Radicado: 15001-23-33-000-2019-00179-01 (26441) Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. Fiducoldex. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 15001-23-33-000-2019-00179-01 (26441) Demandante FIDUCIARIA COLOMBIANA DE COMERCIO EXTERIOR S.A. FIDUCOLDEX Demandado MUNICIPIO DE PAIPA Temas Impuesto predial.

Ley 1430 de 2010. Bienes fiscales. Pago de la obligación por un tercero. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación presentado por la demandante contra la sentencia del 29 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 6, que decidió lo siguiente1: “PRIMERO.- Denegar las súplicas de la demanda presentada por FIDUCOLDEX S.A., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Condenar en costas a la parte demandante.

Estas serán liquidadas por Secretaría siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 366 del CGP.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente dejando las constancias del caso.”

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Secretaría de Hacienda de Paipa expidió, a nombre del Hotel Centro de Convenciones y de Procolombia, 6 facturas liquidando el impuesto predial por las vigencias 2014, 2015 y 2016, respecto de los predios con Código Catastral Nro. 00- 00-0006-198-000 y 00-00-0007-0288-000, por un valor total de $1.095.392.700 (fls.22 a 25).

Mediante escrito radicado ante la Administración el 3 de octubre de 2017, la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. (en adelante Fiducoldex), actuando como vocera del Patrimonio Autónomo Procolombia, solicitó la revocatoria de las facturas y, como consecuencia de lo anterior, la devolución de la suma pagada por concepto de predial respecto de las vigencias y predios anteriormente mencionados (fls.26 a 44).

Mediante la Resolución Nro. 01399 del 23 de octubre de 2017, la demandada negó la solicitud de revocatoria y de devolución (fls.46 a 50). Contra esta decisión la actora presentó el recurso de reconsideración, el cual fue resuelto mediante la Resolución Nro.566 del 8 de noviembre de 2018, en el sentido de confirmar la decisión inicial de la Administración (fl.61 a 68). 1 Índice 36 Samai del Tribunal Radicado: 15001-23-33-000-2019-00179-01 (26441) Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. Fiducoldex.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones (fl.2): “De conformidad con los supuestos de hecho y con los fundamentos jurídicos señalados en la presente demanda, se le solicita al Honorable Tribunal, que declare lo siguiente: 1.

Se declare la nulidad de la Resolución No. 01399 del 23 de octubre de 2017, por medio de la cual, la Alcaldía de Paipa negó la devolución de Impuesto Predial Unificado vigencias 2014, 2015 y 2016, de los predios con Código Catastral No. 0006-198-000 y 0007-0288-000 2. Se declare la nulidad de la Resolución No. 566 del 8 de noviembre de 2018, por medio de la cual, la Administración resolvió el recurso de reconsideración confirmando la Resolución Nº 01399 del 2017 la cual negó la devolución de IPU para la vigencia 2014, 2015 y 2016 de los predios con Código Catastral No. 0006-198-000 y 0007-0288-000, la cual fue notificada personalmente a Fiducoldex el 23 de noviembre de 2018. 3.

En consecuencia, como restablecimiento del derecho: a. Se ordene la devolución de los pagos realizados por Fiducoldex por concepto del Impuesto Predial Unificado liquidado para las vigencias 2014, 2015 y 2016 por un valor de $1.095.392.700.” A los anteriores efectos, la parte demandante invocó como violadas los artículos 850 del Estatuto Tributario; 2536 del Código Civil; 54 de la Ley 1430 de 2010; 21 del Decreto 1226 de 1998 y 478 del Acuerdo Nro. 21 de 2000.

El concepto de la violación se resume de la siguiente manera: 1. Procede la devolución de lo pagado no debido. Sostuvo que, de conformidad con el artículo 478 del Acuerdo Municipal Nro. 021 del 2000, la demandada debió atender el procedimiento establecido en el artículo 850 del Estatuto Tributario para la devolución del pago de lo no debido, en virtud del cual el término para solicitar la devolución es de 5 años por remisión expresa del Decreto Único Reglamentario al artículo 2536 del Código Civil.

De manera que, como las facturas respecto de los predios en discusión fueron pagadas en el 2014, 2015 y 2016, el término venció en los años 2019, 2020 y 2021, respectivamente. 2. La solicitud de devolución cumple los requisitos sustanciales. Sostuvo que la factura que liquida el impuesto predial es un acto administrativo a través del cual la administración plasma su voluntad y crea una situación jurídica particular al determinar la cuantía de la obligación a cargo de un contribuyente, razón por la cual puede ser controvertida tanto en vía administrativa como judicial2.

Adujo que de conformidad con el artículo 32 del Acuerdo Nro. 021 de 2000 del Municipio de Paipa los sujetos pasivos del impuesto predial son las personas naturales o jurídicas, incluidas las entidades públicas y las empresas industriales y 2 Al respecto citó las sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 8 de septiembre de 2005, exp.14224; del 10 de febrero de 1995, exp.5866 y del 1 de noviembre de 2012, exp.17927.

Radicado: 15001-23-33-000-2019-00179-01 (26441) Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. Fiducoldex. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 comerciales del orden nacional, departamental y municipal, propietarias, poseedoras o usufructuarias del bien raíz ubicado en esa jurisdicción. A su vez, el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 señaló a los fideicomitentes y/o beneficiarios del patrimonio autónomo como los responsables de las obligaciones formales y sustanciales respecto al impuesto predial, norma a la cual remite expresamente el artículo 20 del Acuerdo Municipal 013 de 2016.

Seguidamente explicó que la Nación en calidad de fiduciante, por medio de Bancoldex, y Fiducoldex en calidad de fiduciario, firmaron un contrato de fiducia para la constitución de un patrimonio autónomo, tal como consta en la escritura pública Nro. 8.851 del 5 de noviembre de 1992, por medio del cual le fue entregado a Fiducoldex a título de fiducia varios bienes, incluido el predio Centro de Convenciones de Paipa conformado por los bienes identificados con las códigos catastrales que aquí se cuestionan.

Señaló que en los artículos 1226 y siguientes del Código de Comercio prescriben que en los contratos de fiducia la administradora de la fiducia no tiene la plena propiedad de los bienes fideicomitidos, sino que sobre ellos ejerce solamente los actos de propiedad que le hubieren sido indicados en el contrato o que le fueren autorizados.

En ese sentido, en el contrato de fiducia quedó consignado que la Nación tenía la calidad de fiduciante y/o beneficiaria del mismo, a su vez que Fiducoldex como fiduciaria solo tenía la calidad de administradora del mencionado patrimonio autónomo conformado por la Nación y, por ende, del Centro de Convenciones. Pese a lo anterior el municipio desconoció la naturaleza del contrato de fiducia, pues confundió al fiduciario (Fiducoldex) con el patrimonio autónomo y la hizo responsable del pago del tributo, suponiendo que entre ambos se conformó una unidad patrimonial, obviando que el fideicomitente y/o beneficiario responsable del pago del impuesto predial era la Nación por mandato del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.

De manera que, era procedente reconocer que en este caso se dio un pago de lo no debido, por cuanto no existía fundamento legal para que Fiducoldex asumiera la obligación tributaria. Precisó que, en virtud del artículo 21 del Decreto 1226 de 1998 los bienes de la Nación no están gravados con contribuciones municipales, norma reiterada en el artículo 14 del Decreto 1227 de 1910, y su interpretación se ha mantenido incluso después de la Constitución Política de 1991, y lo ha reconocido la Corte Constitucional3 y el Consejo de Estado4, en cuanto han concluido que los municipios no pueden gravar los bienes de uso público a menos que fueran de propiedad de establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado y de sociedad de economía mixta del orden nacional, ello de conformidad con la autorización legal concedida por el artículo 61 de la Ley 55 de 1985.

Sumado a esto, los bienes fiscales tampoco podían ser objeto del gravamen en discusión, toda vez que no existía norma que así lo dispusiera. 3 Corte Constitucional, sentencia C-517 de 2007 4 Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencias del 8 de junio de 2008, exp.15448 y del 19 de abril de 2007, exp.14226, C.P. Héctor J. Romero Díaz y. Radicado: 15001-23-33-000-2019-00179-01 (26441) Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. Fiducoldex.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Adujo que el derecho tributario era autónomo por lo que no le eran aplicables las disposiciones civiles para efectos de establecer la procedencia del pago de no lo debido. En esa medida, no eran válidos los argumentos expuestos por el municipio en las resoluciones demandadas relacionados con la validez en el pago de deudas a nombre de terceros.

Así concluyó que era procedente declarar la nulidad de los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenar la devolución del pago de lo no debido por el predial de las vigencias 2014 a 2016 respecto de los predios con código catastral Nro. 0007-0288 y 0006-0198. - Oposición de la demanda El Municipio de Paipa controvirtió las pretensiones de la demanda en los siguientes términos (fls.86 a 92): Indicó que las resoluciones acusadas estaban acordes a lo establecido en los artículos 283 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; 54 de la Ley 1430 de 2010; 1226 del Código de Comercio y el Acuerdo Nro. 015 del 2013 por medio del cual se reglamentó el impuesto predial en el municipio, por tanto, no le asistía razón al actor al pretender deprecar la validez de las mismas.

Puso de presente que la demandante no aportó copia de la respectiva escritura pública del contrato de fiducia mercantil, sumado a que admitió haber pagado las Facturas Nros. 2014035500, 2014035495, 2015000273, 201500274, 201601577 y 201601572, correspondientes al impuesto predial de las vigencias 2014, 2015 y 2016 de los bienes objeto de demanda, obligación que en todo caso estaba a su cargo por ser la representante del patrimonio autónomo conformado por bienes de naturaleza fiscal y frente a los cuales no alegó porque no tenía el deber legal de pagar el impuesto.

Afirmó que, según el Acuerdo Nro. 021 de 2000, el hecho generador del impuesto predial está determinado por la posesión o propiedad de un bien raíz y los sujetos pasivos son las personas naturales o jurídicas, incluidas las entidades públicas y las empresas industriales y comerciales del estado de todos los niveles que sean poseedoras o usufructuarias del inmueble ubicado en el territorio.

De manera que era factible colegir que Fiducoldex como vocera y representante del Patrimonio Autónomo Procolombia ostentaba la calidad de sujeto pasivo del gravamen en discusión, por cuanto el bien fiscal denominado Centro de Convenciones identificado con los códigos catastrales discutidos y que hacen parte del contrato de fiducia, se trata de un bien de naturaleza fiscal susceptible de ser gravado.

Además de la genérica, la demandada propuso las siguientes excepciones de mérito. Correcta interpretación del sujeto pasivo del impuesto predial: Insistió en que la demandante por ser la vocera del Patrimonio Autónomo Procolombia, es el sujeto pasivo del impuesto predial de los predios que aquí se cuestionan, según el artículo 283 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.

Lo anterior por cuanto en el Certificado de Tradición y Libertad Nro. 074-8313 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Duitama, en la anotación 3 del 23 de abril Radicado: 15001-23-33-000-2019-00179-01 (26441) Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. Fiducoldex. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de 1980, constaba la compraventa entre el Instituto de Desarrollo de Boyacá (IDEBOY) y el Fondo de Promoción de Exportaciones (hoy Fiducoldex), del predio identificado con el código catastral 00-00-007-0288-0, ubicado en la vereda Canocas, en la cual se encuentra el Centro de Convenciones de Paipa.

Ausencia de causa petendi: Afirmó que la Secretaría de Hacienda del municipio de Paipa no emite facturas, sino recibos en los que obra la información tomada o remitida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante IGAC), por tanto y atendiendo lo establecido en los artículos 772 y 774 del Código de Comercio la misma no presta mérito ejecutivo.

Anotó que el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 prescribe una exclusión taxativa del pago del impuesto predial respecto de los bienes de uso público de que trata el artículo 674 del Código Civil, no obstante, era de conocimiento que en los predios a cargo de la actora se ejercían actividades de explotación económica hotelera, por ende, eran bienes de uso fiscal sujetos al gravamen.

En ese contexto, tampoco se configuraba un pago de lo no debido, sumado a que era irrelevante que el pago del impuesto lo efectuara un tercero con o sin autorización, pues lo importante era que el ente territorial encontrara satisfecho el deber de tributación sin ser necesario la constitución del título ejecutivo. Por lo anterior solicitó negar las pretensiones de la demanda.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente5: Luego de referirse a los elementos de prueba obrantes en el proceso y las normas reguladoras del impuesto predial en materia de bienes de uso público y fiscales, reiteró el criterio expuesto por esta Sección en la sentencia del 29 de abril de 2021 (exp.24138, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello), en la cual se decidió un litigio sobre los mismos predios aquí discutidos, en el sentido de señalar que se trataban de bienes fiscales en tanto eran explotados de igual forma a como lo hacen los particulares y, en esa medida, eran objeto del impuesto predial6.

Indicó que en esa misma providencia se llegó a la conclusión de que Bancoldex por haber actuado como representante de la Nación y beneficiaria dentro del contrato de fiducia suscrito con Fiducoldex, era el sujeto pasivo del impuesto en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 54 de la Ley 1430 de 2012 (modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012); criterio que también acogió por encontrarse acreditado idénticos supuestos fácticos, tales como el contrato de fiducia suscrito entre las entidades mencionadas y la identificación de los predios discutidos.

No obstante lo anterior, el Tribunal consideró que no era procedente ordenar la devolución de lo pagado por la demandante Fiducoldex, lo anterior por cuanto quedó demostrado que los predios eran objeto del impuesto predial, razón por la cual existía la obligación de su pago en cabeza del fideicomitente, de manera que le correspondía a la actora, en otro escenario procesal, repetir contra Bancoldex en 5 Índice 36 Samai del Tribunal 6 Sobre la obligación de pagar el impuesto predial sobre los bienes de uso fiscal, también mencionó la sentencia del 29 de mayo de 2014, exp.19561, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez Radicado: 15001-23-33-000-2019-00179-01 (26441) Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. Fiducoldex.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 calidad de fiduciante responsable del tributo y exigirle las sumas canceladas por concepto del predial de los bienes integrantes del patrimonio autónomo que administra en los términos previstos por el artículo 2313 del Código Civil. Puso de presente que el municipio no expidió las facturas del impuesto a nombre de Fiducoldex, razón por la que no le hubiese correspondido asumir el pago de la obligación allí liquidada.

