CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 76001-23-33-008-2016-01259-01 (1598-2022) Demandante: José Antonio Coral Albear Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Tema: Sanción disciplinaria de destitución Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 30 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 184 a 204, expediente digital). El señor José Antonio Coral Albear, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad: (i) de la decisión de primera instancia de 11 de junio de 2013, emitida por la «Oficina de Control Interno DEUIL» identificado con el número 2012-89, por la cual «se impuso una sanción disciplinaria a un policial activo» (sic); y (ii) del «fallo de segunda instancia» de 24 de octubre de 2014, con el que la inspección delegada región de policía 2 confirmó el anterior acto1.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte accionada (i) pagar «[…] los sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones, cesantías y demás derechos laborales dejados de percibir, que le correspondan desde la fecha de la destitución, hasta cuando sea efectivamente reintegrado, incluyendo el valor de los aumentos decretados con posterioridad 1 También demandó la nulidad de la Resolución 5012 de 27 de noviembre de 2014, proferida por el director general de la Policía Nacional, que ejecutó la sanción impuesta, pero por tratarse de un acto de ejecución fue rechazada la demanda contra esa decisión, por auto de 14 de diciembre de 2016 (ff. 214 a 216, e.d.). 2 Expediente76001-23-33-008-2016-01259-01 (1598-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho José Antonio Coral Albear contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional […]» (sic);
(ii) reintegrarlo «[…] al cargo que venía desempeñando o a otro igual o superior categoría […]» (sic); (iii) considerar «que no ha existido solución de continuidad en los servicios prestados a la Policía Nacional»; y (iv) pagar «[…] los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales o inmateriales causados […], debidamente indexados» (sic). 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el demandante que «[…] fue investigado disciplinariamente por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Policía Nacional, conforme a Proceso No. DEUIL-2012-89 […] por una falta disciplinaria gravísima conforme al art. 105 de la Ley 1407 de 2010 [por] ABANDONO DEL PUESTO, conducta que supuestamente habría escenificado en la Estación de Policía de Gigante (Huila) el veintiséis de marzo de 2012» (sic).
Dice que «[…] se inició y culminó proceso disciplinario de la Policía Nacional RADICADO No. DEUIL-2012-89 a cargo del Subteniente: JAVIER E. JIMENÉ[Z] SALAZAR […] quien produjo un fallo disciplinario de primera instancia el día 11 de junio de 2013 con la destitución del cargo. El recurso interpuesto confirmó la destitución» (sic). Indica que «[…] cumplió fielmente con sus deberes en el tiempo en el cual prestó sus servicios a la institución, condecorado incluso en varias ocasiones por su compromiso con la Institución Policial, sin que se presentara motivo alguno para su destitución […] se le sancionó por falta disciplinaria que tiene relación directa con un supuesto “abandono del puesto”, siendo cierto que esta supuesta conducta disciplinable, solo habría un testigo presencial, esto es el Teniente JORGE LUIS CESPEDES BAQUERO» (sic), a quien se le probó «una persecución laboral» contra él. Sostiene que, pese a que se le imputó la comisión de un delito, «[…] esto jamás fue puesto a consideración de un Juez Penal Militar, es decir, el investigador disciplinario a pesar de la clara independencia de la jurisdicción, jamás tuvo en cuenta que solo un juez penal, en este caso un juez penal militar, solo él podría determinar si existió o no la conducta punible […]» (sic). 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Policía Nacional, en primera y segunda instancias, sancionó al demandante con destitución del cargo de patrullero de dicha institución e inhabilidad general por el término de diez (10) años.
Lo anterior, por cuanto el patrullero, cuando estaba de servicio en la estación de policía de Gigante (Huila) fue encontrado, en su litera, mientras dormía. 3 Expediente76001-23-33-008-2016-01259-01 (1598-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho José Antonio Coral Albear contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional La Policía Nacional lo halló responsable de la falta gravísima, a título de dolo, establecida en el artículo 34 (numeral 9) de la Ley 1015 de 2006, esto es, «[…] Realizar una conducta descrita en la ley como delito, a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo».
En concordancia con el artículo 105 de la Ley 1407 de 2010, que prevé: «El que estando de fracción o de servicio abandone el puesto por cualquier tiempo, se duerma, se embriague o se ponga bajo los efectos de sustancias estupefacientes o psicotrópicas, incurrirá, en prisión de uno (1) a tres (3) años». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2, 6, 25 y 29 de la Constitución Política; 26 de la Ley 631 de 1997; y 18 y 20 de la Ley 734 de 2002. Arguye que «[…] el acto cuestionado infringe las anteriores disposiciones, por cuanto el ente administrativo no ejerció su poder dentro de los cánones supra- legales, ni aseguró el cumplimiento de los deberes que le eran propios, derivando responsabilidad administrativa, […] emitir la decisión de destitución sin el cumplimiento de los preceptos que sobre responsabilidad plena y comprobada están estatuidos para evitar el reino de la ilegalidad y de la injusticia […]».
Igualmente, afirma que «[…] se le destituyó sin haberse observado un debido proceso como lo establece la ley […] es inconcebible jurídicamente que no haya sido sometido a la Justicia Penal Militar […]». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 236 a 248, e.d.). La Policía Nacional, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al argumentar principalmente que su actuación estuvo ajustada al ordenamiento jurídico y los actos acusados fueron proferidos de conformidad con los requisitos de validez, legalidad y en desarrollo de sus obligaciones.
Aduce que en «los fallos de primera y segunda instancia, los despachos disciplinarios actuaron con fundamento en la Ley 1015 de 2006 en la parte sustantiva correspondiente al régimen disciplinario de la Policía Nacional […] de igual forma en la parte procedimental se dio cumplimiento al artículo 58 […] con lo que se fundamenta que el despacho disciplinario actuó conforme al principio de legalidad […]».
Que no hubo falsa motivación «[…] toda vez que las circunstancias de hecho y/o derecho que sirvieron de fundamento al fallo disciplinario están debidamente soportadas en pruebas legalmente aportadas al proceso, presentando coherencia entre las razones de hecho y de derecho […] se evidencia que al demandante en su calidad de funcionario de la Policía Nacional, le es exigible un comportamiento consonante con los deberes y 4 Expediente76001-23-33-008-2016-01259-01 (1598-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho José Antonio Coral Albear contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional obligaciones de un servidor público, y el solo incumplimiento de los mismos, conlleva no solo a la afectación del servicio sino también a la afectación directa del deber funcional. […] es preciso recordar que el proceso disciplinario adelantado al acto se ajustó al principio de legalidad y de ninguna manera se actuó a capricho del despacho, sino que la decisión disciplinaria fue proferida con fundamento en la Constitución Política y la Ley vigente […]». 1.6 La providencia apelada.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 30 de julio de 2021, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que el análisis probatorio, la legalidad de los actos acusados, está ajustada a derecho. Asevera que el demandante «[…] fue investigado disciplinariamente por haber incurrido en el comportamiento típico señalado en el numeral 9 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, es decir, realizar una conducta delictiva a título de dolo con ocasión o como consecuencia de la función de su cargo, al dormir cuando se encontraba de turno, lo cual constituye abandono del puesto, por lo que, lo manifestado en su momento por el denunciante al ser contrastado con el acervo probatorio en su conjunto para la decisión adoptada que hoy se cuestiona en sede judicial, dan fe de la conducta reprochable […]».
Que «[…] al momento de iniciarse la investigación disciplinaria y posterior sanción en contra del demandante, esta se adelantó respetando los aspectos formales y sustanciales de esta clase de actuaciones, garantizando al actor su derecho fundamental al debido proceso, quien tuvo la oportunidad de rendir descargos y versión libre, hacerse presente por sí mismo o por intermedio de apoderado judicial a todas las diligencias realizadas, e impugnar las decisiones adoptadas en el proceso disciplinario, tal como se evidencia de los antecedentes administrativos aportados en medio magnético.
En las condiciones descritas, no se evidencia que en la actuación disciplinaria se hubiere incurrido en vía de hecho en la apreciación probatoria, no se advierte una contradicción con los principios probatorios de la lógica, con las máximas de la experiencia o con las reglas de la apreciación razonada de la prueba y las reglas de la sana crítica, tampoco puede aducirse del operador disciplinario una falsa motivación o desviación de poder, pues como se dijo en líneas anteriores, no evidencia esta instancia situaciones particulares entre el oficial director del proceso disciplinario y el demandante, ni mucho menos una deficiencia o falta de congruencia entre lo probado en el proceso sancionatorio y las pruebas que cimentan la decisión adoptada […]».
Agrega que esta «[…] no es la instancia para reabrir el debate probatorio, el cual fue agotado en debida forma durante el proceso disciplinario, tampoco 5 Expediente76001-23-33-008-2016-01259-01 (1598-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho José Antonio Coral Albear contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional una tercera instancia, y no se evidencia una irregularidad sustancial que afecte el derecho al debido proceso del demandante, ni mucho menos las garantías esenciales a un juicio justo y objetivo […]». 1.7 El recurso de apelación. Inconforme con la anterior providencia, la parte actora, mediante su apoderada, interpuso recurso de apelación, con el que refuta lo estimado por el Tribunal.
Afirma que «[…] cumplió fielmente con sus deberes en el tiempo en cual prestó sus servicios a la institución, condecorado incluso en varias ocasiones por su compromiso con la Institución Policial, sin que se presentara motivo alguno para su destitución, salvo el procedimiento disciplinario antes descrito, que como se advierte, se le sancionó por falta disciplinaria que tiene relación directa con un supuesto “abandono del puesto”, siendo cierto que de esta supuesta conducta disciplinable - solo habría un testigo presencial, esto es el Teniente JORGE LUIS CESPEDES BAQUERO, superior este de nuestro representado, que se probó al interior del proceso disciplinario, pero también en el proceso judicial administrativo, ya que el mismo declaró, que adelantaba de un lado una “persecución laboral” al hoy demandante, porque aquel reconoció que el señor CORAL ALVEAR el hoy demandante le habría propinado con anterioridad una denuncia similar que por supuesto el deponente en su declaración no le dio mayor importancia pues aduce que no tuvo ninguna consecuencia, pero sin duda cosas como estas en una entidad claramente jerarquizada es un pecado capital que de alguna manera es cobrado, y acá están las consecuencias» (sic, para todo el texto).
Que «[…] a pesar de que la conducta disciplinable […] fue calificada como gravísima, porque además se considera que se trataría de un delito, esto jamás fue puesto a consideración de un Juez Penal Militar, es decir, el investigador disciplinario a pesar de la clara independencia de la jurisdicciones (disciplinaria y penal militar), jamás tuvo en cuenta que solo un juez penal, en este caso, un juez penal militar, solo él podría determinar si existió o no la conducta punible».
Concluye que «[…] los cargos endilgados […] no fueron demostrados, y mucho menos que fuera probada la responsabilidad. Entonces, jamás podrá pregonarse que las “pruebas” fueron apreciadas en su justo valor y dentro de los soportes que nos señala la sana crítica. Las pruebas son la verificación social de unos hechos, y si éstas no son apreciadas en cuanto a su objetividad y real función, jamás podrá aplicarse aquel principio de que la justicia distributiva se edifica en darle a cada quien lo que le corresponde en derecho […] es lógico que, si de acuerdo con la sana critica, prima la fase de la libre 6 Expediente76001-23-33-008-2016-01259-01 (1598-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho José Antonio Coral Albear contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional valoración, ello no significa que pueda apreciarse y aplicarse la prueba al arbitrio, pues los riesgos serían evidentes y las injusticias destellantes, como aquí sucedió. Lo que inexorablemente están corroborando las pruebas, es la inocencia […] en relación con los presuntos [hechos disciplinables] que se le enrostraron por un declarado enemigo y además superior jerárquico del hoy demandante» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 9 de diciembre de 20212 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 12 de agosto de 20223, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA4; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem los sujetos procesales guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Decisión administrativa de primera instancia de 11 de junio de 2013, proferida por el jefe de la oficina de control disciplinario interno de la policía del Huila dentro del expediente 2012-89, a través de la cual sancionó al accionante disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años para ejercer cargos públicos (ff. 10 a 129, e.d.). 3.2.2 Acto administrativo de segundo grado de 24 de octubre de 2014, con el que el inspector delegado regional dos de la inspección general de la citada institución confirmó aquella determinación (ff. 164 a 169, e.d.). 3.3 Problema jurídico.
La Sala debe determinar si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda. Para tal propósito, examinará si los actos acusados fueron expedidos en forma irregular, con violación del derecho de audiencia y defensa y con falsa motivación, como lo asegura el demandante en el escrito de alzada. 210_760012333008201601259001AUTOCONCEDEAP20211209143705_TCDescargaTotalItem1331592397 65780366 3 Índice del Samai 4. 4 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 7 Expediente76001-23-33-008-2016-01259-01 (1598-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho José Antonio Coral Albear contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 3.4 Marco normativo - régimen disciplinario de la Policía Nacional.
En virtud de las funciones específicas que cumplen los miembros de la fuerza pública (fuerzas militares y Policía Nacional), el constituyente en los artículos 217 (inciso tercero) y 218 (inciso segundo) de la Carta Política, facultó al legislador para determinar los regímenes disciplinarios especiales de tales servidores. En desarrollo de lo anterior, la Ley 1015 de 2006 fijó el régimen disciplinario de la Policía Nacional y en el artículo 23 dispuso que son destinatarios: «[…] el personal uniformado escalafonado y los Auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque se encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo»; el artículo 58 prevé que el procedimiento aplicable a los sujetos pasivos del régimen disciplinario de la institución será el establecido en la Ley 734 de 2002, o la norma que la modifique.
Por consiguiente, las autoridades disciplinarias, en las actuaciones que adelanten contra los destinatarios de la Ley 1015 de 2006, deben aplicar esta normativa en lo concerniente a la parte sustancial y el Código Disciplinario Único (CDU) o Ley 734 de 2002 en el campo procedimental, como ocurrió en el caso sub examine. 3.5 Hechos probados.
Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con el problema jurídico derivado de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación de la sentencia de primera instancia: i) Oficio 1697 DIPAL – ESPAL 2957 de 3 de noviembre de 2011, suscrito por el actor, que informa unas presuntas irregularidades cometidas por el teniente Jorge Luis Céspedes Baquero, en ese entonces comandante del sexto distrito de policía de Palermo (Huila), al realizar una actividad de «paint ball», cuando estaban en «aislamiento de primer grado» (ff. 176 a 178, e.d.). ii) Informe 392 DICAM-ESGIG- 29-11 de 27 de marzo de 2012, signado por el teniente Jorge Luis Céspedes Baquero, el comandante estación de policía de Gigante (Huila) y «apoyado» por el comandante del segundo distrito de policía de Campoalegre (Huila), que reportaron la falta de respuesta el 26 de marzo de 2012, entre las 3 y 4 de la mañana, a los llamados del radio-operador y, «al pasar revista a los policiales de turno», el primer oficial indicó que encontró al demandante «acostado durmiendo en la cama» (f. 5 y 5, e.d.). 8 Expediente76001-23-33-008-2016-01259-01 (1598-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho José Antonio Coral Albear contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional iii) Reposa en el expediente copia de la actuación disciplinaria adelantada por la Policía Nacional contra el accionante, desde el aludido informe hasta la expedición de los actos censurados (ff. 4 a 183, e.d.). iv) Asimismo, dentro de la audiencia de pruebas del 1º de febrero de 2018 se recibió en sede judicial el testimonio de los tenientes Jorge Luis Céspedes Baquero5 y Javier Enrique Jiménez Salazar6, quienes, en su orden, adelantó el procedimiento disciplinario y firmó el informe que dio origen al procedimiento de disciplinario y autoridad que definió el asunto en primera instancia. A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver los cargos planteados en la apelación del fallo. 3.6 Debido proceso en el procedimiento disciplinario.
Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.
Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.
Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes7: 5 Ver archivo de multimedia: CP_0201112140785.wmv 6 Ibidem, min. 53 a 1’20” 7 Sobre este tema ver especialmente la sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). 9 Expediente76001-23-33-008-2016-01259-01 (1598-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho José Antonio Coral Albear contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias8: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” 9. 3.7 Caso concreto relativo al problema jurídico derivado de las causales de anulación invocadas en la demanda.
De antemano, reitera esta Colegiatura que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se puede desconocer que los actos de la Administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del CPACA10, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y de su apoderado, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.
De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el 8 Cfr. especialmente la sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C-542 de 2010. 9 Sentencia T-429 de 2014, M. P. Andrés Mutis Vanegas. 10 «Artículo 88.
Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa […]». 10 Expediente76001-23-33-008-2016-01259-01 (1598-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho José Antonio Coral Albear contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional poder de afectar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos. 3.7.1 De la expedición irregular y violación del derecho de audiencia y defensa porque debió existir una decisión previa dentro del proceso penal, en la justicia penal militar.
En el pliego de cargos se le imputó la presunta comisión de la falta disciplinaria de que trata el artículo 34, numeral 9, de la Ley 1015 de 7 de febrero de 2006, «Realizar una conducta descrita en la ley como delito a título de dolo cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo». El anterior tipo disciplinario es de los denominados en blanco porque dentro del precepto no se describe la conducta, falta o comportamiento en que puede incurrir como servidor público, por lo que se debe remitir, en este caso, al Código Penal Militar para complementarlo.
La conducta realizada por el demandante, de dormir mientras estaba en servicio, se subsume en el tipo disciplinario contenido en el artículo 105 de la Ley 1407 de 2010 (Código Penal Militar), que prevé: «Abandono del puesto. El que estando de fracción o de servicio abandone el puesto por cualquier tiempo, se duerma, se embriague o se ponga bajo los efectos de sustancias estupefacientes o psicotrópicas, incurrirá, en prisión de uno (1) a tres (3) años».
En este caso, según las pruebas recaudadas, el ente acusado solo encontró que la conducta del actor se podía adecuar al tipo de abandono del puesto, pues su actuar fue el de «dormir», suficiente para deducir el reproche sancionatorio endilgado al encartado. Por otro lado, el tipo disciplinario, aplicable para los miembros de la Policía como fuerza pública del Estado11, es producto de la integración del tipo en blanco y la norma descriptiva del ordenamiento penal militar de abandono del puesto, que es autónomo y surge de la mera conducta.
Ahora bien, el hecho de que no se hubiese iniciado acción penal o incluso si se le inició y fue exonerado al actor de responsabilidad penal no necesariamente implica que la primera sea requisito o que debe exonerarse en el campo disciplinario, por cuanto se trata de escenarios jurídicamente distintos, pese a que tengan génesis en los mismos hechos.
Tal como lo expuso la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad del numeral 1 del artículo 48 de Código Disciplinario Único: «El proceso penal y el disciplinario atienden a 11 Cfr. Artículo 2 y 4 de la Ley Ley 1407 de 2010. 11 Expediente76001-23-33-008-2016-01259-01 (1598-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho José Antonio Coral Albear contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional naturaleza, materia y finalidades diferentes; […] en el proceso penal el legislador prevé distintos bienes jurídicos objeto de protección, en el disciplinario el único bien jurídico protegido está representado por la buena marcha de la administración, su eficiencia, su buen nombre, la moralidad pública, como también la eficacia y la honradez de la administración pública; además, mientras en el proceso penal la pena tiene una función de prevención general y especial, de retribución justa, de reinserción social y de protección al condenado, en el proceso disciplinario la sanción tiene una función preventiva y correctiva. […]; además, en materia de tipicidad la descripción de la conducta señalada en la legislación penal no atiende a los mismos parámetros de aquella descrita por la legislación disciplinaria, pues en ésta última el operador jurídico cuenta con un margen mayor de apreciación» (sentencia C-720 de 2006, M. P. Clara Inés Vargas Hernández).
Como se puede observar, la sanción disciplinaria no está relacionada con los delitos imputados por la justicia penal, sino por el incumplimiento de sus deberes como patrullero de la Policía Nacional, cuyos motivos no fueron desvirtuados. En tales circunstancias, la falta de imputación de responsabilidad penal al actor no conlleva la misma consecuencia en materia disciplinaria.
En suma, las alegadas expedición irregular y violación del derecho al debido proceso no están llamadas a prosperar. 3.7.2 Las pruebas se apreciaron en forma integral, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. Advierte la Sala que como no se trata de repetir en sede judicial la valoración probatoria que realizó la demandada en el procedimiento administrativo, pues se desnaturalizaría la potestad disciplinaria, el examen integral de legalidad recae en el contenido de los actos acusados frente al orden jurídico superior al que estaban sometidos y los supuestos de hecho en que se fundaron.
Sobre la apreciación de las pruebas, la Ley 734 de 2002 preceptúa:
ARTÍCULO 141. APRECIACIÓN INTEGRAL DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta.
ARTÍCULO 142. PRUEBA PARA SANCIONAR. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado. 12 Expediente76001-23-33-008-2016-01259-01 (1598-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho José Antonio Coral Albear contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional En el presente caso, el actor alega que las autoridades disciplinarias no actuaron con imparcialidad en las diligencias que se adelantaron en su contra, dado que no valoraron adecuadamente las pruebas recaudadas, porque no se tuvo en cuenta que quien presentó el informe sobre el abandono del puesto, por dormir mientras estaba en servicio, lo hizo como retaliación, en virtud de una queja anterior que el demandante había presentado en su contra, por ende, no pueden tener la capacidad de llevar al convencimiento de su responsabilidad; y, en general, pide se haga un análisis y control integral del acervo probatorio.
Los medios probatorios que se recibieron durante la actuación administrativa muestran en conjunto una realidad material que debe ser apreciada como legalmente corresponde, según la ley disciplinaria, es decir, que la finalidad de este procedimiento «[…] es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen», tal como lo dispone el artículo 20 de la mencionada Ley 734, y al mismo tiempo tener en cuenta que la sanción disciplinaria «[…] tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales que se deben observar en el ejercicio de la función pública», como lo instituye el artículo 16 ibidem.
Sobre las pruebas, «La Corte Constitucional ha establecido como regla inicial que la simple transgresión de las normas procesales que regulan la inclusión de pruebas en las diligencias no implica afectación del debido proceso. Estas irregularidades menores se refieren a la afectación de las formas propias de los juicios, pero dada su baja intensidad en la definición del conflicto, no quedan cobijadas por el inciso final del artículo 29 constitucional» (sentencia T-233 de 200712); también señaló en la misma providencia que «Valorar una prueba no necesariamente implica admitir su contenido.
La valoración de la prueba es, precisamente, el procedimiento previo que permite establecer si el contenido de lo que se prueba puede ser admitido como elemento de convicción y sustento de la consecuencia jurídica». Para la Sala la indebida o falta de apreciación integral de las pruebas no ocurrió. Revisado el expediente administrativo, se observa que la accionada efectuó en las decisiones un amplio análisis y examen integral de las evidencias probatorias; en ese contexto, explicó y justificó con suficiencia por qué dio credibilidad a unas pruebas y se apartó de otras, y el hecho de que el accionante esté en desacuerdo con tal razonamiento, no implica que haya incurrido en violación de los derechos de contradicción, defensa y debido proceso o que no 12 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 13 Expediente76001-23-33-008-2016-01259-01 (1598-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho José Antonio Coral Albear contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional existieran razones suficientes para sancionar.
En criterio de la Sala, la Administración articuló la apreciación de las pruebas frente a todos los hechos y circunstancias que rodearon los acontecimientos investigados contra el demandante, lo que se hizo no solo con el testimonio del oficial que constató que el actor reposaba en su litera, sino que previamente hubo una alerta de seguridad por parte de un banco, lo que hizo que el radio- operador llamara a la estación de policía de manera reiterada y al no encontrar respuesta, el testigo fue a constatar la razón física por la cual no hubo contestación de la sede policial y halló no solo al actor, sino a otros dos policiales dormidos.
De manera que la deposición de su superior no fue el único elemento probatorio utilizado para deducir la responsabilidad disciplinaria del actor, sino también los indicios surtidos a partir de las llamadas no contestadas, a través del radio- operador, la diligencia de reconstrucción de los hechos y la llamada del banco; todo este contexto da la certeza a la Sala de que no existió la mencionada retaliación. Por otro lado, tampoco debe olvidarse el hecho de que ni en sede administrativa ni judicial se tachó o redarguyó el testimonio del teniente Jorge Luis Céspedes Baquero de falso; por el contrario, ante esta jurisdicción su testimonio fue conteste y ratificó que el demandante se durmió mientras estaba de servicio y, por supuesto, es válido como sustento de las decisiones sancionatorias.
De modo que la sanción impuesta al actor no resultó injusta, desproporcionada o arbitraria, por el contrario, está provista de justificación legal; fue razonada y razonable, motivada en lo que objetivamente se demostró durante la investigación administrativa, con sujeción a las previsiones del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, en el sentido de que «el fallo» disciplinario «debe ser motivado y contener el análisis de las pruebas en que se basa y el análisis y valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones», requisito formal y sustancial que fue colmado a cabalidad, por consiguiente, el cargo de indebida valoración probatoria carece de fundamento jurídico.
Destaca la Sala que en el caso sub examine la autoridad disciplinaria utilizó adecuadamente sus atribuciones legales para retirar del servicio a un miembro de la institución que, con su comportamiento, desconoció que los integrantes de la fuerza pública tienen el deber de observar mayor disciplina en el cumplimiento de sus funciones, dada la responsabilidad constitucional a cargo de la Policía Nacional, del «mantenimiento las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas» (artículo 218 superior). 14 Expediente76001-23-33-008-2016-01259-01 (1598-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho José Antonio Coral Albear contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional En esta dirección, la Sala enfatiza que, tal como lo consagra la Ley 1015 de 2006 (artículo 25), «La disciplina es una de las condiciones esenciales para el funcionamiento de la Institución Policial e implica la observancia de las disposiciones Constitucionales, legales y reglamentarias que consagran el deber profesional»; «Del mantenimiento de la disciplina son responsables todos los servidores de la Institución. La disciplina se mantiene mediante el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes, coadyuvando con los demás a conservarla» (artículo 25).
Reitera esta Corporación que los servidores públicos, en general, y los integrantes de la fuerza pública, en particular, son los representantes más visibles del Estado; expresan su imagen y a la vez su realidad ante el conglomerado social, por consiguiente, deben actuar con mayor pulcritud y respeto en el desenvolvimiento de su vida pública y privada.
Todo lo anterior demuestra que la conducta irregular enrostrada al accionante tuvo ocurrencia, que constituyó incumplimiento del deber funcional imputado en el pliego de cargos y que corresponde a la descripción típica de carácter gravísima y dolosa, como se concluyó en las dos instancias. En cuanto a los derechos del demandante, constata la Sala que durante el curso de la actuación administrativa se le respetaron todas la garantías procesales y sustanciales para ejercer las prerrogativas de contradicción y defensa, así, desde la apertura de indagación y durante el curso de la investigación disciplinaria fue escuchado, tuvo la oportunidad de solicitar y aportar pruebas, presentar descargos y alegaciones finales e interponer recursos, etc., por mencionar algunas; es decir, que no se afectó su participación en el procedimiento, ni las garantías sustanciales y procesales iusfundamentales.
Por lo expuesto, esta Sala considera que el cargo de falsa motivación tampoco está llamado a prosperar, dado que en la investigación disciplinaria existe suficiente material probatorio que fue debidamente evaluado y valorado y del cual de manera razonable debía colegirse la responsabilidad del demandante. Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que se debe confirmar la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda, conforme a la motivación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 15 Expediente76001-23-33-008-2016-01259-01 (1598-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho José Antonio Coral Albear contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 30 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor José Antonio Coral Albear contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, conforme a la motivación. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS