docente territorial, y condenó en costas al demandante. 1.7.

Recurso de apelación. 6 El señor Juvenal Acosta Molina solicitó revocar en su totalidad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas que le fue impuesta. Para el efecto, realizó un análisis legal y jurisprudencial de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, y concluyó que sí tiene derecho a que sus 24 años, 1mes y 9 día de tiempos de servicio, sean tenidos en cuenta para obtener 5 Folios 415 a 429 del expediente. 6 Folios 317 a 382 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 el reconocimiento de la prestación reclamada. Asimismo, expuso que el a quo omitió aplicar el principio constitucional de favorabilidad en materia laboral. 1.8.

Trámite correspondiente a la segunda instancia. Los extremos procesales, el procurador delegado y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 7; de igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso8. 2.2.

Del problema jurídico. Considera esta Sala de Subsección que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer lo siguiente: ¿Juvenal Acosta Molina, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia? ¿Le asistió razón jurídica al a quo al condenar en costas al actor en sede de primera instancia? 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 2.3.1.

La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»9 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 11 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Caso concreto En atención a las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si al demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales, concretamente frente a los tiempos de servicios acreditados. 2.4.1.

Actuación administrativa El 11 de mayo de 2016 el señor Juvenal Acosta Molina solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la UGPP. La anterior petición fue negada por medio de la Resolución RDP 11 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 012009 del 23 de marzo de 2017 al indicar que el demandante no contaba con los 20 años de servicio como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizada, ya que su vinculación a partir del 10 de junio de 1976 fue del orden nacional.

El demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto de forma negativa por la UGPP a través de la Resolución RDP 025174 del 15 de junio de 2017, al considerar que los tiempos de servicios del demandante con posterioridad a junio de 1976 fueron de carácter nacional. 2.5 Análisis del caso concreto Es necesario precisar que, en esta instancia, el objeto de controversia se centra en que el actor no logra acreditar el tiempo mínimo de 20 años con carácter territorial y/o nacionalizado.

Sin embargo, es importante resaltar que, para acceder a la pensión gracia, el interesado debe cumplir con la totalidad de los requisitos, a saber: (i) tener 50 años de edad o más; (ii) demostrar una vinculación territorial o nacionalizada previa al 31 de diciembre de 1980; (iii) haber ejercido como docente oficial en el magisterio durante un período no menor a 20 años, con un vínculo de naturaleza jurídica territorial o nacionalizado;

(iv) haber desempeñado en los empleos con honradez, dedicación y buena conducta. En consecuencia, se procederá con la verificación de estos aspectos: 2.5.1 Edad El señor Juvenal Acosta Molina nació el 9 de noviembre de 1948 12, por lo que el mismo día y mes de 1998 cumplió 50 años. 12 Folio 114 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 2.5.2.

Tiempo de servicio 2.5.2.1. Vinculación del 24 de febrero de 1970 al 18 de abril de 197613 Sobre el particular, se tiene que mediante Decreto 080 del 16 de febrero de 197014, el señor Juvenal Acosta Molina fue nombrado por el gobernador del Tolima, a saber: «DECRETO NÚMERO 080 DE 1970 (FEBRERO 16) Por el cual se dictan unas disposiciones en el ramo de educación secundaria.

EL GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA en uso de sus facultades legales,

DECRETA: […]

ARTICULO 31. - Nombrar a JUVENAL ACOSTA, profesor de tiempo completo en el colegio “Alfonso López Pumarejo” de Honda […] Firma Gobernador Firma Secretario de Educación del Departamento». La anterior novedad fue certificada el 16 de agosto de 201615 por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –, en donde además se indicó que el régimen de pensiones fue nacionalizado.

Al respecto, se tiene lo siguiente: 13 Extremos temporales reportado en el certificado de historia laboral expedido por el FOMAG obrante a Folios 361 y 362 del expediente. 14 Folios 147 al 149 del expediente. 15 Folios 361 y 362 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Asimismo, la vinculación de la referencia fue certificada el 21 de enero de 199916 por la Gobernación de Tolima - Secretaría de Educación, información que ratificó en certificado del 24 de mayo de 200917, en donde se indicó que la naturaleza de la vinculación fue nacionalizada.

Sobre el particular, se tiene lo siguiente: 16 Folio 115 del expediente. 17 Folio 119 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Ahora bien, respecto a la naturaleza de la vinculación, del mencionado Decreto 080 de 1970 se desprende que el gobernador del departamento del Tolima, en uso de sus atribuciones legales, es quien funge como nominador de los docentes allí nombrados.

En lo que corresponde a determinar cuándo un docente es de carácter territorial, distrital o nacionalizado, resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C – 084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.

Específicamente, expuso:       «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala)  Sobre el particular, si bien la Secretaría de Educación del Tolima señaló que la vinculación de la demandante fue nacionalizada, es Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 necesario destacar que en el asunto bajo análisis el docente fue nombrado con anterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se adelantó la nacionalización, por ende, se colige que la vinculación fue territorial para el período aquí analizado.

Ahora bien, en gracia de discusión, si se tuviera que luego del nombramiento del señor Juvenal Acosta Molina, la plaza o el colegio hizo tránsito a uno nacionalizado, teniendo en cuenta que la entidad territorial certificó que fue una vinculación nacionalizada, ello no afectaría el derecho del actor a que los tiempos de servicios prestados en el tiempo analizado se tenga en cuenta para la contabilización de los 20 años para acceder a la prestación reclamada, por cuanto del estudio se llega a la convicción de que de ninguna manera podrían entenderse la naturaleza jurídica del vínculo como de orden nacional.

Todo lo anterior permite concluir que, para el período que aquí se estudia, el docente Juvenal Acosta Molina ostentó una vinculación de naturaleza territorial, por lo que el tiempo de servicio transcurrido entre el 24 de febrero de 1970 y el 18 de abril de 1976, resulta válido para el cómputo de la pensión gracia, siendo además el que prueba la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980. 2.5.2.2.

Vinculación del 10 de junio de 1976 al 5 de agosto de 201418 Respecto de este tiempo, si bien no fue allegada copia de la Resolución 3479 del 31 de mayo de 1976, por medio de la cual se nombró al señor Juvenal Acosta Molina como docente oficial, lo cierto es que, desde el momento de la reclamación administrativa, en la demanda, así como en el recurso de apelación, la parte activa ha afirmado que este fue expedido por el Ministerio de Educación 18 Extremos temporales reportado en el certificado de historia laboral expedido por el FOMAG obrante a Folios 363 y 364 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Nacional y, por tanto, la naturaleza jurídica del vínculo fue nacional. Sobre la vinculación de la referencia, obra en el expediente acta de posesión 0207 del 10 de junio de 1976 19, así: Por consiguiente, se tiene que lo que es objeto de controversia no es el tipo de vinculación inicial, sino que, de acuerdo con la interpretación del accionante, el vínculo nacional primigenio mutó a territorial (departamental), dado que el departamento del Tolima fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional para 19 Folio 229 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 administrar la educación, de acuerdo con la descentralización administrativa en aplicación de la Ley 60 de 1993.

Al respecto, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en certificado expedido el 16 de agosto de 2016 20, indicó que el señor Juvenal Acosta Molina tuvo un régimen de pensiones nacional. Esta novedad también fue certificada por la Gobernación de Tolima el 12 de noviembre de 1998 21, información que ratificó en certificado del 24 de mayo de 2009 22, en donde además se dio cuenta de que la naturaleza de la vinculación fue nacional.

Sobre el particular, se tiene: De lo anterior, para la Sala es claro que en el tiempo transcurrido entre el 10 de junio de 1976 y el 5 de agosto de 2014, el educador 20 Folio 362 y 363 del expediente. 21 Folio 114 del expediente. 22 Folio 117 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Juvenal Acosta Molina prestó servicio docente con una vinculación de naturaleza nacional, no sólo porque así quedó certificado, sino porque la posesión así lo determina al especificar que el acto administrativo de nombramiento fue expedido por el Ministerio de Educación Nacional, situación que además es confirmada por las certificaciones allegadas al proceso, citadas en precedencia. La anterior circunstancia no es discutida por la parte demandante, tal como se anticipó tanto en el escrito de demanda como de apelación reconoce que fue nombrado por la Nación. De manera que, conforme a lo establecido en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió. Por tanto, el tiempo de vinculación de docente no es computable para acreditar los 20 años de servicio con el fin de acceder a la pensión gracia, circunstancia que se insiste no es desconocida por el demandante.

Ahora bien, el apoderado del actor argumentó que en el año de 1996 el docente pasó a ser del orden territorial – departamental, toda vez que, en aplicación de las Leyes 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001, se suscribió un compromiso para que la Nación entregara al departamento los bienes, el personal y los establecimientos del sector educativo; revisando el expediente, se observa el Acta Parcial de Entrega del Servicio Educativo al municipio de Ibagué por parte del departamento del Tolima 23, de la cual se sustrae lo siguiente: «[…] BIENES INMUEBLES El Departamento del Tolima hace entrega parcial al municipio de Ibagué de los bienes inmuebles que se describen a continuación y que serán destinados exclusivamente a la 23 Folios 441 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 prestación del servicio público educativo en su jurisdicción […]» Asimismo, con la Resolución 3033 del 26 de diciembre de 2002 24, el Ministerio de Educación Nacional otorgó la certificación al municipio Ibagué en cumplimiento del artículo 20 de la Ley 715 de 2001.

Conviene precisar que le asiste razón al apelante en el sentido de afirmar que el Consejo de Estado ha aseverado en varias oportunidades que la descentralización en Colombia involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primeramente a los entes departamentales como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después, a los municipales en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 25, y en ese sentido resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, la administración tanto del personal docente como del servicio educativo, quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación. A pesar de lo anterior, la administración de las plantas de personal cedidas a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicaron un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes que, de forma alguna, permita equipararlos a quienes fueron caracterizados como grupo que requirió de esta especial prestación con base en la diferencia salarial.

En ese orden, no es dable tenérseles como docentes del nivel departamental o municipal para efectos del reconocimiento de la 24 Folio 438 del expediente. 25 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014 -00136, del 10 de mayo de 2018 - Exp. 73001233300020140018501.Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 pensión gracia a docentes cuyo carácter de la vinculación fue nacional, máxime cuando en la citada sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, se explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que se haya mencionado de forma alguna que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial, para los efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto, resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 1993 26 estableció que dentro del proceso de descentralización y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación con cargo al Situado Fiscal 27, y para ello, esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica.

En ese orden, se distribuyeron las competencias educativas entre la Nación y los entes territoriales, de manera que a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa y juntamente con los municipios de los servicios de educación y los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del orden nacional, departamental, distrital o municipal, según el caso.

Así, el artículo 6.º de la mencionada ley dispuso: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas 26 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" 27 ARTÍCULO 9o.

NATURALEZA DEL SITUADO FISCAL.<Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.

El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».

A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1.º indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» Luego, so pretexto de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor 28.

Además de lo anterior, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en la mentada sentencia de unificación, en la que se precisó que el origen de los recursos destinados a financiar las prestaciones de los docentes, en modo alguno permite alterar la naturaleza del vínculo laboral del docente. Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente del demandante no se modificaron a pesar de los traslados 28 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146 -2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 relacionados en el certificado de tiempos de servicio emitido por la Gobernación del Tolima, comoquiera que el último nombramiento del que fue objeto se efectuó 10 de junio de 1976, indicando que pertenecía a la nómina nacional, de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas sin que ello afectara sus salarios, prestaciones sociales o el régimen de pensiones y cesantías, pues se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral 29.

Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento del aquí demandante fue del orden nacional, es claro que el tiempo de servicio entre el del 10 de junio de 1976 y el 5 de agosto de 2014 es de carácter nacional. 2.5.3. ¿Le asistió razón jurídica al a quo al condenar en costas al actor en sede de primera instancia? El actor solicitó revocar la sanción por concepto de costas.

Al respecto, es importante señalar que esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso comprendía todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y los denominados gastos o expensas del proceso, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros, como son los indispensables para traslado de testigos y la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.

Tras la expedición del CPACA, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», para quien resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la 29 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210 – 2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el director del proceso evaluara las circunstancias para imponerla o no. Luego esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo-valorativo al concluir que no era necesario evaluar la conducta de las partes –temeridad o mala fe–, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 3 65.

No obstante, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, recientemente fue modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el sentido de precisar que «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Lo anterior, permite hacer extensiva dicha interpretación para efectos de analizar si la oposición presentada por la UGPP puede considerarse que se presentó con carencia manifiesta de fundamento legal.

Con base en lo expuesto, se observa que en el presente caso el a quo no efectuó dicho estudio y, además, verificada la contestación de la demandada presentada por la entidad demandada, no puede considerarse que la misma se presentó sin sustento legal. En ese orden, esta Sala considera que deberá revocar la condena impuesta en contra del actor, pues la decisión adoptada por el tribunal no tuvo en cuenta la modificación que introdujo la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, tal como se expuso. 2.6.

Conclusión Juvenal Acosta Molina sólo acreditó 6 años, 1 mes y 26 días como Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 docente territorial (departamental) entre el 24 de febrero de 1970 y el 18 de abril de 1976, tiempo insuficiente para acceder a la pensión gracia, puesto que, posterior a ello, la vinculación ocurrida el 10 de junio de 1976 fue de naturaleza nacional como se explicó previamente.

Así las cosas, el demandante no cumple con el requisito de tiempo mínimo de labor docente al servicio territorial o nacionalizado para ser beneficiario de la pensión solicitada. Por ende, la Sala de Subsección confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.7. Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas al actor comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de las actuaciones desplegadas por la demandante en las diferentes etapas del proceso, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, sustentó las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas.

III. FALLA PRIMERO. - REVOCAR el ordinal segundo de la sentencia del 18 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que condenó en costas al actor, por los motivos expuestos en esta providencia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 Demandante:Juvenal Acosta Molina w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el proveído apelado, que negó las súplicas de la demanda interpuesta por el señor Juvenal Acosta Molina en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

TERCERO: No condenar en costas, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del siete (7) de septiembre dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado