CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2018 00574 02 (1749-2021) Demandante: Issa Rafael Ulloque Toscano Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Decisión: Revoca parcialmente. Se abstiene de declarar prescripción respecto de los aportes a pensiones, se accede parcialmente a las pretensiones. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia expedida el 29 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES. Demanda 1. El señor Issa Rafael Ulloque Toscano instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del acto ficto o presunto surgido por el silencio de la administración frente a la reclamación presentada el 17 de julio de 2017 ante la demandada, mediante el cual se negó su pretensión. En la misma vía, solicitó que se inapliquen por inconstitucionales los decretos que han determinado los incrementos salariales de los servidores de la Rama Judicial en cuanto al cargo que ocupa. 2.

A título de restablecimiento del derecho reclamó el reajuste y pago de la prima especial como una adición al salario y el pago de sus prestaciones sociales sobre el 100% de su remuneración, durante los periodos comprendidos entre el 11 de enero de 1997 y la fecha de la presentación de la demanda1. Igualmente, solicitó el pago de las diferencias salariales resultantes del reajuste.

Por último, pidió que se ajuste la condena, se reconozcan los intereses de ley y los daños inmateriales que se demuestren y se dé cumplimiento a la sentencia, en aplicación de los artículos 192 a 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2. 3. Argumentó que ha laborado en la Rama Judicial como juez del circuito y magistrado 1 En la demanda se afirma que «en la actualidad funge como Magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa». 2 En adelante CPACA.

Radicación: 25000 23 42 000 2018 00574 02 (1749-2021) Demandante: Issa Rafael Ulloque Toscano 2 de Tribunal Superior en diferentes periodos desde el 11 de enero de 1997 y continúa en ejercicio de su labor. El día 17 de julio de 2017 presentó reclamación ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias adeudadas por concepto de la prima especial del 30% durante sus años de servicio, la cual no fue respondida por la entidad lo que llevó a la configuración de un acto administrativo ficto o presunto, en virtud del fenómeno previsto en el artículo 83 del CPACA3.

Dicho acto, se debe declarar nulo porque viola postulados constitucionales del derecho laboral, además de desconocer el precedente del Consejo de Estado sobre la materia y el principio de igualdad. Contestación de la demanda4. 4. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial salvo para efectos pensionales conforme a lo establecido en la sentencia de la Corte Constitucional C-279 de 1996, en esa medida acceder a las pretensiones de la demanda desconocería la cosa juzgada constitucional.

Además, los decretos salariales expedidos desde el 2008 gozan de presunción de legalidad. Asimismo, precisó que si se accede a las pretensiones se supera el tope de remuneración previsto para los jueces y magistrados, en la medida en que se le ha pagado la bonificación por compensación, de modo que reconocerle un emolumento o pago adicional, sería una orden ilegal. 5.

Formuló las excepciones de falta de integración del litisconsorte necesario por falta de vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública; ausencia de causa petendi, prescripción trienal respecto de los derechos que se hayan reclamado extemporáneamente y, por último, la innominada.

III. SENTENCIA APELADA5. 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió estarse a lo resuelto en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, emanada de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, declaró la prescripción de los derechos laborales causados con anterioridad del 17 de julio de 2014 en consecuencia dio por terminado el proceso y ordenó el archivo del expediente. 7.

Como sustento de la anterior determinación, señaló que durante el proceso se probó que el demandante estuvo vinculado laboralmente en los cargos de juez de circuito y 3 ARTÍCULO 83. Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa.

En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.

Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda. 4 Folios 97 al 110 del expediente físico. 5 Folios 151 al 157 Ibidem.

Radicación: 25000 23 42 000 2018 00574 02 (1749-2021) Demandante: Issa Rafael Ulloque Toscano 3 magistrado de Tribunal, en los siguientes periodos: i) del 11 de enero de 1997 al 31 de mayo de 2008; ii) del 1 de junio de 2008 al 4 de febrero de 2009; iii) del 5 de febrero de 2009 al 18 de diciembre de 2009 y iv) del 7 de julio de 2011 al 30 de abril de 2013, por lo que en principio tendría derecho al emolumento previsto en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992. 8.

Sin embargo, conforme a las pautas fijadas en la sentencia del 2 de septiembre del 2019 del Consejo de Estado, Sala de Conjueces, conjuez ponente Carmen Anaya de Castellanos, la prescripción del derecho se debe contar desde la presentación de la reclamación en sede administrativa tres años atrás. En ese contexto, como la fecha de presentación de la reclamación administrativa fue el 17 de julio de 2017, se concluyó que los derechos causados con anterioridad al 17 de julio de 2014 se encuentran prescritos.

IV. RECURSO DE APELACIÓN. 9. Inconforme con la decisión, el demandante6 interpuso recurso de apelación, centró su inconformidad respecto a la declaratoria de prescripción dispuesta en la sentencia de primera instancia, pues desconoce el precedente del Consejo de Estado, en especial las sentencias del 29 de abril de 2014 y 2 de septiembre de 2019 expedidas por la Sala de Conjueces de la Corporación, debido a que para la fecha de la presentación del recurso (27 de enero de 2020) seguía vinculado a la entidad demandada, en calidad de juez octavo laboral del circuito de Cartagena, aspecto que no se tuvo en cuenta por el Tribunal al declarar prescritos los derechos solicitados en la demanda. 10.

Mencionó que la consecuencia jurídica aplicable al caso, conforme al precedente, era contar tres años atrás a la fecha de la presentación de la reclamación para declarar prescritas las «mesadas» causadas con 3 años de antelación a la reclamación, pero no declarar prescritos todos los derechos pretendidos en la demanda. Por lo anterior, solicitó que se revoque el fallo de primera instancia y en su lugar se acceda a las pretensiones.

V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 11. Los consejeros que conformaban la Sección Segunda de esta Corporación7 manifestaron impedimento y fueron separados del conocimiento del asunto8; el 28 de febrero de 2023 se expidió el auto que admitió el recurso de apelación, notificado el 31 de marzo de 20239 y el 4 de julio de 2023 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión10.

El conocimiento del proceso regresó a la Subsección, pues la nueva conformación de la sala dio lugar a que se desplazara a los conjueces. 12. En la etapa de alegatos, el demandante y la entidad demandada se pronunciaron11. La parte actora mencionó que se debía acceder a las pretensiones de la demanda conforme a las pruebas que reposan en el expediente.

Por su parte, la entidad demandada citó fragmentos de la sentencia del 2 de septiembre de 2019 expedida por la 6 Folios 165 al 169 Íbidem. 7 Folios 176 y 178-179 Íbidem. 8 Folios 178 y 182 Íbidem. 9 Folio 184 Íbidem. 10 Folio 186 Íbidem. 11Índices 34 y 35 de SAMAI. Radicación: 25000 23 42 000 2018 00574 02 (1749-2021) Demandante: Issa Rafael Ulloque Toscano 4 Sala de Conjueces del Consejo de Estado y solicitó que se declare la prescripción frente a los derechos a que haya lugar. 13.

Por medio de auto del 6 de febrero de 202412, se ordenó prueba de oficio dirigida a obtener el certificado laboral en el que se indicara la totalidad de los cargos desempeñados por el demandante. La entidad atendió el requerimiento y allegó el documento que obra en el índice 42 de Samai. VI. CONSIDERACIONES. Competencia. 14. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 15. En concordancia con el reparo concreto formulado en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se equivocó al declarar la prescripción sobre todos los derechos solicitados en la demanda, sin considerar la totalidad de periodos en los que el demandante ha estado vinculado a la Rama Judicial.

Asunto previo. 16. Se advierte que el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves el 29 de julio de 2025 se manifestó impedido para conocer el presente asunto13, toda vez que las pretensiones versan sobre la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992; al respecto, precisó que actualmente tiene en curso un proceso ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, cuya pretensión está encaminada al reconocimiento del emolumento en mención14.

Por lo anterior, consideró que se configuran las causales 1, 6 y 14 del artículo 141 del Código General del Proceso15. 17. Una vez confrontada la primera causal invocada, procede aceptar el impedimento formulado por el doctor Mesa Nieves, toda vez que en la actualidad tiene en curso un 12 Folio 188 Íbidem. 13 Índice 57 SAMAI. 14 Proceso cuenta con radicado 23001 23 31 000 2008 00102 01. 15 Artículo 141.

Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. [ ] 6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado. […] 14.

Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar. Radicación: 25000 23 42 000 2018 00574 02 (1749-2021) Demandante: Issa Rafael Ulloque Toscano 5 proceso judicial en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, controversia similar a la que se discute en el marco del presente asunto, lo que denota el interés que le asiste respecto de la controversia y en ese sentido se configura la causal del numeral primero, razón por la cual, se hace innecesario pronunciarse en torno a las demás causales.

Resolución del problema. 18. Para resolver el planteamiento formulado en el recurso de apelación es preciso indicar que se centró en cuestionar el hecho de que el a quo no consideró que el vínculo laboral se encuentra vigente, en esa medida incurrió en error al declarar prescritos la totalidad de sus derechos y contrarió el precedente de esta corporación, puntualmente la sentencia del 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado16. 19.

Al respecto, se debe señalar que según las pruebas que reposaban en el expediente en primera instancia, solo había constancia de su vinculación hasta marzo de 201317; sin embargo, según el certificado laboral allegado por la entidad demandada como consecuencia de la prueba de oficio ordenada18, se aprecia que el demandante ha laborado en la Rama Judicial como juez del circuito y magistrado del Tribunal en diversos periodos comprendidos desde el 11 de enero de 199719 hasta la fecha20; por lo tanto, le asiste razón al recurrente al considerar que el Tribunal se equivocó al declarar la prescripción total de los derechos reclamados.

En consecuencia, se revocará parcialmente tal decisión en cuanto declaró la prescripción total de los derechos reclamados, para, en su lugar, examinar dicho fenómeno siguiendo el criterio que ha adoptado esta Corporación en ese aspecto21. 20. Se encuentra probado en el expediente que el demandante presentó reclamación administrativa el 17 de julio de 201722, dirigida a obtener el reconocimiento, reajuste y pago de sus salarios y prestaciones sociales teniendo como base el 100% de su remuneración básica mensual y no el 70% de esta e incluyendo «con carácter salarial un 30% adicional de su sueldo básico».

El análisis realizado en la sentencia de primera instancia acerca del derecho que le asiste no fue reprochado, y en él se concluyó que 16 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos. Precisa: «Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993. […] Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969». 17 Según certificaciones visibles en los folios 27 a 38. 18 Según lo mencionado en el párrafo 13. 19 Según se solicitó en la demanda. 20 Según certificado visible en el índice 42 de SAMAI la relación laboral se mantiene vigente en la fecha de su expedición, a saber: 21 de febrero de 2024. 21 Sentencia citada en el pie de página 16. 22 Folios 3 a 24 del expediente físico.

Radicación: 25000 23 42 000 2018 00574 02 (1749-2021) Demandante: Issa Rafael Ulloque Toscano 6 debido a los empleos de juez y magistrado que ha ocupado, es destinatario de los beneficios reclamados, lo que lleva a declarar la nulidad del acto acusado en cuanto negó dicho reconocimiento. 21. En el anterior contexto, la entidad demandada deberá reconocer y pagar la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 a favor del demandante, como un emolumento adicional al salario y no como una parte de este23.

Asimismo, deberá reliquidar y pagar sus prestaciones sociales incluyendo el 30% que fue sustraído erradamente a título de «prima especial de servicios». Lo anterior en los periodos comprendidos desde el 17 de julio de 2014 hasta la fecha en la que permanezca o haya permanecido en un cargo que sea beneficiario del emolumento establecido en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992. 22.

No obstante, se precisa que dicho reconocimiento estará sujeto al tope salarial establecido por el Gobierno nacional, tal como se expuso en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado, Sala de Conjueces24. Adicionalmente, se advierte que desde la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció el pago de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4a de 1992, como un emolumento de carácter adicional al salario, de manera que al dar cumplimiento a dicha orden se deberá tener en cuenta lo resuelto en dicha disposición. 23.

Con base en ello, los derechos solicitados serán reconocidos a partir del 17 de julio de 2014, por prescripción trienal, sin embargo, ese fenómeno no se aplicará respecto de las diferencias de cesantías, conforme a lo señalado en la Sentencia de Unificación CE- SUJ-004-2016, según la cual el derecho a las cesantías no prescribe mientras la relación laboral se encuentre vigente, lo que ocurre en el caso concreto, pues para el momento en que se formuló la reclamación administrativa, la relación laboral del actor no había finalizado25; dicha figura tampoco se aplicará respecto de los aportes a pensión, los cuales no se pueden ver afectados por aquella. 24.

Por otra parte, se ordenará realizar aportes pensionales con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, pues estos constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 son obligatorios; además, concretamente, frente a la prima especial de servicios, el legislador determinó que deberían realizarse los aportes respectivos.

El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por el demandante en las proporciones de ley. 23 Sentencia del 21 de septiembre de 2022, radicación 11001 03 25 000 2018 01101 00 (3974-2018) conjuez ponente, Néstor Raúl Correa Henao. Precisa: «Como se advierte, la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, expresado al revés, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona que aún trabaja, sino que lo adiciona.

Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo, como se anotó» [negrillas propias]. 24 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, op. cit. Precisa: «Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente». 25 Según certificado visible en el índice 42 de SAMAI la relación laboral se mantiene vigente en la fecha de su expedición, a saber: 21 de febrero de 2024.

Radicación: 25000 23 42 000 2018 00574 02 (1749-2021) Demandante: Issa Rafael Ulloque Toscano 7 Condena en costas. 25. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)26; y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 26.

Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación interpuesto no se aprecia como huérfano de fundamento legal, por lo que resulta improcedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. Declarar fundado el impedimento que manifestó el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, consejero de Estado de la Sección Segunda de esta Corporación. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO. REVOCAR PARCIALMENTE el numeral segundo de la sentencia expedida el 29 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se declaró la prescripción total de los derechos reclamados. En su lugar de se dispone:

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto ficto o presunto surgido de la omisión de respuesta a la reclamación presentada el 17 de julio de 2017 ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

TERCERO. Declarar parcialmente probada la excepción de la prescripción trienal respecto de los derechos causados con anterioridad al 17 de julio de 2014, con excepción de los valores correspondientes a las diferencias de cesantías y a los aportes pensionales, los cuales se deberán reconocer desde el 11 de enero de 1997 y hasta que el demandante permanezca o haya permanecido en un cargo que sea beneficiario del emolumento establecido en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, de conformidad con lo señalado en las consideraciones.

CUARTO. ORDENAR a la entidad demandada reconocer y pagar al demandante la diferencia salarial, comprendida por el 30% que le fue descontado para ser tenido como prima especial, así como la mencionada prima prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 como un emolumento de carácter adicional al salario, reliquidar y pagar las prestaciones sociales, agregando el 30% que erróneamente fue descontado de su remuneración básica a título de “prima especial”.

Los anteriores reconocimientos se realizarán por los periodos comprendidos desde el 17 de julio de 2014 hasta la fecha en la que permanezca o haya permanecido en un cargo que sea beneficiario del emolumento establecido en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992. Con excepción a la reliquidación y pago 26 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca] Radicación: 25000 23 42 000 2018 00574 02 (1749-2021) Demandante: Issa Rafael Ulloque Toscano 8 de las diferencias de cesantías, que se reconocerán por los periodos en los que ha prestado su servicio en cargos destinatarios de dicha prima sin el límite temporal anterior, conforme a lo expuesto en el numeral que antecede.

El anterior reconocimiento se condiciona a que en ningún caso se podrá superar el tope salarial impuesto por el Gobierno nacional, de acuerdo a cada uno de los cargos desempeñados por el actor, en los que hubiera sido destinatario del beneficio reconocido.

QUINTO: ORDENAR a la entidad demandada reliquidar y pagar los aportes en Seguridad Social en Pensiones del demandante, agregando el 30% del salario que había sido tenido como prima especial, desde el 11 de enero de 1997 hasta la fecha en la que permanezca o haya permanecido en un cargo que sea beneficiario del emolumento establecido en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992.

El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por el demandante en las proporciones de ley y remitido al Fondo administrador al que hubiere estado afiliado. El anterior reconocimiento se condiciona a que en ningún caso se podrá superar el tope salarial impuesto por el Gobierno nacional.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.

CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO. En firme esta sentencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM