Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Once (11) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04605-00 Demandante: Hugo Montero Pérez Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A y otro Temas: Tutela contra providencia judicial.

Reparación directa. Caducidad. Defecto fáctico. Defecto sustantivo. Defecto procedimental. Decisión: Declara improcedente por incumplimiento del requisito de inmediatez. La Sala decide la acción de tutela formulada por Hugo Montero Pérez contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 25 de julio de 2025, la parte actora presentó acción de tutela con el propósito de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso, los cuales fueron presuntamente transgredidos por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.

A título de amparo, solicitó que se dejaran sin efectos las Sentencias de 15 de diciembre de 2021 de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y 18 de noviembre de 2024 de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de reparación directa identificado No. 25000-23-26-000-2010-00417-00/01.

En consecuencia, que se ordenara dictar una decisión de remplazo. 3. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la parte actora indicó que, el 25 de junio de 2010, los señores Jairo Rodríguez Porras y Luis Ernesto Forero presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de Kennedy, la Secretaría Distrital de Salud del Distrito Capital de Bogotá, el Hospital del Sur ESE y el Instituto para la Economía Social – IPES.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04605-00 Demandantes: Hugo Montero Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. Expuso que en dicha demanda los demandantes manifestaron que el Distrito Capital y el IPES habían vulnerado su confianza legítima y les habían causado un daño especial al incumplir el acuerdo de reubicación de los vendedores informales asentados de manera provisional en el inmueble de su propiedad, lugar donde se iba a desarrollar el proyecto denominado «Centro de Comercialización de Productos Perecederos, Terminal Pesquero y Frigorífico Bogotá». 5.

Señaló que dicha ocupación había sido irregular, pues había sido propiciada y autorizada por el propio Distrito Capital, circunstancia que impidió el desarrollo del mencionado proyecto urbanístico. 6. El 15 de diciembre de 2021, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, tras concluir que el desarrollo del proyecto «Centro de Comercialización de Productos Perecederos, Terminal Pesquero y Frigorífico Bogotá» se reducía a una mera expectativa, toda vez que se encontraba condicionada a un estudio o consultoría que determinara su viabilidad.

En esa medida, precisó que no se demostró el nexo de causalidad entre la acción u omisión de la administración y el daño alegado. 7. El 6 de abril de 2022, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. En dicho recurso sostuvo que el daño antijurídico consistió en la imposibilidad de desarrollar el proyecto, así como en la privación de la posesión que les impedía ejercer actos de señor y dueño. Agregó que las entidades demandadas eran responsables, por cuanto no adelantaron de manera diligente y eficaz las actuaciones de su competencia para reubicar a los vendedores informales en espacios que no afectaran el patrimonio. 8.

El 18 de noviembre de 2024, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado modificó la Sentencia de 15 de diciembre de 2021 y, en su lugar, declaró la caducidad de las pretensiones de reparación directa, pues consideró que los demandantes se habían legitimado como propietarios, condición que mantuvieron hasta el año 2006, fecha en la que, en virtud de su autonomía y libertad negocial, transfirieron su derecho de dominio sobre el bien bajo la modalidad de aporte a una fiducia mercantil.

En consecuencia, determinó que la ocupación alegada había iniciado antes del 2006, momento a partir del cual los actores perdieron la titularidad del derecho subjetivo o el interés legítimo invocado. Por tal razón, concluyó que las pretensiones indemnizatorias por ocupación temporal, para la fecha de presentación de la demanda, se encontraban caducadas. 9.

Como fundamentos de la vulneración, la parte actora sostuvo que las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales dentro del proceso de reparación directa incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y procedimental absoluto. En ese sentido, señaló que el Consejo de Estado había efectuado una valoración inadecuada del acervo probatorio. 10.

Asimismo, afirmó que se había aplicado de manera indebida la figura de la caducidad, en la medida en que la autoridad judicial tomó como fecha para contabilizarlo la de suscripción del contrato de fiducia, momento en el cual se Radicado: 11001-03-15-000-2025-04605-00 Demandantes: Hugo Montero Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 transfirió el dominio del predio.

Indicó que ello resultaba equivocado, pues solo hasta el 2011 se había logrado el desalojo de los ocupantes ilegales del inmueble mediante orden judicial. En consecuencia, consideró que dicha circunstancia no podía ser ignorada, ya que los demandantes habían mantenido un interés legítimo como fideicomitentes y beneficiarios del proyecto, y el perjuicio derivado de la imposibilidad de ejecutarlo únicamente se materializó cuando se frustró de forma definitiva la recuperación del predio. 11.

Adicionalmente, sostuvo que se configuró un defecto procedimental absoluto, toda vez que se desconoció el procedimiento legal aplicable al pasar por alto que el daño alegado provenía de una ocupación material y continuada del inmueble. 12. Finalmente, expuso que las pruebas incorporadas al expediente permitían concluir que sí se configuraba un daño especial, en tanto el Distrito Capital de Bogotá había promovido y autorizado de manera prolongada la ocupación temporal de un bien de propiedad privada, sin que adelantara las acciones necesarias para lograr su desalojo ni para restituirlo a los propietarios legítimos.

Esta situación, a su juicio, generó una afectación desproporcionada para los demandantes, quienes se vieron obligados a asumir cargas económicas y jurídicas que no estaban llamados a soportar. Intervenciones1 13. La Secretaría Distrital de Salud de Bogotá solicitó que se tuviera en cuenta la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no se encontraba acreditada la vulneración ni el presunto riesgo de algún derecho fundamental, y además no era la entidad encargada de resolver las pretensiones del accionante.

Del mismo modo, manifestó que tampoco se demostró la existencia de un yerro que, conforme a la jurisprudencia, permitiera acceder a la protección del juez de tutela. En consecuencia, consideró que el mecanismo constitucional debía declararse improcedente. 14. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado manifestó que la acción de tutela no tenía vocación de prosperar, por cuanto el asunto no superaba el requisito de inmediatez.

Explicó que la parte actora había presentado la solicitud de amparo transcurridos más de 6 meses, término que la jurisprudencia ha considerado razonable para promover la tutela cuando se dirige contra decisiones judiciales. 15. Al respecto, indicó que la providencia cuestionada había sido notificada a las partes por edicto el 6 de diciembre de 2024, quedando en firme el 12 del mismo mes.

En consecuencia, la parte actora solo contaba hasta el 13 de junio de 2025 1 Mediante Auto de 29 de julio de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, se vinculó a Jairo Rodríguez Porras, Luis Ernesto Forero, Edgar Mauricio Zarama Muñoz, Miguel Eliécer Hernández Cruz, Henry Andrew Barbosa Salamanca, el Distrito de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno - Alcaldía Local de Kennedy – Secretaría Distrital de Salud, Hospital del Sur ESE y el Instituto para la Economía Social – IPES en calidad de terceros con interés en el proceso.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04605-00 Demandantes: Hugo Montero Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 para interponer la acción de tutela. Sin embargo, esta fue promovida el 25 de julio de 2025, es decir, después del vencimiento del plazo jurisprudencialmente fijado. 16.

Finalmente, advirtió que el accionante pretendía reabrir un debate ya concluido, mediante cuestionamientos previamente resueltos por el juez de instancia. Tal circunstancia desnaturalizaba la finalidad de la acción de tutela, la cual está orientada a la protección de derechos fundamentales y no a convertirse en una instancia adicional frente al proceso ordinario de reparación directa.

De ahí que considerara evidente la carencia de relevancia constitucional del asunto. 17. El Instituto para la Economía Social – IPES solicitó ser desvinculado de la presente acción constitucional, tras considerar que carecía de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no existía un nexo de causalidad entre la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora y alguna acción u omisión que se le pudiera atribuir.

En ese sentido, sostuvo que el mecanismo constitucional resultaba improcedente respecto de su participación. 18. Aunado a lo anterior, manifestó que la acción debía dirigirse contra quien presuntamente había violado o amenazado los derechos fundamentales, pues únicamente esa autoridad se encontraba en capacidad de suspender cualquier eventual transgresión y de asumir la obligación de cumplir las decisiones adoptadas por el juez constitucional. 19.

La Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resaltó que la parte actora, en su escrito de tutela, había dirigido sus reparos principalmente contra la Sentencia de 18 de noviembre de 2024, en particular frente a la contabilización del término de caducidad realizada por el Consejo de Estado, la legitimación de la parte demandante, la configuración de un daño antijurídico bajo el título de daño especial, la omisión de las entidades demandadas y las circunstancias que consolidaban la responsabilidad patrimonial del Estado. 20.

No obstante, precisó que no se había formulado reproche alguno contra la Sentencia de 15 de diciembre de 2021, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Consideró que dicha circunstancia carecía de relevancia, pues evidenciaba la ausencia de cuestionamientos específicos, claros y suficientes de impugnación, lo cual impedía emitir un pronunciamiento de fondo sobre el contenido del escrito de tutela.

Máxime cuando el objeto de la solicitud se centraba exclusivamente en controvertir la configuración de la caducidad declarada en la sentencia de segunda instancia, a pesar de que en la primera también se habían negado las pretensiones de la demanda. 21. Jairo Rodríguez Porras, Luis Ernesto Forero, Edgar Mauricio Zarama Muñoz, Miguel Eliécer Hernández Cruz, Henry Andrew Barbosa Salamanca, el Distrito de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno - Alcaldía Local de Kennedy y el Hospital del Sur ESE pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04605-00 Demandantes: Hugo Montero Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Actuaciones posteriores a la admisión de la tutela 22. El 11 de agosto de 2025, la parte actora radicó un memorial en el que manifestó su oposición a los argumentos expuestos por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, relacionados con el incumplimiento del requisito de inmediatez.

Al respecto, solicitó que se flexibilizara el análisis de dicho requisito, en consideración a que se trataba de un sujeto de especial protección por tener 72 años de edad. Además, adujo que había acreditado, mediante declaración extrajuicio, carecer de los recursos económicos necesarios para contratar los servicios de un abogado. II. CONSIDERACIONES Competencia 23.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestión previa 24. Revisado el escrito de tutela, se advierte que los reparos del accionante estuvieron dirigidos a dejar sin efectos las Sentencias de 15 de diciembre de 2021 de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y 18 de noviembre de 2024 de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, sin embargo, el análisis de la presunta vulneración se centrará en la providencia de segunda instancia, por cuanto fue esta la que resolvió el pleito. 25.

En cuanto a la solicitud de desvinculación elevada por la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá y el Instituto para la Economía Social – IPES, esta Sala la negará, por cuanto el resultado de la controversia podría ser de su interés, teniendo en cuenta que dichas entidades fueron parte demandada dentro del proceso de reparación directa.

Problema jurídico 26. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de la parte actora al proferir la Sentencia de 18 de noviembre de 2024, mediante la cual declaró la caducidad de las pretensiones dentro del proceso de reparación directa.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04605-00 Demandantes: Hugo Montero Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 27. La Sala declara la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por Hugo Montero Pérez, en la medida en que no se satisfizo el requisito de inmediatez2, por las razones que pasan a explicarse: 28.

El accionante controvierte la presunta vulneración de sus derechos fundamentales con ocasión de la Sentencia de 18 de noviembre de 2024, proferida por Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el marco de un proceso de reparación directa, Rad. 25000-23-26-000-2010-00417-01. Del examen de los elementos del caso, se advierte que dicha providencia fue notificada por edicto el 6 de diciembre de 2024, mientras que, según el aplicativo SAMAI, la acción de tutela fue radicada el 25 de julio de 2025.

Esto significa que, entre una y otra fecha, transcurrieron más de 6 meses. Aun si, en gracia de discusión, se tomara como punto de partida la fecha de ejecutoria de la sentencia (10 de diciembre de 2024), el término de 6 meses igualmente se habría superado. 29. Si bien la acción de tutela no está sujeta a un término de caducidad estricto, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que, dada su naturaleza preferente y sumaria, debe presentarse dentro de un plazo razonable y proporcional contado desde el hecho que origina la supuesta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales.

Este criterio tiene como finalidad: (i) proteger los derechos de terceros, (ii) evitar que el amparo genere inseguridad jurídica, y (iii) prevenir que se utilice como un mecanismo complementario frente a la falta de diligencia en el ejercicio de los medios ordinarios de defensa judicial, lo que desvirtuaría su naturaleza excepcional3. 30.

En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de 5 de agosto de 20144, acogió como regla general un plazo de 6 meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencia judicial se ejercía oportunamente. Lo anterior, luego de explicar que la inmediatez cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, por encontrarse en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. 31.

Por su parte, la Corte Constitucional ha precisado que el análisis del requisito de inmediatez no se agota en el simple cálculo del tiempo transcurrido entre el hecho generador de la vulneración y la presentación de la acción, sino que debe considerar la razonabilidad del plazo, evaluada a la luz de las circunstancias concretas del caso.

En esa línea, el juez de tutela debe valorar si existen razones justificadas para la demora, si la amenaza o vulneración persiste y si la parte actora se encuentra en una situación de vulnerabilidad que haga desproporcionado o injusto exigir estrictamente dicho requisito temporal5. 2 Sobre el requisito de inmediatez, puede consultarse: Corte Constitucional, Sentencia SU-184 de 2019 3 Corte Constitucional.

Sentencias T-936 de 2013, T-1063 de 2012 y T-328 de 2010. 4 Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) 5 Corte Constitucional. Sentencia T-619 de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04605-00 Demandantes: Hugo Montero Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 32. En cuanto a lo manifestado por el accionante en el memorial del 11 de agosto de 2025, la Sala observa que la circunstancia de contar con 72 años de edad, si bien puede ubicarlo dentro de un grupo de especial protección constitucional, lo cierto es que no constituye por sí misma una razón que justifique la tardanza en acudir al juez de tutela. 33.

De igual forma, frente a la imposibilidad de contratar un abogado por no contar con los recursos económicos para ello, se debe precisar que tal situación no resulta determinante para flexibilizar el requisito de inmediatez, en la medida en que este mecanismo no exige la intervención de apoderado judicial y, por el contrario, se rige por el principio de informalidad, lo que permite que el interesado lo promueva directamente. 34.

En ese orden de ideas, los argumentos expuestos por la parte actora no permiten advertir una circunstancia que justifique la inactividad prolongada en acudir a este mecanismo, ni se evidencia elementos que den cuenta de la persistencia de una vulneración actual o una condición de vulnerabilidad que hiciera desproporcionado exigir el cumplimiento del requisito de inmediatez.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Hugo Montero Pérez, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.