CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00859-01 Actora: María Isabel Jiménez Ramírez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Incidente de nulidad Se decide la solicitud de nulidad presentada por el apoderado de la parte actora contra la sentencia de 27 de mayo de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. l.
ANTECEDENTES Los señores María Isabel Jiménez Ramírez, Estefanía Barajas Jiménez, Carmen Rosa Barajas Jiménez, Cayetano Barajas Jiménez, Ligia Marina Barajas Jiménez, Ana Celia Barajas Jiménez e Ismenia Barajas Jiménez, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales a la reparación integral, a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimaron lesionados por el Tribunal Administrativo de Casanare, al proferir la sentencia de 29 de julio de 2021, dentro del medio de control de reparación directa promovido por los hoy tutelantes contra la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional.
Id Documento: 11001031500020220085901005025220009 2 Radicado: 11001-03-15-000-2022-00859-01 Actora: María Isabel Jiménez Ramírez y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Casanare El conocimiento del asunto le correspondió a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que mediante providencia de 17 de marzo de 20221, declaró improcedente el amparo de tutela.
Razón por la cual los accionantes impugnaron la anterior decisión solicitando su revocatoria y la prosperidad de sus pretensiones2. Esta Subsección, mediante fallo de 27 de mayo de 2022, confirmó la providencia recurrida, al considerar que la providencia de 29 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, mediante la cual se confirmó la sentencia de 5 de noviembre de 2020, dictada por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Yopal, que declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, no vulneró los derechos fundamentales de los accionantes, por cuanto la providencia se encuentra ajustada a derecho, sin incurrir en vía de hecho alguna que ameritara acceder al amparo de tutela.
Para la Subsección, el Tribunal accionado en ejercicio de su autonomía, efectuó un análisis coherente y razonable de la normativa (literal i) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA) que regulan el término para ejercer la reparación directa, teniendo en cuenta los criterios jurisprudenciales definidos por la Sección Tercera de la Corporación, en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, que establecen las oportunidades para reclamar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad y los elementos probatorios allegados al proceso ordinario.
El Incidente de Nulidad El apoderado de los accionantes, mediante escrito radicado el 16 de junio de 2022 en la Secretaría General de la Corporación3, solicito que se declare la nulidad de la sentencia de 27 de mayo de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en consecuencia, se emita una nueva decisión que acceda al amparo de los derechos fundamentales invocados.
Indicó que la decisión acusada es contraria al debido proceso (artículo 29 de la 1 Índice 2 registro del Sistema de Gestión Judicial SAMAI del proceso con radicado No. 2022-00859-00 2 Índice 19 registro del Sistema de Gestión Judicial SAMAI del proceso con radicado No. 2022-00859-00 3 Índice 9 registro del Sistema de Gestión Judicial SAMAI Id Documento: 11001031500020220085901005025220009 3 Radicado: 11001-03-15-000-2022-00859-01 Actora: María Isabel Jiménez Ramírez y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Casanare Constitución), porque: i) omitió analizar el deseo del legislador al momento de expedir el artículo 164 del CAPCA y, ii) no se tuvieron en cuenta los pronunciamientos del sistema Interamericano de derechos humanos sobre la prohibición de limitar el acceso a la administración de justicia cuando se trate de hechos de graves violaciones de Derechos Humanos o el Derecho Internacional Humanitario.
Explicó que con ocasión del trámite legislativo de los Proyectos de Ley 198 de 2009 Senado y 315 de 2010 Cámara de Representantes, de iniciativa conjunta del Gobierno Nacional y del Consejo de Estado, que dieron origen a la Ley 1437 de 2011, se expuso que el medio de control reparación directa, derivado de conductas que constituyan delitos de lesa humanidad, no debida estar sometido a término de caducidad, teniendo en cuenta los tratados internacionales suscritos y ratificados por el Estado colombiano sobre la materia y la garantía de acceso a la administración de justicia. Señaló que el legislador dispuso que el medio de control reparación directa se puede presentar en cualquier tiempo, cuando deriva de conductas que constituyan delitos de lesa humanidad, en el marco del literal f) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA4.
Afirmó que de acuerdo con los antecedentes legislativos del CPACA, es viable sostener que existe una regla en el derecho Colombiano que excluye de caducidad a la acción de reparación directa derivada de los delitos de lesa humanidad, por lo que en aras de respetar el espíritu del legislador y garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de los tutelantes, era pertinente en el fallo cuestionado acceder al amparo de tutela.
Por otro lado, alegó que el fallo de tutela de 27 de mayo de 2022 dictado por esta Subsección y la providencia de 29 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, no realizaron un análisis de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre las barreras al acceso de administración de justicia en temas relacionados de graves violaciones de Derechos 4 “Artículo 164 OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA.
