CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., ocho (8) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 15001-23-33-000-2018-00665-01 Nº Interno: 2942-2021 Demandante: Isabel Martínez de Álvarez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Pensión gracia. Docente nacional.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 9 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Isabel Martínez de Álvarez, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones núms. RDP 001278 del 18 de enero de 2017 y RDP 014961 del 10 de abril de 2017, mediante las cuales la UGPP negó su solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada a: (i) reconocer y pagar una pensión gracia a su favor, a partir del 15 de enero de 2011, con los respectivos reajustes;

(ii) actualizar las sumas adeudadas, de acuerdo con el artículo 187 del CPACA; (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA; (iv) pagar intereses moratorios y costas. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: La señora Isabel Martínez de Álvarez nació el 25 de abril de 1949 y laboró como docente nacionalizada en el municipio de Duitama desde el 13 de febrero de 1975 hasta el 8 de junio de 1980, nombrada mediante Decreto núm. 050 del 7 de febrero de 1975, por el gobernador del departamento de Boyacá. Manifestó que, a partir del 9 de junio de 1980, fue nombrada en el Instituto Técnico Santo Tomás de Aquino, con vinculación nacional, donde laboró hasta el 9 de mayo de 1996.

Indicó que, en su parecer, dicho vínculo mutó a territorial por mandato de la Ley 60 de 1993, en cuanto el departamento de Boyacá fue certificado en educación, en virtud de la Resolución núm. 6016 del 22 de diciembre de 1995. Afirmó que el 30 de agosto de 2016 solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación; sin embargo, esta petición fue resuelta desfavorablemente mediante Resoluciones núms.

RDP 001278 del 18 de enero de 2017 y RDP 014961 del 10 de abril de 2017. Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 286, 287, 356 y 357. De la Ley 39 de 1903, los artículos 3, 4 y 13. De la Ley 114 de 1913, los artículos 1, 2, 3 y 4. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. De la Ley 37 de 1993, el artículo 3.

De la Ley 24 de 1947, el artículo 1. De la Ley 4 de 1966, el artículo 4. Del Decreto 1743 de 1966, el artículo 5. De la Ley 43 de 1975, los artículos 1 y 10. Del Decreto 2277 de 1979, los artículos 1, 2, 3, 5 y 6. De la Ley 29 de 1989, el artículo 9. De la Ley 91 de 1989, los artículos 1 y 15. De la Ley 60 de 1993, los artículos 2, 3, 6, 14 y 15.

De la Ley 715 de 2001, los artículos 7, 34, 37, 38 y 41. De la Ley 1437 de 2011, los artículos 42 y 80. Como concepto de violación señaló que le asiste el derecho al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, en la medida en que se desempeñó como docente nacionalizada, durante más de 20 años. Alegó que, aunque fue nombrada en un plantel del nivel nacional, su vinculación mutó al momento en que se descentralizó la educación con fundamento en la Ley 60 de 1993, hecho que se prueba con la resolución de certificación del departamento de Boyacá otorgada por el Ministerio de Educación Nacional, a partir del 10 de mayo de 1996.

Explicó que el acto administrativo acusado se expidió irregularmente, con falsa motivación e infracción de las normas en las que debía fundarse, en tanto no tuvo en cuenta los preceptos legales que regularon el proceso de descentralización y del situado fiscal. 2. Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda[1].

Expuso que el tiempo de servicio prestado por la accionante con carácter nacional es imposible contabilizarlo para efectos del reconocimiento de una pensión gracia, de modo que no cumple con los requisitos de acreditar 20 años de servicio como docente territorial y/o nacionalizada para acceder a la prestación. Expresó que, aún cuando la demandante se vinculó con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, sus emolumentos fueron pagados con dinero proveniente del situado fiscal y el Sistema General de participaciones.

Como excepciones propuso: inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia proferida el 9 de junio de 2021, negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas)[2].

Manifestó que la accionante prestó sus servicios como docente en el departamento de Boyacá, nombrada mediante Decreto 050 del 7 de febrero de 1975, desde el 13 de febrero de 1975 hasta el 8 de junio de 1980, por un lapso de 5 años, 3 meses y 25 días, con vinculación nacionalizada. En segundo lugar, se vinculó como docente nacional en el Instituto Técnico Santo Tomás de Aquino de Duitama entre el 9 de junio de 1980 y el 24 de abril de 2014, esto es, por el término de 33 años, 10 meses y 15 días.

Argumentó que, no obstante la vinculación nacional de la accionante, deben negarse las pretensiones de la demanda, en consideración a que no acreditó la totalidad de requisitos para acceder a una pensión gracia de jubilación el 29 de diciembre de 1989, fecha de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. Lo anterior, toda vez que, de acuerdo con las sentencias de constitucionalidad 084 de 1999 y 489 de 2000, para adquirir el derecho se requiere haber cumplido la totalidad de los requisitos antes de la entrada en vigencia de la referida Ley 91 de 1989.

Explicó que la descentralización de la educación no modificó el régimen pensional de los docentes, como quiera que, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 60 de 1993, la norma aplicable para los maestros nacionales es la Ley 91 de 1989, que prevé para ellos una pensión ordinaria de jubilación. 4. El recurso de apelación La parte actora solicita que se revoque la sentencia de primera instancia[3].

Manifestó que no es cierto que la Ley 91 de 1989 exige el cumplimiento de la totalidad de los requisitos con anterioridad al 29 de diciembre de 1989, fecha de su entrada en vigencia, toda vez que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la interpretación adecuada de dicha norma es que es posible acceder al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación con posterioridad a la referida calenda.

Agregó que el A-quo desconoció las sentencias C-084 de 1999, C-489 de 2000 y C-143 de 2018 en las que se hizo precisión en que la pensión gracia de jubilación se conserva para los educadores vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que se cumplan los demás requisitos previstos para el reconocimiento de la prestación. Manifestó que el Tribunal no realizó un análisis de la Ley 60 de 1993 y de la jurisprudencia del Consejo de Estado, pues de otro modo habría llegado a la conclusión que en el asunto de marras se presentó una mutación del vínculo, de nacional a departamental.

Destacó que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, las plantas de personal y los establecimientos públicos educativos que se conocían como nacionales o nacionalizados, pasaban a tener carácter departamental, distrital y municipal, a partir del proceso progresivo de descentralización. Agregó que los recursos del Sistema General de Participaciones no son nacionales, sino que constituyen una fuente exógena de los recursos propios de las entidades territoriales. 5.

Alegatos de conclusión En auto del 25 de noviembre de 2021, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y prescindió del decreto de pruebas en segunda instancia; por tanto, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar[4]. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Del problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte actora, la Sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se establecerá si la señora Isabel Martínez de Álvarez tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia. Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.

Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley” [5].

Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018[6], se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.

En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[7], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[8]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito[9]”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022[10] la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

A su vez, en la sentencia de unificación 029 de la misma fecha 11 de agosto de 2022[11] se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, se encuentra sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.3.

Hechos probados (i) Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado por la demandante se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. Para el caso concreto, la señora Isabel Martínez de Álvarez nació el 25 de abril de 1949, como consta en la copia del registro civil de nacimiento[12]. Por tanto, el 25 de abril de 1999 cumplió 50 años de edad, exigidos por el legislador para acceder a la citada prestación. (ii) Vinculación del demandante y tiempo de servicio (i) Según certificado expedido por el coordinador de hojas de vida de la Secretaría de Educación de Boyacá del 6 de julio de 1999, la señora Isabel Álvarez Martínez se desempeña como docente nacional y reporta las siguientes novedades[13]: | | |Desde |Hasta |Establecimiento | |Posesión por|Decreto 50|07/02/197|08/06/198|Conc El Carmen | |nombramiento| |5 |0 |Duitama | |Retiros por |Decreto |09/06/198|09/06/198|Conc El Carmen | |renuncia |745 |0 |0 |Duitama | |Posesión por|Resolución|09/06/198| |Instituto Técnico | |nombramiento|8207 |0 | |Santo Tomás de Aquino| (ii) De acuerdo con el certificado expedido el 5 de julio de 2016 por la Secretaría de Educación del municipio de Duitama, la accionante se retiró del servicio desde el 25 de abril de 2014 y “laboró desde el 13 de febrero de 1975 al 8 de junio de 1980, prestando sus servicios al departamento de Boyacá, como nacionalizada, y desde el 9 de junio de 1980 hasta el 25 de abril de 2014 como nacional” [14].

(iii) Obra copia del Decreto núm. 050 del 7 de febrero de 1975, mediante el cual, el gobernador del departamento de Boyacá nombró como maestra rural departamental a la señora Isabel Martínez de Álvarez[15]. Acta de posesión suscrita el 13 de febrero de 1975 ante el jefe de la división de docencia del ente territorial[16]. (iv) Obra transcripción, indicando que es fiel copia tomada del original del acta de posesión del 11 de mayo de 1980 de la señora Isabel Martínez de Álvarez en el cargo de profesora de enseñanza secundaria en el Instituto Nacional de Promoción Social de Aguatendida de Duitama ante el alcalde del municipio de Duitama, nombrada mediante Resolución núm. 08207 del 21 de mayo de 1980, expedida por el Ministerio de Educación Nacional[17].

Acto administrativo demandado Mediante Resolución núm. RDP 001278 del 18 de enero de 2017, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora Isabel Martínez de Álvarez, con fundamento en que no acreditó haber prestado sus servicios como docente de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado por el término de veinte años[18].

Decisión confirmada a través de la Resolución núm. RDP 014961 del 10 de abril de 2017[19]. 2.3 Del caso concreto La señora Isabel Martínez de Álvarez solicita la nulidad del acto administrativo por medio del cual la entidad accionada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación por considerar que su vinculación es de carácter nacional, de modo que no cumple con el requisito temporal para acceder a la prestación deprecada, de acuerdo con la Ley 114 de 1913.

El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda, en atención a que la accionante no cumplió la totalidad de los requisitos para acceder a la prestación antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. Inconforme con esta decisión, la parte demandante recurrió la providencia de primera instancia sosteniendo que los tiempos de servicio prestados con posterioridad al 1 de enero de 1990 sí son susceptibles de ser contabilizados para efectos de pensión gracia. Además, agregó que su vinculación nacional mutó a territorial, como consecuencia de la descentralización de la educación, en virtud de la Ley 60 de 1993, lo que la hace acreedora de la prestación. En primer lugar, respecto a los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Boyacá relacionados con que los tiempos de servicio prestados por la accionante con posterioridad al 31 de diciembre de 1989 no son válidos para efectos de pensión gracia, es menester precisar que el régimen prestacional no debe confundirse con el tipo de vinculación del docente; de modo que si bien la Ley 91 de 1989 fijó las reglas que debían regir a los maestros vinculados con anterioridad y posterioridad a dicho momento y la asunción de responsabilidades por parte de la nación y las entidades territoriales, lo cierto es que ello no conllevó a que el tipo de vinculación del docente mutara a nacional, pues esta se encuentra determinada por “la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada” [20].

En ese sentido, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022[21] fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

Así entonces, la Sala no comparte los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Boyacá en cuanto a que no son computables los tiempos de servicio prestados con posterioridad al 31 de diciembre de 1989, de manera que procederá a analizar si la señora Martínez de Álvarez cumple con los requisitos para acceder a la prestación reclamada.

Pues bien, en el sub lite está acreditado que la señora Isabel Martínez de Álvarez fue nombrada como docente oficial en propiedad en el departamento de Boyacá, a través del Decreto núm. 050 del 7 de febrero de 1975, con vinculación nacionalizada, cargo en el que laboró hasta el 8 de junio de 1980, según consta en las certificaciones laborales expedidas por el ente territorial.

En segundo lugar, mediante Resolución núm. 08207 del 21 de mayo de 1980, fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional en el Instituto Nacional de Promoción Social y luego en el Instituto Técnico Santo Tomás de Aquino, según se evidencia en la transcripción del acta de posesión y se corrobora en las certificaciones laborales emitidas por el departamento de Boyacá, en las que se indica con claridad que el tipo de vinculación, a partir del 9 de junio de 1980 y hasta la fecha de retiro, fue nacional.

En otras oportunidades, esta Corporación frente a vinculaciones emanadas del Ministerio de Educación Nacional, en los casos del Instituto Técnico Industrial de Florencia[22], Instituto Técnico Antonio Prieto[23] e Instituto Técnico Industrial Gerardo Valencia Cano de Buenaventura[24], igualmente ha considerado que se trata de docentes nacionales.

Así entonces, en el caso bajo estudio, el acto de nombramiento de la señora Isabel Martínez de Álvarez fue expedido por el Ministerio de Educación Nacional. Y si bien, dicho acto administrativo no reposa en el expediente, lo cierto es que de la transcripción del acta de posesión del 11 de mayo de 1980 y sendas certificaciones, es dable concluir que el nombramiento fue expedido por el Ministerio de Educación Nacional, entidad del Gobierno Nacional, lo que le otorga la calidad de docente nacional.

De manera que, quedó evidenciado que la accionante ostentaba una vinculación nacional, pues fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional y prestó sus servicios en una institución del mismo nivel, como se indicó en las certificaciones laborales y en el acta de posesión. Así entonces, se destaca que de acuerdo con la sentencia de unificación CE- SUJ- SII-11-2018 (SUJ-11-S2)[25], “lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada y no el origen de los recursos de la entidad nominadora destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo”.

En el mismo sentido, la Sala no pasa por alto que es la misma parte actora la que indica que su vinculación era nacional y, sin embargo, a su juicio, esta mutó a territorial en el proceso de descentralización, de modo que en el plenario no existe discusión sobre el tipo de nombramiento por medio del cual se vinculó al servicio docente a partir del 9 de junio de 1980.

Ahora bien, la recurrente alegó que con la descentralización de la educación dejó de ser una maestra nacional y con ello pasó a formar parte de la planta de personal del departamento de Boyacá; al respecto, debe decirse que la descentralización de la educación no conllevó a que las distintas clases de maestros hubiesen desaparecido y que, en consecuencia, todos hayan adquirido el carácter de territoriales[26].

En ese sentido, esta Subsección ha reiterado en sendas oportunidades que los docentes con nombramiento nacional que hayan sido incorporados a las plantas territoriales en virtud del proceso de descentralización de la educación continúan con el carácter de nacionales, en la medida en que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional son personal nacional.

Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación[27]. Al respecto, esta subsección en sentencia de 16 de mayo de 2019[28], sostuvo: “Ahora, frente a la incorporación de la panta de personal docente del Instituto Docente Núcleo Escolar del Municipio de Quinchía al Departamento de Risaralda, efectuada el 2 de enero de 1996 por el Gobernador de Risaralda con el Decreto 08, efectivamente se observa que la demandante era docente nacional, y tal como se concluyó en las consideraciones de esta providencia, los docentes, directivos docentes nacionales, que se incorporaron sin solución de continuidad -tal como ocurre en este caso- a la planta departamental en virtud de la Ley 60 de 1993, tendrán como régimen prestacional, el establecido en la Ley 91 de 1989, este es, el previsto para los empleados públicos nacionales, razón por la que le podría corresponder una pensión ordinaria de jubilación y no la pensión gracia creada para los maestros territoriales”.

En línea con lo anterior, en fallos del 23 de febrero y 16 de marzo de 2023, la Subsección B de la Corporación enfatizó en el mismo criterio, así[29]: “(…)se precisa que recientemente la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la precitada prestación, como el que aquí nos convoca, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.

Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación»[30] (sic). En suma, la postura adoptada por la sala de decisión aquí integrada (que se insiste, el consejero ponente no comparte) se contrae a que a los maestros nacionales incorporados a los entes territoriales con ocasión de la Ley 60 de 1993 no pueden ser acreedores de la pensión gracia, puesto que, además de que no existe sinonimia entre los términos nombramiento («nominación») y homologación, en todo caso esta no comporta cambio del tipo de vinculación; posición de la que, valga decir, se ha apartado el suscrito consejero ponente por las razones esbozadas en líneas previas y las siguientes.

Como se explicó en precedencia, de acuerdo con lo establecido en los artículos 2º a 4º y 6º de la Ley 60 de 1993, la competencia para la administración y prestación del servicio educativo fue asignada de manera directa a los municipios, distritos y departamentos; en consecuencia, los tiempos laborados por los pedagogos que sean incorporados a las plazas de las plantas de personal de esas entidades, adquieren la connotación de orden territorial (…)”.

Así entonces, como quedó evidenciado, en el proceso sub examine la vinculación de la parte demandante era nacional, sin que exista en el plenario medio probatorio en contrario, de modo que dichos tiempos no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de pensión gracia. Por lo tanto, como quiera que la señora Isabel Martínez de Álvarez solo tuvo vinculación territorial por el término de 5 años, 3 meses y 25 días, no cumplía con los requisitos para acceder a la prestación ahora controvertida, de suerte que se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la parte accionante, pero por las razones expuestas.

Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.

III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, se confirmará la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte motiva. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 9 de junio de 2021, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin lugar a condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Aceptar la renuncia de poder del abogado Jorge Fernando Camacho Romero, como apoderado de la UGPP, de acuerdo con el memorial radicado el 24 de enero de 2023 en la plataforma electrónica SAMAI, visible en Índice 8.

CUARTO. - Reconocer personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, como apoderado de la UGPP, de acuerdo con el memorial radicado el 9 de junio de 2023 en la plataforma electrónica SAMAI, visible en Índice 10. QUINTO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1] Folios 245 a 264. [2] Folios 335 a 359. [3] Folios 362 a 392. [4] Índice 8 plataforma SAMAI. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [7] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [8] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-029- CE-S2-2022, proceso con radicado 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655- 2017), M.P. César Palomino Cortés. [12] Folio 46 cuaderno 2. [13] Folio 47 cuaderno 2. [14] Folio 112 cuaderno 2. [15] Folios 277 a 279. [16] Folio 276. [17]Folio 280. [18] Folios 140 a 145 cuaderno 2. [19] Folios 156 a 160 cuaderno 2. [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [21] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [22] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 25 de noviembre de 2021, proceso con radicado 18001-23-40-000-2019-00027-01 (1216-21). [23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 8 de julio de 2021, proceso con radicado 70001-23-33-000-2015-00433-01 (2998-2017). [24] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, sentencia del 25 de septiembre de 2020, proceso con radicado 76001- 23-33-000-2015-00659-01 (4783-2018). [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [26] Ver en el mismo sentido las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés con radicados 68001-23-33-000-2019-00273-01; 73001-23-33-000-2019-00122-01; 25000-23-42-000-2018-02378-01; 25000-23-42-000-2018-02547-01; 15001-23-33- 000-2018-00683-01. [27] Sentencia del 25 de agosto en el expediente 76001-23-33-000-2015-01378- 01 (2785-2018), M. P. César Palomino Cortés; y del 1° de septiembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2019-00272-01 (2401-2022), citadas en la sentencia del 23 de febrero de 2023 con radicado 41001-23-33-000-2019-00236- 01 (1249-2022) con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter. [28] Consejo de Estado, sección segunda, expediente: 66001-23-33-000-2016- 00086-01(2163-18). [29] Sentencias con radicados 73001-23-33-000-2019-00118-01 (3709-2022) y 41001-23-33-000-2019-00236-01 (1249-2022), ponencias del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter. [30] Ver, por ejemplo, fallos de 25 de agosto, expediente 76001-23-33-000- 2015-01378-01 (2785-2018), M. P. César Palomino Cortés; y (ii) 1° de septiembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2019-00272-01 (2401-2022).