Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Demandado: Ministerio de Transporte y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01060-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2025-01060-01 Accionantes: CARLOS AUGUSTO ROJAS NEIRA Accionado: MINISTERIO DEL TRANSPORTE Y OTRO Temas: Modifica sentencia de primera instancia - Ordena cumplimiento SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por el Ministerio de Transporte contra la sentencia del 18 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, Carlos Augusto Rojas Neira presentó demanda contra el Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Infraestructura Vial con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en el artículo 180 de la Ley 2294 de 2023 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida”. 2.
Como consecuencia, se ordene a los accionados la expedición de la reglamentación y la implementación de tecnologías que permitan a los organismos de tránsito imponer sanciones por la infracción C35. 2. Pretensiones de la demanda 3. La parte actora solicitó lo siguiente (transcripción literal, incluidos posibles errores): 1. Que se declare judicialmente que el Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV) han incurrido en una omisión administrativa, al no dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 180 de la Ley 2294 de 2023, en relación con la expedición de la reglamentación y la implementación de tecnologías que permitan a los organismos de tránsito imponer sanciones por la infracción C35: "No realizar la D Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Demandado: Ministerio de Transporte y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01060-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co revisión técnico mecánica en el plazo legal establecido", aun cuando los vehículos no hayan sido detectados circulando. 2.
Que se ordene judicialmente a las entidades demandadas que, en un término perentorio no superior a 30 días calendario, expidan y adopten el acto administrativo reglamentario que dé cumplimiento al artículo 180 de la Ley 2294 de 2023, incluyendo: - Definición técnica y normativa de los medios tecnológicos que deberán usar los organismos de tránsito para controlar y sancionar la infracción C35, independientemente de si el vehículo circula o no. - Lineamientos para la interoperabilidad entre los organismos de tránsito, el RUNT y los Centros de Diagnóstico Automotor (CDA). - Instrucciones administrativas y procedimientos operativos para que los organismos de tránsito territoriales puedan ejercer la función sancionatoria. 3.
Que se ordene a las entidades demandadas adoptar e implementar, en un plazo no superior a 60 días calendario, los medios tecnológicos requeridos para el control automatizado del vencimiento de la revisión técnicomecánica, conforme a la reglamentación que deben expedir, integrando dicho control al sistema RUNT y demás plataformas interinstitucionales. 4.
Que se ordene a las entidades demandadas remitir informes periódicos de cumplimiento al Juzgado, bajo apercibimiento de desacato conforme al artículo 27 de la Ley 393 de 1997, detallando: - Etapas del proceso reglamentario. - Cronograma de implementación tecnológica. - Instrucciones impartidas a los organismos de tránsito. - Estadísticas de control ejercido tras la implementac • Pretensiones subsidiarias: 5.
Que, en caso de que el Juzgado considere procedente una implementación escalonada, se ordene un plan progresivo de cumplimiento obligatorio, con fechas límite definidas para cada fase (expedición normativa, adecuación técnica, interoperabilidad y aplicación sancionatoria nacional). 6. Que se ordene la publicación de la sentencia y de las medidas adoptadas por las entidades demandadas, en sus respectivas páginas web y en un diario de amplia circulación nacional, como medida de pedagogía institucional y transparencia administrativa”. 3.
Hechos 4. La parte actora sostuvo que, el Congreso de la República expidió la Ley 2294 de 2023, correspondiente al Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, la cual fue sancionada y publicada en el Diario Oficial No. 52.400 del 19 de mayo de 2023 y que dicha ley entró en vigencia desde su promulgación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución. 5.
Afirmó la actora que, en el artículo 180, el legislador estableció una obligación específica, clara e imperativa dirigida al Ministerio de Transporte y a la Agencia Nacional de Seguridad Vial. 6. Indicó que, el legislador ordenó definir y reglamentar tecnologías que permitan a los organismos de tránsito detectar y sancionar a los propietarios de vehículos que incumplen con la revisión técnico-mecánica o con el SOAT, sin que sea requisito haber sido sorprendidos circulando.
D Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Demandado: Ministerio de Transporte y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01060-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. La norma dispuso que a la Agencia Nacional de Seguridad Vial le corresponde definir las tecnologías que fortalezcan la capacidad de detección de infracciones para la imposición de órdenes de comparendo por no contar con el SOAT, la revisión técnico-mecánica o la inspección de emisiones contaminantes, en coordinación con las entidades territoriales. 8.
Puso de presente que el artículo cuyo cumplimiento se demanda asignó al Ministerio de Transporte la función de expedir la reglamentación sobre las tecnologías definidas por la Agencia Nacional de Seguridad Vial, garantizando su implementación conjunta con dichas entidades. 9. Que, a la fecha de presentación de la demanda, y pese al tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Ley 2294 de 2023, las entidades demandadas han permanecido en incumplimiento. 10.
Informó que, de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, el accionante presentó requerimiento escrito previo ante el Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Seguridad Vial, solicitando la implementación del artículo 180, el día 4 de junio de 2025. 11. Que, posteriormente, la Agencia respondió el 10 de junio de 2025, manifestando que no estaba obligada a definir las tecnologías señaladas en el artículo 180 y trasladando dicha responsabilidad al Ministerio de Transporte.
Sin embargo, a la fecha de formulación de la demanda, el Ministerio de Transporte no ha emitido respuesta alguna frente al requerimiento formulado por el accionante. 4. Actuaciones procesales 12. Mediante proveído del 23 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, admitió la acción de cumplimiento y ordenó notificar personalmente al Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Seguridad Vial. 4.2.
Contestaciones a la demanda a. Ministerio de Transporte 13. Afirmó que no resulta procedente la acción, en la medida en que la entidad no ha sido renuente en el cumplimiento de lo solicitado por el actor. Precisó que, si bien el Ministerio es el ente funcional y competente para atender las peticiones, el inciso primero del artículo 180 de la Ley 2294 de 2023 no fijó un término perentorio para su reglamentación, lo que no equivale a afirmar que se haya negado a su cumplimiento y, que, por el contrario, la entidad ha venido trabajando conjuntamente con la Agencia Nacional de Seguridad Vial en la materia y, una vez se surtan las gestiones técnicas correspondientes, se expedirá la reglamentación pertinente.
D Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Demandado: Ministerio de Transporte y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01060-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. Adujo que, aunque la reglamentación no había sido expedida formalmente, había adelantado múltiples gestiones técnicas, jurídicas e interinstitucionales que evidenciaban un cumplimiento progresivo del deber impuesto por el parágrafo primero del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023. 15.
Sostuvo que no existe omisión, dado que la reglamentación se encuentra en curso y no se ha incumplido plazo perentorio. Como consecuencia, afirmó que el Ministerio se encuentra dentro del término para ejercer la potestad reglamentaria, porque el legislador no estableció un límite temporal específico, lo cual implica que la entidad goza de plena facultad para adelantar el proceso en curso. 16.
Subrayó que la potestad reglamentaria fue concebida con carácter intemporal, de manera que el presidente puede ejercerla en cualquier momento mientras la ley respectiva se mantenga vigente, con la facultad de modificar o derogar los decretos previamente expedidos. b. Agencia Nacional de Seguridad Vial 17. Por su parte, la Agencia se opuso a las pretensiones, sostuvo que no ha incurrido en omisión administrativa, toda vez que, desde el 12 de diciembre de 2024, ha adelantado las gestiones necesarias ante el Ministerio de Transporte para que dicha cartera expida la reglamentación que permita a la Agencia Nacional de Seguridad Vial definir las tecnologías destinadas a fortalecer el control en la detección de infracciones relacionadas con la vigencia del SOAT, la revisión técnico mecánica y la emisión de gases contaminantes. 18.
En ese sentido, precisó que la obligación contenida en el artículo 180 de la Ley 2294 de 2023 no establece un término perentorio para su cumplimiento. Así, afirmó que la interpretación literal de la norma permite concluir que no existe plazo obligatorio para que la Agencia Nacional de Seguridad Vial defina las tecnologías en cuestión. En todo caso, advirtió que, aun si se entendiera que existe un deber inmediato, el primer obligado sería el Ministerio de Transporte, por cuanto la disposición legal asigna a este la responsabilidad primaria de expedir la reglamentación que habilite la definición de dichas tecnologías. 19.
Sostuvo que la Agencia ha elaborado insumos técnicos requeridos para la implementación de la norma y ha adelantado las actuaciones dentro del ámbito de su competencia; sin embargo, advierte que los lineamientos previstos en el artículo 180 de la Ley 2294 de 2023 no podrán materializarse hasta tanto el Ministerio de Transporte no expida el acto administrativo correspondiente, lo cual constituye un requisito previo indispensable. 20.
Agregó que la ausencia de la reglamentación no comprometía derechos fundamentales ni impedía la aplicación de las determinantes del ordenamiento D Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Demandado: Ministerio de Transporte y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01060-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co territorial, las cuales, según indico, cuentan con fuerza normativa y son de obligatorio cumplimiento. 4.3.
Fallo de primera instancia 21. Mediante sentencia del 18 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento. 22. El Tribunal consideró que, a la fecha, no obra prueba que demuestre la definición ni la expedición de la reglamentación relativa a las tecnologías para fortalecer el control en la detección de infracciones por la ausencia del SOAT, la falta de revisión técnico mecánica y la emisión de gases contaminantes.
Como consecuencia, mientras dicha definición y reglamentación no sean expedidas y publicadas, la Agencia Nacional de Seguridad Vial carece de la posibilidad material de implementar de manera plena el mandato legal. 23. Así las cosas, dado que lo dispuesto en el inciso primero de la norma bajo examen configura un deber jurídico de carácter imperativo, expreso e inobjetable a cargo tanto de la Agencia Nacional de Seguridad Vial como del Ministerio de Transporte, ordenó su cumplimiento, en el siguiente sentido:
PRIMERO. - DECLARAR el incumplimiento del artículo 180 de la Ley 2294 de 2023 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO. - En consecuencia, ORDENAR al Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Seguridad Vial que, en el término de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a la notificación de la presente providencia, adelanten las actuaciones necesarias para expedir la reglamentación y adoptar las medidas técnicas que permitan la efectiva implementación de lo dispuesto en el artículo 180 de la Ley 2294 de 2023, de conformidad con los plazos establecidos para cada una de las entidades en esta providencia. 4.4.
Impugnación1 24. Inconforme con la decisión, el Ministerio de Trabajo interpuso recurso de impugnación contra la sentencia que accedió a las pretensiones, argumentando que no se había configurado incumplimiento alguno de su parte. 25. Sostuvo que, si la norma no señala término es porque el legislador respeta la discrecionalidad de la administración respecto de los tiempos que considere necesarios para la estructuración de la norma, el cual no obedece al capricho de las entidades, sino del actuar misional, técnico y complejo que corresponda al acto 1 La sentencia del 18 de septiembre de 2025 fue notificada el 6 de octubre de 2025, y el escrito de impugnación fue radicado mediante correo electrónico el 9 de octubre de 2025, término que se encuentra oportuno. D Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Demandado: Ministerio de Transporte y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01060-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co regulatorio, que no es el mismo para todos los casos y que por ello el alto Tribunal debe considerar al momento de señalar un plazo. 26.
Manifestó que, dentro de las atribuciones constitucionalmente asignadas al Gobierno nacional aplicable a los ministerios del Gobierno, se encuentra la potestad reglamentaria, prevista en el numeral 11 del artículo 189. Se trata de una atribución conferida por el constituyente al presidente de la República en su calidad de Suprema Autoridad Administrativa o a sus ministros, la cual les permite expedir actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, con la finalidad de reglamentar las leyes para su cumplida ejecución cundo el poder legislativo lo ordene conforme sus facultades constitucionales. 27.
Añadió que no cuestiona que la acción de cumplimiento es un mecanismo idóneo para exigir del Gobierno nacional la ejecución de leyes que le ordenen ejercer la potestad reglamentaria para lograr el respectivo desarrollo legislativo, pero siempre y cuando la ley le haya fijado un término para ello y el mismo haya expirado. De lo contrario no se cumple con el requisito de inobjetabilidad. 28.
Afirmó que no se encuentra probado que se configurara una omisión en la expedición de la regulación señalada en la norma, porque la reglamentación está en curso, encontrándose el Ministerio de Transporte en termino para el ejercicio de la potestad reglamentaria en la cual el legislador no otorgó ningún plazo y, como consecuencia goza de plenas facultades para su cumplimiento como fue acreditado en el proceso. 29.
A continuación, remitió un cuadro con el cronograma de las actuaciones realizadas y pendientes con el fin de emitir el acto administrativo, con base en el cual sostuvo que el término de 3 meses concedido era insuficiente: D Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Demandado: Ministerio de Transporte y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01060-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.5.
Actuación en segunda instancia 30. En atención al contenido de la contestación de la demanda por parte de la Agencia Nacional de Seguridad Vial y a la impugnación presentada por el Ministerio de Trabajo, a través del auto del 18 de diciembre de 2025, se advirtió la posibilidad de que el acto administrativo que se debía expedir, podría ser de los que suscribe el presidente de la República, en ejercicio de la facultad reglamentaria del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política; sin embargo, en la demanda no se vinculó ni se notificó al mismo.
Conforme a lo anterior, por Secretaría de la Sección Quinta del Consejo de Estado, se puso en conocimiento al presidente de la República de Colombia, el contenido de este proceso, para que se pronunciara sobre la posible nulidad. 31. Sin embargo, dentro del término establecido para ello, el presidente guardó silencio, motivo por el cual se entiende saneada la posible nulidad advertida, de conformidad con lo establecido en el artículo 136 del Código General del Proceso2.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 32. La Sección Quinta de esta Corporación es competente para decidir la impugnación contra la sentencia del 18 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, según lo dispuesto en los artículos 1503 y 1524 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado5. 2 La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: 1.
Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla. 2. Cuando la parte que podía alegarla la convalidó en forma expresa antes de haber sido renovada la actuación anulada. 3. Cuando se origine en la interrupción o suspensión del proceso y no se alegue dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que haya cesado la causa. 4.
Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa.
PARÁGRAFO. Las nulidades por proceder contra providencia ejecutoriada del superior, revivir un proceso legalmente concluido o pretermitir íntegramente la respectiva instancia, son insaneables. 3 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 4 Artículo 152: (…) 14.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 5 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.
D Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Demandado: Ministerio de Transporte y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01060-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Objeto de la decisión 33. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 18 de septiembre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento. 34.
Por tanto, la Sala deberá verificar si se cumple con los presupuestos de procedibilidad y procedencia de la acción de cumplimiento y, en caso de superarse estos requisitos, deberá establecerse si en el presente caso el Ministerio de Transporte se encuentran en la obligación de acatar las disposiciones legales indicadas, y expedir el acto administrativo mediante el cual se defina el procedimiento previsto en el artículo 180 de la Ley 2294 de 2023 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida”. 35.
Respecto de la condena en contra de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, la Sala no se pronunciará, por cuanto, a pesar de haber sido debidamente notificada, no presentó recurso. 3. Generalidades de la acción de cumplimiento 36. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 37.
Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos. Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento.
Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º].
(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. D Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Demandado: Ministerio de Transporte y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01060-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iv) Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 38.
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 39. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 4. La constitución de la renuencia 40. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]». 41.
Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»6. 42. Esta Corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»7. 43.
Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano8. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 7 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 8 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000- 2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.
D Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Demandado: Ministerio de Transporte y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01060-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44. Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. 45.
Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. 46. En el caso concreto está acreditado que, el 4 de junio de 2025, la parte actora solicitó al Ministerio de Transporte y a la Agencia Nacional de Seguridad vial, que dieran cumplimiento al artículo 180 de la Ley 2294 de 2023. 47.
También, quedó demostrado que, el 6 de junio de 2025, la Agencia Nacional de Seguridad Vial contestó informando que había realizado las actuaciones pertinentes para atender lo establecido en la norma; sin embargo, esta no consagraba un término taxativo para su cumplimiento. El Ministerio de Transporte no contestó el requerimiento. 48.
Lo anterior es suficiente para que la Sala entienda agotado el requisito de constitución en renuencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997. 5. De la procedencia de la acción de cumplimiento 49. Como se ha referido hasta ahora, la parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que se le ordene al Ministerio de Transporte y a la Agencia Nacional de Seguridad Vial que, en cumplimiento del artículo 180 de la Ley 2294 de 2023, el cual establece:
ARTÍCULO 180. La Agencia Nacional de Seguridad Vial definirá las tecnologías que permitan fortalecer el control, con énfasis en la capacidad de detección de infracciones, para la imposición de órdenes de comparendo por no contar con el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -SOAT-, y/o revisión técnico mecánica y emisión de gases contaminantes, y en coordinación con cada entidad territorial, implementará dichas tecnologías, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Transporte.
PARÁGRAFO PRIMERO. La Superintendencia de Transporte deberá implementar un sistema de control e indicadores de gestión para los organismos de tránsito, municipios y departamentos en el marco de sus competencias.
PARÁGRAFO SEGUNDO. Los organismos de Apoyo al Tránsito, con el fin de coadyuvar en mejorar los indicadores de siniestralidad y movilidad, podrán desarrollar campañas, en el marco de las pautas que determine la Agencia Nacional de Seguridad Vial, siempre y cuando no se afecte la tarifa establecida para los servicios que prestan, ni los requisitos de registro establecidos por el Ministerio de Transporte, ni tampoco las condiciones técnicas y tecnológicas para la realización de los servicios autorizados.
D Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Demandado: Ministerio de Transporte y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01060-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO TERCERO. La Superintendencia de Transporte deberá vincular a todas las entidades que realizan cursos para obtener descuentos en las sanciones por infracciones a las normas de tránsito, al Sistema de Control y Vigilancia (SICOV) en un plazo máximo de seis (6) meses. 50.
Para la Sala, se cumple con el requisito de que la norma que se solicita acatar tenga rango de ley o acto administrativo. Igualmente, se satisface el presupuesto de que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas. 51. Respecto del requisito de subsidiariedad, se evidencia que lo pretendido por el accionante no involucra la protección directa de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela.
Tampoco existe otro mecanismo judicial para hacer efectiva la obligación establecida en la ley. Adicionalmente, se advierte que la norma objeto de la demanda se encuentra actualmente vigente. 52. Finalmente, el eventual cumplimiento no implicaría el establecimiento de gastos. 6. Caso concreto 53. Corresponde a la Sala determinar el Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Seguridad Vial incurrieron en incumplimiento del mandato legal contenido en artículo 180 de la Ley 2294 de 2023, mediante el cual se le impuso al Ministerio de Transporte en coordinación con la Agencia Nacional de Seguridad Vial, la obligación de expedir la reglamentación y la implementación de tecnologías que permitan a los organismos de tránsito imponer sanciones por la infracción C35: "No realizar la revisión técnico mecánica en el plazo legal establecido", aun cuando los vehículos no hayan sido detectados circulando. 54.
De la lectura de la norma se desprende con claridad que el legislador impuso a la Agencia Nacional de Seguridad Vial una obligación concreta, expresa e inobjetable, consistente en definir las tecnologías que permitan fortalecer el control, con énfasis en la capacidad de detección de infracciones, para la imposición de órdenes de comparendo por no contar con el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito - SOAT-, y/o revisión técnico mecánica y emisión de gases contaminantes, y en coordinación con cada entidad territorial, implementará dichas tecnologías, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Transporte, sin que se trate de una facultad discrecional ni de un deber condicionado a circunstancias futuras.
En este caso se pidió el deber de reglamentación, es decir, la obligación pretendida se deriva de la cartera accionada. 55. La jurisprudencia actualmente vigente, en materia de cumplimiento, ha determinado que la acción constitucional sí es el mecanismo idóneo para exigir el ejercicio de la potestad reglamentaria cuando el legislador ha impuesto este deber, siempre y cuando se materialicen ciertas condiciones.
D Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Demandado: Ministerio de Transporte y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01060-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56. La acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar determinada materia, con independencia de si se impuso término o no al efecto9 debido a que, como se explicará la ausencia de un lapso específico no puede entenderse como una circunstancia que impida su procedencia. 57.
Conviene advertir, que el Congreso de la República al desarrollar las funciones legislativas contempladas en el artículo 150 de la Constitución Política, puede imponer una serie de obligaciones a los diferentes órganos del poder público, con el objetivo de garantizar la eficacia plena de la ley, un ejemplo claro de ello se encuentra cuando el legislador delega al ejecutivo el deber de ejercer la potestad reglamentaria en determinadas materias. 58.
Ahora bien, la potestad reglamentaria se ha entendido como el ejercicio de la atribución contemplada en el numeral 11 del artículo 189 Superior, a través de la cual el poder ejecutivo tiene la facultad de dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de las leyes, cuando de ellas se advierta la existencia de aspectos que deben precisarse o ahondarse mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes10.
Además, el artículo 208 de la Constitución, prevé que “los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en sus respectivas dependencias. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”, en virtud del cual la jurisprudencia constitucional les ha reconocido una potestad reglamentaria derivada11. 59.
En principio, el poder ejecutivo tiene plena autonomía para decidir cuándo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en la Constitución. No obstante, y como se anotó, en muchos eventos el legislador, en aplicación del principio de colaboración armónica, es quien compele al Gobierno nacional a ejercer dicha atribución. 60. Esto es así, porque algunas leyes están permeadas de tecnicismos que solo pueden ser desarrolladas a través de una normativa detallada y expedida por un experto que usualmente se encuentra en el Gobierno nacional.
Asimismo, es de anotar que algunas normas solo pueden alcanzar su efecto útil en la medida en que se expida la reglamentación exigida por la ley. 61. Por supuesto, la orden contenida en la ley relacionada con reglamentar determinada materia, no significa que el poder ejecutivo quede despojado de la discrecionalidad con la que cuenta para reglamentar, pues el mandato que aquella impone no 9 Sección Quinta, sentencia del 26 de noviembre de 2015, expediente con radicado número 63001- 23-33- 000-2015-00227-01, C.P. Rocío Araújo Oñate. 10 Dicha definición se adoptó por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 16 de agosto de 2002, dictada en el expediente número AC-0165, y se reiteró en sentencia del 6 de septiembre de 2004, radicado 66001-23-31-000-2003-00619- 01(ACU) CP.
Reinaldo Chavarro Buriticá. 11 Corte Constitucional, sentencia C- 056 de 2021, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. D Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Demandado: Ministerio de Transporte y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01060-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co delimita la potestad reglamentaria, ni asigna los parámetros de contenido en los cuales esta deba surtirse. 62.
Así pues, el legislador a través de la ley puede bien imponer un plazo al Gobierno nacional para que aquel proceda a hacer la respectiva reglamentación o guardar silencio al respecto, y únicamente establecer el deber de reglamentar. 63. Esto es así, porque la ausencia de un término para ejercer la potestad reglamentaria no significa que aquel mandato no sea exigible, razón por la cual la acción de cumplimiento sí es procedente para solicitar la materialización de esa clase de disposiciones. 64.
En efecto, sería un contrasentido afirmar que la carencia de un plazo para ejercer la potestad reglamentaria, deriva en que el mandato contemplado en la ley se torna inane, inexistente o carente de exigencia, cuando lo cierto es que aquel es plenamente exigible. 65. Así las cosas, huelga manifestar que la acción de cumplimiento se erige como el mecanismo idóneo para exigir a la autoridad competente el ejercicio de la potestad reglamentaria, aun cuando en la ley no se haya estipulado un lapso expreso para satisfacerla. 66.
Ahora, en el caso concreto, como se dijo, la norma demandada como incumplida le impone al Ministerio de Transporte el deber de expedir la reglamentación para la imposición de órdenes de comparendo por no contar con el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -SOAT-, y/o revisión técnico mecánica y emisión de gases contaminante y, a pesar de que la entidad sostuvo en su escrito de impugnación, que ha adelantado diversas actuaciones administrativas y técnicas orientadas a la elaboración del referido procedimiento, tales como mesas de trabajo interinstitucionales, elaboración de documentos preliminares y ejercicios de articulación sectorial, lo cierto es que dichas actuaciones no suplen el cumplimiento del mandato legal. 67.
En efecto, tanto esta Corporación como la Corte Constitucional han sido enfáticas en señalar que, tratándose de la acción de cumplimiento, no se admiten grados o niveles de acatamiento. En la sentencia C-157 de 1998 el tribunal constitucional precisó que frente a una obligación clara y exigible “la autoridad cumple o no cumple, pero no puede entenderse que exista un cumplimiento parcial o gradual del mandato legal”. 68.
Adicionalmente, la Sala no desconoce la complejidad técnica y el esfuerzo interinstitucional que implica la elaboración del procedimiento establecido en la norma, ni los avances que, según la entidad impugnante se han venido desarrollando en esa dirección. Sin embargo, tales consideraciones no tienen la D Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Demandado: Ministerio de Transporte y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01060-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co virtualidad de relevar a la administración del cumplimiento estricto de un mandato legal claro, imperativo e inobjetable. 69.
Así las cosas, al no haberse expedido el acto administrativo exigido por el legislador, se configura el incumplimiento alegado por parte del Ministerio de Transporte, razón por la cual resulta procedente acceder a las pretensiones de la demanda, como lo hiciera el Tribunal. 70. Ahora bien, del contenido de la norma demandada como incumplida, se advierte también una deber en cabeza de la Agencia Nacional de Seguridad Vial; sin embargo, su obligación está sometida a una condicionalidad, esto es, que el Ministerio de Transporte expida la reglamentación para que, a partir de esta, la Agencia defina las tecnologías que permitan fortalecer el control, con énfasis en la capacidad de detección de infracciones, para la imposición de órdenes de comparendo por no contar con el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito - SOAT-, y/o revisión técnico mecánica y emisión de gases contaminantes, y en coordinación con cada entidad territorial, implementar dichas tecnologías.
Sin embargo, quedó acreditada la inexistencia de dicha reglamentación y, por tanto, no se puede atribuir incumplimiento de la entidad hasta que no exista el acto administrativo que encargó el legislador al Ministerio. Por tanto, en cuanto a esta entidad se impondrá la negativa de lo pedido. 71. En cuanto al presidente de la república, se mantendrá su vinculación dado que, conformidad con el artículo 115 constitucional, conforma al Gobierno nacional. 72.
Por otra parte, la Sala considera procedente acceder a la petición del Ministerio accionado en el sentido de ampliar el plazo que otorgó el Tribunal para concluir las etapas que deben surtirse a fin de dictar la reglamentación que se reclama. 73. Lo anterior en la medida de la relevancia de la materia a regular, y el cronograma allegado como prueba, motivo por el cual se accederá a ampliar el término a 6 meses para el cumplimiento de lo establecido en el artículo 180 de la Ley 2294 de 2023, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la orden de cumplimiento contenida en la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el sentido de ordenar al Ministerio de Transporte, el cumplimiento del artículo 180 de la ley 2294 de 2023, en el término de seis meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia. D Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Demandado: Ministerio de Transporte y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01060-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NEGAR las pretensiones en contra de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes, en la forma prevista en el artículo 22 de la ley 393 de 1997.
CUARTO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx