Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Núm. único de radicación: 050012333000202101485-03 Solicitante: Luis Humberto Guidales García Concejal: Aura Marleny Arcila Giraldo Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Aura Marleny Arcila Giraldo, -en adelante la Concejal-, contra la sentencia de 21 de octubre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en primera instancia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El señor Luis Humberto Guidales García, -en adelante el Solicitante-, pidió, en ejercicio del respectivo medio de control, que se decrete la pérdida de investidura de la Concejal del Municipio de Medellín -Departamento de Antioquia-, señora Aura Marleny Arcila Giraldo, porque, a su juicio, incurrió en la causal prevista en 2 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el numeral 2.°1 del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 19942, por incurrir en la inhabilidad prevista en el numeral 4.°3 del artículo 434 de esa misma normativa.
Asimismo, invocó el numeral 5.° del artículo 275 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20115. Pretensiones 2. La pretensión6 que fundamenta la solicitud de pérdida de investidura es la siguiente: “[…] PETICIÓN ÚNICA: Se decrete la PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA ostentada por la concejal AURA MARLENY ARCILA GIRALDO, identificada con cédula de ciudadanía número […], electa y posesionada como concejal del MUNICIPIO DE MEDELLÍN - ANTIOQUIA para el período 2020 – 2023 por estar incursa en causal de inhabilidad específicamente la consagrada en el numeral 4 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 […]”.
Presupuestos fácticos 3. El Solicitante indicó, en síntesis, los siguientes hechos y argumentos para fundamentar su pretensión: 3.1. Señaló que la señora Arcila Giraldo fue elegida Concejal del Municipio de Medellín el 27 de octubre de 2019 y que ha ocupado esa curul de forma ininterrumpida, en representación de un partido político, durante los últimos 4 periodos.
Agregó que la Concejal se posesionó en el cargo, el 2 de enero de 2020, según consta en el acta de la sesión núm. 001. 1 Por violación del régimen de inhabilidades. 2 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 3 “[…] 4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales […] de las entidades que presten servicios […] de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito […]”. 4 modificado por el artículo 40 de la Ley 617. 5 Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6 Cfr, ver documento denominado “01Demanda.pdf”, en el índice 2 de la Sede Electrónica SAMAI. 3 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.
Manifestó que la Concejal es pariente en segundo grado de consanguinidad del señor Elkin Darío Arcila Giraldo, quien desde el 16 de enero de 2016 y hasta el 28 de enero de 2021 ocupó el cargo de subgerente comercial de Fomento y Desarrollo del Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA. Al respecto, indicó que la Concejal, a través del documento de registro de intereses económicos y privados, manifestó que el señor Elkin Darío Arcila Giraldo es su pariente en segundo grado de consanguinidad. 3.3.
Afirmó que el Gerente General del Instituto para el Desarrollo de Antioquia expidió la Resolución de Gerencia núm. 616 de 4 de octubre de 2013, por medio de la cual se efectúan unas delegaciones en materia de contratación, desconcentración de procesos de selección y ordenación del gasto; acto que en su artículo 1 resolvió delegar en la Subgerencia Comercial de Fomento y Desarrollo del Instituto para el Desarrollo de Antioquia, las funciones y competencias para la ordenación del gasto, la expedición de los actos administrativos, relativos a la actividad precontractual, contractual y post- contractual sin consideración a la cuantía, en relación con los procesos liderados y objetivos misionales de cada dependencia, así: i) “[…] [s]uscripción de los estudios previos, apertura de procesos de selección, trámites de selección de contratistas, adjudicación de contratos en atención a las diferentes modalidades, suscripción de los contratos, modificaciones, adiciones, suspensiones, prorrogas, cesión, liquidación, imposición de sanciones, multas o cláusulas penales, aplicación de cláusulas excepcionales, declaración del siniestro, liquidación y diligencias y seguimiento pos-liquidatorio de los contrato […]”; ii) “[…] [s]uscribir estudios previos, celebrar los contratos o convenios de ciencia y tecnología, con su correspondientes modificaciones, adiciones, prorrogas, cesión, liquidación, imposición de sanciones, multas o cláusulas penales, aplicación de cláusulas excepcionales, declaración del siniestro, liquidación y diligencias y seguimiento pos-liquidatorio de los contratos […]”; iii) “[….] [c]elebrar contratos y convenios a que se refieren los artículos 95 y 96 de la ley 489 de 1998 y los decretos 777 y 1403 de 1992 de conformidad con el inciso 2º del articulo 355 de la Constitución Política de 1991, con su correspondientes modificaciones, adiciones, prorrogas, cesión, liquidación, imposición de sanciones, multas o cláusulas penales, aplicación de cláusulas excepcionales, declaración del siniestro, liquidación y diligencias y seguimiento pos-liquidatorio de tos contratos […]”. 3.4.
Adicionalmente, indicó que en los artículos 2 y 4 de la Resolución Gerencial ibidem, se delegó totalmente a la subgerencia comercial de fomento y desarrollo del Instituto para el Desarrollo de Antioquia, “[…] todos los contratos relacionados con las líneas de crédito y algunos servicios financieros que presta el IDEA en sus diferentes modalidades […]” y “[…] la ordenación del gasto […] para la contratación en la materia propia de la respectiva delegación […]”. 4 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5.
Señaló que el Gerente General del Instituto para el Desarrollo de Antioquia expidió la Resolución de Gerencia núm. 110 de 26 de febrero de 2015, por medio de la cual se modificó el manual de contratación del IDEA, documento en el que se dejó constancia sobre las delegaciones y competencias correspondientes al Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo del Instituto. 3.6.
Manifestó que el señor Elkin Darío Arcila Giraldo, en su condición de subgerente comercial de fomento y desarrollo del IDEA, suscribió el Contrato núm. “0011” de 23 de julio de 2020 con el señor Carlos Mario Mejía Múnera, representante legal de Terminales de Transporte de Medellín S.A., el cual correspondió a un crédito de tesorería por valor de $2.954´000.000.oo de pesos M/cte. 3.7.
Afirmó que la señora Aura Marleny Arcila Giraldo es contadora pública y coautora de un libro denominado “El Concejo Municipal y su Funcionamiento”, publicado por una editorial perteneciente a una universidad con sede en Medellín. Causal de pérdida de investidura alegada y argumentos que sustentan la solicitud 4. El Solicitante señaló que la Concejal incurrió en la causal de pérdida por violación del régimen de inhabilidades prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, por la conducta prevista en el numeral 4.° del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617.
Asimismo, mencionó el numeral 5.° del artículo 275 de la Ley 1437. 5. Manifestó que el Instituto para el Desarrollo de Antioquia es un establecimiento público de orden departamental, descentralizado, de fomento y desarrollo, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, con sede principal en Medellín. 6.
Afirmó que el señor Elkin Darío Arcila Giraldo ejerció como subgerente comercial de Fomento y Desarrollo desde el 16 de enero de 2016 y hasta el 28 de enero de 2021, con las facultades concedidas por las resoluciones núms. 616 de 2013 y 110 de 2015, esta última que estuvo vigente hasta el 28 de noviembre de 5 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2020 en tanto fue remplazada por la Resolución núm. 428 de 2020.
Agregó que lo anterior implica que el precitado subgerente “[…] ostentó autoridad administrativa en todo el departamento de Antioquia y destacando que Medellín es parte del departamento de Antioquia y asiento principal de la actividad de negocios del IDEA […]”. 7. En especial, indicó que se encuentra probado: i) el parentesco; ii) el elemento temporal, relativo al ejercicio de autoridad por el pariente de la Concejal, dentro del término de 12 meses anteriores a la elección; iii) el elemento espacial o territorial, relativo a que la autoridad se ejerció en el respectivo municipio o distrito en el cual se eligió a la Concejal y, para el efecto, explicó que en este caso se configuraba una “superposición” de “circunscripciones especiales”, en este caso la departamental de Antioquia y la del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín7 y que en todo caso se encontraba probado que el ejercicio de autoridad se realizó en el Distrito con el contrato celebrado con la Terminal de Transporte.
Agregó que en este caso se probó el ejercicio de autoridad administrativa en los términos del artículo 190 de la Ley 136, por su condición de subgerente de una entidad descentralizada (criterio orgánico) y en atención a sus funciones asignadas (criterio funcional), en especial, las relativas a la celebración de contratos y convenios y ordenación del gasto. 8.
Afirmó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que: i) basta con que la autoridad se haya ejercido o detentado para la configuración del respectivo supuesto de la causal; ii) que los empleados autorizados para celebrar contratos o convenios u ordenar el gasto son servidores que ejercen autoridad administrativa; y iii) que la inhabilidad, sub examine, no se enerva por el hecho de que las funciones que implican autoridad se hayan obtenido por vía de delegación. 9.
En relación con la culpabilidad explicó que la Concejal ostentaba las condiciones personales y profesionales8 suficientes para conocer que su conducta 7 Para el efecto, citó: i) Consejo de Estado, Sección Quinta. C.P. Susana Buitrago Valencia, expediente:2007- 00800-01, sentencia de 20 de febrero de 2009; ii) Consejo de Estado, Sección Quinta C.P. Mauricio Torres Cuervo, expediente: 2007-00785-01 Sentencia de 31 de julio de 2009; y iii) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Enrique Gil Botero.
Sentencia de 15 de febrero de 2011. 8 Afirma que, sumado a su experiencia pública, la Concejal “[…] ejerce una profesión en estudios financieros, con un perfil profesional de Presidenta de la Consiliatura, Universidad de Medellín (2000 - 2020), Integrante Consejo Directivo, Bolsa de Valores de Colombia (actualidad), Directora Financiera, Compañía Frontino Gold Mines Ltd.
(1988-2008), Vicepresidenta, Universidad de Medellín (1999-2000), Revisora Fiscal, Universidad de Medellín (1983-1987), Concejal de Medellín (2004 a la fecha), además como lo mencionamos atrás es autora del libro El Concejo Municipal y su Funcionamiento […]”. 6 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co era constitutiva de causal de pérdida de investidura, sumado a que, en los términos de la presunción establecida en el artículo 9 del Código Civil, la Concejal tenía la obligación de conocer la inhabilidad y adoptar las medidas necesarias para evitar su configuración en tanto corresponde a quien aspira a un cargo de elección popular indagar por las calidades requeridas, las inhabilidad e incompatibilidades que establece el ordenamiento para la postulación y ejercicio del cargo público.
Contestación de la solicitud de pérdida de investidura 10. La Concejal9, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, se refirió a la solicitud de pérdida de investidura y solicitó que se negaran sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos10: 11. Se pronunció sobre los hechos y, en especial, señaló que se atenía a lo probado en relación con el parentesco y el registro de intereses económicos y privados realizado por la Concejal.
Afirmó que el Instituto para el Desarrollo de Antioquia es una entidad del orden departamental, creada mediante la Ordenanza Departamental núm. 13 de 1964, y reiteró que se trata de una entidad pública diferente a aquella en que fue elegida la concejal. 12. Presentó excepción que denominó “INEXISTENCIA DE CAUSAL PARA DEMANDAR”, que fundamentó en que, al abordar el estudio del efecto útil de la inhabilidad prevista en el “numeral 5 del artículo 179 de la C.P.”, se hace relación al “[…] ejercicio de la autoridad civil o política y no a la mera posibilidad de ejercicio […]”, en tanto que la norma constitucional utiliza la expresión “ejerzan”. 12.1.
Manifestó que, teniendo en cuenta lo anterior, el desarrollo que hace el legislador de la norma constitucional y con el objeto de evitar ciertas influencias indebidas en la población apta para votar, se estableció la inhabilidad contenida en el artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617, que utiliza la acepción “hayan ejercido”. 12.2.
Afirmó que la interpretación actual de la Sección Quinta del Consejo de Estado ignora que el electorado puede verse influenciado de manera directa o 9 Mediante apoderado. 10 Cfr, ver documento denominado “14Contestación Pérdida de Investidura.pdf”, del expediente electrónico, visible en el índice 2 de SAMAI. 7 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indirecta por el pariente investido de autoridad solamente en el momento en el que son realizadas acciones tendientes a modificar la voluntad del electorado, para inducirlo a votar por determinado candidato.
Agregó que la interpretación actual es extensiva y genera una interpretación desproporcionada e irrazonable que castiga la “mera tentativa”. 12.3. Agregó que en este caso no se aportó prueba alguna que acredite el ejercicio de autoridad dentro de los 12 meses anteriores a la elección y que la interpretación que más se ajusta a los principios constitucionales y legales y valores democráticos, es aquella según la cual la inhabilidad se configura con el ejercicio efectivo de la autoridad y especifica que esta debe ser en el ámbito temporal y territorial específico de la prohibición. 12.4.
Solicitó que, para evitar cualquier tipo de duda en la interpretación judicial y con fundamento en el artículo 4 de la Constitución Política, “[…] en el caso que se encuentre un conflicto entre los derechos fundamentales consagrados en los artículos 29 y 40 de la norma superior y el numeral 4 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 […]”, para darle prevalencia al derecho sustancial en los términos del artículo 228 de la Constitución Política.
Al respecto, agregó, por un lado, que la excepción debía tramitarse porque la Concejal no ha vulnerado ninguna norma y porque la solicitud se fundamenta en supuestos de responsabilidad objetiva en materia sancionatoria debido a que no está probado el real ejercicio de autoridad; y, por el otro, que este estudio se debe realizar en el marco de una discusión constitucional y en especial de los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución. 13.
Presentó la excepción que denominó “SOLICITUD DE APLICACIÓN DE LA ESTRICTA LEGALIDAD O PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD Y DEL PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL DEL LEGISLADOR” y, al respecto, manifestó que las normas que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura son claras en cuanto se refieren a “[…] funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección HAYAN EJERCIDO autoridad […] administrativa en el respectivo Municipio […]”.
Agregó que el régimen de inhabilidades para acceso a cargos públicos de elección popular es taxativo y de interpretación restrictiva, como, según explicó, lo ha considerado el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. 8 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.1.
Reiteró que el análisis de la norma implica que en este caso se debe determinar si hubo o no un ejercicio real de autoridad dentro del periodo inhabilitante, conforme a los principios de reserva legal, taxatividad y favorabilidad, y no una “[…] una interpretación extensiva como la ha pretendido realizar el Consejo de Estado […]”, porque en estos casos se está limitando un derecho constitucional. 14.
Presentó la excepción que denominó “ACTUACIÓN CON ESTRICTA SUJECIÓN A LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY, CON DEBIDA DILIGENCIA, AMPARADA EN EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE CONFIANZA LEGITIMA Y BUENA FE” y, al respecto, señaló que, respecto de la Concejal, no se ha solicitado ninguna revocatoria de inscripción de candidatura ante el Consejo Nacional Electoral, ni mucho menos se ha demandado el acto de elección por la causal que se invoca en este caso, sub examine.
Por ello, concluyó que la Concejal “[…] actúo siguiendo los consejos de sus asesores jurídicos, amparada en el principio constitucional de confianza legítima y de buena fe, consagrados en el artículo 83 superior de que estaba cumpliendo con estricto apego la Constitución y la Ley […]”. 14.1. Manifestó que la razón por la que se presentó esta acción de pérdida de investidura es porque el Consejo de Estado “[…] funge como constituyente y legislador ordinario, usurpando la potestad reglamentaria del constituyente primario y el derivado, debido a que pretende vía interpretación contra legem reformar la Constitución en el numeral 5 del artículo 179 y el numeral 4 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, para consagrar un supuesto de hecho que no se encuentra consagrado ni en la norma superior, ni en la norma que la reglamenta […]”, a saber: que bastará que la autoridad se haya ejercido o detentado generando con ello una ventaja potencial, no necesariamente concretada. 14.2.
Reiteró que la Concejal ha actuado en estricta legalidad y enmarcada en el principio de taxatividad; que no se probó el ejercicio material de autoridad por su pariente dentro del periodo inhabilitante; y que los supuestos de la inhabilidad fueron establecidos claramente por el constituyente en el numeral 1.° del artículo 183 de la Constitución Política y por el legislador en la normativa antes citada y que estas inhabilidades deben ser entendidas en forma taxativa y restrictiva por cuanto implican restricción de un derecho fundamental. 9 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.
Por último, presentó la excepción que denominó “INNOMINADA”, en relación con la cual solicitó que se declare oficiosamente cualquier excepción que resulte probada en el proceso, en favor de la Concejal. La audiencia pública establecida por el artículo 12 de la Ley 1881 16. La audiencia pública11 tuvo lugar el 6 de octubre de 2021 con la asistencia y participación del Solicitante de la pérdida de investidura; por el apoderado de la Concejal; y el Ministerio Público.
La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 17. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la sentencia de 21 de octubre de 2021, en primera instancia12, resolvió “[…] DECRETAR LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA de la señora Aura Marleny Arcila Giraldo como concejal del municipio de Medellín, para el período 2020-2023 […]”.
Consideraciones del Tribunal 18. El Tribunal consideró que el asunto a resolver era “[…] establecer si, la señora Aura Marleny Arcila Giraldo, incurrió en la causal de inhabilidad regulada en el numeral 4° del artículo 43 de la Ley 136 de 1996, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, la cual constituye causal de pérdida de investidura en virtud de lo previsto en el numeral 6 del artículo 48 de la Ley 617 y en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136, y en caso afirmativo, se evaluará si aquélla actuó en forma dolosa o gravemente culposa […]”. 19.
El Tribunal estudió la competencia del Tribunal, los aspectos generales de la pérdida de investidura y la causal que se atribuye a la Concejal y posteriormente procedió al análisis de los elementos objetivo y subjetivo de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de inhabilidades. 11 Cfr. Documentos denominados “42VideoAudEspecial.pdf” y “43ActaAudienciaPublica 2021-01485.pdf” del expediente electrónico. 12 Cfr. Documento denominado “48DecretaPerdidaDeInvestidura 2021-01485.pdf”, del expediente electrónico. 10 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis del Tribunal en relación con el elemento objetivo 20.
Consideró que se encontraba probada la condición de Concejal de la señora Arcila Giraldo y la existencia del parentesco en segundo grado de consanguinidad entre la Concejal y el señor Elkin Darío Arcila Giraldo. 21. El Tribunal consideró, en relación con el ejercicio de autoridad administrativa y el elemento temporal, que, teniendo en cuenta las pruebas decretadas y en atención a las normas que regulan la materia, “[…] se puede establecer, que el señor Elkin Darío Arcila Giraldo ejerció función administrativa, comoquiera que, en el cargo de Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo del IDEA, le correspondía ejecutar el presupuesto, y participar en los diferentes comités y/o Juntas Directivas en los cuales fuere delegado, adoptando decisiones y ejecutando el presupuesto de la Subgerencia. Además, en virtud de las facultades que le fueron delegadas por el Gerente General del IDEA y derivado de las modificaciones que sufrió el Manual de Contratación de esa entidad, tenía competencia para: realizar las funciones de ordenación del gasto, expedir los actos administrativos relativos a la actividad precontractual, contractual y post- contractual sin consideración a la cuantía, en relación con los procesos liderados y objetivos misionales de la Subgerencia Comercial y de Desarrollo, y celebrar los contratos relacionados con las líneas de crédito y algunos servicios financieros […]”.
Asimismo, explicó que estaba probado que esa autoridad se detentó durante el periodo inhabilitante, correspondiente a los 12 meses anteriores a la elección. 22. En relación con la solicitud relativa a “inaplicar” la interpretación actual del Consejo de Estado, explicó que la jurisprudencia de esta Corporación, tanto en sede de pérdida de investidura como de nulidad electoral, está relacionada con que la noción “ejercer” adquiere una connotación de potencialidad porque su sentido es preventivo y no necesariamente de resultado y, en ese orden, la inhabilidad se configura al ostentar la autoridad, independientemente de si se materializa o no. En ese orden, explicó que el Tribunal no se apartaría de los precedentes y antecedentes provenientes de decisiones del Consejo de Estado y que los acogería y aplicaría con el fin de garantizar el derecho a la igualdad en las decisiones judiciales y los principios de seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados. 11 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.
Consideró, en relación con la solicitud de la Concejal para que se tramite una excepción de inconstitucionalidad, que no se observa contradicción evidente entre las normas legales y constitucionales invocadas. 24. El Tribunal consideró, en relación con el supuesto de territorialidad, que, conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado, quien ejerce la autoridad administrativa en el departamento lo hace también en el municipio, por la imbricación o superposición que existe entre ambos, en tanto el departamento no cuenta con territorio propio, sino que este corresponde al de los municipios que lo integran. 25.
Explicó que estaba probado que el Instituto para el Desarrollo de Antioquia es un establecimiento público del orden departamental de Antioquia y que, en consecuencia, la circunscripción del departamento se superpone con la del Distrito de Medellín, lo que implica que se configura el factor territorial de la inhabilidad. 26. Por todo lo anterior, encontró probados los supuestos que conforman el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura, por la inhabilidad establecida en el numeral 4.° del artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617, “[…] en tanto se probó, que la señora Aura Marleny Arcila Giraldo y el señor Elkin Darío Arcila Giraldo son hermanos, que la primera fue elegida el 27 de octubre de 2019 concejal de Medellín para el período 2020- 2023, y que el segundo desempeñó el cargo de Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo del IDEA dentro de los 12 meses anteriores a la elección, tiempo durante el cual tuvo asignadas funciones relacionadas con la ordenación del gasto, la expedición de los actos administrativos relativos a la actividad precontractual, contractual y post contractual sin consideración a la cuantía, respecto a los procesos liderados y objetivos misionales de la Subgerencia Comercial y de Desarrollo, y la celebración de los contratos referentes a las líneas de crédito y algunos servicios financieros, con la que ejerció potencial autoridad administrativa en el departamento de Antioquia y, por ende, en el municipio de Medellín […]”.
Análisis del Tribunal en relación con el elemento subjetivo 27. El Tribunal consideró que si bien no se había probado que la conducta de la Concejal fue dolosa, la revisión de los requisitos y del marco normativo del cargo al que aspiraba era una obligación general que le era exigible y que, en este caso, 12 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Concejal no probó que fue diligente y cuidadosa, lo que le impide sostener que se encuentra ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su actuar.
Consideró que, por el contrario, el hecho de que la Concejal se inscribiera y resultara elegida concejal del Distrito de Medellín pese a la condición de su pariente, implicó que actuó con negligencia y poca prudencia y, por ende, que su conducta es gravemente culposa en los términos del artículo 1.° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003.
El recurso de apelación presentado por la Concejal 28. La Concejal13 presentó recurso de apelación en el que solicitó que se revoque la sentencia y se niegue la solicitud de pérdida de investidura con fundamento en los siguientes argumentos. 29. Sostuvo que la sentencia proferida por el Tribunal desconoció sus derechos fundamentales porque se profirió sin que se decretaran y practicaran algunas pruebas pertinentes, útiles y necesarias para resolver el asunto y, en especial, para determinar la ausencia de culpa grave o dolo de la Concejal.
Para el efecto, el recurso desarrolla dos argumentos, a saber: i) la “AUSENCIA DE PRUEBA PARA CONDENAR POR NO ESTAR PROBADA LA CULPA GRAVE Y EL DOLO […]”; y ii) la “INDEBIDA INTERPRETACIÓN DE LA ACCIÓN PROHIBIDA Y QUE CONLLEVA LA SANCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA”. Sobre la configuración del elemento subjetivo 30. La Concejal señaló en relación con el primer argumento, relativo a la ausencia de prueba del dolo o la culpa grave, que teniendo en cuenta la naturaleza de la acción de pérdida de investidura y las consideraciones expuestas por el Tribunal, este debió “[…] establecer si los hechos invocados en la solicitud y que se le atribuyen a la servidora pública se adecúan o no a la causal endilgada, pues en caso de que se verifique la configuración de la causal de pérdida de investidura, se debía analizar como consecuencia de dicha tipificación de la conducta, si se configura el elemento de culpabilidad […] en el actuar de quien ostenta la dignidad […]”. 13 Cfr. Documento denominado “54RecursoApelacionDda.pdf” del expediente electrónico. 13 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.1.
Afirmó que el Tribunal no analizó “[…] las condiciones personales de mi representada; su grado de formación; su profesión; el conocimiento de sus funciones y las de los funcionarios públicos; las circunstancias de tiempo, modo y lugar que rodearon los hechos que tipifican su conducta (sus acciones u omisiones), así como se requería valorar los actos que haya o no realizado para conocer dicho marco normativo, pues con base en tales descubrimientos probatorios, se podría en consecuencia determinar si se obró con el cuidado requerido, para a partir de ello, definir si su conducta es culposa o dolosa, o si, por el contrario, si se estuvo ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar […]”. 30.2.
Indicó que en la contestación de la solicitud de pérdida de investidura se solicitó que se aplicara la excepción de inconstitucionalidad por el posible conflicto con los artículos 29 y 40 de la Constitución Política porque, por un lado, la Concejal no había violado las normas invocadas en la solicitud; y, por el otro, la solicitud y la decisión se fundamentaba en un sistema de responsabilidad objetiva. 30.3.
Señaló que, en este caso, el Tribunal no se fundamentó en pruebas para considerar que la Concejal estaba en condiciones de comprender el hecho o la circunstancia configurativa de la causal de pérdida de investidura. Agregó que “[…] tanto los argumentos contenidos en la demanda, como en la contestación de la demanda requerían ser probados, y ello precisamente es lo que brilla por su ausencia en el presente caso […]”. 30.4.
Manifestó que “[…] las afirmaciones contenidas en la sentencia padecen de soporte probatorio y hacen aún más notoria la violación al debido proceso, pues no existe prueba que permita con grado de certeza inferir interés en averiguar, de forma diligente, la situación jurídica en la que se encontraba […] [la Concejal] de cara a los requisitos exigidos para ser Concejal, ni existe prueba que permita conocer con grado de certeza si mi representada obro o no con el cuidado mediano que las personas emplean normalmente en sus negocios propios, y en todo caso porque no existe prueba que dé cuenta que mi representada hubiere incurrido en un descuido que tornó en negligente su conducta, es decir, que su actuar fue con culpa […]”.
Asimismo, que la sentencia contiene inferencias subjetivas del Tribunal que no se encuentran fundadas en las pruebas decretadas y practicadas en el proceso, teniendo en cuenta, además, que en el marco de los 14 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principios de jurisdicción rogada y de congruencia, correspondía al actor probar que la conducta fue dolosa o gravemente culposa 30.5.
Afirmó que, con fundamento en lo anterior, se solicitó una nulidad procesal que se encontraba en trámite al momento de presentar el recurso de apelación y que el decreto y práctica de pruebas era obligatorio y necesario por la naturaleza de este proceso, porque se requería la demostración de la “antijuridicidad de la conducta” de cara a determinar si esta podía atribuir responsabilidad a la Concejal en el marco de la pérdida de investidura.
Indicó que hubo pretermisión de esa etapa procesal y que ello implicó un exceso ritual manifiesto porque se aplica el artículo 330 de la Ley 1564. Al respecto, agregó que “[…] no se puede proferir sentencia condenatoria en el presente caso sin haberse practicado las pruebas que se deben practicar para demostrar la culpa grave o el dolo, o como ocurre en el presente caso, sin haber practicado las pruebas que respaldan la ausencia de la conducta endilgada […], pues de nada sirve que luego se practiquen […] en sede de segunda instancia […]”, en tanto ello haría gravosa la situación de la Concejal de cara a su derecho de doble instancia y la posibilidad de probar que no incurrió en la conducta y en el marco de los principios pro homine, indubio pro- reo, legalidad, objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad. 30.6.
Afirmó que el Tribunal debió determinar si, a pesar de que estaba probada objetivamente la causal, había alguna prueba o “[…] circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto (subjetivamente hablando), bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor […]” y no presumir la “[…] mala fe, el dolo y/o la culpa grave […]” de la Concejal, pese a que, según señala, el mismo Tribunal aceptó que no se contaba con elementos de convicción que permitieran deducir que la Concejal conocía la existencia de la inhabilidad.
Indebida interpretación del supuesto de hecho previsto en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución Política y del artículo 40 de la Ley 617 30.7. Afirmó que en este caso es necesario abordar “[…] efecto real, efectivo y útil de la inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la C.P, para concluir que la regla de derecho y por tanto la eficacia de la norma constitucional, hacen relación con el ejercicio de la autoridad civil o política y no con la mera 15 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posibilidad de ejercicio, o lo que es lo mismo, nada tienen que ver con la posibilidad de detentar el poder y no ejercerlo […]”. 30.8.
Explicó que el Tribunal, siguiendo los precedentes jurisprudenciales, fundamentó su decisión en que “[…] la prohibición se hizo para evitar NO el ejercicio del poder, SINO la mera posibilidad de ejercer el poder […]”, lo cual no se desprende de los textos normativos. Indicó que se trata de una interpretación más gravosa y que castiga la tentativa o la mera expectativa, algo contrario a la lectura de la norma. 30.9.
Indicó que, para mayor claridad, se debe observar la disposición contenida en el artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617, en tanto la conducta prohibida es “ejercer” o “ejecutar” actos de poder y así debe ser entendido en los términos de la regla interpretativa contenida en los artículos 27 y 28 del Código Civil, en tanto ello difiere de la posibilidad o probabilidad de ejercerlo. 30.10.
Manifestó que “[…] la interpretación actual pregonada por la Sección Quinta del H. Consejo de Estado [así como por “la Sala de Consulta y Servicio Civil, como en la Sala Plena”] ignora que el electorado puede verse influenciado, de manera indirecta o directa, por el pariente investido de autoridad en el marco de la campaña electoral, solo en el momento en el que son realizadas acciones positivas tendientes a modificar la voluntad del electorado, para inducirlo a votar por un candidato determinado […]” y solicita que “[…] no se de aplicación a la regla de interpretación precedente en el presente caso, pues las consideraciones que en el momento son pregonadas por el máximo órgano de la jurisdicción administrativa PARA LOS CASOS DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD ELECTORAL, contrarían la constitución y el sistema de derecho positivo en nuestro país […]” e implica una apreciación de la norma desproporcionada o irrazonable que genera un estado de cosas inconstitucional.
Por ello, explica que se debe estudiar nuevamente la causal con el objeto de fijar los alcances debidos de la norma y privilegiar una interpretación que se ajuste al propósito regulatorio de las inhabilidades, que privilegie la literalidad, la favorabilidad, el sentido común, el interés colectivo democrático y al mismo tiempo el derecho subjetivo de la concejal. 16 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.11.
Indicó que, en todo caso, la interpretación actualmente vigente del Consejo de Estado no ha sido pacífica y, para el efecto, solicita que se tenga en consideración la aclaración de voto del Consejero de Estado, doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez, en la sentencia del 29 de enero de 2019 proferida en el proceso identificado con el número único de radicación 110010328000201800031-00(SU). 30.12.
Afirmó que en este caso la discusión es enteramente constitucional y en el marco de los artículos 29, 93, 228 y 229 de la Constitución Política y que en el evento en que se encuentre un conflicto entre los derechos fundamentales establecidos en los artículos 29 y 40 de la Constitución Política y el numeral 4 del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, se debe dar prevalencia al derecho sustancial mediante el trámite de una excepción de inconstitucionalidad.
Traslado del recurso de apelación 31. Surtido el traslado del recurso de apelación, el Solicitante pidió que se diera aplicación al numeral 4.° del artículo 14 de la Ley 1881 y señaló que al interior del Consejo de Estado había una jurisprudencia consolidada y reiterada sobre la causal sub examine. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal14.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 32. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del elemento subjetivo de la causal de 14 Es importante resaltar que el Tribunal, luego de impartir trámite al proceso, mediante auto de 27 de septiembre de 2022, concedió el recurso de apelación contra la sentencia de 21 de octubre de 2021 y remitió posteriormente el expediente al Consejo de Estado, siendo abonado y radicado bajo el número de radicación 050012333000202101485-03, el 21 de octubre de 2022.
Mediante auto de 15 de noviembre de 2022 se admitió el recurso de apelación contra la sentencia. Asimismo, en el caso, sub examine, se surtieron ante el Consejo de Estado los trámites identificados con números únicos de radicación 050012333000202101485-01 y 050012333000202101485-02, en los que se profirieron las siguientes providencias.
En el trámite identificado con el número único de radicación 050012333000202101485-02 se profirió el auto de 16 de agosto de 2022, por medio del cual se resuelve un recurso de queja. En el trámite identificado con el número único de radicación 050012333000202101485-01 se profirieron los siguientes autos: i) 21 de abril de 2022, por medio del cual se resuelve sobre un recurso de apelación presentado contra el auto que decidió las solicitudes probatorias; ii) auto de 16 de agosto de 2022, por medio del cual se corre traslado de una solicitud de nulidad; iii) auto de 10 de octubre de 2022, por medio del cual se resuelve sobre una solicitud de nulidad; iv) auto de 11 de enero de 2023, por medio del cual se resuelve sobre un recurso de reposición y, en subsidio, súplica; v) auto de 10 de abril de 2023, por medio del cual se resuelve sobre un recurso de reposición. La Secretaría de esta Sección, según consta en el índice 44 de SAMAI, acumuló el trámite 01 al 03 el día 26 de abril de 2023. 17 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pérdida de investidura; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de inhabilidades; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la inhabilidad establecida en el numeral 4.° del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617; viii) el análisis del caso concreto; y ix) las conclusiones.
Competencia de la Sala 33. Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales; ii) la Ley 1881, en especial, su artículo 22, sobre la aplicación de esa normativa a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados; iii) el artículo 15015 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201116, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; y iv) el artículo 13 del Acuerdo 80 expedido el 12 de marzo de 201917: la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 34.
Agotados los trámites inherentes a la solicitud de pérdida de investidura de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. 35. Vistos los artículos 328 y 320 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201218, la Sala se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por la apelante.
Problema Jurídico 36. Corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el recurso de apelación, si la señora Aura Marleny Arcila Giraldo incurrió o no en los elementos objetivo y subjetivo de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, por incurrir en la inhabilidad prevista en el numeral 15 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 16 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 17 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado 18 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 18 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.° del artículo 43 de esa misma normativa, según la cual, entre otras, no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal quien tenga vínculo por parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad con funcionarios que dentro de los 12 meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad administrativa, en el respectivo municipio o distrito; y, en esa medida, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 21 de octubre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en primera instancia. La calificación habilitante 37.
Vistos los artículos 5, literal “b”, y 22 de la Ley 1881, la Sala considera que se encuentra probada la calidad de concejal para el periodo 2020-2023 de la señora Aura Marleny Arcila Giraldo, según consta en los documentos aportados como prueba al proceso, en especial, la copia del Formulario E-26CON19 y el Acta núm. 001 de 2 de enero de 2020, Sesión Plenaria Inaugural20. 38.
En este caso, la investidura de la Concejal señalada supra se tiene por cierta en la medida en que los documentos indicados anteriormente constituyen prueba de dicha calidad y su condición no fue cuestionada durante el proceso ni en el recurso de apelación, lo cual la hace sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo 39.
Vistos los artículos 18421 de la Constitución Política; 14322 de la Ley 1437 y las leyes 136, y 617 1881 y 2003, en especial, el artículo 1.° de la Ley 1881. 19 Cfr. Ver Indice 2 de SAMAI, documento electrónico “01Demanda”, en especial los folios 25 a 38. 20 Cfr. Ver Indice 2 de SAMAI, documento electrónico denominado “25RespuestaExhorto66Acta001PosesionConcejales”. 21 Constitución Política.
Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano. 22 Ley 1437 de 2011. Artículo 143. Pérdida de Investidura.
A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas. Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 19 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desarrollos jurisprudenciales 40.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio23 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 41.
El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 42.
La Sala Plena24 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido. 23 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15- 000- 2014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;
Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 20 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43. En esa misma orientación, la Corte Constitucional25 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. 44.
En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201026. En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva. 45.
Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, en él se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, y de legalidad. 46.
Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, conforme con la jurisprudencia de las altas cortes27, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo28. 47.
En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se subsume en el supuesto fáctico de la norma 25 Sentencia SU-426 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortíz Delgado. 26 Número único de radicación 110010315000200900198-00(PI). 27 Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016. 28 En criterio de la Corte Constitucional “[…] atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 21 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo29.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura 48. Vistos los artículos 9.º y 18 del Código Civil, “[…] la ignorancia de las leyes no sirve de excusa […]”30 y “[…] [l]a ley es obligatoria tanto a los nacionales como a los extranjeros residentes en Colombia […]”. Asimismo, visto el artículo 57 de la Ley 4 de 20 de agosto de 1913, “[…] [s]obre régimen político y municipal […]”, “[…] [l]as leyes obligan a todos los habitantes del país, inclusive los extranjeros, sean domiciliados o transeúntes, salvo, respecto de éstos, los derechos concedidos por los tratados públicos […]”. 49.
Al respecto, es preciso indicar que el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial por el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional. En ese sentido, la Sala procede a enunciar algunos de los principales pronunciamientos proferidos al respecto. Sentencia SU – 424 de 11 de agosto de 2016 50.
La Corte Constitucional, en sentencia SU – 424 de 11 de agosto de 201631, consideró que en el marco de las solicitudes de pérdida de la investidura se debía determinar en cada caso si se configuraba el elemento subjetivo de quien ostentaba la dignidad, porque el juicio de responsabilidad contenía un elemento objetivo y un elemento subjetivo que atendía “[…] a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía 29 La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU 424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 30 Sobre el particular, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-651 de 3 de diciembre de 1997, señaló sobre el artículo 9 del Código Civil, lo siguiente: “[…] Excluir de la obediencia de la ley a quien la ignora equivale a establecer un privilegio a su favor violatorio de la igualdad constitucional y generador del caos jurídico […].
Es claro, desde luego, que el deber jurídico implícito en la ficción supone, a la vez, una obligación ineludible a cargo del Estado: promulgar las leyes, pues sólo a partir de ese acto se hace razonable la efectividad de las consecuencias jurídicas que pueden seguirse de su inobservancia. […]. No puede desprenderse de lo anterior que la educación juegue un papel insignificante en el conocimiento del derecho y en el cumplimiento de los deberes que de él se desprenden (aunque a menudo se utiliza para evadirlos sin dejar rastro).
Por esa razón, entre otras, el derecho a acceder a ella ocupa un lugar importante en la Carta. Pero no puede argüirse razonablemente que quienes carecen de educación o tienen dificultades para conocer la ley, se encuentran imposibilitados para conocer sus deberes esenciales y que por tanto deban ser relevados de cumplirlos […]” (Destacado fuera de texto). 31 Corte Constitucional, Sentencia SU-424 de 11 de agosto de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 22 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 51.
Lo anterior, porque el análisis de responsabilidad que realiza el juez en este proceso sancionatorio es de carácter subjetivo; además, porque “[…] [e]n un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley […], contraria al ordenamiento jurídico […] y culpable […]”. 52.
Asimismo, señaló que: i) por regla general, los procesos sancionadores proscriben la responsabilidad objetiva, en virtud de lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política; ii) “[…] el juicio constitucional de pérdida de investidura analiza la adecuación de la causal de inhabilidad en forma subjetiva, esto es, con culpa del demandado (sabía o debía saber que estaba inhabilitado) […]”, y iii) era necesario verificar la culpa o dolo en la conducta reprochable para imponer la inhabilitación para ser elegido a perpetuidad.
Sentencia de 25 de mayo de 2017 53. Esta Corporación, mediante sentencia de 25 de mayo de 201732, indicó que para definir si una conducta se cometió con dolo o con culpa, se debían analizar los elementos que constituían el aspecto subjetivo de la misma, los cuales correspondían al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud, esto es, si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico. 54.
Sobre el particular, señaló que aun cuando la revisión de los requisitos y el marco normativo que regía el cargo al cual se aspiraba era una obligación general para el candidato, el entendimiento de dichos requisitos debía analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es, el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como a los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la referida inhabilidad, para con base 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 25 de mayo de 2017, C.P. María Elizabeth García González, Número único de radicación: 810012339000201500081-01. 23 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en ello, determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se estaba ante una situación de buena fe exenta de culpa que impidiera el reproche subjetivo de su obrar. 55.
De igual forma, precisó que las calidades o requisitos positivos y negativos con los que debía contar un candidato para ser elegido Concejal Municipal eran de obligatoria observancia, revisión y análisis previo, por cuanto “[…] [e]sa, es una diligencia que surge como debida en el ordinario transcurrir del proceso de inscripción del respectivo candidato, siéndole por demás exigible en medio de las normales medidas de cuidado y precaución que tenía que adelantar para llegar a la certeza del cumplimiento de los mismos y, por ende, de una candidatura reglamentaria y sometida a las condiciones legales para ejercer el cargo de Cabildante. […]”. 56.
Asimismo, consideró que el proceso de pérdida de investidura exige la observancia del debido proceso y, particularmente, de los principios pro homine, in dubio pro reo, legalidad, objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad. 57. En ese sentido, la Sala señaló como parámetros para realizar el estudio del elemento subjetivo, lo siguiente: “[…] Precisado lo anterior, el abordaje del aspecto subjetivo requiere el análisis del dolo y la culpa, entendido el primero como la intención positiva de lesionar un interés jurídico, entretanto la segunda atañe a un concepto que está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad.
Para llegar a definir si una conducta se cometió con dolo o con culpa, deben analizarse los elementos que constituyen el aspecto subjetivo de la misma, los cuales corresponden al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud, esto es, si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico.
En los casos en los cuales se pruebe que el demandado conocía plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de pérdida de investidura, estaríamos ante una situación de total intención en la realización de la misma y, por ende, de un grado de culpabilidad doloso. En aquellos eventos en los que se concluya que el sujeto no conocía la ilicitud de su conducta, pero que en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad debía saber que la misma resultaba contraria a derecho, se está ante un comportamiento culposo, de no mediar sólidas circunstancias que se lo hubieran impedido. […] En el caso del dolo, el objeto de prueba corresponde a determinar el pleno conocimiento que tiene el sujeto sobre que determinada conducta (en este caso la 24 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co celebración del contrato), genera la inhabilidad, pues ante dicho conocimiento, la ejecución de la conducta demuestra la intención en la misma.
Entretanto para determinar si la conducta fue culposa, tiene que estar demostrado, al menos, que el sujeto debía conocer su ilicitud en virtud de la diligencia que para la inscripción como candidato al Concejo del Municipio de Arauca (Arauca), le era menester desplegar. […]. Ahora bien, para establecer esta diligencia acudiremos a los presupuestos señalados en el artículo 63 del Código Civil, el cual prevé: “Artículo 63.
Culpa y dolo. La ley distingue tres especies de culpa o descuido. Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios.
Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa. Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes.
Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado. El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”. En el caso concreto, la revisión de los requisitos y el marco normativo que rige el cargo al cual se aspira, es una obligación general para quien pretende acceder a la función pública, incluso en los eventos de elección popular, sin embargo el entendimiento de dichos requisitos debe analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como a los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la referida inhabilidad, para con base en ello, determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se está ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar […]”.
Sentencia SU – 632 de 12 de octubre de 2017 58. La Corte Constitucional, mediante sentencia SU – 632 de 12 de octubre de 201733, consideró que la culpabilidad es uno de los elementos que se deben valorar en los procesos de pérdida de investidura, esto es, determinar “[…] si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su 33 Corte Constitucional, Sentencia SU – 632 de 12 de octubre de 2017;
Magistrado Ponente, doctor José Fernando Reyes Cuartas. 25 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co voluntad se enderezó a esa acción u omisión, aspecto que implica verificar si se está ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa […]”.
Sentencia de 10 de mayo de 2018 59. Esta Corporación, en sentencia de 10 de mayo de 201834, consideró que la omisión del deber de conocer los requisitos y calidades con los que debe contar un candidato para ser elegido concejal municipal, así como las inhabilidades que le impiden serlo derivaba en “[…] una conducta negligente de su parte […]”35. 60.
En ese sentido, concluyó que “[…] el demandado, por elemental cautela y cuidado, ha debido conocer las inhabilidades e incompatibilidades aplicables al cargo al cual pretende aspirar, sin que esté demostrado en el plenario que actuó de forma diligente […]”. Sentencia de 11 de junio de 2020 61. Esta Corporación, en sentencia de 11 de junio de 202036, hizo referencia al artículo 4 de la Constitución Política, según el cual “[…] [e]s deber de los nacionales […] acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades […]” y reiteró el contenido del artículo 9.º del Código Civil, en el cual se indica que “[…] la ignorancia de las leyes no sirve de excusa […]”. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación: 170012333000201600473-01. 35 Las consideraciones de esta sentencia fueron reiteradas en otras providencias de la Corporación. Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 16 de mayo de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 810012339000201600056-01; providencia en la cual se consideró que “[…] El proceder del d deriva en negligente, habida cuenta que no verificó el régimen de inhabilidades que rodeaba el cargo al cual aspiró, pues ello le hubiera permitido percatarse que en su persona se erigía una prohibición para aspirar y ser elegido Concejal Municipal […]”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 2 de agosto de 2017, C.P. María Elizabeth García González, Número único de radicación: 730012333005201600620-01; providencia en la cual se consideró que “[…] está claramente establecido en este proceso que no obstante su deber de conocer estas normas y que el desconocimiento de las mismas no lo exoneraba de la correspondiente responsabilidad […]”;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 4 de octubre de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 810012339000201700118-01 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 3 de mayo de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 760012333000201800572-01; providencias en las cuales se consideró que “[…] No hay prueba en el expediente que permita determinar que el Concejal demandado obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se está ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar.
Al respecto, cabe precisar que el artículo 9.º del Código Civil, según el cual, “[…] la ignorancia de las leyes no sirve de excusa […]”. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 11 de junio de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 170012333000201800611-02. Las consideraciones de esta sentencia fueron reiteradas en otras providencias de la Corporación. Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 26 de agosto de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación: 630012333000202000417-01. 26 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62.
Asimismo, resaltó que el estudio del elemento subjetivo requería el análisis del dolo y la culpa, entendido el primero como la intención positiva de lesionar un interés jurídico; entretanto, la segunda atañía a un concepto que está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad. 63. En ese sentido, concluyó que para llegar a definir si una conducta era dolosa o gravemente culposa se debían analizar los elementos que constituían el aspecto subjetivo de la misma, los cuales correspondían al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud de la conducta; es decir, se debía determinar si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico. 64.
De igual forma, indicó que, por un lado, en los casos en los cuales se probara que el miembro de la Corporación Pública de elección popular conocía plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de pérdida de investidura, estaríamos ante una situación de total intención en la realización de la misma y, por ende, de un grado de culpabilidad doloso; y por el otro, en aquellos eventos en los que se concluyera que el sujeto no conocía la ilicitud de su conducta pero, en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad, debía saber que la misma resultaba contraria a derecho y adoptar las medidas para evitar su realización, se estaría ante un comportamiento culposo, de no mediar sólidas circunstancias que se lo hubieran impedido.
Sentencia de 11 de marzo de 2021 65. Esta Corporación, en sentencia de 11 de marzo de 202137, consideró que “[…] no cualquier gestión permite demostrar diligencia y cuidado por parte de quien es acusado de haber incurrido en una inhabilidad u otra causal de pérdida de investidura; y por el solo hecho de haber elevado una consulta o formulado una inquietud a una entidad de derecho público o a un particular, se deba tener por superada la censura de su conducta.
Precisamente […] el análisis de la culpabilidad del demandado no se agota allí, sino que el Juez tiene la obligación de auscultar las singularidades de cada caso en aras de calificar el comportamiento desplegado por el demandado […]”. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia 11 de marzo de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 150012333000202000065-01. 27 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.
Asimismo, señaló que en los conceptos jurídicos y opiniones solicitados a entidades públicas, cuerpos u órganos consultivos, así como las asesorías jurídicas requeridas a profesionales del derecho, se debe propender por la formulación correcta y completa de las preguntas, con el acompañamiento, de ser necesario, de la documentación y elementos que permitan su debida comprensión, inquietud que debe coincidir con los supuestos fácticos y jurídicos que son verdaderos motivos de duda y que podrían encuadrar en la causal de pérdida de investidura; y de la respuesta del asunto que se ha encomendado, las apreciaciones o recomendaciones jurídicas vertidas en los conceptos y asesorías deben ser conclusivas y contener medianos criterios de idoneidad, congruencia, pertinencia y sustentación razonada en su elaboración, de modo tal que de estos se desprenda un convencimiento justificado, defendible y razonable de no estar incurso en una conducta constitutiva de pérdida de investidura.
La conducta dolosa o gravemente culposa 67. Para efectos de la configuración de una conducta dolosa se deben determinar, por un lado, el conocimiento del sujeto en relación con que determinada conducta se encontraba prohibida por la Constitución Política y la ley. 68. Y, por el otro, que la voluntad del sujeto se dirigió a realizar la acción contraria a derecho.
Ante el conocimiento, la ejecución de la conducta demuestra la intención en la misma. 69. Asimismo, la pérdida de investidura tendrá lugar si la conducta es “gravemente culposa”, lo que conlleva a que debe ser inexcusable. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades 70.
Visto el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, sobre pérdida de la investidura de concejal, estos perderán su investidura, entre otros, “[…] 2. Por violación del régimen de inhabilidades […]”. 70.1. Las inhabilidades de los concejales fueron desarrolladas en el artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617. 28 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71.
Al respecto, la Sala estima necesario recordar que tanto la Sala Plena del Consejo de Estado38 como la Sección Primera39 de esta Corporación han sostenido que el mandato establecido en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, sobre pérdida de investidura de concejal “[…] [p]or violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses […]”, se encuentra vigente, en los términos del numeral 6.° del artículo 48 de la Ley 617, según el cual los concejales municipales y distritales perderán su investidura “[…] 6.
Por las demás causales expresamente previstas en la ley […]”. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la inhabilidad prevista en el numeral 4.° del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 72. Visto el numeral 4.º del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, sobre inhabilidades de concejal municipal o distrital, estable que “[…] [n]o podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: […] 4.
Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.
Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha […]”. 73.
Es importante resaltar que la norma indicada supra establece tres supuestos fácticos para la configuración de la inhabilidad establecida en el numeral 4.° del artículo 43 ibidem, a saber: 38 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de junio de 2002, C.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, núm. único de radicación: 7177. 39 Véase por ejemplo: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 4 de septiembre de 2014; proceso identificado con número único de radicación 080012333000201300249-01 Consejero Ponente, doctor Guillermo Vargas Ayala; y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 30 de junio de 2017, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 250002336000201600731-01 29 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69.1.
El relativo a que no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito. 69.2.
El relativo a que no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil con quienes, dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección, hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. 69.3.
No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha. 74.
Teniendo en cuenta que la solicitud de pérdida de investidura, en el caso sub examine, se presentó con fundamento en el supuesto primero de la norma indicada supra, en armonía con el problema jurídico, la Sala limitará su estudio a los supuestos para la configuración de la inhabilidad relativa a que no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los 12 meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad administrativa en el respectivo municipio o distrito. 75.
Bajo el contexto fáctico y jurídico antes referido, la Sala procede a realizar el análisis de los supuestos que configuran la inhabilidad, que, a su vez, constituyen el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura. 30 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 76.
En ese orden, se encuentra que la inhabilidad se estructura siempre que se prueben los supuestos necesarios para ello40, esto es que: 76.1. Haya sido elegido concejal municipal o distrital. 76.2. Tenga vínculo matrimonial o unión permanente o parentesco en los grados previstos en la ley con funcionario público. 76.3. Dicho vínculo se tenga con funcionario que, dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección, haya ejercido autoridad, en este caso administrativa. 76.4.
Que el ejercicio de autoridad por pariente tenga lugar en el respectivo municipio o distrito en que haya sido elegido el concejal. Análisis del caso concreto 77. De conformidad con el marco normativo y con los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de esta sentencia: la Sala procede a realizar el análisis para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.
Análisis de los supuestos de la inhabilidad que a su vez constituye el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura Que se ostente la calidad de concejal 78. La Sala encuentra probado que Aura Marleny Arcila Giraldo fue elegida como Concejal del Distrito de Medellín, según se explicó en el acápite “[…] La calificación habilitante […]” de esta providencia, adicional a lo cual se resalta que dicha situación no fue controvertida en el recurso de apelación. En consecuencia, se encuentra probado el primer supuesto de la inhabilidad sub examine. 40 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera: i) sentencia de 17 de agosto de 2017.
Número único de radicación: 680012333000201601085-01. C.P. doctor Carlos Enrique Moreno Rubio (E1); y ii) sentencia de 20 de octubre de 2017, Número único de radicación: 440012331001201600055-01. C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. En dichas providencias se señaló lo siguiente: “[…] Para el efecto, entonces, encuentra que para que se estructure la conducta constitutiva de inhabilidad prevista en el numeral 4 del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, se requiere la presencia de los siguientes supuestos […] «[…] i) Tener la condición de Concejal; […] ii) Haber tenido vínculo matrimonial o unión permanente o parentesco en los grados señalados en la ley. […] iii) Que dicho vínculo se tenga con funcionarios que, dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección, hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio […]». 31 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que tenga vínculo matrimonial o unión permanente o parentesco en los grados señalados en la ley con funcionario público 79.
Si bien, el vínculo de parentesco no fue objeto de apelación, la Sala encuentra probado que la señora Aura Marleny Arcila Giraldo y el señor Elkin Darío Arcila Giraldo son parientes en segundo grado de consanguinidad, según lo hizo constar la Concejal en su “REGISTRO DE INTERESES ECONÓMICOS Y PRIVADOS”, visible a folios 132 y 133 del documento denominado “01Demanda”; documento que no fue controvertido por los sujetos procesales y en el que señaló lo siguiente: “[…] PARIENTES HASTA EL CUARTO GRADO DE CONSANGUINIDAD O PRIMERO CIVIL O SEGUNDO DE AFINIDAD […] Elkin Darío Arcila Giraldo (Hermano) […]”. 80.
Asimismo, se encuentra probado que el señor Elkin Darío Arcila Giraldo tuvo la condición de funcionario público41 entre el 18 de enero de 2016 y hasta el 28 de febrero de 2021. 81. Para el efecto, se aportó, por un lado, la copia de la Resolución de Gerencia núm. 0019-16 del 15 de enero de 201642, expedida por el Gerente General del Instituto para el Desarrollo de Antioquia, por medio del cual se nombra al señor Elkin Darío Arcila Giraldo43 como Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo, Nivel Directivo, Código 090, Grado 03, adscrito a la Gerencia General del 41 Sobre la condición de funcionario público, estos tienen una vinculación legal y reglamentaria que requiere de un acto de elección o nombramiento que, “[…] implica designación que el Estado hace, por conducto del funcionario o Corporación competente, en cabeza de una persona para que ejerza las funciones, deberes y responsabilidades que el ordenamiento jurídico ha previsto respecto de un determinado cargo […]”; y la posesión “[…] en cuya virtud la persona asume, en efecto, esas funciones deberes y responsabilidades, bajo promesa de desempeñarlos con arreglo a la Constitución y la Ley […]”(Corte Constitucional.
Sentencia T-003 de 11 de mayo de 1992. M.P. doctor José Gregorio Hernández Galindo). En ese sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 16 de marzo de 2017 (proferida dentro del proceso identificado con el número único de radicación 680012333000201501326-01. C.P. doctora María Elizabeth García González), indicó que será funcionario público quien: i) ingrese al servicio público a través de una designación legal y válida que puede ser nombramiento o elección, según el caso; ii) agotando el trámite de su respectiva posesión; iii) previo cumplimiento de los requisitos específicos fijados por las entidades atendiendo los requisitos generales establecidos por el Gobierno Nacional -con excepción de aquellos empleos cuyas funciones y requisitos estén descritos en la Constitución Política o en leyes especiales-, y iv) para ejecutar las funciones propias del empleo. 42 “Por medio de la cual se hace un nombramiento para desempeñar un cargo de Libre Nombramiento y Remoción en el IDEA”. 43 Cfr. Documento denominado “32ResolucionGerencia69”. 32 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precitado Instituto.
Asimismo, se aportó el acta de posesión del referido funcionario, de fecha 18 de enero de 201644. 82. Y, por el otro, la copia de la Resolución de Gerencia núm. 0069-21 de 22 de febrero de 2021, por medio de la cual se acepta la renuncia al servidor Elkin Darío Arcila Giraldo como Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo, Código 090, Grado 03, en el siguiente sentido: “[…]
CONSIDERANDO
A. Que según Resolución de Gerencia número 0019 de 15 de enero de 2016, se nombró al señor Elkin Darío Arcila Giraldo, identificado con cédula de ciudadanía número […] en el empleo con denominación, Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo, Código 090, Grado 03, del cual tomó posesión el día dieciocho (18) de enero de 2016, fecha inclusive.
B. Que mediante comunicaciones recibidas con radicados IDEA números 1202100000783 del diecinueve (19) de febrero de 2021 y 1202100000790 del veintidós (22) de febrero de 2021, el señor Elkin Dario Arcila Giraldo, identificado con cédula de ciudadanía número […] presentó renuncia al empleo con denominación, Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo, Código 090, Grado 03, a partir del día primero (1) de marzo de 2021.
Lo que implica que su vinculación en el Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA – será hasta el día veintiocho (28) de febrero de 2021. C. Que de conformidad con las normas legales, corresponde al Gerente General del Instituto para el Desarrollo de Antioquia IDEA, en su carácter de nominador, aceptar las renuncias que se presentan por parte del personal del instituto.
Conforme a lo anterior,
RESUELVE
Artículo Primero: Aceptar la renuncia al señor ELKIN DARIO ARCILA GIRALDO, identificado con cédula de ciudadanía número […] en el empleo con denominación: Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo, Código 090, Grado 03, a partir del día primero (1) de marzo de 2021, inclusive. Por lo tanto, su vinculación en el empleo con denominación, Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo, Código 090, Grado 03, en el Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA -; será hasta el día veintiocho (28) de febrero de 2021 […]”. 83.
En suma, la Sala considera que se encuentra probado y no fue controvertido, en segunda instancia, el vínculo de parentesco entre la Concejal y un funcionario público en los grados previstos en la ley y, en consecuencia, que se encuentra probado el segundo supuesto de la inhabilidad, sub examine. 44 Cfr. Documento denominado “30ActaPosesionElkinSubgerenteComercial”. 33 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que dicho vínculo se tenga con funcionario que, dentro de los 12 meses anteriores a la elección, haya ejercido autoridad, en este caso administrativa 84.
En relación con el ejercicio de autoridad, la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia de 25 de mayo de 201745, consideró que “[…] cada una de las modalidades de autoridad que tiene previstas la Ley 136 de 1994 viene caracterizada por el poder de decisión que algunos funcionarios, no todos, de la administración pública[,] ostentan para distintos fines; la regla general es que son pocos los empleados públicos a quienes sus funciones les permiten el ejercicio de autoridad, determinada en algunos casos por un aspecto funcional, esto es por las competencias que constitucional o legalmente les hayan sido asignadas, y en otros por un criterio orgánico, pues será su ubicación en la estructura administrativa la que dirá si el servidor público está investido de autoridad o no. […]” (Destacado incluido en el texto). 85.
De conformidad con el artículo 190 de la Ley 136, sobre dirección o autoridad administrativa, y atendiendo a los criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado46 sobre la materia, la autoridad administrativa es, por un lado, desde un criterio orgánico, aquella facultad que “[…] además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales […]”; y, por la otra, desde un criterio funcional, la norma establece adicionalmente que “[…] comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de mayo de 2017 proferida dentro del proceso identificado con el número único de radicación 25000 23 42 000 2016 03693 01 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés).
Ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de noviembre de 2016 proferida dentro del proceso identificado con el número único de radicación 44001-23-33- 002-2016-00114-01(PI) (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés); providencia que se pronunció en el mismo sentido sobre los elementos configurativos de la inhabilidad. 46 Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera: i) sentencia de 16 de noviembre de 2011, expediente núm. 2011-00515, C.P. doctora.
María Elizabeth García González; ii) sentencia de 8 de junio de 2017, NUR. 440012333002201600096-01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez; iii) sentencia de 13 de julio de 2017, NUR. 130012333000201600089-01 C.P. doctora María Elizabeth García González; y iv) sentencia de 20 de octubre de 2017, NUR. 440012331001201600055-01. C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. Asimismo, ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia de 7 de diciembre de 2016. NUR. 52001-23-33-000-2016-00016-01 / 52001-23-33-000- 2015-00840-01. C.P. doctora Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 34 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias […]”. 86.
Precisado lo anterior, la Sala encuentra probado47 que el señor Elkin Darío Arcila Giraldo tuvo la condición de Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo, Nivel Directivo, Código 090, Grado 03 del Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA, entre el 18 de enero de 2016 y hasta el 28 de febrero de 2021. 87. Se encuentra probado con la certificación expedida el 21 de septiembre de 202148 por la Directora de Contabilidad del Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA, que este es un establecimiento público de carácter departamental, descentralizado, de fomento y desarrollo, con personería jurídica, autonomía administrativa y con patrimonio independiente. 88.
Asimismo, se encuentra probado con el Oficio núm. 11021001951 de 21 de septiembre de 202149, suscrito por el Secretario General (E) del Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA y su anexo, correspondiente al “manual de funciones correspondiente al cargo de Subgerente Comercial y Desarrollo, Vigente durante el periodo comprendido entre el día 16 de enero de 2016 y 28 de enero de 2021”, que se trata de: i) un empleo del nivel “Directivo”; ii) denominado “Subgerente”; iii) identificado con el código 090 y el grado 03; iv) perteneciente a la “Subgerencia Comercial de Fomento y Desarrollo” del IDEA; y v) cuyo “PROPÓSITO PRINCIPAL” es el de “[…] Gestionar las actividades de colocación de créditos y asesoría y capacitación de los clientes asignados a la Subgerencia Comercial de Fomento y Desarrollo, así como contribuir con la comercialización de las captaciones de los mismos […]”.
Asimismo, que sus funciones esenciales son las siguientes: “[…] DESCRIPCIÓN DE FUNCIONES ESENCIALES 1. Dirigir las actividades de comercialización de la captación de los clientes asignados a la Subgerencia Comercial de Fomento y Desarrollo, de acuerdo a los procesos, políticas, planes y metas institucionales, en coordinación con la Subgerencia Financiera. 47 Con la Resolución de Gerencia núm. 0019-16 del 15 de enero de 2016, el acta de posesión de 18 de enero de 2016 y la Resolución de Gerencia núm. 0069-21 de 22 de febrero de 2021, por medio de la cual se acepta una renuncia. 48 Cfr. Documento denominado “33CertificacionFuenteRecursos”. 49 Cfr. Documentos electrónicos denominados “29MemorialRespuestaExhortos67-68IDEA” y “34ManualFuncionesSubgerenteComercial”. 35 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Participar en los diferentes comités y/o Juntas Directiva en las cuales sea delegado, analizar, deliberar, tomar decisiones y hacer recomendaciones y seguimiento en donde participe. 3. Liderar y coordinar la ejecución de proyectos designados por la Gerencia, desde su etapa de formulación hasta su ejecución. 4. Planificar los objetivos, metas, estrategias, planes, programas y proyectos para el desarrollo de la Subgerencia, de acuerdo con el direccionamiento estratégico del Instituto, y las políticas del gobierno departamental. 5.
Participar en la elaboración y ejecución del Plan de Mercadeo del Instituto, según lo establecido en el proceso correspondiente. 6. Fomentar la Comercialización del Portafolio de Productos y Servicios del Instituto, de acuerdo al direccionamiento del proceso de comunicación estratégica y mercadeo y las orientaciones de la Gerencia General. 7.
Dirigir las actividades de asesoría y capacitación, de acuerdo a los procesos, políticas, planes y metas institucionales. 8. Dirigir las actividades de colocación de créditos de acuerdo a los procesos, planes y metas institucionales. 9. Estimular mecanismos para que el equipo de trabajo identifique proyectos estratégicos que se enmarquen en el objeto social del Instituto y que promuevan el desarrollo de los clientes. 10.
Definir estrategias para la búsqueda de clientes potenciales, así como para la exploración de nuevos productos y servicios. 11. Proponer a la Gerencia General, nuevos productos que respondan a necesidades de los clientes o que representen una oportunidad para el Instituto. 12. Direccionar e implementar mecanismos de verificación y seguimiento a la ejecución de los programas y proyectos financiados con recursos de crédito del Instituto, identificando además los posibles riesgos. 13.
Gestionar el proceso de verificación de la inversión que realicen los servidores con relación a las liquidaciones parciales de cesantías, cuando se realicen compras y mejoras de vivienda. 14. Ejercer la interventoría, el control y seguimiento a contratos y actividades que se requieran y se reciban por delegación, tendientes a desarrollar el objeto social del Instituto. 15.
Ejecutar el presupuesto de la Subgerencia, de conformidad con la delegación existente y en concordancia con el plan de adquisiciones de bienes, servicio y obra del Instituto. 16. Ejecutar las funciones propias de la dependencia de acuerdo a la vigilancia especial del Instituto, ejercida por la Superintendencia Financiera de Colombia y establecidas internamente en los Manuales que para el efecto se hayan implementado. 17.
Desarrollar los procesos, actividades y acciones necesarias para la planeación, ejecución, evaluación y mejoramiento continuo del sistema de gestión Institucional. 36 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18. Conocer los avances, resultados, operación y efectividad de las acciones emprendidas en Sistema de Seguridad y Salud en el Trabajo (SGSST). 19.
Asegurar la identificación y cobertura de necesidades de entrenamiento. 20. Reportar incidentes y accidentes 21. Cumplir y hacer cumplir los programas y planes establecidos en el Sistema de Seguridad y Salud en el Trabajo (SGSST) 22. Mantener retroalimentación de los procesos de su responsabilidad mediante la implementación de acciones correctivas, preventivas y de mejora. 23.
Las demás funciones asignadas por la autoridad competente, de acuerdo con el nivel, naturaleza y el área de desempeño del cargo […]”. 89. Se encuentra probado que el Gerente General del Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, expidió la Resolución de Gerencia núm. 0616-13 de 4 de octubre de 201350, por medio de la cual efectúa unas delegaciones en materia de contratación, desconcentración de procesos de selección y ordenación del gasto, de la siguiente manera: “[…]10.
Que la Junta Directiva del IDEA, mediante Resolución número 008 del 16 de septiembre de 2013, aprobó unos ajustes a la estructura organizacional del Instituto, y facultó al Gerente General para implementar en un plazo de 3 meses contados a partir de la vigencia de dicho acto. 11. Que mediante Resolución 0581 del 26 de septiembre de 2013 se implementan los ajustes a la estructura administrativa del Instituto. 12.
Que con ocasión de dichos ajustes a la estructura administrativa del Instituto, se hace necesario realizar unas delegaciones en materia de contratación y ordenación del gasto.
RESUELVE
ARTÍCULO 1 °: Delegar en la Subgerencia Comercial de Fomento y Desarrollo, Secretaría General, Subgerencia de Servicios Administrativos, Subgerencia Financiera, Subgerencia de Inversiones y Cooperación y en las Oficinas Asesoras de Comunicaciones, Planeación y Gestión del Riesgo, las funciones y competencias para la ordenación del gasto, expedición de los actos administrativos, relativos a la actividad precontractual, contractual y pos- contractual sin consideración a la cuantía, en relación con los procesos liderados y objetivos misionales de cada dependencia, así: a. Suscripción de los estudios previos, apertura de procesos de selección, trámites de selección de contratistas, adjudicación de contratos en atención a las diferentes modalidades, suscripción de los contratos, modificaciones, adiciones, suspensiones, prórrogas, cesión, liquidación, imposición de sanciones, multas o cláusulas penales, aplicación de cláusulas excepcionales, declaración del siniestro, liquidación y diligencias y seguimiento pos- liquidatorio de los contratos. 50 Cfr. Folios 43 a 46 del documento denominado “01Demanda”. 37 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b. Suscribir estudios previos, celebrar los contratos o convenios de ciencia y tecnología, con su (sic) correspondientes modificaciones, adiciones, prórrogas, cesión, liquidación, imposición de sanciones, multas o cláusulas penales, aplicación de cláusulas excepcionales, declaración del siniestro, liquidación y diligencias y seguimiento pos-liquidatorio de los contratos. c. Celebrar contratos y convenios a que se refieren los artículo 95 y 96 de la Ley 489 de 1998 y los decretos 777 y 1403 de 1992 de conformidad con el inciso 2° del artículo 355 de la Constitución Política de 1991, con su correspondientes modificaciones, adiciones, prórrogas, cesión, liquidación, imposición de sanciones, multas o cláusulas penales, aplicación de cláusulas excepcionales, declaración de siniestro, liquidación y diligencias y seguimiento pos-liquidatorio de los contratos. […] ARTÍCULO 2°: Delegar totalmente en la Subgerencia Comercial de Fomento y Desarrollo del IDEA; todos los contratos relacionados con las líneas de crédito y algunos servicios financieros que presta el IDEA en sus diferentes modalidades, tales como: a. Créditos de Fomento, en sus diferentes modalidades y sus operaciones conexas. b. Créditos de Corto Plazo (Tesorería o Transitorios). c. Operaciones de Manejo de Deuda. c. (sic) Descuentos de Actas y Facturas. d. Servicio de Garantías y los demás que correspondan a esta materia y que sean autorizados mediante los estatutos del IDEA. […] ARTÍCULO 4°: Delegar la ordenación del gasto en favor de cada delegado para la contratación en la materia propia de la respectiva delegación, en consecuencia, recordarles que en general, son responsables por la administración del presupuesto asignado a su dependencia, así como establecer controles para el efectivo cumplimiento de los objetos contractuales […]”. 90.
Se encuentra probado que el Gerente General del Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, expidió la Resolución de Gerencia núm. 0110-15 de 26 de febrero de 201551, por medio de la cual se modifica el Manual de Contratación del referido Instituto, y, en especial, establece, en su artículo primero, lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Modifíquese en su integridad el Manual de Contratación del Instituto para el Desarrollo de Antioquia -IDEA-, adoptado mediante Resolución de Gerencia No. 229 del 03 de mayo de 2013, el cual corresponderá en adelante al contenido en el anexo adjunto y que hace parte integral del presente acto 51 Cfr. Folios 47, 48 y, en especial, 57 y 58 del documento denominado “01Demanda”. 38 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo […]”.
El anexo, que contiene el “MANUAL DE CONTRATACIÓN […] INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA – IDEA […] 2015 […]” establece en lo pertinente lo siguiente: “[…] DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS La delegación de competencias se fundamenta en los artículos 209 y 211 de la Constitución Política; artículo 11 numeral 1º, y el literal c del numeral 3º, artículo 12 y numeral 10 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993; artículos 9, 10 y 12 de la Ley 489 de 1998; artículo 21 de Ley 1150 de 2007; y las demás normas vigentes que las reglamentan, modifican o adicionan.
El Gerente General, en su calidad de representante legal y ordenador del gasto, tiene la competencia para adelantar toda la contratación en el Instituto. El Gerente General, está facultado para delegar total o parcialmente la competencia para expedir los actos inherentes a la actividad contractual, realizar los procesos de selección y celebrar los contratos en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o sus equivalentes (artículo 12 de la Ley 80 de 1993, adicionado por el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007; artículo 37 del Decreto 2150 de 1995; artículo 9 y siguientes de la Ley 489 de 1998).
El Gerente General realizó las siguientes delegaciones a través de la expedición de la Resolución 0616 del 04 de octubre de 2013, y demás resoluciones que la modifiquen, aclaren o deroguen, en el sentido que se expresa a continuación: DEPENDENCIAS DELEGACIONES ESPECÍFICAS Subgerencia Comercial de Fomento y Desarrollo, Secretaría General, Subgerencia Administrativa y de Operaciones, Subgerencia Financiera, Subgerencia de Inversiones y Cooperación y Oficinas Asesoras de Comunicaciones, Planeación y Gestión del Riesgo.
Tienen la competencia para realizar las funciones de ordenación del gasto, la expedición de los actos administrativos, relativos a la actividad precontractual, contractual y post-contractual sin consideración a la cuantía, en relación con los procesos liderados y objetivos misionales de cada dependencia, así: a. Suscripción de los estudios previos, apertura de procesos de selección, trámites de selección de contratistas, adjudicación de contratos en atención a las diferentes modalidades, suscripción de los contratos, modificaciones, adiciones, suspensiones, prórrogas, cesión, liquidación, imposición de sanciones, multas o cláusulas penales, aplicación de cláusulas excepcionales, declaración del siniestro, liquidación y diligencias y seguimiento pos-liquidatorio de los contratos. b. Suscribir estudios previos, celebrar los contratos o convenios de ciencia y tecnología, con su (sic) correspondientes modificaciones, adiciones, prórrogas, cesión, liquidación, imposición de sanciones, multas o cláusulas penales, aplicación de cláusulas excepcionales, declaración del siniestro, liquidación y diligencias y seguimiento pos-liquidatorio de los contratos. 39 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c. Celebrar contratos y convenios a que se refieren los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998 y los decretos 777 y 1403 de 1992 de conformidad con el inciso 2° del artículo 355 de la Constitución Política de 1991, con su (sic) correspondientes modificaciones, adiciones, prórrogas, cesión, liquidación, imposición de sanciones, multas o cláusulas penales, aplicación de cláusulas excepcionales, declaración de siniestro, liquidación y diligencias y seguimiento pos- liquidatorio de los contratos.
Subgerencia Comercial de Fomento y Desarrollo. Contratos relacionados con las líneas de crédito y algunos servicios financieros que presta el IDEA en sus diferentes modalidades, como: a. Créditos de Fomento, en sus diferentes. modalidades y sus operaciones conexas. b. Créditos de Corto Plazo (Tesorería o Transitorios). c. Operaciones de Manejo de Deuda. d. Descuentos de Actas y Facturas. e. Servicio de Garantías y los demás que correspondan a esta materia y que sean autorizados mediante los estatutos del IDEA […]” 91.
Asimismo, se aportó la copia del Contrato núm. 0011, Código 3511840, de 23 de julio de 202052, debidamente firmado por el señor Elkin Darío Arcila Giraldo en su condición de Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo del IDEA y por el Representante legal de Terminales de Transporte de Medellín S.A., que corresponde al “CONTRATO DE CRÉDITO DE TESORERÍA ENTRE EL INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA – IDEA- Y TERMINALES DE TRANSPORTE DE MEDELLÍN S.A., HASTA POR LA SUMA DE DOS MIL NOVCIENTOS (sic) CINCUENTA Y CUATRO MILLONES DE PESOS ($2.954.000.000)”, que establece en lo pertinente, lo siguiente: “[…] Entre los suscritos a saber: ELKIN DARÍO ARCILA GIRALDO, identificado con la cédula de Ciudadanía […], Subgerente Comercial, de Fomento y Desarrollo del IDEA, nombrado mediante Resolución de Gerencia 0019 del 15 de Enero de 2016 y delegado para contratar por la Resolución de Gerencia 0616 del 4 de octubre de 2013 y como tal, actuando en representación del INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA – IDEA-, entidad descentralizada del orden Departamental creada por la H. Asamblea Departamental de Antioquia mediante ordenanza 13 de 1964, debidamente facultado por la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Resolución 006 de junio de 2014 y sus modificaciones, y de acuerdo a lo establecido en el Manual del Sistema de Administración de Riesgos de Crédito – SARC- y demás reglamentación vigente, quien para efectos del presente contrato se denominará EL IDEA y CARLOS MARIO MEJIA MUNERA, con cédula de ciudadanía […], quien actúa en calidad de Gerente de la sociedad TERMINALES DE TRANSPORTE DE MEDELLÍN SE.A., identificada con Nit […], y quien en adelante se denominará EL PRESTATARIO, debidamente autorizado en reunión de Junta Directiva del 27 de mayo de 2020, según constan en el Acta 52 La valoración probatoria de este documento tendrá en cuenta, como elemento relevante, que el contrato se suscribió con posterioridad a la fecha de las elecciones. 40 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 374, hemos acordado celebrar el presente contrato, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: a. Que previo estudio del Comité de Crédito en reunión del 24 de junio de 2020, como consta en Acta N° 13 de la misma fecha, la Gerencia del Instituto para el Desarrollo de Antioquia -IDEA-, decidió aprobar esta operación de Crédito de Tesorería, al PRESTATARIO hasta por la suma de DOS MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MILLONES DE PESOS ($2.954.000.000), destinados para CUBRIR ILIQUIDEZ TEMPORAL DE CAJA, EN LOS TÉRMINOS Y CONDICIONES ESTABLECIDAS EN EL ARTÍCULO 3° DEL DECRETO LEGISLATIVO 678 DE 2000. […] ACUERDAN: CLÁUSULA PRIMERA.
Objeto. El IDEA concede un crédito de Tesorería al PRESTATARIO hasta por la suma de DOS MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MILLONES DE PESOS ($)2.954.000.000) […] SÉPTIMA. Perfeccionamiento. El presente contrato para su perfeccionamiento requiere la firma de las partes y sólo se publicará por parte del IDEA en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP), de conformidad con lo establecido en el artículo 223 del Decreto Ley 019 de 2012.
Para constancia se firma en Medellín, a los 23 JUL 2020 […]”. 92. Las pruebas anteriores permiten a la Sala concluir que el empleo de Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo del Instituto para el Desarrollo de Antioquia - IDEA implica, desde un punto de vista funcional, el ejercicio de autoridad administrativa en los términos del artículo 190 de la Ley 136. 93.
Por un lado, de conformidad con los artículos 7; 38, numeral 2, literal “a”; y 68 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 199853, sobre descentralización administrativa e integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional y entidades descentralizadas, la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional está integrada en el sector descentralizado por servicios por los establecimientos públicos. 94.
A su turno, el parágrafo 1.° del artículo 68 ibidem establece que “[…] [d]e conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a 53 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 41 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las de las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial […]”. 95.
El artículo 70 de la Ley 489, sobre establecimientos públicos, establece que estos son organismos encargados principalmente de atender funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas del Derecho Público, que se caracterizan por tener: i) personería jurídica; ii) autonomía administrativa y financiera; iii) patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes, el producto de impuestos, rentas contractuales, ingresos propios, tasas o contribuciones de destinación especial, en los casos autorizados por la Constitución y en las disposiciones legales pertinentes. 96.
Por lo expuesto anteriormente, es claro que, desde el punto de vista funcional, al haberse desempeñado el señor Elkin Darío Arcila Giraldo en el cargo de Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo de un establecimiento público del orden departamental, el cual, en los términos de las resoluciones de gerencia núms. 0616-13 de 4 de octubre de 2013 y 110-15 de 26 de febrero de 2015, ostentaba funciones delegadas de ordenación del gasto y celebración de contratos y convenios, sin consideración a la cuantía, en relación con los procesos liderados y objetivos misionales de su dependencia, se entiende que ejerció autoridad administrativa. 97.
Para esta Sala no son de recibo los argumentos presentados por la Concejal, en cuanto señaló que no se probó el ejercicio material de autoridad porque ostentar la función no implica su ejercicio, en los términos del numeral 5.° del artículo 179 de la Constitución Política, y que, en el marco de una interpretación ceñida a la norma, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y de las Secciones Quinta y Primera se debían replantear, favoreciendo la literalidad y la favorabilidad en relación con el sujeto pasivo del proceso de pérdida de investidura. 98.
Al respecto y como lo explicó esta Sección en la sentencia de 20 de octubre de 201754, reiterada en sentencia de 4 de noviembre de 202255, la expresión “[…] hayan ejercido autoridad […]” contenida en la inhabilidad, sub examine, no implica 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de octubre de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación: 440012331001201600055-01. 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 4 de noviembre de 2022, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 0500012333000202200814-01. 42 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ni conlleva la realización de actuaciones específicas y concretas que evidencien el ejercicio material de las funciones que le atribuyen al pariente, sino que se tiene por ejercida la autoridad con el solo hecho de demostrar desde una perspectiva orgánica o funcional que se ostenta la función. En dicha sentencia se consideró lo siguiente: “[…] Ahora bien, en atención a lo manifestado por el apelante en el sentido que el demandante ha debido indicar «[…] cuáles fueron los actos constitutivos del ejercicio de autoridad administrativa por parte del Gerente delegado en los escasos meses del año inmediatamente anterior a la inscripción del candidato al Concejo Municipal […]», debe señalarse que esta Sala comparte la tesis de la Sección Quinta de esta Corporación consistente en que la expresión «[…] hayan ejercido autoridad […]», no implica ni conlleva la realización de actuaciones específicas y concretas que evidencien el ejercicio material de las funciones que le atribuyen al pariente, esto es, que la autoridad se tiene por ejercida con el solo requisito de demostrar que las funciones atribuidas al cargo la implican, de forma que la misma se ejerce por el solo hecho de detentarla.
Es así como a propósito del análisis de la causal de inhabilidad de prevista en el numeral 5 del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, prevista para los Gobernadores, que resulta ser idéntica a la que aquí se analiza, dicha Sala56 ha señalado: «[…] Pues bien, si la norma hace referencia al ejercicio y no a la titularidad del cargo según acabamos de ver, para finalizar el estudio de los requisitos establecidos por la ley como configurativos de la causal de inhabilidad atribuida, resulta imprescindible revisar la interpretación que tradicionalmente esta Sección ha otorgado a la expresión “haya ejercido”.
Recordemos que la norma en su literalidad se refiere a quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento. […] Las anteriores citas nos obligan a concluir que la interpretación de la expresión “hayan ejercido” a que se refiere la causal de inhabilidad objeto de estudio, no implica ni conlleva la realización de actuaciones específicas y concretas que evidencien, por parte del funcionario pariente, el ejercicio material de las funciones a él atribuidas.
En suma, para la Sala Electoral, la autoridad se tiene como ejercida con el solo requisito de demostrar que las funciones atribuidas al cargo la implican, de forma que, la misma, se ejerce por el solo hecho de detentarla […]”. 99. Y es que, como lo expuso el Tribunal y lo ha considerado el Consejo de Estado en diversas providencias, el propósito de la precitada inhabilidad no es otro que evitar que un candidato a un cargo público de elección popular se valga de la autoridad, posición política o prerrogativas de un pariente en los grados 56 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA.
Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO. Bogotá D.C., seis (06) de mayo de dos mil trece (2013). Radicación número: 17001-23-31-000-2011-00637-01. Actor: PILAR ROSARIO RUIZ CASTAÑO Y OTRO. Demandado: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS. 43 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previstos en la ley, para comprometer el cumplimiento de los principios que rigen los certámenes electorales como el de la igualdad, razón por la cual la expresión “hayan ejercido” a que se refiere la inhabilidad, sub examine, no se puede interpretar de forma que vacíe de contenido las previsiones del Constituyente y el legislador57, orientadas a prevenir, por ejemplo, el nepotismo.
De ahí que, se reitera, la autoridad se tiene por ejercida con el solo hecho de demostrar que las funciones atribuidas al cargo la implican y, en ese orden, las mismas se ejerce por el hecho de detentarlas. 100. Adicional a lo anterior, la Sala encuentra probado que la precitada autoridad se ejerció durante el periodo inhabilitante, teniendo en cuenta que las elecciones al Concejo Distrital de Medellín se realizaron el 27 de octubre de 2019, lo cual implica que el ámbito temporal de la inhabilidad inició el 27 de octubre de 2018 y finalizó el 27 de octubre de 2019. 101.
En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que el pariente en segundo grado de consanguinidad de la Concejal ostentó el cargo entre el 18 de enero de 2016 hasta el 28 de febrero de 2021, se entiende que ejerció autoridad administrativa, en virtud de la delegación, dentro del periodo inhabilitante para las elecciones al Concejo Distrital de Medellín, las cuales se realizaron el 27 de octubre de 2018. 102.
En suma, la Sala considera que se encuentra probado que el pariente de la Concejal, en su condición de Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo del Instituto para el Desarrollo de Antioquia - IDEA, ejerció autoridad administrativa dentro del periodo inhabilitante; y, en consecuencia, se encuentra probado el tercer supuesto de la inhabilidad, sub examine.
Que el ejercicio de autoridad tenga lugar en el respectivo municipio o distrito en que haya sido elegida la concejal 103. Corresponde a la Sala determinar si se configura el supuesto relativo a que el ejercicio de autoridad administrativa tenga lugar en el mismo municipio o distrito en el que fue elegida la Concejal. 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 22 de julio de 2021. C.P. Rocío Araújo Oñate (E), número único de radicación 05001-23-33-000-2019-02965-01. 44 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 104. En el caso sub examine, se encuentra probado que la señora Aura Marleny Arcila Giraldo fue elegida Concejal del Distrito de Medellín y que el Instituto para el Desarrollo de Antioquia - IDEA “[…] es un establecimiento público de carácter departamental [de Antioquia], descentralizado, de fomento y desarrollo, con personería jurídica, autonomía administrativa y con patrimonio independiente […]”, que tiene por objeto la cooperación para el fomento económico, social y cultural en el Departamento de Antioquia, mediante la prestación de servicios de crédito y de garantía, y eventualmente de otras ayudas, dentro de las previsiones de los reglamentos que la rigen, y en favor de obras de servicio público58.
Asimismo, que el presupuesto institucional en cada anualidad es aprobado por la Asamblea Departamental de Antioquia “[…] y forma parte del Decreto de Liquidación Previa del Presupuesto general de Ingresos y Egresos de la Gobernación de Antioquia, según lo establece la Ordenanza núm. 28 de 31 de agosto de 2017 […]”59. 105. Adicionalmente, se encuentra probado que el precitado Instituto para el Desarrollo de Antioquia tiene sede en la dirección “Calle 42 N° 52 – […] Medellín - Colombia”60 y que, al menos, algunos de sus actos contractuales se celebran en el Distrito de Medellín61. 106.
La Sala considera, teniendo en cuenta las pruebas decretadas, en especial, las indicadas anteriormente, que se encuentra probado que el ejercicio de autoridad por parte del señor Elkin Darío Arcila Giraldo en su condición de Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo de la precitada entidad descentralizada del orden territorial, tuvo lugar en el mismo distrito en que resultó elegida la Concejal, a saber, el Distrito de Medellín, Antioquia. 107.
Al respecto, es importante resaltar que el pariente en segundo grado de consanguinidad de la Concejal ejerció esa autoridad administrativa en el Distrito 58 Al respecto, ver la Ordenanza núm. 13 de 28 de agosto de 1964, por la cual se crea el Instituto para el Desarrollo de Antioquia “IDEA”. 59 Cfr. Documento denominado “33CertificacionFuenteRecursos”. 60 Se trata de la dirección informada en todos los documentos aportados como prueba, entre ellos: i) el Contrato 0011 de 23 de julio de 2020; ii) la Resolución de Gerencia núm. 0616-13 de 4 de octubre de 2013; iii) la Resolución de Gerencia núm. 0110-15 de 26 de febrero de 2015; iv) el Oficio núm. 22021001951 de 21 de septiembre de 2021, suscrito por el Secretario general (E) del IDEA; v) la certificación de 21 de septiembre de 2021 expedida por la directora de Contabilidad del IDEA; vi) la Resolución de Gerencia núm. 0069-21 de 22 de febrero de 2021; entro otros documentos oficiales remitidos por la entidad.
Lugar que corresponde con el informado en la página institucional de la entidad, a saber: https://www.idea.gov.co/Paginas/Contactenos.aspx 61 Al respecto, si bien el Contrato núm. 0011, Código 3511840 de 23 de julio de 2020, indicado supra, no constituye prueba relevante del ejercicio de autoridad por el pariente de la Concejal en la medida en que fue suscrito con posterioridad a la fecha en que se realizaron las elecciones, dicho documento si evidencia que el Instituto para el Desarrollo de Antioquia tiene su sede contractual en la ciudad de Medellín. 45 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Medellín en la medida en que el cargo desempeñado es precisamente el de gerente de una entidad descentralizada del Departamento de Antioquia, siendo el precitado distrito la capital de ese Departamento, y en el que tiene su sede, según se probó en el proceso. 108.
En todo caso, esta Sala, en diversas providencias, entre ellas las sentencias de 8 de junio de 201762 y de 20 de octubre de 201763, reiteradas en la sentencia de 4 de noviembre de 202264, ha considerado lo siguiente: “[…] La Sala debe constatar si la autoridad civil y política ejercida por la señora […] lo fue en la circunscripción territorial para la cual fue elegido Diputado el señor […], para lo cual resulta necesario hacer referencia a la jurisprudencia aplicable al caso concreto.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado mediante sentencia de 28 de mayo de 2002[65] estableció que, en relación con los Representantes a la Cámara, las circunscripciones departamental y municipal son coincidentes para efectos de aplicar la inhabilidad prevista en el numeral 5º del artículo 179 Superior. En efecto, la Corporación consideró: “En este sentido, para la elección de Representantes a la Cámara cada Departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial.
En consecuencia, los municipios que integran un departamento hacen parte de la misma circunscripción territorial y por ello estaba inhabilitado para inscribirse como Representante a la Cámara quien tenga vínculos por matrimonio, unión permanente, o parentesco, en los términos señalados en la ley, con funcionarios que ejerzan autoridad civil […]”.
Posteriormente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 20 de febrero de 2012[66], precisó que: “resulta evidente que en materia electoral existen distintas circunscripciones, como son la nacional, la departamental, la municipal y la de las localidades, dentro de las cuales se convocan y practican las distintas elecciones, en unos casos para elegir autoridades territoriales y en otros para elegir autoridades nacionales.
Con todo, en las elecciones realizadas por circunscripción departamental, como lo es la elección de Representantes a la Cámara, la participación de todos los electores del departamento comprende a una misma sin que se escindan los electores del departamento de los electores de sus municipios, ya que son los habitantes de estos últimos –que sumados conforman los del departamento al cual dichos entes territoriales pertenecen- los que deciden en quienes recae la representación ante el Congreso de la República.” Así las cosas, esta Corporación unificó jurisprudencia e impuso la regla jurídica según la cual el criterio determinante en estos casos resulta ser la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección, regla que quedó expuesta en los siguientes términos: 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 8 de junio de 2017. NUR 44001-23-33-002-2016-00096-01 C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de octubre de 2017. NUR. 440012331000201600055-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 4 de noviembre de 2022, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 0500012333000202200814-01. 65 Expediente: PI-033 y PI-034, M.P. Jesús María Lemos Bustamante. 66 Expediente: IJ 2010-00063, M.P. Dra. Susana Buitrago Valencia. 46 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “En tratándose de Representantes a la Cámara, por circunscripción departamental valga la aclaración, el debate se ha suscitado en torno a si para que se estructure tal inhabilidad es preciso que esa autoridad deba cumplirse en una entidad del ámbito departamental o si también se presenta cuando se desarrolla en un cargo o empleo del ámbito municipal.
En el sub examine se discute si se configura esta inhabilidad frente al doctor […], Representante por el departamento del Magdalena, debido a que su padre el doctor […], actuó para el día de las elecciones como alcalde del municipio de Fundación – Magdalena, que forma parte del mismo departamento. No obstante los precedentes que sobre este asunto tenía la Sección en su conformación de otrora, es preciso que ahora la Sala Plena, en vista que el presente caso hace parte de los primeros que la Sección Quinta en su conformación actual tiene a su cargo como proceso de nulidad electoral atinente a esa causal, unifique la línea de pensamiento que sobre el tema ha desarrollado vía procesos de pérdida de investidura, en el sentido de acoger una línea de pensamiento que se ajuste más al verdadero sentido y alcance de esta inhabilidad.
Queda en claro que la inhabilidad en examen, por matrimonio o por parentesco con funcionarios que ejerzan autoridad se cumple cuando dicha potestad se materializa o desarrolla “…en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección”. De suerte que si se trata de un Representante a la Cámara la prohibición de postularse y ser elegido como tal opera tanto si el cónyuge o pariente ejerce autoridad en una entidad del nivel departamental por el cual se surte la elección, como si el ejercicio de autoridad se lleva a cabo en una entidad del nivel municipal, siempre y cuando este último haga parte del departamento por el cual se aspira a ser congresista, pues de esta manera precisamente tiene lugar “en” la circunscripción del departamento que es a la cual corresponde la elección de Representantes a la Cámara.
Es evidente que en materia electoral existen distintas circunscripciones, como son la nacional, la departamental, la municipal y la de las localidades, dentro de las cuales se convocan y practican las distintas elecciones, en unos casos para elegir autoridades territoriales y en otros para elegir autoridades nacionales. Con todo, en las elecciones realizadas por circunscripción departamental, como lo es la elección de Representantes a la Cámara, la participación de todos los electores del departamento comprende a una misma sin que se escindan los electores del departamento de los electores de sus municipios, ya que son los habitantes de estos últimos –que sumados conforman los del departamento al cual dichos entes territoriales pertenecen -, los que deciden en quienes recae la representación ante el Congreso de la República.” (…) Si la excepción prevista en el último inciso del artículo 179 de la Constitución Política sólo opera frente a los congresistas que se eligen por la circunscripción nacional, la inhabilidad en estudio (5ª) se configura plenamente respecto de los aspirantes a integrar la Cámara de Representantes cuando son cónyuges o parientes de funcionarios que para el día de las elecciones están investidos de autoridad civil o política, bien sea en el mismo departamento o en cualquiera de los municipios que lo integran, los cuales hacen parte de esa circunscripción territorial, que así está igualmente conformada para efectos electorales.
Todo lo dicho permite reafirmar que la causal de inhabilidad del numeral 5º del artículo 179 de la Constitución Política sí se configura frente a los aspirantes a integrar la Cámara de Representantes, cuando su cónyuge o compañero permanente, o pariente en los grados allí indicados, ejerce autoridad civil o política, en uno de los municipios que conforman el departamento por el cual se postula.
Ahora bien, queda pendiente establecer si los alcaldes municipales ejercen autoridad civil o política, lo cual no plantea mayores dificultades porque así lo define la Ley 136 del 2 de junio de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, ya que en lo atinente a la autoridad política es explícita en disponer que “Es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio.” (Art. 189), postulado que además armoniza con las atribuciones constitucionalmente asignadas (Art. 315), según las cuales la conducción de las políticas públicas 47 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co locales está a su cargo, para lo cual debe observar en todo caso las directrices trazadas por el Gobierno Nacional.
Por otra parte, en lo relativo al ejercicio de autoridad civil, potestad que, según la Sala Plena de esta Corporación, corresponde al “…ejercicio de actos de poder y mando…”, como reflejo de la autoridad pública, es claro que no admite discusión alguna el hecho de que los alcaldes detentan tal forma de autoridad, puesto que basta consultar lo dispuesto en el artículo 188 de la ley 136 de 1994, para advertir que tales atribuciones son propias de ese cargo, como así lo corroboran las distintas funciones fijadas en el artículo 315 Constitucional.” Esta posición jurisprudencial ha sido recientemente reiterada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo al resolver el recurso especial de revisión de un fallo de pérdida de investidura de congresista.
La Sala, en este caso, prohijó la posición antes resaltada bajo los siguientes argumentos: “En esas condiciones, con apego a los pronunciamientos aludidos y dentro del contexto ofrecido por la jurisprudencia emanada de la Sala Plena de esta Corporación, en el caso de pérdida de investidura, al Congresista […] no le asiste razón cuando estima que la circunscripción Departamental, para los fines de la elección de Representantes a la Cámara, sólo incorpora las entidades del orden Departamental y no las del orden municipal.
Esto, por cuanto es evidente que los municipios que integran un Departamento hacen parte de la misma circunscripción territorial, y por ello, está impedido para inscribirse como representante a la Cámara quien tenga vínculos por matrimonio, unión permanente, o parentesco dentro de los grados expresamente definidos por la Constitución, en los términos señalados en la ley, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política en los municipios del mismo Departamento donde se inscribe.
Siendo notoria la continuidad y consistencia de la línea jurisprudencial definida por esta Sala Plena, en forma alguna se puede aceptar la posición del recurrente de haberse desobedecido el precedente jurisprudencial, lo que se traduce en que no se vulneraron los valores de seguridad jurídica e igualdad de trato y, en consecuencia, no se atentó contra el principio de confianza legítima, en desmedro del postulado de la buena fe constitucional.”[67] De lo anterior se colige que la inhabilidad en estudio se configura plenamente como quiera que el municipio de Dibulla hace parte de la circunscripción electoral del Departamento de la Guajira.
Al respecto es importante destacar que la inhabilidad pretende impedir que el candidato, haciendo uso de la autoridad que ostentan sus familiares o parientes, influya sobre sobre los ciudadanos, alterando la libertad en que debe ejercerse el derecho al sufragio y el principio de igualdad que debe irradiar la contienda electoral […]”. 109.
Al respecto y como se explicó supra, el precitado Instituto para el Desarrollo de Antioquia es una entidad descentralizada del orden departamental de Antioquia y, como elemento relevante, se encuentra probado que tiene su sede en el Distrito de Medellín, lo cual permite a la Sala concluir, por un lado, que el área de influencia del Instituto, tanto a nivel administrativo como funcional, comprende al Distrito en que tiene su sede; y, por el otro, en consecuencia, que el Subgerente 67 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente 2013-00070. Fallo de 4 de agosto de 2015. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 48 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comercial de Fomento y Desarrollo del IDEA ejerce autoridad administrativa en el Distrito donde resultó elegida la Concejal. 110.
Con fundamento en todo lo anterior, la Sala encuentra probada la configuración del cuarto supuesto de la inhabilidad sub examine; y, consecuencialmente, el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de inhabilidades. Análisis del elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura en el caso sub examine 111.
La Sala analizará el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura en el caso sub examine, con fundamento en los parámetros establecidos por la Sala en la sentencia de 25 de mayo de 201768, referida supra. 112. La Concejal en el recurso de apelación manifestó que, en este caso, no se configuró el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de inhabilidades porque su conducta no fue dolosa o gravemente culposa.
Al respecto, argumentó que el Tribunal no se fundamentó en pruebas para considerar que la Concejal estaba en condiciones de comprender el hecho o la circunstancia configurativa de la causal de pérdida de investidura. Agregó, por un lado, que los argumentos propuestos por el Solicitante no se probaron y que ello es relevante teniendo en cuenta que nos encontramos en el marco de una jurisdicción que debe ser rogada y congruente; y, por el otro, que las consideraciones del Tribunal carecen de soporte probatorio. 113.
Indicó que el Tribunal debía determinar si, a pesar de estar probado el elemento objetivo, había alguna prueba o circunstancia que excluya la responsabilidad subjetiva de la Concejal, bien sea por estar en presencia de una buena fe o por una situación de caso fortuito o fuerza mayor. 114. Al respecto, la Sala considera que, de conformidad con la presunción establecida en los artículos 4 de la Constitución Política; 9.° y 18 del Código Civil; y 57 de la Ley 4 de 1913, la señora Aura Marleny Arcila Giraldo conocían sus deberes constitucionales, legales y reglamentarios y, consecuencialmente, tenía 68 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 25 de mayo de 2017, C.P. María Elizabeth García González, Número único de radicación: 810012339000201500081-01. 49 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el deber de conocer que su comportamiento configuraba la inhabilidad establecida en el numeral 4.º del artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617, como causal de pérdida de investidura en los términos del numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136. 115.
No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que el estudio del elemento subjetivo debe realizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto y las circunstancias particulares de cada caso: la Sala procederá a analizar, en el caso sub examine, si la Concejal incurrió o no en el elemento subjetivo de la causal, para lo cual se reitera que corresponde al Solicitante y al Concejal probar los supuestos de hecho de las normas que establecen el efecto jurídico que persiguen. 116.
En el expediente no se encuentra probado que la Concejal hubiere realizado indagaciones o consultas jurídicas o de antecedentes jurisprudenciales con el objeto de establecer si al haberse inscrito y resultar elegida como Concejal del Distrito de Medellín, pese a que su pariente en segundo grado de consanguinidad ejerció autoridad administrativa en los términos del numeral 4.º del artículo 43 de la Ley 136, incurría en algún tipo de prohibición y, en especial, en la inhabilidad sub examine, como causal de pérdida de investidura. 117.
Asimismo, la Sala encuentra probado que la Concejal estaba en condiciones de comprender el hecho o circunstancia configurativa de la causal de pérdida de investidura, en la medida en que, de conformidad con las pruebas decretadas, en especial, la hoja de vida de la Concejal69 y el “REGISTRO DE INTERESES ECONÓMICOS Y PRIVADOS”70 de la señora Arcila Giraldo, la cual no fue tachada por los sujetos procesales, se encuentra probado que la Concejal es contadora pública y ostenta especialización en Políticas y Legislación Tributaria.
Asimismo, se encuentra probado que en su trayectoria profesional se ha desempeñado como: i) “Consiliatura, Universidad de Medellín (2000 - actualidad)”; ii) “Integrante Consejo Directivo, Bolsa de Valores de Colombia (actualidad)”; iii) “Directora Financiera, Compañía Frontino Gold Mines Ltd. (1988- 2008)”; iv) “Vicepresidenta, Universidad de Medellín (1999-2000)”; y v) “Revisora Fiscal, Universidad de Medellín (1983-1987)”. 69 Cfr. Documento denominado “01Demanda” y, en especial, el pie de página 37 en el que se referencia la URL https://www.concejodemedellin.gov.co/es/aura-marley-arcila-giraldo?language_content_entity=es 70 Cfr. Documento denominado “01Demanda”, en especial los folios 132 y 133 y la URL aura-marleny-arcila- giraldo-reg-int-1.pdf (concejodemedellin.gov.co) 50 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 118.
Lo anterior implica, como lo consideró el Tribunal, que se encuentra probado que la capacidad cognitiva de la Concejal le permitía entender y premeditar su actuar o, al menos, indagar sobre si incurría en algún tipo de prohibición al postular su candidatura y ser elegida Concejal del Distrito de Medellín, pese a que su pariente en segundo grado de consanguinidad tenía la condición de Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo del Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA y como tal, según se probó, ejercía autoridad administrativa en Medellín, durante el periodo inhabilitante, como se indicó anteriormente. 119.
Es importante tener en cuenta que no es suficiente que la Concejal ponga de presente la convicción que tenía sobre la rectitud de su conducta, sino que es necesario que el juez de la pérdida de investidura analice si la persona estaba o no en condiciones de superar el error71, en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad, y, en ese marco, no basta con que se alegue por el miembro de la corporación pública de elección popular que obró de buena fe, sino que debe acreditar la buena fe calificada, motivada por un error invencible, bien sea porque actuó al amparo de la jurisprudencia vigente para la época o porque se asesoró adecuadamente y pese a ello incurrió en la conducta reprochable. 120.
Sobre el particular, la Sala observa que la Concejal no solicitó conceptos o asesorías o realizó indagaciones frente a sus aspiraciones y, en especial, sobre el régimen de inhabilidades que le era aplicable, que permitiera determinar o concluir que obró con el cuidado requerido o que adelantó gestiones tendientes a informarse que para los concejales municipales y distritales constituye inhabilidad que un pariente en segundo grado de consanguinidad ejerza como funcionario público autoridad administrativa dentro de los 12 meses anteriores a la elección, en el respectivo municipio o distrito de elección, lo cual constituye una conducta inexcusable y, en consecuencia, gravemente culposa. 121.
En ese sentido, a la Concejal le era exigible una actitud de mayor diligencia, sin que sea de recibo para la Sala el argumento de que su convicción sobre la rectitud de su conducta constituya razón suficiente para acreditar que actuó de buena fe porque lo cierto es que constituye obligación de todo servidor público estudiar los requisitos, naturaleza y prohibiciones de sus aspiraciones y para el 71 O, en otras palabras, si incurrió en la conducta por un error invencible, del cual no es posible sustraerse. 51 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio del cargo público; en ese sentido, a la Concejal le era exigible, por un lado, conocer la Ley 136 en la medida en que, en ella, se establecen expresamente las inhabilidades, incompatibilidades, funciones, deberes y prohibiciones del cargo y, en caso de duda, solicitar concepto a las autoridades o entidades públicas competentes o acudir a la asesoría idónea por parte de profesionales, respecto de su situación particular, lo cual, se reitera, no se probó en este caso. 122.
Tampoco se observa que la Concejal hubiere actuado al amparo de decisiones judiciales que, aplicadas al caso particular, hubieren generado una duda razonable; mucho menos se probó que hubiere revisado la jurisprudencia de esta Corporación con el objeto de informarse sobre el criterio jurisprudencial vigente en relación con la violación del régimen de inhabilidades por el ejercicio de autoridad por pariente. 123.
Al respecto es importante resaltar que la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado -en armonía con la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y de la Sección Quinta del Consejo de Estado- ha sido clara y armónica en relación con cada uno de los supuestos constitutivos de la inhabilidad, sub examine, en especial, el relativo a que la expresión “[…] hayan ejercido autoridad […]” no implica ni conlleva la realización de actuaciones específicas y concretas que evidencien el ejercicio material de las funciones que le atribuyen al pariente, sino que se tiene por ejercida la autoridad con el solo hecho de demostrar desde una perspectiva orgánica o funcional que se ostenta la función. 124.
Por ello, la Sala considera que no son de recibo los argumentos planteados por la Concejal en el recurso de apelación para que en este caso se aplique una excepción de inconstitucionalidad porque, por un lado, en los términos planteados a lo largo de esta providencia, no se evidencia ningún conflicto entre alguna norma legal y los artículos constitucionales invocados por la Concejal en virtud de los cuales sea necesario inaplicar a este caso concreto alguna norma ni mucho menos que la interpretación actual del Consejo de Estado en relación con los supuestos de la inhabilidad que constituye causal de pérdida de investidura sub examine, sea contraria a la Constitución Política; 52 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 125.
Y, por el otro, el argumento relativo a que en este caso se está aplicando un régimen de responsabilidad objetiva es un argumento de fondo que, en todo caso, no se encuentra probado y, por el contrario, lo cierto es que, en este caso, tanto en primera como en la segunda instancia, se realizó el estudio del elemento subjetivo, en los términos del artículo 1 de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 201972. 126.
Adicional a lo anterior, respecto al argumento de la negativa al decreto como prueba de unas solicitudes probatorias, la Sala observa que se trata de asuntos que fueron objeto de pronunciamiento mediante autos que se encuentran ejecutoriados73. 127. En suma, la Sala, en el caso sub examine, no puede concluir que la Concejal obró con la diligencia requerida y, por el contrario, se evidencia que esta no hizo una verificación de las normas que establecían la inhabilidad de los concejales derivada de la prohibición relativa a que no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los 12 meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad, en este caso administrativa, en el respectivo municipio o distrito, lo cual constituye una conducta inexcusable y por consiguiente gravemente culposa que, según explicó esta Sala, “[…] es la propia de las personas negligentes o de poca prudencia […] que desconoce normas constitucionales y legales [que] […] los concejales deben conocer, de un lado, 72 Por la cual se modifica parcialmente la Ley 5 de 1992 y se dictan otras disposiciones. 73 Es importante resaltar que el Tribunal, luego de impartir trámite al proceso, mediante auto de 27 de septiembre de 2022, concedió el recurso de apelación contra la sentencia de 21 de octubre de 2021 y remitió posteriormente el expediente al Consejo de Estado, siendo abonado y radicado bajo el número de radicación 050012333000202101485-03, el 21 de octubre de 2022.
Mediante auto de 15 de noviembre de 2022 se admitió el recurso de apelación contra la sentencia. Asimismo, en el caso, sub examine, se surtieron ante el Consejo de Estado los trámites identificados con números únicos de radicación 050012333000202101485-01 y 050012333000202101485-02, en los que se profirieron las siguientes providencias.
En el trámite identificado con el número único de radicación 050012333000202101485-02 se profirió el auto de 16 de agosto de 2022, por medio del cual se resuelve un recurso de queja. En el trámite identificado con el número único de radicación 050012333000202101485-01 se profirieron los siguientes autos: i) 21 de abril de 2022, por medio del cual se resuelve sobre un recurso de apelación presentado contra el auto que decidió las solicitudes probatorias; ii) auto de 16 de agosto de 2022, por medio del cual se corre traslado de una solicitud de nulidad; iii) auto de 10 de octubre de 2022, por medio del cual se resuelve sobre una solicitud de nulidad; iv) auto de 11 de enero de 2023, por medio del cual se resuelve sobre un recurso de reposición y, en subsidio, súplica; v) auto de 10 de abril de 2023, por medio del cual se resuelve sobre un recurso de reposición. La Secretaría de esta Sección, según consta en el índice 44 de SAMAI, acumuló el trámite 01 al 03 el día 26 de abril de 2023. 53 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porque la ignorancia de la ley no sirve de excusa al tenor del artículo 9° del Código Civil y, por el otro, porque son disposiciones que regulan […]”74, en este caso, el ingreso al cargo de elección popular. 128.
En ese orden de ideas, la Sala considera que se reunieron los criterios establecidos por esta Corporación para la configuración del elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de inhabilidades. 129. De conformidad con lo anterior, al encontrarse acreditada la inhabilidad prevista en el numeral 4.º del artículo 43 de la Ley 136 y por consiguiente los elementos objetivo y subjetivo de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en primera instancia, en cuanto decretó la pérdida de investidura de la señora Aura Marleny Arcila Giraldo como Concejal del Distrito de Medellín – Departamento de Antioquia.
Conclusiones de la Sala 130. La Sala considera que, en el caso sub examine, se probó la configuración de los elementos objetivo y subjetivo de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de inhabilidades por la Concejal. En consecuencia, se confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de sentencia de 21 de octubre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen. 74 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 4 de febrero de 2021, Proceso identificado con el número único de radicación 680012333000201900916-01. 54 Núm. Único de radicación: 050012333000202101485-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.