Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA SALVAMENTO DE VOTO Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-03673-01 Demandante ALEXANDER DE JESÚS DUEÑAS HERRERA Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, salvo el voto en la sentencia del proceso en referencia, que confirmó la decisión de declarar improcedente la acción de tutela promovida por el señor Alexander de Jesús Duelas Herrera contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección Segunda Subsección B pues, en mi sentir, el asunto superaba el análisis de los requisitos generales de procedibilidad (concretamente el de la subsidiariedad) y permitía conceder el amparo de los derechos fundamentales invocados por la parte tutelante por configurarse el defecto por desconocimeinto del precedente constitucional alegado.

Las razones fundamentales de mi postura disidente se sintetizan a continuación: 1. Sobre el requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando el medio de control se encuentra en trámite Si bien esta Sala ha establecido que, por regla general, no procede la acción de tutela cuando se discuten autos emitidos en el curso de un proceso que continúa en trámite, como es el caso que se analiza, lo cierto es que esta regla tiene excepciones.

Conviene recordar que la Corte Constitucional1 ha permitido la intervención excepcional del juez de tutela para discutir autos interlocutorios emitidos en procesos que se encuentran en trámite, cuando se presentan las siguientes circunstancias: (i) la protección de los derechos presuntamente conculcados no se puede procurar a través de otros medios de defensa, siempre que se hubieren ejercido los recursos ordinarios procedentes contra el auto que se ataca;

(ii) los mecanismos judiciales existentes no son idóneos para garantizar los derechos fundamentales invocados; y (iii) la intervención del juez de tutela es necesaria y urgente para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Entonces, el hecho de que el proceso ejecutivo aún se encuentre en trámite no excluye, por sí mismo, la posibilidad de que se examine mediante acción de tutela la negativa de las autoridades judiciales de instancia a decretar la medida cautelar solicitada por la ejecutante.

En este caso, no se identifica otro mecanismo de defensa judicial que permita proteger de forma eficaz los derechos fundamentales invocados, toda vez que la parte ejecutante ha agotado los recursos ordinarios a su alcance para lograr el cumplimiento de la obligación contenida en la sentencia laboral que sirve de documento base de recaudo, sin resultados efectivos.

En ese contexto, se justifica la intervención excepcional del juez constitucional para determinar si la negativa de los jueces del proceso ejecutivo en decretar la medida cautelar de embargo de la cuenta de ahorros No. XXXXXXXXX056 del Banco Davivienda de la ESE ejecutada con designación específica a pago de sentencias y conciliaciones, vulneró el derecho al debido proceso de la parte ejecutante, especialmente, considerando que la obligación en discusión tiene 1 Corte Constitucional.

Sentencia T-511 de 2020. M.P. Richard S. Ramírez Grisales y sentencia SU-695 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03673-01 Demandante: Alexander de Jesús Dueñas Herrera 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co origen en una condena judicial relacionada con derechos laborales; y si la autoridad judicial accionada desconoció el precedente constitucional sobre las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, y si esa decisión ha afectado el acceso real y material a la justicia de la parte ejecutante.

La Corte Constitucional ha indicado que el derecho al acceso a la administración de justicia comprende diferentes facetas en, al menos, tres categorías: (i) aquellas relativas al acceso efectivo al aparato judicial; (ii) las previstas para el desarrollo del proceso; y (iii) finalmente, las atinentes a la decisión y cómo debe darse fin a la controversia.

Esto quiere decir que, «el acceso a la justicia debe entenderse no solo como la posibilidad de acudir a los jueces competentes para dirimir una determinada controversia o conflicto, sino que además se debe entender como la posibilidad de que dicho planteamiento se haga efectivo, a través de la culminación del proceso con la determinación final del juez sobre el caso y el cumplimiento de la sentencia»2.

Y en la sentencia T-329 del 18 de julio de 1994, señaló que «El acceso a la administración de justicia, garantizado en el artículo 229 Superior, no implica solamente la posibilidad de acudir ante el juez para demandar que deduzca de la normatividad vigente aquello que haga justicia en un evento determinado, sino que se concreta en la real y oportuna decisión judicial y, claro está, en la debida ejecución de ella… (Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-329 del 18 de julio de|| 1994)». Por lo anterior, considero que en el caso de la referencia se cumplían las condiciones establecidas por la jurisprudencia constitucional para habilitar la intervención excepcional del juez de tutela para discutir autos interlocutorios emitidos en procesos que se encuentran en trámite, y en consecuencia, se debió proceder con el estudio de fondo de los cargos propuestos por la parte tutelante. 2.

Excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos- marco jurisprudencial En la sentencia C-546 de 1992, la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 16 sobre la inembargabilidad de los bienes y rentas incorporados al Presupuesto General de la Nación, de la Ley 38 de 1989 (normativa del presupuesto general de la Nación).

En esta oportunidad la Corte se centró en el análisis de los derechos de los acreedores emanados de obligaciones de índole laboral y al asunto específico del derecho al pago de las pensiones abordado desde la especial condición de persona de la tercera edad. Así pues, la Corporación consideró que había una tensión entre el principio de inembargabilidad soportado en la protección del bien público y el interés general, y, de otra parte, el derecho a la pensión y al salario de empleados públicos a quienes no se les niega el derecho, pero no se construyen los caminos para hacerlo efectivo.

Frente a esta tensión concluyó que «La norma que establece la prioridad del interés general no puede ser interpretada de tal manera que ella justifique la violación de los derechos fundamentales de unos pocos en beneficio de interés de todos». En esa línea, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 en el entendido de que en los eventos en los cuales «la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo».

La ratio anterior fue reiterada en las sentencias (i) C-013 de 1993, en la que se analizó el artículo 14 del Decreto 036 de 19923, sobre la inembargabilidad de los bienes y recursos del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación; y (ii) en la C-017 de 1993, que analizó la exequibilidad 2 Corte Constitucional- Sentencia T-608 de 2019.

M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 3 Por el cual se crea el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, se determina su estructura, organización y funcionamiento. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03673-01 Demandante: Alexander de Jesús Dueñas Herrera 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del artículo 1° de la Ley 15 de 19824, sobre la inembargabilidad de los dineros oficiales para el pago de pensiones.

Estas primeras decisiones surgieron de la tensión existente entre el derecho a la pensión y a recibir un salario y el interés general derivado de la protección al patrimonio público. Se construye la excepción a la inembargabilidad a partir de la consideración particular de los créditos cuyo origen es una obligación laboral. La Corte Constitucional amplió la tesis antes expuesta, a partir de la sentencia C- 354 de 1997.

En esa oportunidad, analizó la exequibilidad del artículo 19 del Decreto 111 de 19965, sobre la inembargabilidad de las cuentas y bienes incorporados al Presupuesto General de la Nación. Como problema jurídico, se propuso resolver «…si el principio de la inembargabilidad tiene fundamento constitucional, si es absoluto o relativo, y si la norma acusada se ajusta o no la Constitución».

Expuso que el principio de inembargabilidad general que consagra la norma está de acuerdo con la Constitución, pero que no es absoluto, sino que atiende a excepciones, como «cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias».

En esta línea, la Corte concluyó que «…los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos».

Como se observa, en esta providencia, la Corte no limitó el pago de sentencias como excepción del principio de inembargabilidad a aquellas que constituyan créditos laborales, sino a las providencias, en general, y otros títulos ejecutivos, que después de 18 meses (como lo establecía para ese entonces el Código Contencioso Administrativo), fueran susceptibles de exigibilidad a través de proceso ejecutivo.

Adicional a ello precisó que el rubro que en principio puede ser afectado con la medida cautelar es el destinado a pago de sentencias o conciliaciones. En la sentencia C-1154 de 20086, la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad del artículo 217 parcial del Decreto 29 de 2008 «por el cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones».

En esta providencia se diferenciaron las subreglas relativas a las excepciones al principio de la inembargabilidad de los bienes y recursos incorporados al presupuesto general de la Nación y de aquellos relativos al Sistema General de Participaciones. Así pues, estableció que existen tres excepciones al principio de inembargabilidad cuando se encuentra afectado el presupuesto general de la Nación, a saber: Primera regla: La necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas (sentencia C-546 de 1992);

Segunda regla: pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias (Sentencia C-354 de 1997) y; Tercera regla: títulos emanados del 4 Por la cual se dictan normas sobre pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte. 5 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto 6 En sentencia posterior, C-539 de 2010, la Corte Constitucional se estuvo a lo resuelto en la sentencia C-1154 de 2008. 7 Artículo 21.

Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.

Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes Radicado: 11001-03-15-000-2025-03673-01 Demandante: Alexander de Jesús Dueñas Herrera 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

(Sentencia C-103 de 1994). En cuanto a los recursos del Sistema General de Participaciones, expuso que la norma demandada, aunque consagra la inembargabilidad de estos recursos, también reconoce la posibilidad de adoptar medidas cautelares cuando deriven de obligaciones laborales8. Se destaca el aparte pertinente de la sentencia C- 1154 de 2008 al respecto: «7.4.1.- En este sentido, una interpretación de la norma que restrinja la posibilidad de adoptar medidas cautelares únicamente sobre los ingresos corrientes de libre destinación con cargo a la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes puede hacer nugatorio el pago efectivo de dichas obligaciones, en la medida en que esos recursos sean escasos y en que la referencia a las vigencias subsiguientes torna incierto el momento en que se realizará el pago final de las acreencias.

Dicha lectura de la norma es inadmisible en perspectiva constitucional, pues desconoce el principio de efectividad de los derechos y particularmente de los créditos laborales debidamente reconocidos. 7.4.2.- Sin embargo, existe otra interpretación que es compatible con estos preceptos de la Carta Política en tanto asegura la efectividad de los derechos y ofrece certeza sobre el pago de acreencias laborales.

Según esta lectura de la norma, el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la misma, después de lo cual podrán imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica».

Posteriormente, la Corte Constitucional en sentencia T-053 de 20229 precisó las condiciones para exceptuar el principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud correspondientes al SGP, así: «(i) que se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora.

En cambio, respecto de los recursos provenientes de las cotizaciones al SGSSS recaudados por las EPS, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad». 3. En el caso examinado, por auto de 9 de junio de 2025 el tribunal accionado confirmó la decisión del juzgado de primera instancia de negar la medida cautelar de embargo de la cuenta de ahorros No. XXXXXXXXX056 del Banco Davivienda de la ESE ejecutada con designación específica a pago de sentencias y conciliaciones, al considerar que los recursos de las entidades públicas destinados para el pago de sentencias y conciliaciones son inembargables, de conformidad con el parágrafo 2º del artículo 195 del CPACA, y que no mediaba riesgo alguno frente al no pago de lo ejecutado o prueba que acreditara que fuera inminente su incumplimiento que ocasionara la vulneración de la seguridad jurídica y los derechos reconocidos al ejecutante.

Fundamentación que en mi criterio resulta contraria al precedente constitucional antes referenciado, y que adolece de la carga de suficiencia y transparencia exigida para el apartamiento del precedente vinculante. No debe olvidarse que el desconocimiento del precedente constitucional, es una causal autónoma y específica de procedibilidad, que se configura, entre otros motivos: (i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o (ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando se trata de sentencias de unificación. Al referirse al defecto por desconocimiento del precedente, y los requisitos para apartarse válidamente del mismo, la Corte Constitucional ha precisado que deben 8 Relativo a la diferenciación entre las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación y de aquellos pertenecientes al Sistema General de Participaciones, se puede consultar en la sentencia de tutela del 3 de mayo de 2018, con radicación: 11001-03-15-000-2017-02007-01, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado con ponencia del magistrado Julio Roberto Piza en el proceso Nro. 9 Con ponencia del magistrado Alberto Rojas Ríos.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03673-01 Demandante: Alexander de Jesús Dueñas Herrera 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplirse con los requisitos de transparencia y suficiencia, en virtud de los cuales, el juez de la causa no solo debe identificar y referirse a la decisión judicial de la que se aparta, sino también explicar los motivos por los que decide apartarse del precedente existente; evento en el cual, es insuficiente ofrecer argumentos en un sentido contrario al del precedente, pues además se debe demostrar, con argumentos sólidos, que el precedente vigente no es válido, correcto o suficiente para resolver el caso sometido a decisión10. 4.

Es por lo anterior que el Tribunal accionado incurrió en defecto por desconocimiento del precedente constitucional, pues el auto acusado no aplicó las reglas de decisión del precedente vinculante sobre las excepciones al principio de inembargabilidad de recursos públicos, ni cumplió con la carga de suficiencia y transparencia para apartarse de éste.

Como consecuencia de lo anterior, se imponía conceder el amparo de los derechos invocados por la parte actora. En estos términos queda expuesto mi salvamento de voto. Atentamente, (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor usuario este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 10 Corte Constitucional.

Sentencia SU–309 de 2019 Sentencia SU–395 de 2017.