La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: 2. ( ) f) En los demás casos expresamente establecidos en la ley. (…)”. Id Documento: 11001031500020220085901005025220009 4 Radicado: 11001-03-15-000-2022-00859-01 Actora: María Isabel Jiménez Ramírez y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Casanare Humanos, como la decisión relacionada con el “Caso Familia julien Grisones vs Argentina, de fecha 23 de Septiembre del 2021”, en el que se concluyó que las acciones civiles, administrativas y penales no pueden estar sujetas a término de prescripción alguno, porque ello impide el acceso a la justicia y la reparación que le asiste a las víctimas.
Trámite en el incidente de nulidad La Secretaría General de la Corporación corrió traslado de la solicitud de nulidad propuesta por el apoderado de los accionantes5, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 110 y 134 inciso 4 del Código General del Proceso. ll. CONSIDERACIONES Con relación a las nulidades procesales, la jurisprudencia Constitucional ha señalado que el trámite de tutela, como toda actuación procesal, está sujeta al cumplimiento de distintas formas y procedimientos, de los cuales depende su validez, en aras de asegurar el debido proceso de las partes y de los intervinientes.
A juicio de la Corte Constitucional, para que un vicio pueda derivar en la nulidad del proceso o en parte de él, es necesario que la irregularidad en que se haya incurrido se encuadre dentro de una de las causales establecidas por el legislador, a partir del desarrollo que sobre las mismas se haya realizado por la jurisprudencia6. Así pues, en materia de tutela, la Corte Constitucional ha distinguido las hipótesis de nulidad que dan lugar a la invalidez del proceso, teniendo en cuenta los parámetros y reglas generales de procedimiento que se establecen en los Decretos 2067 de 1991, 2591 de 1991 y 1069 de 2015.
De esta manera, la jurisprudencia de la Corte, por una parte ha decantado la existencia de un régimen especial que se aplica frente a las actuaciones que se surten al interior del Tribunal Constitucional, en sede de revisión; y por la otra, la adopción por vía analógica de las nulidades que se prevén en el sistema procesal general, en relación con las etapas del trámite de amparo que se surten en las instancias ante las demás autoridades judiciales. 5 Índice 10 registro del Sistema de Gestión Judicial SAMAI 6 Véanse, entre otros, los Autos 156 de 2006, 305 de 2008, 220 de 2012 y 253 de 2013.
Id Documento: 11001031500020220085901005025220009 5 Radicado: 11001-03-15-000-2022-00859-01 Actora: María Isabel Jiménez Ramírez y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Casanare En cuanto al régimen especial relacionado con las actuaciones desarrolladas por la Corte en sede de revisión, el procedimiento de nulidades procesales se deriva del artículo 49 del Decreto 2067 de 19917, sin incluir precepto alguno que regule el agotamiento de los trámites de tutela por los jueces de instancia. Con ocasión del mismo, se ha declarado la nulidad de lo actuado por dicho Tribunal, a partir de vicios que implican una violación del debido proceso y que tienen su origen en la sentencia, al constatarse, como causales que dan fundamento a dicha decisión, entre otras, el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional8; los cambios de jurisprudencia por salas de revisión, cuando tal atribución le compete de forma exclusiva a la Sala Plena9; la incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de un fallo10; el dar órdenes a particulares que no fueron vinculados al proceso11; y la omisión absoluta en ocuparse de un problema constitucional12.
Por otra parte, en relación con el régimen de nulidades que se aplica en el proceso de tutela, con ocasión de las actuaciones que se desarrollan por los jueces de instancia, se advierte que el contenido de los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992, no establecen en forma expresa el asunto; razón por la cual en virtud de lo dispuesto en el artículo 4º del Decreto 306 de 1992, compilado en el artículo 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015, se acude por analogía a las causales que se prevén en el sistema procesal general, que hoy en día se encuentran establecidas en el artículo 133 del Código General del Proceso.
Al respecto, el artículo 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015, señala lo siguiente: “Para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código General del Proceso, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho Decreto (…)”. 7 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”.
“Artículo 49. Contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno. // La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el pleno de la Corte anule el proceso”. 8 Auto 008 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía; y Auto 229 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda Amarís. 9 Auto 100 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Sobre el particular, el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, en el aparte pertinente, establece que: “(…) Los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo registro del proyecto de fallo correspondiente.” 10 Auto 150 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; Auto 111 de 2016, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y Auto 362 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. 11 Auto 022 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
Auto 294 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa. 12 Auto 144 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Id Documento: 11001031500020220085901005025220009 6 Radicado: 11001-03-15-000-2022-00859-01 Actora: María Isabel Jiménez Ramírez y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Casanare Sobre el particular, la Corte Constitucional en la Sentencia T-661 de 201413, señaló lo siguiente: “Los procesos de tutela pueden adolecer de vicios que afectan su validez, situación que ocurre cuando el juez omite velar por el respeto al debido proceso de las partes e intervinientes del procedimiento.
Ese deber es exigible al juez constitucional, en la medida que este se encuentra vinculado a los principios de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y a la economía procesal. La Corte Constitucional ha señalado que ‘las nulidades son irregularidades que se presentan en el marco de un proceso, que vulneran el debido proceso y que, por su gravedad, el legislador –y excepcionalmente el constituyente– les ha atribuido la consecuencia –sanción– de invalidar las actuaciones surtidas.
A través de su declaración se controla entonces la validez de la actuación procesal y se asegura a las partes el derecho constitucional al debido proceso’14. Adicionalmente, ha precisado que en materia de nulidades en los procesos de tutela se aplicará en lo pertinente el Código de Procedimiento Civil –hoy Código General del Proceso–, de conformidad con la remisión que efectúa el artículo 4° del Decreto 306 de 199215.
La Sala precisa que en las nulidades ocurridas en los procesos de tutela la norma aplicable y vigente es Ley 1564 de 201216. Aunque, ese estatuto será parámetro normativo en los casos en que el Decreto 2591 de 1991 no haya establecido una disposición determinada y siempre que no sea contrario al procedimiento expedito, además de sumario de la acción de tutela.
Lo anterior, en razón de que la gradualidad de la entrada en vigencia del Código General del Proceso fijado en el artículo 267 aplica para la jurisdicción ordinaria en los juicios orales, característica que no tiene el proceso de tutela, el cual se adelanta en un trámite escritural.”17 Así las cosas y siguiendo lo dispuesto en el Código General del Proceso – CGP-, el artículo 134 señala que las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias, antes de que se dicte sentencia, o durante la actuación posterior a este si ocurrieron en ella.
Por su parte, el artículo 133 del CGP, establece que el proceso será nulo, en todo o en parte, solamente bajo las siguientes causales: “(…)
ARTÍCULO 133. CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 13 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 14 Sentencia T-125 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 15 La norma en cita dispone: “Artículo 4o.
De los principios aplicables para interpretar el procedimiento previsto por el decreto 2591 de 1991. para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del código de procedimiento civil, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho decreto (…)”. 16 Código General del Proceso. 17 Énfasis por fuera del texto original.
Id Documento: 11001031500020220085901005025220009 7 Radicado: 11001-03-15-000-2022-00859-01 Actora: María Isabel Jiménez Ramírez y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Casanare 3. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4.
Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6. Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7.
Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.
Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.
PARÁGRAFO. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece. (…)”. Con relación al principio de taxatividad de las nulidades procesales, la jurisprudencia Constitucional ha precisado que: “El legislador eligió un sistema de causales taxativas de nulidad con el fin de preservar los principios de seguridad jurídica y celeridad en los procesos judiciales.
En efecto, este sistema permite presumir, acorde con los principios de legalidad y de buena fe que rigen las actuaciones de las autoridades públicas, la validez de los actos procesales, mientras no se declare su nulidad con arreglo a una de las causales específicamente previstas en la ley. “(…) De este modo, se evita la proliferación de incidentes de nulidad, sin fundamento alguno, y se contribuye a la tramitación regular y a la celeridad de las actuaciones judiciales, lo cual realiza el postulado del debido proceso, sin dilaciones injustificadas.”18.
En el mismo sentido, la Corte Constitucional, más adelante argumento: “la naturaleza taxativa de las nulidades procesales se manifiesta en dos dimensiones: En primer lugar, de la naturaleza taxativa de las nulidades se desprende que su interpretación debe ser restrictiva. En segundo lugar, el juez sólo puede declarar la nulidad de una actuación por las causales expresamente señaladas en la normativa vigente y cuando la nulidad sea 18 Corte Constitucional, Sentencia C – 491 de 2 de noviembre de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonel Id Documento: 11001031500020220085901005025220009 8 Radicado: 11001-03-15-000-2022-00859-01 Actora: María Isabel Jiménez Ramírez y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Casanare manifiesta dentro del proceso.
Es por ello que en reiteradas oportunidades tanto esta Corte, como el Consejo de Estado19 han revocado autos que declaran nulidades con fundamento en causales no previstas expresamente por el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o el artículo 29 de la Constitución”20. En el sub lite, el apoderado de la parte actora en el escrito de solicitud de nulidad manifiesta que la sentencia de tutela de 27 de mayo de 2002, proferido por esta Subsección, es contrario al debido proceso (artículo 29 de la Constitución), porque: i) omitió analizar el deseo del legislador al momento de expedir el artículo 164 del CAPCA y, ii) no tuvo en cuenta los pronunciamientos del sistema Interamericano de derechos humanos sobre la prohibición de limitar el acceso a la administración de justicia cuando se trate de hechos de graves violaciones de Derechos Humanos o el Derecho Internacional Humanitario.
De lo anterior, se puede concluir con claridad que la causal de nulidad que aduce el apoderado de los accionantes no se enmarcan en el listado establecido en el referido artículo 133 del Código General del Proceso, tanto es así, que en el mismo escrito aduce que “la causal de nulidad invocada no hace parte de las expresadas en el CGP”.
En consecuencia, no es posible realizar un estudio de fondo del asunto. Aunado a lo anterior, el apoderado de los accionantes aduce que la nulidad se genera en virtud de la causal constitucional del artículo 29 de la Constitución Política. Al respecto, el Consejo de Estado ha considerado que esta “(…) se configura o se limita exclusivamente a los casos en que se allegan pruebas al respectivo proceso con desconocimiento de los procedimientos establecidos para la aportación, el decreto, practica y contradicción de las mismas (…)”21.
Sin embargo, en el asunto objeto de estudio tal circunstancia no es motivo de discusión, por lo que aquella causal de nulidad constitucional tampoco puede ser estudiada. 19 Algunos ejemplos son los siguientes: En sentencia del 22 de mayo de 2002 (radicación 20001233100019990829 01, expediente 22274), la Sección Tercera del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Germán Rodríguez Villamizar, revocó un auto del Tribunal Administrativo del Cesar por medio del cual había declarado la nulidad de todo lo actuado en un proceso de reparación directa, incluida la sentencia, por la no valoración de medios probatorios incorporados tardíamente al expediente por parte de la secretaría del a quo.
El Consejo de Estado reiteró la naturaleza taxativa de las causales de nulidad y concluyó que los hechos alegados por el peticionario no correspondían a ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual el tribunal no debía haber declarado la nulidad. 20 Corte Constitucional, Sentencia T – 125 de 23 de febrero de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 19 de diciembre de 2018, expediente. 11001-03-15-000-2018-01294-01.
Id Documento: 11001031500020220085901005025220009 9 Radicado: 11001-03-15-000-2022-00859-01 Actora: María Isabel Jiménez Ramírez y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Casanare En efecto, el Despacho advierte que el apoderado de los accionantes pretende reabrir el debate planteado en el proceso ordinario y en la acción de tutela objeto de estudio, reiterando y alegando argumentos adicionales a los que fueron expuestos en las instancias judiciales respetivas, lo cual resulta a todas luces improcedente, toda vez que dicha situación evidentemente desborda la naturaleza de la figura jurídica de la nulidad procesal, pues más allá de alegar una presunta vulneración del debido proceso, lo que se observa es abuso de las instituciones jurídicas para extender de manera indefinida y sesgada una discusión jurídica, con el fin de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
En este orden de ideas, como quiera que lo alegado por el apoderado de la parte actora no corresponde a ninguna de las causales de nulidad establecidas en el Código General del Proceso, ni se advierte una actuación concreta que constituya una vulneración del debido proceso de las partes e intervinientes en la acción tutela, este Despacho rechazará de plano la solicitud de nulidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 del CGP22.
En mérito de lo expuesto, es Despacho de la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado,
RESUELVE
PRIMERO. RECHAZAR la solicitud de nulidad incoada por el apoderado de los señores María Isabel Jiménez Ramírez, Estefanía Barajas Jiménez, Carmen Rosa Barajas Jiménez, Cayetano Barajas Jiménez, Ligia Marina Barajas Jiménez, Ana Celia Barajas Jiménez e Ismenia Barajas Jiménez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 22 “Artículo 135.
( ) El juez rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este capítulo o en hechos que pudieron alegarse como excepciones previas, o la que se proponga después de saneada o por quien carezca de legitimación. (…)”. Sobre el particular en materia de tutela se puede ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, Auto de 25 de octubre de 2018, radicado Nº 1001031500020180112201.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 12 de noviembre de 2020, radicado Nº 11001-03-15-000-2019-03101-01. Id Documento: 11001031500020220085901005025220009 10 Radicado: 11001-03-15-000-2022-00859-01 Actora: María Isabel Jiménez Ramírez y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Casanare SEGUNDO. Por Secretaría General de la Corporación REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto No. 2591 del 1991 y según lo ordenado por el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia del pasado 27 de mayo de 2022.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Id Documento: 11001031500020220085901005025220009