CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06206-01 (4670-2022) Demandante: Jorge Humberto Coronado Puerto Demandado: Nación (Fiscalía General de la Nación) Tema: Supresión del cargo de carrera desempeñado en provisionalidad.

Reestructuración administrativa motivada en el cumplimiento del Acuerdo Final para la Implementación de una Paz Estable y Duradera. Inexistencia del fuero de salud alegado, por falta de demostración probatoria. Los hechos posteriores a la expedición del acto administrativo no configuran causales de nulidad. Se confirma la sentencia apelada.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2021 por la Sección Segunda, Subsección D, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. Jorge Humberto Coronado Puerto instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación - Fiscalía General de la Nación, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 2358 del 29 de junio de 2017 y el Oficio 22 del 30 de junio de 2017, mediante los cuales se redistribuyeron los cargos de la planta de personal de la entidad y se le informó la supresión del cargo en el que se desempeñaba. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro al servicio en el cargo que desempeñaba al momento de su retiro, o en uno de igual o superior categoría; el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás haberes laborales legales y convencionales dejados de percibir desde la fecha de desvinculación hasta la efectiva reincorporación; la declaración de que no existió solución de continuidad; y el reconocimiento de los aportes a seguridad social en salud, pensiones y riesgos laborales dejados de efectuar durante dicho período.

Igualmente, pidió el pago de los intereses causados a la tasa máxima legal autorizada, conforme al artículo 192 del CPACA, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia; el pago integral de los perjuicios, actualizados según la pérdida del poder adquisitivo del peso colombiano con base en el índice de precios al consumidor certificado por el DANE, o en la forma más beneficiosa para el afectado, conforme a la misma norma; así como la condena en costas, gastos del proceso y agencias en derecho a cargo de la Fiscalía General de la Nación. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06206-01 (4670-2022) Demandante: Jorge Humberto Coronado Puerto 3.

El demandante sostuvo que el Oficio No. 22, mediante el cual se le notificó la supresión de su cargo, no se ajusta a la realidad, toda vez que el Decreto Ley 898 de 2017 no dispuso expresamente la eliminación de la Fiscalía 62 de la Unidad de Fiscales Delegados ante el Tribunal del Distrito de Bogotá, sino que únicamente planteó, de manera general, la supresión de 73 Fiscalías Delegadas ante los Tribunales de Distrito. 4.

Alegó que en el proceso de definición de la nueva planta de personal de la Fiscalía General de la Nación no se llevó a cabo un estudio técnico orientado a mejorar el servicio que sustentara la distribución de cargos. 5. Identificó nueve personas que, a su juicio, no debieron ser designadas en cargos de la Fiscalía General de la Nación mediante la Resolución 2358 de 2017, con el argumento de que no ejercían funciones relacionadas con la titularidad de la acción penal, requisito que —según indicó— debía cumplirse para ser incorporado en la nueva planta de personal. 6.

De forma similar, el demandante relacionó 39 funcionarios que, al igual que él, se encontraban vinculados en provisionalidad y no presentaban —según su afirmación— ningún elemento diferenciador frente a su situación. Con ello, sostuvo que la Resolución 2358 de 2017 evidenciaba un ejercicio absolutamente discrecional por parte de la administración al momento de decidir su exclusión de la nueva planta de personal.

Contestación de la demanda. 7. La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que la supresión de cargos constituye una causal legal de retiro en el sector público, justificada en la necesidad de adecuar las plantas de personal a los requerimientos del servicio, con el fin de hacer más eficiente la función administrativa.

Agregó que, según reiterada jurisprudencia, ni los derechos de carrera ni los nombramientos en provisionalidad pueden oponerse a procesos de reestructuración institucional, especialmente cuando estos han sido avalados por la Corte Constitucional, como ocurrió en la sentencia C-013 de 2018. 8. Sostuvo, además, que contrario a lo afirmado por el demandante, la reestructuración estuvo precedida de estudios técnicos elaborados con parámetros de razonabilidad e imparcialidad.

Precisó que el buen desempeño sin sanciones penales ni disciplinarias es apenas el estándar mínimo esperado de un servidor público, por lo que no constituye en sí mismo un criterio diferenciador que imponga su permanencia. Finalmente, concluyó que la demanda no contiene fundamentos suficientes para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos acusados, los cuales —afirmó— fueron expedidos en cumplimiento de un deber legal.

II. SENTENCIA APELADA. 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia del 4 de noviembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda. Fundamentó su decisión en que el artículo 125 de la Constitución Política establece que 3 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06206-01 (4670-2022) Demandante: Jorge Humberto Coronado Puerto el ingreso y ascenso a los cargos de carrera debe hacerse previo cumplimiento de los requisitos y condiciones fijados por la ley, que a su vez determina los méritos y calidades de los aspirantes.

En este marco, destacó que la Ley 1654 de 2013 otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, incluyendo la creación del régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas. 10. Destacó que, en ejercicio de esas facultades se expidió el Decreto Ley 20 de 2014, cuyo artículo 11 regula las modalidades de nombramiento: ordinario, en período de prueba, en provisionalidad y en encargo.

Posteriormente, en cumplimiento del Acto Legislativo 01 de 2016, se profirió el Decreto Ley 898 de 2017, mediante el cual se creó la Unidad Especial de Investigación y se modificó la estructura organizacional y la planta de personal de la Fiscalía. El Tribunal señaló que la supresión de cargos obedeció a la necesidad de ajustar la planta de personal al modelo de justicia transicional, conforme a los compromisos adquiridos en el Acuerdo Final de Paz. 11.

Asimismo, indicó que el Decreto Ley 898 de 2017 contó con concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública y viabilidad presupuestal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y observó las pautas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-013 de 2018. Si bien la supresión de cargos fue adoptada de manera general por áreas y denominaciones, el Tribunal consideró que la medida respondió al deber estatal de investigar y sancionar graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. 12.

Explicó que la Fiscal General de la Nación (e), con base en las facultades conferidas por los numerales 25 y 26 del artículo 4 del Decreto Ley 16 de 2014, expidió la Resolución 2358 de 2017, a través de la cual distribuyó los cargos de la nueva planta de personal. El artículo 63 del Decreto Ley 898 de 2017 otorgó al Fiscal General de la Nación competencia para reorganizar la planta conforme a las necesidades del servicio, en el marco del proceso de implementación de la justicia transicional. 13.

En cuanto a los hechos acreditados en el proceso, se verificó que el demandante fue nombrado en provisionalidad mediante la Resolución 1109 de 2006 como Fiscal Delegado ante Tribunal del Distrito en la Dirección Seccional de Fiscalías de Cundinamarca, y posteriormente trasladado a Bogotá en el mismo cargo. El 1° de octubre de 2010 fue adscrito a la Fiscalía 62 de la Unidad Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá, hasta que su cargo fue suprimido en el marco de la reestructuración. 14.

El Tribunal destacó que, si bien el Decreto Ley 20 de 2014 reguló el régimen de carrera de la Fiscalía, no reguló expresamente la forma de modificar la planta de personal, por lo cual debía aplicarse de manera supletoria la Ley 909 de 2004. Esta exige que las reformas estén motivadas en necesidades del servicio o razones de modernización administrativa y sustentadas en estudios técnicos, los cuales deben elaborarse con la metodología adoptada por el Departamento Administrativo de la Función Pública, entidad que además debe aprobar toda modificación tratándose de entidades del orden nacional. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06206-01 (4670-2022) Demandante: Jorge Humberto Coronado Puerto 15.

Frente a la afirmación del actor sobre la inexistencia de estudios técnicos, el Tribunal concluyó que dicha afirmación no era cierta, ya que en el expediente se encontraba el documento técnico “15-06-17 de la Fiscalía de la gente, para la gente y por la gente” del 5 de enero de 2017, que soportó la reorganización institucional. Dicho estudio analizó el mapa de procesos, la oferta institucional, la distribución geográfica del servicio, los impactos del Acuerdo de Paz, y la estructura y planta de personal necesaria para el cumplimiento de la misión institucional.

Este documento contó con el aval técnico de la Función Pública y viabilidad presupuestal del Ministerio de Hacienda. 16. En consecuencia, el Tribunal consideró que la Resolución 2358 de 2017 se encontraba debidamente motivada, ajustada al marco normativo aplicable, y que las decisiones de incorporación y reubicación de personal respetaron los derechos de quienes ostentaban carrera o se encontraban en retén social.

Precisó que el demandante no acreditó pertenecer a este último grupo y que su nombramiento en provisionalidad, vigente hasta el 30 de junio de 2017, no le confería derecho alguno a la reincorporación. 17. Frente al cargo según el cual la Resolución 2358 incorporó personas sin méritos o sin funciones relacionadas con la acción penal, el Tribunal concluyó que dichas afirmaciones no fueron probadas.

Al revisar los extractos de hojas de vida y certificaciones, se verificó que las personas nombradas cumplían los requisitos legales y del manual de funciones para el cargo de Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito, pues todos eran abogados con más de ocho años de experiencia y venían ejerciendo funciones similares antes de la reforma. 18.

En este sentido, el Tribunal concluyó que no se acreditó una desmejora en el servicio ni trato discriminatorio hacia el demandante. Aunque se probó que cumplía sus funciones sin sanciones, ello no le otorgaba estabilidad reforzada ni impedía su desvinculación como consecuencia de la supresión del cargo. Recordó que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, los funcionarios de carrera tienen tratamiento preferencial frente a las reestructuraciones, incluyendo el derecho a ser reincorporados o indemnizados.

En cambio, quienes ocupan cargos en provisionalidad se asimilan a los empleados de libre nombramiento y remoción, pues su designación y retiro obedecen al ejercicio de la facultad discrecional del nominador. 19. En conclusión, el Tribunal consideró que la Fiscalía General de la Nación acreditó la legalidad, motivación y finalidad legítima de los actos administrativos demandados, razón por la cual no accedió a las pretensiones y negó la nulidad solicitada.

La decisión fue notificada en debida forma. III. RECURSO DE APELACIÓN. 20. Inconforme con la decisión, el señor Jorge Humberto Coronado Puerto interpuso recurso de apelación contra la sentencia, alegando que el Tribunal incurrió en un error al considerar que el estudio técnico aportado al proceso demostraba una motivación suficiente para la supresión de su cargo.

Sostuvo que, en los casos de supresión de empleos, la motivación debe ser concreta y específica respecto del cargo afectado, lo cual implica que el estudio técnico debe justificar de manera objetiva la necesidad del 5 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06206-01 (4670-2022) Demandante: Jorge Humberto Coronado Puerto servicio que fundamenta tal decisión, en relación directa con la situación particular del servidor retirado. 21.

A juicio del apelante, el documento técnico valorado por el a quo no cumplía con estas exigencias, pues no contiene una justificación individualizada que permita sostener que el acto administrativo demandado estuvo debidamente motivado. En consecuencia, afirmó que los actos acusados adolecen de falsa motivación, lo que constituye una causal de nulidad que debe ser declarada, con el consecuente restablecimiento del derecho a su favor. 22.

Adicionalmente, cuestionó la equiparación entre el nombramiento en provisionalidad y los cargos de libre nombramiento y remoción para efectos del retiro del servicio. Indicó que los funcionarios en provisionalidad también gozan de un mínimo de estabilidad laboral, por lo que su desvinculación solo puede producirse conforme a los parámetros establecidos en la ley. 23.

Finalmente, el recurrente concluyó que no era jurídicamente acertado sostener que el Fiscal General de la Nación podía ejercer discrecionalmente la facultad de decidir quiénes permanecían o no en el servicio, mediante la expedición de la Resolución 2358 de 2017, pues ello desconoce los límites legales y constitucionales que rigen el ejercicio de esa competencia. IV.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 24. Mediante auto proferido el 26 de enero de 2023 y notificado por estado del 24 de febrero de 2023 se admitió el recurso de apelación1. La parte demandada guardó silencio frente al recurso. V. CONSIDERACIONES. Competencia. 25. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico. 26. En el presente caso, la Sala evidencia el siguiente problema jurídico a resolver: ¿Vulneró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca los parámetros legales sobre motivación de los actos administrativos al considerar válida la Resolución 2358 de 2017, sin exigir una justificación concreta y particular respecto del cargo del demandante, y al 1 Índice 8 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado 6 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06206-01 (4670-2022) Demandante: Jorge Humberto Coronado Puerto equiparar su nombramiento en provisionalidad con los cargos de libre nombramiento y remoción para efectos de su retiro? Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala desarrollará así: se expondrá el marco normativo y jurisprudencial aplicable al retiro del servicio por supresión del cargo, con especial énfasis en el régimen de los funcionarios en provisionalidad y se valorará si la equiparación hecha por el Tribunal entre el nombramiento en provisionalidad y los cargos de libre nombramiento y remoción resultó jurídicamente admisible, a la luz del precedente jurisprudencial y de las garantías mínimas de estabilidad laboral aplicables.

Marco normativo y jurisprudencial. Sobre el régimen de los servidores de carrera, los empleados de libre nombramiento y remoción, empleados en provisionalidad, así como de las reestructuraciones de las entidades del Estado (Caso especial de la Fiscalía General de la Nación). 27. El artículo 125 de la Constitución Política consagró la cláusula general del sistema de carrera administrativa, entendido como el fundamento estructural del empleo público en el Estado colombiano. Esta disposición establece que los empleos en los órganos y entidades estatales son de carrera, salvo las excepciones expresamente previstas, entre ellas, los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y aquellos que determine la ley. 28.

Por su parte, el artículo 253 superior asignó a la ley la regulación integral del régimen aplicable a la Fiscalía General de la Nación. En particular, estableció que corresponde al legislador definir lo relativo a su estructura y funcionamiento, al ingreso por carrera y al retiro del servicio, así como a las inhabilidades, incompatibilidades, denominación, calidades, régimen prestacional, remuneración y disciplinario de los funcionarios y empleados de la entidad. 29.

En desarrollo de lo previsto en el artículo 253 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 1654 de 2013, mediante la cual confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, así como para expedir el régimen de carrera y regular las situaciones administrativas de sus funcionarios. 30.

En uso de estas facultades se expidió el Decreto Ley 20 de 2014, en el que se clasificaron los empleos y se expidió el régimen de carrera de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas. 31. El artículo 5 del Decreto Ley 20 de 2014 establece que, salvo las excepciones expresamente contempladas, los empleos de la Fiscalía General de la Nación, el Instituto Nacional de Medicina Legal y de la Institución de Educación Superior son de carrera.

A su vez, el artículo 7 realiza la agrupación de empleos de la entidad, entre los cuales se encuentran: 7 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06206-01 (4670-2022) Demandante: Jorge Humberto Coronado Puerto “1. Grupo de Fiscalía. Estará integrado por los empleos, de cualquier nivel jerárquico y denominación, que tienen asignadas funciones relacionadas con el ejercicio de la acción y el proceso penal a cargo de la entidad.

Para el ingreso y en su desempeño exigen la aplicación de procedimientos y técnicas especiales y pertenecen a la planta de Fiscalías.” 32. Por su parte, el artículo 11 del citado decreto regula las clases de nombramiento que se pueden efectuar en la entidad, entre las cuales regula puntualmente en su numeral 3° los nombramientos en provisionalidad y en su numeral 4°los nombramientos en encargo. 33.

Respecto de los nombramientos en provisionalidad, dispone que están facultados para proveer empleos de carrera o de libre nombramiento y remoción vacantes de manera temporal, cuando el titular no esté percibiendo la remuneración, mientras dure la situación administrativa. Los cargos de carrera especial vacantes de manera definitiva también podrán proveerse mediante nombramiento provisional con personas no seleccionadas por el sistema de méritos, mientras se provee el empleo a través de concurso o proceso de selección. 34.

En cuanto a los nombramientos en encargo, el Decreto Ley 20 de 2014 establece que estos pueden ser utilizados para proveer, de manera temporal o definitiva, empleos de carrera o de libre nombramiento y remoción que se encuentren vacantes. Esta figura debe aplicarse conforme a las disposiciones que regulan las situaciones administrativas del personal de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas. 35.

El artículo 96 del Decreto Ley 20 de 2014 establece las causales de retiro del servicio para el personal de la Fiscalía General de la Nación. Dentro de estas, el numeral 7º contempla expresamente la supresión del empleo, lo que constituye una causa legal de desvinculación cuando responde a procesos de reestructuración institucional debidamente justificados. 36.

Respecto de la causal de retiro por supresión del empleo, el artículo 103 del Decreto Ley 20 de 2014 dispone expresamente que los servidores con derechos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible tendrán derecho a recibir una indemnización. 37.

Teniendo en cuenta estas normas del régimen de carrera administrativa de la Fiscalía General de la Nación, corresponde complementar el marco normativo aplicable haciendo consideración de que a partir del acuerdo firmado el 12 de noviembre de 2016 entre el Gobierno Nacional y la entonces guerrilla de las FARC-EP, se fijó una serie de objetivos para diferentes entidades del Estado, los cuales implicaron cambios estructurales, ello en aras de consolidar una paz estable y duradera. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06206-01 (4670-2022) Demandante: Jorge Humberto Coronado Puerto 38.

En ese contexto, parte del acuerdo incluyó implementar la Unidad Especial de Investigación2 para la cual el legislador profirió el Acto Legislativo 01 de 20163, el cual en su artículo 2.° confirió al Presidente de la República facultades para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. 39.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2016 y en cumplimiento de los deberes adquiridos con el acuerdo de paz, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017, que creó la Unidad Especial de Investigación al interior de la Fiscalía General de la Nación, modificando la estructura de su planta de personal. 40.

En este orden de ideas, el artículo 59 decretó la supresión de varios cargos, entre los cuales se incluyeron 291 cargos de Fiscal Delegado Ante Jueces Penales De Circuito Especializados. 41. En virtud de la aplicación del artículo transitorio de la Constitución Política añadido por el Acto Legislativo 01 de 2016, la Corte Constitucional mediante la sentencia C-013 del 14 de marzo de 2018 realizó un análisis de exequibilidad del Decreto Ley 898 de 2017, precisando que este precepto se ajustaba a la norma superior, pero condicionando la exequibilidad del artículo 62 a la prevalencia de los derechos laborales de los servidores que cumplan los presupuestos del retén social. 42.

Corresponde destacar que el artículo 63 del Decreto Ley analizado, otorgó al Fiscal General de la Nación la facultad de distribuir, trasladar y reubicar los empleos de conformidad con las necesidades del servicio, los planes, estrategias y los programas de la Entidad. 43. En virtud de la facultad expresamente conferida, la Fiscal General de la Nación (E) expidió la Resolución 2358 de 2017, con la cual distribuyó los cargos de la planta de personal identificando los empleos y los servidores que los ocuparían. 44.

Con lo anterior, se delimita el marco normativo dentro del cual tuvo lugar la reorganización de la Fiscalía General de la Nación, así como los límites y motivaciones de la supresión de cargos prevista en el Decreto Ley 898 de 2017. Corresponde establecer en el caso concreto, si el demandante logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, mediante la demostración 2 Unidad cuya finalidad dentro del acuerdo es el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo. 3 Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. 9 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06206-01 (4670-2022) Demandante: Jorge Humberto Coronado Puerto de una falsa motivación en la decisión que dispuso su retiro del servicio activo por supresión del cargo.

Caso concreto. 45. En el presente asunto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, al no evidenciarse ningún error en el análisis realizado por la Sección Segunda, Subsección D, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el caso del señor Jorge Humberto Coronado Puerto, en la medida que se encuentra suficientemente acreditado que la supresión del cargo se produjo con fundamento en estudios técnicos previos, en cumplimiento de un programa de reorganización institucional. 46.

La decisión de suprimir los cargos y desvincular al demandante se adoptó con base en las necesidades del servicio dentro de la Fiscalía General de la Nación, en el marco del proceso de reorganización institucional derivado del cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado colombiano en el Acuerdo Final celebrado con la entonces guerrilla de las FARC-EP. 47.

La Sala no comparte las apreciaciones del recurrente, según las cuales los estudios técnicos deben elaborarse de manera casuística, cargo por cargo, para que se entienda cumplido el deber de motivación de la Resolución 2358 de 2017. Sobre este punto, esta Corporación ha señalado en reiteradas ocasiones que, tratándose de procesos de reestructuración institucional de amplia cobertura, la motivación puede estar contenida en documentos de carácter general que sustenten, con base en criterios técnicos y objetivos, la necesidad del rediseño organizacional y la supresión de determinados empleos, sin que sea exigible una justificación individualizada para cada uno de ellos: “(…) no era necesario el estudio pormenorizado de los perfiles de cada uno de los funcionarios que sustentara la Resolución, porque como ya se señaló la incorporación a la nueva planta no puede asimilarse a una modificación de ésta y es una facultad propia del jefe de la entidad (…).”4 48.

En consecuencia, no es cierto que los estudios técnicos que sirven de fundamento para la reestructuración de una entidad, como ocurrió en el caso de la Fiscalía General de la Nación, deban contener un análisis individual respecto de cada uno de los servidores de la planta de personal para que el acto quede debidamente motivado. La jurisprudencia ha reconocido que, en estos escenarios, basta con que los estudios acrediten la necesidad del cambio institucional con criterios objetivos, generales y verificables, sin que ello implique una valoración particularizada por cada empleo suprimido. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 11 de agosto de 2022, rad. núm. 15001-23-33-000-2018-00150-01 (1518-2020), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 10 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06206-01 (4670-2022) Demandante: Jorge Humberto Coronado Puerto 49.

El apelante, afirmó que no es cierto que el nombramiento en provisionalidad sea similar al caso de libre nombramiento y remoción para efectos del retiro del servicio. Afirma que el servidor en provisionalidad tiene derecho a estabilidad laboral y su retiro solo puede hacerse conforme a la ley. Al respecto, es necesario traer a colación lo expresado en sentencia del 7 de octubre de 2010 de esta Corporación en la cual se indicó: “(…) No es lo mismo el nombramiento del servidor que ingresa al servicio sin superar al concurso de méritos al de aquél que se somete a las etapas del proceso selectivo.

En este sentido el nombramiento en provisionalidad no es equiparable al del escalafonado en la carrera, y por lo mismo el retiro no puede estar revestido de las mismas formalidades. La situación del nombrado provisionalmente se asemeja a la de los designados para ocupar cargos de libre nombramiento y remoción, porque en ambos casos el nombramiento se efectúa en ejercicio de la facultad discrecional del nominador de escoger a quien tenga las condiciones de idoneidad para desempeñar la función y el retiro (…).”5 50.

En este punto, la Sala observa que el criterio adoptado por el Tribunal se ajusta a una línea previamente sostenida por esta Corporación, la cual se reitera: no son equiparables las condiciones de los servidores de carrera, que han superado un concurso de méritos y un período de prueba, con las de quienes han sido vinculados en provisionalidad.

En estos últimos casos, el nombramiento se realiza en ejercicio de la facultad discrecional del nominador, quien elige a la persona que, a su juicio, reúne las condiciones de idoneidad para desempeñar el empleo, lo que igualmente implica que su desvinculación está sujeta a ese margen de discrecionalidad, dentro del marco legal. 51. El apelante sostuvo que no resulta jurídicamente acertado afirmar que el Fiscal General de la Nación podía ejercer discrecionalmente la facultad de determinar quiénes permanecerían o no en la planta de personal, mediante la expedición de la Resolución 2358 de 2017.

Sin embargo, la Sala advierte que dicha afirmación desconoce el amplio marco normativo y los compromisos internacionales asumidos por el Estado colombiano en virtud del Acuerdo Final de Paz, los cuales sustentan la legalidad y motivación de los actos administrativos demandados. En efecto, la reestructuración institucional que dio lugar a la supresión de cargos en la Fiscalía General de la Nación, incluida la desvinculación del actor, se fundamentó en la causal legal de supresión del empleo y obedeció a decisiones de política pública orientadas a garantizar la implementación del modelo de justicia transicional y la presencia del Estado en los territorios priorizados. 52.

Adicionalmente, se destaca que el artículo 63 del Decreto Ley 809 de 2017 confiere expresamente al fiscal general de la Nación la facultad de determinar una planta de personal “global y flexible”. Y ello en tanto que, sin perjuicio de los estudios técnicos que se llevaron a cabo, había una necesidad de que el Fiscal General de la Nación tuviera 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de octubre de 2010, rad. núm. 20001-23-31-000-2004-00687-01 (0256-09), C.P. Alfonso Vargas Rincón. 11 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06206-01 (4670-2022) Demandante: Jorge Humberto Coronado Puerto un grado de discreción y flexibilidad necesarias para el cumplimento de los fines normativos trazados. 53.

En este orden, los documentos aportados al proceso que demuestran que la supresión de cargos en la entidad demandada obedeció a procesos de reorganización institucional, en los que se cumplieron los procedimientos legales y no a asuntos o retaliaciones particulares, desvirtúa la falsa motivación y por ello se mantiene la presunción de legalidad del acto demandado. 54.

Conforme con lo expuesto, se concluye que la decisión revisada en sede de apelación no incurre en ninguno de los defectos señalados en el recurso. No se evidencia una insuficiente valoración probatoria que permita inferir la existencia de hechos irregulares en la decisión de desvinculación, ni una aplicación indebida de las normas que regulan el caso.

Por tal razón, se confirmará la decisión del Tribunal. Condena en costas. 55. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 280 de 2021.

De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 56. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: “b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.”6 57. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida por la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad.

No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 12 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06206-01 (4670-2022) Demandante: Jorge Humberto Coronado Puerto 58. En el caso concreto, la Sala considera que no se configura el elemento objetivo para la imposición de costas, en tanto no se advierte que el recurso de apelación careciera manifiestamente de razonabilidad jurídica.

Si bien las causales de nulidad invocadas por el apelante no fueron acogidas, su desestimación obedeció a la falta de acreditación probatoria de los hechos alegados y no a una carencia evidente de sustento jurídico en sus planteamientos. 59. Al no encontrarse configurado el elemento objetivo, se prescindirá del estudio del elemento valorativo y se abstendrá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2021 por la Sección Segunda, Subsección D, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.