De manera que, lo relacionado con la identificación del sujeto pasivo en las facturas no era una razón suficiente para disponer la devolución de los montos cancelados a la administración municipal por el pago del predial, pues en todo caso existía la obligación de gravar el derecho de propiedad frente a los inmuebles. De conformidad con lo expuesto negó las pretensiones de la demanda, y ordenó condenar en costas a la demandante de conformidad con el artículo 365 numeral 8 del Código General del Proceso.

Recurso de apelación La demandante apeló la decisión de primera instancia por lo siguiente7: 1. Procede la devolución de lo pagado no debido. Sostuvo que el Tribunal confundió el hecho generador del impuesto predial con el sujeto pasivo de la obligación, toda vez que reconoció que Fiducoldex no ostentaba dicha calidad, pero a renglón seguido negó el derecho a solicitar la devolución de lo pagado indebidamente con fundamento en el artículo 2313 del Código Civil, desconociendo además el procedimiento previsto en el artículo 850 del Estatuto Tributario, los artículos 1.6.1.21.27 y 1.6.1.21.22 del Decreto 1625 de 2016 y el artículo 478 del Acuerdo 21 del 2000.

Indicó que el precedente invocado como sustento en la sentencia apelada, del 29 de abril de 2021, no era aplicable en este caso, toda vez que en esa oportunidad fungió como demandante Bancoldex, además la nulidad de los títulos ejecutivos demandados en esa oportunidad obedeció a que no se identificó el sujeto pasivo correctamente al señalar la Administración a Fiducoldex y no a Bancoldex, que era la real obligada, lo cual constituía supuestos fácticos diferentes a la discusión aquí planteada. 2.

La solicitud de devolución cumple los requisitos sustanciales. Adujo que, contrario a lo manifestado por la Administración en las resoluciones acusadas, las facturas que liquidan obligaciones tributarias son actos administrativos y, por tanto, susceptibles de ser controvertidas en vía administrativa y judicial, toda vez que crean una situación jurídica a cargo del contribuyente8.

Manifestó que, conforme con el artículo 2 del Estatuto Tributario Nacional, es contribuyente y sujeto pasivo quien realiza el hecho generador de la obligación sustancial, que para el impuesto predial en el Municipio de Paipa fue definido por el artículo 17 del Acuerdo Nro. 013 de 2016. 7 Índice 41 Samai del Tribunal 8 Al respecto citó las sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 8 de septiembre de 2005, exp.14224, C.P. Ligia López Díaz; del 10 de febrero de 1995, exp.5866 y del 1 de noviembre de 2012, exp.17927, C.P. Hugo Fernando Bastidas.

Radicado: 15001-23-33-000-2019-00179-01 (26441) Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. Fiducoldex. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Insistió en que, de conformidad con el artículo 32 del Acuerdo Nro. 021 del 2000, el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, el artículo 20 del Acuerdo Nro. 013 de 2016 y las obligaciones emanadas del contrato de fiducia, el sujeto pasivo del impuesto predial sobre los predios con Código Catastral Nro. 00-00-0006-198-000 y 00-00- 0007-0288-000, era la Nación como fideicomitente y beneficiaria del mismo, que de acuerdo con lo afirmado por el Tribunal esa calidad estaba en cabeza de Bancoldex.

Destacó que, según los artículos 1226, 1227 y 1233 del Código de Comercio, la fiduciaria no tiene la propiedad de los bienes entregados por la fideicomitente, por lo que solo puede desarrollar los actos de propiedad previamente autorizados. Es por esto que, en el Concepto Nro. 1207 del 28 de marzo de 2011, el Distrito de Bogotá afirmó que, en caso del incumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los patrimonios autónomos, se deben proferir los actos de fiscalización contra los sujetos pasivos definidos en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, es decir los fideicomitentes o beneficiarios, independientemente de quien figure como propietario del predio.

Con base en lo anterior, señaló que la entidad demandada desconoció la naturaleza del contrato de fiducia porque confundió a Fiducoldex con el patrimonio autónomo, desconoció que la cláusula 10 del contrato de fiducia mercantil previó la absoluta separación de bienes entre el fiduciario y el fideicomiso, y que el verdadero sujeto pasivo del impuesto predial es la Nación. Aseguró que los actos administrativos que liquidaron el impuesto predial debían ser revocados porque incurrieron en una causal de nulidad al identificar de forma errónea al sujeto pasivo, según lo expuesto previamente.

En todo caso, y de forma subsidiaria a lo expuesto previamente, reiteró que los bienes de la Nación, sean públicos o fiscales, no están sujetos al impuesto predial por mandato del artículo 21 del Decreto 1226 de 1908, lo cual fue reiterado en el artículo 14 del Decreto 1227 de 1910. Además, indicó que lo anterior estaba respaldada por posiciones tanto de la Corte Constitucional9 como del Consejo de Estado10, según las cuales el artículo 194 del Decreto 1333 de 1986, que compiló el artículo 64 de la Ley 55 de 1985, únicamente previó como sujetos pasivos del impuesto predial a los establecimientos públicos, a las empresas industriales y comerciales del estado y a las sociedades de economía mixta del orden nacional.

Manifestó que afirmar que los bienes fiscales están gravados con el impuesto predial, sin sustento en una norma que así lo establezca, es contradictorio porque puede dar lugar a que se graven los bienes de uso público por estar sometidos a propiedad o dominio de alguna entidad pública, conforme con el artículo 674 del Código Civil. De conformidad con lo anterior, adujo que era procedente declarar la nulidad de los actos enjuiciados para reconocer el pago indebido y, seguidamente, ordenar la devolución de las sumas canceladas por el predial de los años 2014 a 2016.

Así mismo, concluyó que debe revocarse la sentencia apelada por cuanto se sustentó en una disposición civil ajena al derecho tributario, el cual se regía por el 9 En este punto citó la Sentencia C-517 de 2007. 10 Al respecto citó las sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 24 de febrero de 1994; y del 19 de abril de 2007, exp. 14226, C.P. Héctor J. Romero Díaz.

Además, citó el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 1 de septiembre de 1976. Radicado: 15001-23-33-000-2019-00179-01 (26441) Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. Fiducoldex. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Estatuto Tributario Nacional y el municipal, en el sentido que regulaban las facultades de fiscalización, liquidación y pago de la obligación tributaria.

Oposición a la apelación La parte demandada no se pronunció dentro de la oportunidad prevista en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Le corresponde a la Sala pronunciarse sobre la legalidad de las Resoluciones Nro. 01399 del 23 de octubre de 2017 y Nro.566 del 8 de noviembre de 2018, proferidas por el Municipio de Paipa, que negaron la petición de revocatoria y la solicitud de devolución de pago de lo no debido presentada por la actora por el pago del impuesto predial de las vigencias 2014, 2015 y 2016 de los predios identificados con Código Catastral Nro. 00-00-0006-198-000 y Nro. 00-00-0007-0288-000.

Para estos efectos, se advierte que la apelante sostuvo que las facturas expedidas por el Municipio de Paipa son actos administrativos susceptibles de control judicial. Sin embargo, éste no constituye un verdadero motivo de inconformidad o reparo frente a la sentencia de primera instancia porque no tiene relación alguna con los argumentos por los cuales el Tribunal negó las pretensiones de la demanda.

En consecuencia, este punto no será objeto de estudio, según lo dispuesto en el artículo 320 del Código General del Proceso. Así las cosas, en los términos del recurso de apelación presentado por la actora, se abordará lo siguiente: i) la naturaleza de los predios objeto de discusión y la sujeción pasiva de estos al impuesto predial; ii) la titularidad del pago de la obligación y iii) la procedencia o no de la devolución del dinero pagado. 1.

De la naturaleza de los predios identificados con código catastral Nro. 0006-198-000 y 00070288-000 y la sujeción pasiva al impuesto predial. Reiteración jurisprudencial. Siguiendo el criterio de esta Sección, el Tribunal determinó que los inmuebles referidos se tratan de bienes fiscales sujetos al impuesto predial, no obstante, la apelante señala que, por un lado, la sentencia invocada por el Tribunal no es aplicable a este caso porque resolvió un supuesto diferente, y por el otro, no hay lugar al gravamen porque los predios con Código Catastral Nro. 00-00-0006-198- 000 y Nro. 00-00-0007-0288-000 son bienes de la Nación, independiente que fueran fiscales o de uso público.

Respecto al primer punto, tal como se advirtió en la sentencia apelada, el problema jurídico planteado ya fue objeto de análisis por esta Sala en la sentencia del 29 de abril de 202111 en la cual se pronunció sobre el impuesto predial del año 2013 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2021, exp. 24138, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 15001-23-33-000-2019-00179-01 (26441) Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. Fiducoldex. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 correspondiente a los mismos predios objeto de discusión, la naturaleza de los inmuebles y la titularidad del pago de la obligación. De manera que, contrario a lo alegado por la demandante en el recurso de apelación, la sentencia invocada por el Tribunal es aplicable, por lo que la Sala reiterará en lo pertinente el criterio de decisión allí expuesto, toda vez que en dicha oportunidad se analizaron situaciones que también se discuten en esta oportunidad.

Además, se destaca que la postura allí expuesta fue reiterada por esta Sección en las sentencias del 5 de mayo12 y del 20 de octubre13 de 2022, destacando que ésta última providencia también resolvió un litigio similar sobre el predio con Código Catastral Nro. 00-00-0007-0288-000. Hecha esta precisión, en la sentencia del 29 de abril de 2021, la Sección tuvo en cuenta la regla decantada previamente sobre la sujeción pasiva al impuesto predial de los siguientes bienes inmuebles14: “a) Los inmuebles de los particulares. b) Los inmuebles de naturaleza fiscal, incluidos los de las entidades enumeradas en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, compilado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal vigente, no sólo por lo dicho, sino por la claridad que sobre el particular hace la ley en el sentido de gravar expresamente los bienes fiscales de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional. c) Los bienes de uso público que sean explotados económicamente, se encuentren en concesión y/o estén ocupados por establecimientos mercantiles, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por la Ley 1607 de 2012, ya que sobre ellos se ejerce una actividad con ánimo de lucro”.

En la sentencia reiterada también se mencionó la posición que al respecto estaba vigente sobre los bienes fiscales así: “4.2.- Si bien desde el año 1994, esta Sección afirmó que el impuesto predial fue creado para gravar la propiedad privada, ello debe entenderse bajo el concepto de derecho de dominio, pues la propiedad privada se define en función del derecho real que tiene una persona, natural o jurídica, pública o privada, para usar gozar y disponer de un bien inmueble, conforme a las normas que regulen la materia15.

En esas condiciones, se debe entender que cuando se hablaba de propiedad privada, se hacía referencia al derecho de dominio que se ejerce sobre el bien, que era, en estricto sentido, el hecho gravado por el legislador, sin dejar de advertir que, hoy en día, al abarcar la posesión, la tenencia o el usufructo, puede decirse que lo que debe tenerse en cuenta es la explotación –uso y/o goce- del bien, pero con un interés que trasciende el que subyace en la figura de los bienes de uso público o común. 4.3.- Por eso, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal son susceptibles de ser gravados por el impuesto predial porque sobre ellos también se ejerce derecho de dominio o, en otras palabras, son susceptibles de uso y goce.

A contrario sensu, como sobre los bienes de uso público no se ejerce un derecho de dominio o equivalente, en tanto su uso y goce pertenece a todos los habitantes de la Nación y no pueden ser objeto de disposición, estos no se 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 5 de mayo de 2022, exp. 26127, C.P. Milton Chaves García 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 20 de octubre de 2022, exp. 25972, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de mayo de 2014, exp,19561, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 Cfr. Código Civil, artículos 665 y 669.

Radicado: 15001-23-33-000-2019-00179-01 (26441) Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. Fiducoldex. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 encuentran gravados con el impuesto predial, salvo que sean explotados económicamente por un particular. (…) 4.4.- El impuesto predial, como se ha expuesto por esta Sección16, es un gravamen de tipo real ya que recae sobre el valor del inmueble sin consideración a la calidad del sujeto pasivo y sin tener en cuenta los gravámenes y deudas que el inmueble soporta.

Atendiendo tal naturaleza, es que el legislador se ha referido de manera general al hecho gravable del tributo –propiedad, posesión, tenencia o usufructo de un bien inmueble-, sin excluir de manera expresa a las personas jurídicas de derecho público, habida cuenta de que lo determinante es la existencia de la propiedad raíz y no el sujeto que ejerce el derecho de dominio.

En ese sentido, se reitera, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal de todas las entidades públicas con personería jurídica de la Nación, y de aquellos entes u organismos autónomos que formen parte de la estructura orgánica del Estado, están gravados con el impuesto predial. Sólo pueden considerarse exentos de este pago los bienes de uso público, dada su naturaleza y uso.

Y eso es así porque los bienes fiscales o patrimoniales son aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que el Estado posee y administra en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad17”. Con fundamento en lo anterior, la Sala expuso que la recurrente en ese caso no discutió que los predios sobre los cuales se pagó el impuesto predial son bienes fiscales, aspecto que tampoco es objeto de controversia en la apelación que aquí se resuelve, de tal modo que concluyó “(…) que se encuentran gravados con el impuesto predial, puesto que, como lo ha expuesto la Sección, el objeto imponible es la propiedad raíz, y este tipo de bienes se administra de igual forma a como lo hacen los particulares, pues al tratarse de bienes fiscales también se ejerce el derecho de dominio y por tanto el uso y goce del mismo”.

Así las cosas, no tiene vocación de prosperidad este cargo de la apelación, pues como quedó decantado los predios identificados con Código Catastral Nro. 00-00- 0006-198-000 y Nro. 00-00-0007-0288-000, se tratan de bienes fiscales sujetos al impuesto predial por las vigencias 2014, 2015 y 2016. 2. Del sujeto pasivo encargado del pago de la obligación. La apelante señala que de conformidad con la Ley 1430 de 2010, en el caso de los patrimonios autónomos son sujetos pasivos del impuesto predial, el fideicomitente y/o beneficiario es el responsable del pago del tributo, calidad que en este caso ostentaba la Nación de conformidad con lo previsto en el contrato de fiducia. Para resolver este punto del litigio cabe mencionar nuevamente la sentencia reiterada del 29 de abril de 2021, por cuanto allí se decidió que el sujeto pasivo y responsable de la obligación del pago del impuesto predial por los predios en discusión era Bancoldex, dada su condición de representante de la Nación dentro del contrato de fiducia suscrito con Fiducoldex.

Al efecto la Sala precisó lo siguiente: “La Ley 1430 de 2010, en su artículo 54, modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012 dispone expresamente que frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos son 16 Entre otras, se pueden consultar las siguientes sentencias de esta Sección: sentencia del 29 de marzo de 2007, Radicación: 25000-23-27-000-2001-01676-01(14738), Consejera ponente: Ligia López Díaz; sentencia del 4 de febrero de 2010, Radicación número: 25000-23-27-000-2003-01655-02(16634), Consejera Ponente (E): Martha Teresa Briceño de Valencia. 17 Al respecto, se puede consultar, entre otras providencias, la sentencia de la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, del 30 de abril de 2012, Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio, Radicación número: 2500232600019950070401 (21.699).

Radicado: 15001-23-33-000-2019-00179-01 (26441) Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. Fiducoldex. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 responsables de las obligaciones sustanciales y formales los fideicomitentes y/o beneficiarios, en calidad de sujetos pasivos.

Ahora, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 7 de 1991, se creó el Banco de Comercio Exterior como una institución18 vinculada al Ministerio de Comercio Exterior – hoy Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y que tiene como función la promoción de las exportaciones. Esta entidad asumió todos los derechos y obligaciones del antiguo Fondo de Promociones de Exportaciones.

Por su parte, el Decreto 2505 de 199119, dispuso que Bancóldex asumiría los derechos y obligaciones respecto a toda clase de bienes y estableció que no era necesario cambio de registro o pago de impuesto alguno (artículo 2.4.13.2.2.). Igualmente se señaló que el patrimonio de Bancóldex a partir de 1992, estaría conformado por la transferencia de los activos destinados a la constitución del patrimonio autónomo menos los pasivos y obligaciones del Fondo de Promociones de Exportaciones.

Con relación a los bienes aportados al patrimonio autónomo, ese mismo decreto consagró un capítulo completo – el Capítulo IV – en el que se manifestó, entre otros aspectos, que se debía constituir el patrimonio autónomo por parte de Bancóldex. En este caso se observa que mediante Escritura Pública 8851 del 5 de noviembre de 1992 se constituyó un contrato de fiducia mercantil, donde se manifiesta que la Nación, quien actúa mediante Bancóldex, tiene la calidad de fiduciante o fideicomitente y beneficiario del contrato (ff.213 a 225).

A este patrimonio se aportaron los lotes que conforman el Centro de Convenciones de Paipa y que corresponden a los dos predios por los cuales se expidieron los títulos (fl 229). Igualmente, revisados los certificados de tradición y libertad de los inmuebles (ff. 343 a 350) se observa que estos fueron adquiridos por el Fondo de Promoción y Exportaciones – Proexpo – hoy Bancóldex y luego se registró la constitución del Fideicomiso.

Se tiene entonces, que Bancóldex constituyó un patrimonio autónomo, para lo cual aportó, entre otros, bienes cuya titularidad ostentaba conforme a lo establecido en el Decreto 2505 de 1991. Ahora, que se mencione a la Nación como fiduciante y beneficiario no implica que dichas calidades no estén radicadas en Bancóldex. Nótese que fue la misma Ley 7 de 1991 la que estableció como funciones del Banco promover las exportaciones.

Por su parte, el Decreto 2505 ib ordenó la constitución de este patrimonio como un deber de Bancóldex, por lo cual no puede desligarse de las obligaciones y derechos que surgen de este contrato por la simple mención de la Nación, quien siempre debe actuar por intermedio de alguna entidad que la represente. Así, en este caso en particular la normativa estableció específicamente que la representación de la Nación estaría a cargo de Bancóldex, siendo esta última entonces la fiduciante y la beneficiaria, más aún cuando fue el Banco quien aportó los bienes conforme a la cláusula séptima del contrato fiduciario y los certificados de tradición y libertad antes mencionados.” (subraya la Sala).

Al igual que en el caso citado, en el presente asunto también se aportó la Escritura Pública Nro. 8.851 del 5 de noviembre de 1992 como prueba decretada de oficio por el Tribunal en la audiencia inicial, documento mediante la cual se constituyó un contrato de fiducia mercantil, donde consta que la Nación actuando mediante Bancoldex ostentó la calidad de fideicomitente y/o beneficiaria del mismo (fls.205 a 217), y junto con ella se aportó un anexo donde se pudo advertir que el Centro de Convenciones de Paipa (del cual hacen parte los predios discutidos) hicieron parte de los bienes trasladados dentro del contrato fiduciario (fls.219 a 220), tal como se demostró en la sentencia reiterada.

Así las cosas, se impone a la Sala llegar a la misma conclusión de que Bancoldex es el sujeto pasivo responsable del pago del impuesto predial, comoquiera que en 18 De conformidad con el certificado de la Superintendencia Financiera obrante a folio 210 y el artículo 1° del Decreto 2505 de 1991, Bancóldex es una sociedad colombiana, anónima de economía mixta del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito bancario. 19 Por el cual se transforma el Fondo de Promoción de Exportaciones en el Banco de Comercio Exterior y se define la naturaleza jurídica, la organización y las funciones de éste.

Radicado: 15001-23-33-000-2019-00179-01 (26441) Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. Fiducoldex. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 este caso también quedó demostrado su condición de beneficiario dentro del contrato de fiducia suscrito entre la Nación y Fiducoldex, decisión que también encuentra sustento en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, según el cual “frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos.” Este cargo de la apelación prospera.

Sin embargo, no es suficiente para revocar la sentencia de primera instancia puesto que es necesario determinar si, por este motivo, procede la devolución de lo pagado por concepto de impuesto predial por parte de Fiducoldex. 3. De la procedencia de la devolución de lo pagado. La demandante sostiene que se configuró un pago de lo no debido, toda vez que la obligación del impuesto predial estaba a cargo de una entidad distinta, Bancoldex como se dijo, razón por la cual debía accederse a su solicitud de devolución y declararse la nulidad de las resoluciones que se la negaron.

La Sección20 ha fijado como requisitos para la configuración del pago de lo no debido los siguientes: i) que el pago haya sido realizado a favor de la entidad; ii) con ausencia de causa legal para hacerlo; iii) que obre error de hecho o de derecho de quien hizo el pago; y iv) la ausencia de obligación que permita a la Administración retener lo pagado.

Así las cosas, se estima que en este caso el pago del impuesto predial efectuado por Fiducoldex a favor del municipio de Paipa no se trata de un pago de lo no debido, lo anterior por cuanto quedó decantado que los predios objeto de discusión se trataron de bienes fiscales sujetos al gravamen, es decir, existía una causa legal para que la administración reclamara su pago y, a su vez, retener las sumas pagadas por la demandante.

Ahora, si bien pudo existir un error al momento de Fiducoldex cancelar la obligación en el entendido que las facturas no fueron expedidas a su nombre y no estaba obligado al pago del impuesto, lo cierto es que en este caso se está ante la extinción de la obligación proveniente del pago de un tercero. Al respecto, esta Sala ha dicho que “la obligación de pago debe entenderse satisfecha aun cuando la declaración y su correspondiente pago lo realizó un tercero, en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal”21.

De manera que, en este caso, la obligación del pago del impuesto predial por las vigencias 2014 a 2016 de los predios discutidos debe entenderse satisfecha aun cuando su pago haya sido efectuado por un tercero como Fiducoldex. Así las cosas, no le está dado a la Administración exigir nuevamente el pago del gravamen, pero respecto de la demandante como tercero que realizó el pago ha operado la figura de la subrogación como acreedor de lo pagado en los términos del artículo 1666 y siguientes del Código Civil. 20 Consejo de Estado.

Sección Cuarta, sentencias del 23 de junio de 2011, exp.17862, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 27 de agosto de 2020, exp.24549, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 28 de noviembre de 2018, exp. 22098, C.P. Milton Chaves García Radicado: 15001-23-33-000-2019-00179-01 (26441) Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. Fiducoldex.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En ese contexto, de conformidad con lo expuesto en los casos de la subrogación, el tercero que efectuó el pago cuenta con la posibilidad de repetir contra el verdadero obligado del impuesto, Bancoldex, pero a la luz de las normas civiles. Debido a lo anterior, no prospera este cargo de la apelación, pues se insiste en que no procede la devolución del pago efectuado por concepto del impuesto predial por parte del Municipio de Paipa. 4.

Sobre la condena en costas. Se destaca que la condena en costas impuesta en primera instancia no fue apelada, razón por la cual no hay lugar a pronunciarse sobre ésta. Además, en esta instancia no hay lugar a condena en costas o expensas del proceso, en razón a que no se comprobó su causación como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5.

Conclusión. Comoquiera que los predios objeto del litigio están gravados con el impuesto predial y que no procede la devolución de lo pagado por Fiducoldex, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Además, por lo expuesto, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA 1. Confirmar la sentencia de primera instancia del 29 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 6. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN