Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Tema: tutela contra providencia judicial. Subtema 1: defecto procedimental absoluto. Subtema 2: subsidiariedad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela incoada por el Ministerio de Educación Nacional-Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), en contra del Tribunal Administrativo de Caldas.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela El Ministerio de Educación Nacional-Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), por intermedio de apoderada, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con ocasión de la expedición de los autos proferidos por el Tribunal Administrativo de Caldas el 25 de febrero de 2022 y el 4 de mayo del mismo año, mediante los cuales se negó un mandamiento de pago.

Lo anterior, dentro del trámite ejecutivo que inició con ocasión de la condena en costas que a su favor se profirió en la sentencia que definió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 17001-23-33-000-2015-00825-00. 1.2. Hechos probados 1.2.1. Noralba Grajales García presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación-Ministerio de Educación Nacional- FOMAG, el departamento de Caldas y el municipio de Pensilvania, con el fin de que se declarara la nulidad de la resolución que reconoció y ordenó el pago de sus cesantías. 1.2.2.

El proceso le correspondió al Tribunal Administrativo de Caldas, quien profirió sentencia el 25 de agosto de 2016, en la que denegó las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, condenó en costas a la parte actora. 1.2.3. Inconforme con la anterior decisión, Noralba Grajales García interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 22 de febrero de 2018, confirmando la sentencia. 1.2.4.

Posteriormente, mediante auto del 12 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Caldas aprobó la liquidación de costas procesales a favor del Ministerio de Educación Nacional-FOMAG. 1.2.5. La entidad solicitante de amparo, ante la omisión del pago de las costas procesales por parte de la señora Grajales García, el 26 de mayo de 2021 presentó solicitud de ejecución de providencia judicial con medidas cautelares en el proceso radicado al número 17001-23-33-000-2015-00825-00. 1.2.6.

El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto del 25 de febrero 2022, negó el mandamiento de pago solicitado, porque consideró que las entidades del Estado podían adelantar procesos de cobro coactivo sin necesidad de acudir ante la jurisdicción, o en todo caso, acudiendo al juez competente para ello, que, para el caso concreto, no era el contencioso administrativo.

El anterior auto se notificó el 2 de marzo de 2022 por estado electrónico núm. 37, y dado que no fue impugnado, cobró ejecutoria el 9 de marzo siguiente. 1.2.7. Sin embargo, el 25 de marzo de 2022, el Ministerio de Educación Nacional-FOMAG radicó nuevamente solicitud de ejecución de la providencia judicial y el decreto de medidas cautelares en el proceso radicado al número 17001-23-33-000-2015-00825-00. 1.2.8.

El Tribunal Administrativo de Caldas, a través del auto del 4 de mayo de 2022, se abstuvo de hacer pronunciamiento sobre la nueva solicitud, para el efecto sostuvo que: “Teniendo en cuenta que esta colegiatura ya profirió decisión sobre el particular, y que el auto no fue recurrido dentro de la oportunidad legal, el Tribunal se abstiene de hacer pronunciamiento sobre el nuevo libelo, al paso que se remite a lo ya decidido dentro del expediente”. 1.2.9.

La parte actora presentó recurso de reposición y, en subsidio apelación, en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Caldas, el 18 de julio de 2022, confirmando la providencia y rechazando el recurso de apelación por extemporáneo. 1.2.10. La anterior providencia fue notificada por estado electrónico núm. 126 del 19 de julio de 2022 y no fue recurrida por ninguna de las partes. 1.3.

Pretensiones de tutela El actor solicitó al juez constitucional: (i) amparar sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; (ii) ordenar al Tribunal Administrativo de Caldas revocar y dejar sin efectos los autos del 25 de febrero de 2022 y del 4 de mayo siguiente, proferidos dentro del trámite radicado al número 17001-23-33-000-2015-00825-00; y (iii) ordenar al tribunal librar mandamiento de pago por el valor de las costas procesales aprobadas mediante auto del 12 de diciembre de 2018 y continuar con el trámite procesal.

De manera subsidiaria deprecó (i) ordenar a la autoridad judicial que declare la falta de competencia para conocer el asunto, de conformidad con el artículo 139 del CGP y en consecuencia, (ii) ordenar la remisión del expediente a la oficina judicial para que sea repartido entre los Juzgados Civiles Municipales de Manizales, de conformidad con el artículo 306 del CGP. 1.4.

Argumentos de la solicitud de tutela La entidad accionante indicó que con las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Caldas se vulneraron sus garantías fundamentales, puesto que se configuró un defecto procedimental absoluto. Al respecto, arguyó que el Tribunal Administrativo de Caldas no actuó conforme al procedimiento establecido en el artículo 89 del CPACA, el cual dispone que las entidades públicas (definidas en el parágrafo del artículo 104) deberán recaudar las obligaciones creadas a su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo, pues para tal efecto “están revertidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes”.

Consecuente con lo anterior consideró que es facultativo de la entidad ejercer las prerrogativas coactivas o acudir ante los jueces competentes, por lo que es “falso que la decisión aprobatoria de la liquidación de las costas debidamente ejecutoriada, debe ser recaudada a través del procedimento de cobro coactivo y no a través de un proceso ejecutivo del que puede conocer la jurisdicción contenciosa administrativa.

Agregó que, no puede perderse de vista que el crédito cobrado lo impuso el despacho a favor del Ministerio de Educación Nacional -FOMG. y, por lo tanto, “se debe considerar que el FOMAG, fue creado como una cuenta especial de la nación cuya administración corresponde a una entidad fiduciaria, que actualmente es Fiduprevisora S.A., entidad que por estar en competencia con el sector privado está impedida para ejercitar facultades coactivas en lo que respecta a la administración de sus negocios”.

Afirmó la entidad que no existe norma constitucional ni legal que predique la pérdida de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para conocer de las solicitudes de ejecución de providencias judiciales por condenas a favor de entidades públicas que se hayan emitido dentro de la misma, como lo indicó el tribunal accionada en el auto del 25 de febrero de 2022.

Y precisó que se vulneró su derecho a acudir ante el juez natural dado que, conforme a la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, la competencia para conocer de la ejecución de providencias judiciales está, de manera obligada, en cabeza del Despacho que conoció en primera instancia del proceso declarativo, para el caso, el tribunal accionado quien se negó a estudiar la solicitud de la ejecución de la condena en costas con fundamento en la falta de competencia. 1.5.

Tramite de tutela e intervenciones 1.5.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 9 de agosto de 2022, admitió la acción y vinculó a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a Noralba Grajales García, al departamento de Caldas y al municipio de Pensilvania, como terceros interesados. 1.5.2. Enviadas las notificaciones correspondientes, se recibieron las siguientes respuestas: 1.5.2.1.

El Tribunal Administrativo de Caldas solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, en razón a que la entidad demandante no satisfizo el requisito de subsidiariedad. Manifestó que, la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios constituía una condición previa para la procedencia de la solicitud de amparo, y como la entidad demandante no recurrió en la oportunidad legal el auto del 25 de febrero de 2022 que negó el mandamiento de pago, el mecanismo constitucional no era procedente.

Adicionalmente, consideró que las providencias cuestionadas fueron expedidas conforme a las reglas legales y con observancia de las normas del debido proceso. 1.5.2.2. El departamento de Caldas rindió el respectivo informe y afirmó que respecto de las solicitudes impetradas por la entidad demandante no tenía ninguna posición, sin embargo, advirtió la importancia de que el asunto fuera resuelto de fondo para definir si la posición adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas fue acorde con la legislación. Finalmente, puso de presente que lo solicitado por la parte actora no comprometía ningún tipo de responsabilidad de la entidad territorial, por lo que deprecó su desvinculación del presente trámite constitucional. 1.5.2.3.

La Sección Segunda Subsección A, manifestó que los reparos los dirige la parte actora en contra de la actuación del tribunal y, por lo tanto, no puede exponer argumento alguno en relación con los fundamentos y la pretensión de amparo. 1.5.2.4. Los demás sujetos procesales guardaron silencio. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.

La legitimación en la causa por activa del Ministerio de Educación Nacional-FOMAG se encuentra acreditada, puesto que fungió como entidad demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 17001-23-33-000-2015-00825-00 en el que se emitieron las decisiones que acusó de vulnerar sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Caldas, en la medida en que fue la autoridad que profirió los autos del 25 de febrero de 2022 y 4 de mayo de 2022 que, según la tutelante, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 2.3.

Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general para, luego, en caso de resultar superado dicho estudio, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en los términos de los defectos aducidos por los accionantes conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3.1.

Ahora bien, el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad impide que la acción de tutela se use como un mecanismo principal, alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario;

(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial.

En la sentencia T-396 del 2014, la Corte Constitucional delimitó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: “(i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico”.

Así, un riguroso estudio de este requisito evita que la tutela sea utilizada para controvertir situaciones jurídicas consolidadas que tuvieron su oportunidad de ser discutidas ante el juez natural. En el caso bajo estudio, el Ministerio de Educación Nacional-FOMAG adujo que el Tribunal Administrativo de Caldas, al proferir los autos del 25 de febrero de 2022 y del 4 de mayo de 2022 vulneró sus derechos fundamentales, en la medida en que incurrió en defecto procedimental absoluto.

Arguyó que la autoridad judicial no actuó conforme al procedimiento establecido en el artículo 89 del CPACA, el cual dispone que las entidades públicas (definidas en el parágrafo del artículo 104) deberán recaudar las obligaciones creadas a su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo, pues para tal efecto “están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes”.

Por consiguiente, la entidad accionante sostuvo que las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Caldas representaban un obstáculo para la materialización de sus derechos, pues impidieron la efectividad de la tutela judicial y vulneraron el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. De manera preliminar, la Sala advierte que los cuestionamientos del accionante van dirigidos en contra de dos providencias proferidas en el marco de una solicitud de ejecución de sentencia, por un lado, (i) el auto del 25 de febrero de 2022 que negó el mandamiento de pago y, por otro, (ii) el auto del 4 de mayo de 2022, que, con ocasión de la reiteración de la solicitud de ejecución de la sentencia, ordenó estarse a lo resuelto en la providencia del 25 de febrero de 2022.

En este punto, es preciso aclarar que, respecto de la segunda decisión cuestionada, esto es el auto del 4 de mayo de 2022, en el trámite de la solicitud de ejecución de la sentencia, la entidad accionante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, el cual fue resuelto en proveído del 18 de julio de 2022 en el que se confirmó la decisión y se rechazó por extemporáneo el recurso de apelación. Lo anterior, con el fin de explicar que, a pesar que los cuestionamientos del accionante van dirigidos contra el auto del 4 de mayo de 2022, lo cierto es que el estudio de la solicitud de amparo se efectuará respecto de la decisión del 18 de julio de 2022, pues fue esta la que resolvió el recurso interpuesto. 2.3.1.1.

En lo referente al auto del 25 de febrero de 2022 que negó el mandamiento solicitado por la entidad, se pone de presente que fue notificado el 2 de marzo de 2022 por estado electrónico núm. 37, y cobró ejecutoria el 9 de marzo siguiente dado que no fue recurrido por la ejecutante. Sobre el particular se advierte que, de conformidad con el artículo 243 del CPACA “el auto que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo” es apelable y como la entidad no hizo uso de este mecanismo, la decisión de negar la orden de pago adquirió firmeza.

Así entonces, los reparos contra el auto del 25 de febrero de 2022, no superan el requisito de subsidiariedad, toda vez que, como lo manifestó el solicitante de amparo en su demanda, y como se verificó una vez revisada la actuación, dicha decisión no fue recurrida en la oportunidad legal. En ese orden, se denota que la ejecutante -hoy accionante-, no hizo uso de los recursos que el legislador estableció para controvertir una decisión judicial que le fue desfavorable a sus intereses y pretende, a través del mecanismo constitucional de tutela, suplir su inactividad, desconociendo el carácter residual que le es inherente. 2.3.1.2.

Ahora bien, como ya se dijo, a pesar que el actor pretende con su argumentación cuestionar el auto del 4 de mayo de 2022, lo cierto es que esta decisión fue apelada y a través de providencia del 18 de julio de 2022 se confirmó la decisión y se dispuso el rechazo por extemporáneo del recurso de apelación con fundamento en lo siguiente: “(…) lo pretendido es reabrir un debate jurídico sobre un tema que ya fue resuelto por esta instancia judicial en decisión que se encuentra ejecutoriada, por cuanto la entidad no presente en su contra algún recurso.

La presentación de una nueva demanda idéntica a la inicial contra la decisión de estarse a lo resuelto motivó la decisión de estarse a lo resuelto; razón por la cual los argumentos que ahora se plantean en el recurso debieron servir de base del cuestionamiento contra el auto que negó la orden de pago, y no como ahora, que se recurre el auto con el cual esta colegiatura simplemente dispuso ajustarse a lo ya decidido.

De otro lago, si bien el auto que niega total o parcialmente el mandamiento de pago es apelable a voces del artículo 321 numeral 4 del C.G. del P. (…) la providencia que e el caso concreto negó dicha orden de pago, se itera, no fue recurrida y la que ahora es matera del recurso simplemente se limitó a estarse a lo resuelto en la oportunidad anterior, por lo que no resulta pasible de apelación, so pena de aceptarse la reviviscencia de unos términos judiciales culminados.

Por modo, se rechazará el recurso de segundo grado ateniendo a su extemporaneidad”. Cuando se rechaza el recurso de apelación, el interesado puede hacer uso del recurso de queja previsto en el artículo 245 del CPACA que dispone: “Este recurso se interpondrá ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la aplicación, para que esta se conceda, de ser procedente.

Así mismo, cuando el recurso de apelación se conceda en un efecto diferente al señalado en la ley y cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este código. Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 353 del Código General del Proceso”. Para el caso que hoy ocupa la atención de la Sala, la decisión que rechazó el recurso de apelación por extemporáneo, fue notificada por estado electrónico núm. 126 del 19 de julio de 2022 y, de conformidad con el contenido del expediente aportado al proceso, dicha actuación no fue recurrida, por lo que quedó en firme el 26 de julio siguiente.

Así las cosas, se advierte que una vez más la entidad accionante se abstuvo de interponer los recursos previstos en el ordenamiento jurídico, por lo que no puede pretender que el juez de tutela revise la actuación judicial y defina si el mandamiento de pago resultaba procedente y si la jurisdicción administrativa era la competente para conocer de la ejecución, pues se estaría reviviendo una etapa procesal precluida.

Todo lo manifestado, impide al juzgador constitucional resolver de fondo el asunto, en la medida que estaría invadiendo el ámbito de competencia del juez de la causa, y desconociendo el escenario jurídico en el que se podían, en principio, discutir aquellas reclamaciones iusfundamentales. Así las cosas, la Sala declarará improcedente el amparo deprecado, respecto de las razones que fundamentan la solicitud de amparo respecto de los autos del 25 de febrero de 2022 y del 4 de mayo de 2022, por no superar el requisito de subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por el Ministerio de Educación-FOMAG en contra del Tribunal Administrativo del Caldas, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Cópiese, notifíquese, cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente