CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490–2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.
Naturaleza de la vinculación docente. Interinidad. Ley 1437 de 2011. Decisión: Revocar sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Boyacá, que negó a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda La señora Aura Lulu Celis Cárdenas por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones No. RDP 009876 del 01 de marzo de 2013, RDP 021984 del 15 de mayo de 2013, RDP 023776 del 23 de mayo de 2013, RDP 056675 del 13 de diciembre de 2013, RDP 002538 del 27 de enero de 2014, RDP 002908 del 30 de enero de 2014, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP –, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, y resolvió recursos de reposición y apelación. 1 Folios del 1 al 14 del expediente físico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 2 A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia con inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a adquirir el estatus pensional, así mismo, que las sumas reconocidas sean indexadas; el pago de intereses moratorios en caso que no se cumpla con el fallo dentro del término establecido en el artículo 192 del CPACA, y se condene en costas a la entidad demandada. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda La señora Aura Lulu Celis Cárdenas nació el 15 de septiembre de 1959, por tanto, el 15 de septiembre de 2009 cumplió 50 años de edad. Así mismo, indicó que prestó servicio docente al departamento de Boyacá desde el 28 de enero al 27 de febrero de 1980; del 18 de abril al 10 de mayo de 1980; y por último fue nombrada en propiedad, como docente del orden territorial – departamental a partir del 05 de marzo de 1981 hasta la fecha de presentación de la demanda.
En consideración a ello, relató que una vez cumplido el estatus pensional el 17 de septiembre de 2008, elevó petición ante la UGPP, la cual fue resuelta de manera negativa con la Resolución RDP 009876 del 01 de marzo de 2013 e inconforme con la respuesta interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales confirmaron la negativa a través de las Resoluciones RDP 021984 del 15 de mayo de 2013 y RDP 023776 del 23 de mayo de 2013.
Precisó que el 06 de diciembre de 2013, presentó nuevamente solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la entidad demandada con el ánimo de corregir inconsistencias en una de las certificaciones aportada previamente, la cual fue resuelta negativamente mediante las Resoluciones RDP 056675 del 13 de diciembre de 2013, desatándose los recursos mediante Resoluciones RDP 002538 del 27 de enero de 2014 y RDP 002908 del 30 de enero de 2014, respectivamente. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Como argumentos de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió el preámbulo, los artículos 4 y 25 de la Constitución Política, los artículos 2, 3, 137 y 138 del CPACA, así como las Leyes 812 de 2003, 4° de 1966, 91 de 1989, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y el Decreto 3135 de 1968.
Afirmó que se cumplieron todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 3 sin embargo, la entidad demandada negó el derecho prestacional de la docente, en clara omisión de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el asunto. 1.4.
Contestación de la demanda2 Una vez admitida la demanda el 23 de mayo de 2014, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, presentó escrito con el que se opuso a las pretensiones de la demanda; señaló que la demandante no acreditó los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiaria de la pensión gracia. Que no acredita la actora haber estado vinculada al 31 de diciembre de 1980 como docente territorial o nacionalizada, así como los 20 años de prestación de servicio, toda vez que no allegó los actos y/o decretos de nombramiento que dieran cuenta del tipo de vinculación y la entidad nominadora, por lo que considera que los actos administrativos demandados se dictaron acorde a derecho.
Así mismo, adujo que la demandante acreditó tiempos de servicio de carácter nacional, pagados con recursos del situado fiscal, tiempos que no pueden ser tenidos en cuenta para el cómputo de la pensión gracia. Señala que, si bien laboró entre el 28 de enero al 27 de febrero de 1980 y luego desde el 18 de abril al 10 de mayo de 1980, no es válido contabilizar nombramientos en interinidad por tratarse de una colaboración ocasional.
Finalmente, propuso como excepciones i) inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido; ii) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; y iii) prescripción de mesadas. 1.5. Sentencia de primera instancia3 El Tribunal Administrativo del Boyacá – Sala de Decisión No. 2 en sentencia de fecha 29 de julio de 2016 negó a las pretensiones de la demanda y condenó al pago de agencias en derecho a la parte vencida.
Para el efecto, luego de referirse a la normativa y jurisprudencia que gobierna la pensión gracia y el proceso de nacionalización de la educación, entre estas, las 2 Folios 110 al 119 del expediente físico 3 Folios 239 al 250 del expediente físico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 4 Leyes 114 de 1913, 39 de 1903, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, analizó el material probatorio recaudado, considerando que la actora cumplió con los 50 años de edad el 15 de septiembre de 2009; y en cuanto a la vinculación como docente territorial o nacionalizado antes del 30 de diciembre de 1980, no encontró probado dicho requisito, dado que en los períodos laborados en el departamento de Boyacá entre el 28 de enero al 27 de febrero de 1980 y luego desde el 18 de abril al 10 de mayo de 1980, hubo participación del delegado del Ministerio de Educación Nacional, en el entendido que fue quien aprobó su designación y los salarios devengados eran pagados con recursos de la Nación, por ende, corresponde a una vinculación del orden nacional. 1.6.
Recurso de apelación4 La parte actora, por intermedio de apoderado, presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, con el fin de que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, en atención a que, a su juicio, su mandante acredita todos los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, pues cumplió con la edad mínima requerida, prestó servicio docente con una vinculación por unos períodos de naturaleza territorial y/o nacionalizada, por un término de 20 años y además tuvo una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.
De igual manera, señaló que los dineros con los que fueron cancelados los salarios provenían del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones, y de acuerdo con ello la vinculación podría ser de naturaleza territorial o nacionalizada, más no nacional. Así entonces, concretamente frente al tiempo laborado en el departamento de Boyacá entre el 28 de enero al 27 de febrero de 1980 y luego desde el 18 de abril al 10 de mayo de 1980, aduce que fue como docente nacionalizada, y no hay lugar a inferir una vinculación de carácter nacional por la simple firma del delegado del Ministerio de Educación ante el Fondo Educativo Regional “FER”. 1.7.
Trámite correspondiente a la segunda instancia Mediante auto de 15 de mayo de 20175, se admitió el recurso de apelación, y luego con proveído de 28 de febrero de 20186, se dispuso correr traslado a las partes para 4 Folios 252 al 256 del expediente físico 5 Folio 264 del expediente físico 6 Folio 271 del expediente físico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 5 que presentaran alegatos de conclusión. Así, el apoderado de la UGPP descorrió el término para alegar y solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, en tanto aduce que el sustento de lo pedido carece de fundamentos fácticos y jurídicos al no cumplir con los requisitos legales para acceder a tal pensión. Por su parte, el apoderado de la señora Aura Lulú Celis Cárdenas y el agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación guardaron silencio.
De otro lado, en fecha del 22 de junio de 20237, se dictó auto para mejor proveer requiriéndose al Ministerio de Educación Nacional y al departamento de Boyacá, para que allegaran copia integra y legible de todos y cada uno de los actos de nombramiento de la docente suscritos a partir del año 1980, especialmente del Decreto 399 del 5 de marzo de 1981 junto con las correspondientes actas de posesión, así mismo, copia integra y legible del acto administrativo de creación de la plaza docente, al igual que certificados de tiempos de servicios, con indicación de la naturaleza jurídica del vínculo, y de las plazas ocupadas por aquélla, así como se especificará de donde provenían los dineros con los que fueron pagados los salarios y prestaciones durante la labor docente, entre otros.
Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código 7 Folio 296 del expediente físico 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 6 General del Proceso9, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2 Cuestión Previa En el presente asunto, la UGPP solicita se emita una sentencia de unificación jurisprudencial10 en la que se defina qué debe entenderse como «plaza docente», así como sus requisitos y lineamientos.
Esto con el fin de precisar cuáles son las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial. Una vez revisado lo anterior y en ejercicio de los principios de eficacia y celeridad, esta Sala precisa que de manera reiterada y previa, fueron presentadas las mismas solicitudes ante varios procesos adelantados en esta instancia judicial con similares argumentos, las cuales se resolvieron mediante el auto del 20 de octubre de 202211, reiterado en providencias del 26 de octubre de 202212, en los que se indicó que tal y como lo prevé el CPACA en su artículo 27113, puede adelantarse el trámite que permite dar impulso a la función unificadora del Consejo de Estado, con miras a la aplicación vinculante de la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Sin embargo, al realizar el estudio de las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial, se estimó que no estaban dadas las condiciones para avocar el asunto con el fin de emitir una sentencia de 9 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» 10 Solicitud presentada el 26 de abril de 2022, visible en la sede electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 76001-23-31-000-2010- 01800-01 (4070-2013), demandante: Luz del Carmen Perea de Martínez;
Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 20220, radicación: 13001-23-33-000-2013-00116-01 (2743-2015), demandante: Nelcy del Carmen Peña Mercado. Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014); demandante: Polidoro Grosso Buitrago. 13 Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, la cual se encontraba vigente para el momento de la solicitud de unificación. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 7 unificación, dado que la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido unánime, consistente y pacífica en torno a los parámetros que se deben observar, con el propósito de definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia. En ese orden de ideas y por las mismas consideraciones expuestas en las providencias suscritas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se le dará trámite a la solicitud de unificación y se insta a estarse a lo dispuesto en el auto del 20 de octubre de 2022, reiterado en providencia del 26 de octubre de 2022. 2.3 Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Aura Lulú Celis Cárdenas, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.4 Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.4.1.
La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a dicha prestación, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 8 prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1°, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Negrillas fuera de texto).
El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 9 jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»14 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 10 atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 11 los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».16 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.2.
Del servicio docente en interinidad Esta Subsección17 ha señalado que la interinidad, corresponde a otros tipos de vinculación al servicio público, no obstante, no existe una definición expresa de la misma, debiendo entonces entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes vinculados en carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de tal actividad, en razón a la necesidad y urgencia de garantizar la prestación del servicio de educación. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Sección Segunda - Subsección A- C.P. Rafael Suárez Vargas – providencia de 6 de marzo de 2024 – expediente 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 12 En ese orden, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, se ha señalado que es procedente tener en cuenta el tiempo docente servido en interinidad o temporal, en la medida que el nombramiento haya sido del orden territorial o nacionalizado; ello, en tanto las exigencias para obtener dicha prestación se reducen a la existencia de una vinculación al servicio docente con antelación al 30 de diciembre de 1980, buena conducta, 50 años de edad y la acreditación de 20 años de servicios, sin que tenga incidencia la modalidad de la vinculación, es decir, sin que sea necesario tener en cuenta la forma en la que fue provisto el empleo de docente, si lo fue en carrera, en provisionalidad o en forma transitoria o interina.
Al respecto, esta Corporación ha sostenido lo siguiente: «[ ] Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley18.
En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor Arcos Gómez»19.
(Resalta la Sala).20 18 Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 25000-23-42-000-2012-01275-01 (0951-2014). Sentencia de 30 de julio de 2015. 19 Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 52001-23-33-000-2013-00058-01 (2636-2014). Sentencia de 14 de noviembre de 2015. 20 Relacionado en sentencia del 27 de junio de 2018, radicado 68001-23-33-000-2014-00812-01 (3597-2015).
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 13 En conclusión, quienes desempeñen la labor docente en calidad de educadores territoriales o nacionalizados, aunque hubieran laborado en calidad de interinos tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia siempre que cumplan con la edad de 50 años, el tiempo de servicios de 20 años y acrediten buena conducta.21 2.5 Actuación administrativa La señora Aura Lulú Celis Cárdenas radicó el 14 de noviembre de 2012, solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que negó la solicitud a través de la Resolución RDP 009876 del 01 de marzo de 201322, con ocasión a que el certificado aportado al expediente administrativo señala que el tiempo de servicio docente prestado por la actora con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 es del orden nacional.
Inconforme con la respuesta, aquélla interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos de manera negativa mediante las Resoluciones RDP 021984 del 15 de mayo de 2013 y RDP 023776 del 23 de mayo de 2013, por considerar que el tipo de vinculación que ostentaba aquélla con anterioridad a 1980 es del orden nacional.
Posteriormente, la demandante presentó una nueva petición solicitando el reconocimiento pensional; sin embargo, la misma fue negada por la UGPP mediante Resolución RDP 056675 del 13 de diciembre de 2013. La parte demandante recurrió el anterior acto administrativo, lo que derivó en que la UGPP, expidiera las Resoluciones RDP 002538 del 27 de enero de 2014 y RDP 002908 del 30 de enero de 2014, desatando los recursos, confirmando la decisión inicial. 21 Véase, entre otras, Consejo de Estado.
Sección Segunda. Radicado: 25000 23 42 000 2017 02988 01 (0691– 2021). Sentencia de 3 de agosto de 2023. 22 Folios 22 y 23 del expediente físico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 14 2.6 Caso concreto Teniendo en cuenta los antecedentes, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a verificar si la actora cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión, especialmente si acredita una vinculación del orden territorial o nacionalizada antes de 1980. 2.6.1 Del cumplimiento de los requisitos • Edad Revisado el expediente digital, la Sala encuentra acreditado que la señora Aura Lulú Celis Cárdenas nació el 15 de septiembre de 195923, razón por la cual, el 15 de septiembre de 2009 cumplió 50 años de edad. • Buena conducta En el expediente administrativo aportado por la entidad demandada en el presente asunto, se observa declaración sobre la buena conducta en desarrollo de la labor docente de la parte actora24; pruebas que no fueron tachadas, siendo pertinente destacar que el tribunal en la sentencia apelada estimó probado dicho requisito, aspecto de la decisión que no fue cuestionada. • Vinculación de la demandante y tiempo de servicios Siendo este el aspecto principal en controversia se pasa a su revisión, destacando las novedades laborales como docente oficial de la actora: - Desde el 28 de enero hasta el 27 de febrero de 1980 (30 días) “nombramiento en interinidad” En atención al requerimiento realizado mediante auto de mejor proveer, la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá en Formatos Únicos para la Expedición de Historia Laboral del 24 de octubre de 2023, certificó que el tipo de 23 Copia del registro civil de nacimiento visible al folio 62 del expediente físico. 24 Folio 80 del expediente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 15 vinculación de la señora Aura Lulú Celis Cárdenas en el período de la referencia fue nacionalizada, de carácter provisional en la Escuela Guayabal en el municipio de Garagoa, véase: Ahora, el acto de nombramiento en cita no solo fue firmado por el Secretario de Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 16 Educación Departamental, sino también por un delegado del Ministerio de Educación Nacional; del mismo se destaca25: 25 Folios 194-196 del expediente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 17 De acuerdo con las consideraciones del acto de nombramiento y las autoridades que intervinieron en su expedición, se concluye que el nombramiento se efectuó por voluntad de la autoridad territorial, dejándose constancia que el secretario de educación de Boyacá actuaba en uso de sus facultades; ahora, si bien en el acto administrativo no se dejó sentado, la Sala estima que la firma del delegado del Ministerio de Educación Nacional se pudo encaminar a garantizar la disponibilidad de los recursos para el pago de los salarios de la docente, más ello no implica en modo alguno, que la demandante tuvo la condición de docente nacional.
En ese orden, para la Sala, contrario a lo expuesto por la entidad en el recurso, la vinculación de la docente por este periodo fue como nacionalizado, pues, su nombramiento lo efectuó una autoridad territorial, en una fecha posterior al 1° de enero de 1976, es decir, en el marco del proceso de nacionalización contenido en la Ley 43 de 1975 y contó con el aval de las autoridades pertinentes; sin que se observe manifestación alguna en orden a que la plaza ocupada por la actora fuera del orden nacional, o que la designación se hubiera ordenado por autoridad de ese nivel.
En efecto, la firma del delegado del Ministerio de Educación Nacional evidencia que el nombramiento atendió a los mandatos en comento, la cual dispuso que «[e]n adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional».
Es de resaltar que el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». En ese orden de ideas, el tiempo de servicios objeto de estudio, en un total de 30 días, es válido para acreditar el requisito exigido para obtener la pensión gracia, pues, se trata de un vínculo como docente nacionalizado, contrario a lo afirmado por el a quo; por lo que para la Sala, se encuentra demostrada la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 18 - Desde el 18 de abril al 10 de mayo de 1980 (22 días) Ahora bien, de la revisión del expediente se observa que, con relación a este período, únicamente se allegó acta de posesión con efecto retroactivo de fecha 30 de junio de 1980, suscrita por el Alcalde y el Secretario del municipio de La Capilla - departamento de Boyacá, que indica que la señora Celis Cárdenas prestó servicio docente en interinidad entre el 18 de abril y el 10 de mayo 1980 como profesora de secundaria en el colegio cooperativo de La Capilla, al respecto: A su turno, se encuentra certificado de tiempo de servicio expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá, en el que se observa que la actora mantuvo un tipo de vínculo del orden nacional; véase: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 19 De lo descrito previamente, si bien el acta de posesión es firmada por el alcalde del municipio, se tiene también que el certificado de tiempo de servicios señala un tipo de vinculación nacional, por lo que para la Sala, el material probatorio recaudado resulta insuficiente para demostrar la naturaleza de la vinculación; pues, del Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 20 contenido del acta de posesión y del certificado de tiempo de servicios no es posible establecer si se trató de una labor docente territorial, nacionalizado o nacional.
Vale la pena resaltar que, quien demanda tenía pleno conocimiento que el motivo que generó la negativa al reconocimiento de la pensión gracia por parte de la UGPP, fue la naturaleza de la vinculación docente, pues ante la mencionada entidad se allegó la misma documentación que en esta actuación judicial, obrando, como se mencionó certificado laboral que da cuenta de una designación del orden nacional, sin que milite el acto de nombramiento a partir del cual se pueda realizar un mayor estudio sobre el tipo de vinculación, y siendo insuficiente el contenido del acta de posesión. Además, no aportó la interesada documentación adicional que permita desvirtuar la designación nacional certificada por la secretaría de educación. De manera que, para la Sala el tiempo servido entre el 18 de abril al 10 de mayo de 1980 (para un total 22 días) no puede ser computado para efectos del reconocimiento deprecado, pues, como se dejó indicado, al plenario se arrimó por la misma demandante certificado que da cuenta de una vinculación del orden nacional, sin que obre ningún otro material probatorio que permita establecer lo contrario. - Desde el 11 de marzo de 1981 al 14 de noviembre de 2012 “nombramiento en propiedad” (31 años, 8 meses y 3 días) En atención al requerimiento realizado mediante auto de mejor proveer, la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá en Formatos Únicos para la Expedición de Historia Laboral del 24 de octubre de 2023, certificó que el tipo de vinculación de la señora Aura Lulú Celis Cárdenas en el periodo de la referencia fue en propiedad de tipo nacionalizada en la Escuela Guayabal en el municipio de Garagoa, tal como se observa: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 21 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 22 Se advierte entonces, que conforme a las pautas jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201826, para acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizado, a falta de actos administrativos donde conste el vínculo, la respectiva certificación de la autoridad nominadora es válida, por la cual se tiene acreditado dicha vinculación entre el 11 de marzo de 1981 al 14 de noviembre de 2012, fecha de solicitud pensional; sin que encuentre esta Colegiatura material probatorio que desvirtúe tal certificación. Hasta lo aquí expuesto, estima la Sala que el demandante acreditó los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, lo que impone revocar la sentencia de primera instancia. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) La señora Aura Lulú Celis Cárdenas demostró que laboró en el magisterio oficial durante más de 20 años como docente de primaria, en plazas clasificadas como nacionalizadas y territoriales.
Igualmente, tuvo una experiencia como educadora 26 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 23 anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedor del beneficio pensional pretendido. ii) El tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: 27 Carácter de plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Nacionalizada 28 de enero de 1980 27 de febrero de 1980 30 días Nacionalizada 11 de marzo de 1981 14 de noviembre de 2012 31 años, 8 meses y 3 días Total: 31 años, 9 meses y 3 días En ese sentido, se itera que se cumplen todas las exigencias legales para obtener la pensión gracia, especialmente el requisito cuestionado de los 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizada, y la vinculación antes de 1980 en las modalidades establecidas en la ley; inclusive tomándose como fecha de corte, el día en que se presentó el primer requerimiento pensional ante la entidad demandada -esto es, 14 de noviembre de 2012-.
Cabe destacar que, para el momento en que la actora cumplió los 50 años de edad -el 15 de septiembre de 2009-, ya había cumplido con los 20 años de servicios el 9 de febrero de 2001. Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores devengados por el demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 15 de septiembre de 2008 y 15 de septiembre de 2009. 27 Se excluye el tiempo laborado del orden nacional (18 de abril de 1980 a 10 de mayo a 1980 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 24 La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta Corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».
En punto a la prescripción, es necesario resaltar que, siendo exigible el derecho a partir del 15 de septiembre de 2009, cuando adquirió el estatus, la actora tenía hasta el 15 de septiembre de 2012 para presentar la reclamación administrativa, no obstante, ello solo ocurrió hasta el 14 de noviembre de 2012, y la demanda la radicó el 23 de mayo de 2014, por lo que se configuró la prescripción de las mesadas dejadas de percibir con anterioridad al 14 de noviembre de 2009.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. De otro lado, no se reconocerán los intereses moratorios solicitados por el accionante, pues esta Corporación ha precisado que conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993, aquellos solo proceden «en los casos en los que el pago de las mesadas pensionales no se discute porque está en firme el reconocimiento de la prestación a quien ostenta la calidad de pensionado y lo que se presenta es una negativa de la entidad a efectuar el pago».26 Bajo el anterior lineamiento, los intereses por mora no pueden decretarse cuando la pensión aún no ha sido reconocida, como ocurre en el sub-lite, pues hasta el momento de proferirse el fallo el derecho reclamado se encuentra en discusión, por Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 25 ende, no existe un acto administrativo que radique la prestación en cabeza de la demandante y le permita exigir su pago oportuno. 2.7 Conclusión En relación con el caso que nos ocupa, la señora Aura Lulú Celis Cárdenas cumplió con el requisito mínimo de haber servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, con una vinculación como docente del orden territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como los demás requisitos para ser acreedora de la pensión gracia, por tanto, esta Sala revocará la decisión dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá, y en su lugar accederá a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia. 2.8 Condena en costas en ambas instancias En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.
En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CPG, sin embargo, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la entidad en defensa jurídica de sus intereses, máxime cuando lo aquí resuelto tiene fundamento en la reciente Ley 2381 de 2024, que implementó un término para el ejercicio de las acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 26 III.
FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 29 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio del cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. En su lugar, declarar la nulidad de las Resoluciones No. RDP 009876 del 01 de marzo de 2013, RDP 021984 del 15 de mayo de 2013, RDP 023776 del 23 de mayo de 2013, RDP 056675 del 13 de diciembre de 2013, RDP 002538 del 27 de enero de 2014, RDP 002908 del 30 de enero de 2014, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia del actor.
TERCERO. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Aura Lulú Celis Cárdenas, identificada con cédula de ciudadanía 23.681.642, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre 15 de septiembre de 2008 y 15 de septiembre de 2009.
La prestación tendrá efectos fiscales a partir del 14 de noviembre de 2009, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal.
CUARTO. La UGPP actualizará las sumas adeudadas, según lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, considerando los índices de inflación certificados por el DANE y aplicando la fórmula matemática indicada en esta sentencia.
QUINTO. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.
SEXTO. Negar las demás pretensiones de la demanda.
SEPTIMO. No se condenará en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2014 00357 01 (4490-2016) Demandante: Aura Lulú Celis Cárdenas 27 OCTAVO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA