CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicado: 11001-03-25-000-2022-00666-00 (6001-2022) Demandante: Gustavo Betancur Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Causal 2ª del artículo 250 del CPACA SENTENCIA Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el apoderado judicial del señor Gustavo Betancur contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, de 7 de diciembre de 2021. 1.

Antecedentes 1.1. El recurso extraordinario de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del recurso extraordinario previsto en el artículo 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, el ciudadano Gustavo Betancur, mediante apoderado, solicitó revisar e infirmar la referida sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, que dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-006-2018-00105-01, confirmó la de primera instancia que había negado las pretensiones de la demanda. 1.1.2.

Hechos Los hechos propuestos como fundamento del recurso son, en síntesis, los siguientes: i) El 14 de diciembre de 2016, el señor Gustavo Betancur le solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia. ii) El 11 de abril de 2017, mediante la Resolución RDP 015171, la UGPP le negó las peticiones. Posteriormente, a través de las resoluciones RDP 022017 del 26 de mayo de 2017 y RDP 025860 del 22 de junio de 2017, que resolvieron los recursos de reposición y de apelación interpuestos por el actor contra la primera, la entidad confirmó su decisión. ii) En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Betancur demandó la nulidad de las resoluciones RDP 015171 de 11 de abril de 2017, RDP 2 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00666-00 (6001-2022) Actor: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 022017 de 26 de mayo de 2017 y RDP 025860 de 22 de junio de 2017; y, como restablecimiento de su derecho, el reconocimiento y pago de la pensión gracia. ii) El 22 de marzo de 2019, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín negó las pretensiones de la demanda.

En síntesis, consideró que, si bien su vinculación al servicio oficial docente se efectuó antes de 1980 en una plaza nacionalizada; posteriormente, volvió a vincularse a la docencia oficial desde el 1996 hasta el año 2016, pero en una plaza del orden nacional. Por lo tanto, no cumplía con el requisito de los 20 años de servicio, continuo o discontinuo, en establecimientos del orden territorial, para beneficiarse de la pensión gracia. iii) Contra el fallo de primera instancia, el señor Betancur interpuso la apelación, la cual sustentó en la necesidad de revisar los actos de nombramiento y posesión del período comprendido entre el 30 de octubre de 1996 y el 31 de agosto de 2016; pues, a su juicio, en ellos era posible determinar el carácter territorial de su vinculación. iv) El 7 de diciembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Antioquia, al resolver la alzada, confirmó la decisión del juzgado.1 1.1.3.

La sentencia objeto del recurso2 Se somete a revisión la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, de 7 de diciembre de 2021, que dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Gustavo Betancur contra la UGPP, confirmó la del Juzgado Sexto Administrativo del circuito de Medellín, que había negado las pretensiones de la demanda.

Los fundamentos del fallo fueron los siguientes: i) La pensión gracia solo cobija a los docentes de carácter territorial y nacionalizado, por lo que se excluye, para su reconocimiento, el tiempo de servicios prestado como docente nacional. ii) De acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado, de 21 de junio de 2018, lo relevante para el reconocimiento de la pensión gracia es «la existencia de la prueba de la calidad de docente territorial, la cual se analiza a través de los actos administrativos de nombramiento y actas de posesión, en el cual [sic] debe estar claro y sin lugar a equívocos (i) que prestaba el servicio en una plaza del orden territorial; y (ii) que su vinculación era de tipo territorial o nacionalizado». iii) Conforme a las pruebas aportadas al plenario, el actor laboró, como docente de primaria con carácter nacionalizado, en el municipio de Arauquita, entre el 15 de julio de 1976 y el 7 de febrero de 1978, para un tiempo de 1 año, 6 meses y 22 días.

Posteriormente, en el departamento de Antioquia, como docente de secundaria en propiedad, con vinculación nacional, desde octubre de 1996 hasta agosto de 2001. Finalmente, fue trasladado y ocupó el cargo de coordinador en la Institución Educativa Filiberto Restrepo en Maceo (Antioquia), desde julio de 2006 hasta agosto de 2016. En total, acumuló 19 años y 10 meses de servicio, como docente en propiedad con vinculación nacional. 1 En el siguiente apartado se precisa el resumen de la sentencia. 2 Anexa al expediente digital obrante en el aplicativo Sámai. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00666-00 (6001-2022) Actor: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) Siendo así las cosas, aunque, «a lo largo del proceso», el demandante argumentó que sus nombramientos debían considerarse como territoriales y nacionalizados, ya que fueron realizados por el gobernador de Antioquia sin solución de continuidad, tras revisarse los actos administrativos de nombramiento y los certificados expedidos por la Secretaría de Educación de Antioquia, se determinó que la vinculación del docente fue de carácter nacional desde el 30 de octubre de 1996.

Por lo tanto, no se pueden sumar los tiempos de servicio prestados como docente a partir de esta fecha, ya que no se acreditó que dicho período laborado hubiese tenido el carácter de territorial. v) En consecuencia, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, en el entendido de que el actor no reúne los requisitos para ser beneficiario de una pensión gracia. 1.2.

La causal de revisión invocada El apoderado del recurrente invocó la causal del numeral 2.º del artículo 250 del CPACA «haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados», la cual sustentó en los siguientes argumentos: i) La decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró el derecho fundamental al debido proceso del demandante. ii) Lo anterior, porque, «la Lectura e interpretación de los tiempos de servicio fue Restrictiva y Sesgada, lo que Lesiona y Obstaculiza La Efectividad del Derecho Jubilatorio, el Juez Derivo Su Conclusión bajo interpretación Asimétrica de la norma que regula la materia (Ley 91 de 1989 articulo 15), dejando de estudiar lo que corresponde, (El Computo de tiempos servidos en Diversas Épocas Ley 114 de 1913 art 4) lo que generó un trato inequitativo y desigual frente al resto de maestros a quienes a quienes [sic] Sí, se les Reconoció la Pensión Gracia (…)». iii) Existe, pues, «un Error de Interpretación Jurídica, que traduce en Error de Valoración de la Prueba Documental Obrante en el Expediente» (Certificación N-91281-16 de la Secretaría de Educación de Antioquia)», donde se marcó como «nacional» la vinculación del docente, pues fue la única prueba que estimó el Tribunal para concluir que el demandante ocupó una plaza de carácter nacional, a pesar de que esta no refleja la realidad fáctica y jurídica. v) En síntesis, con la documental aportada se pretende la revisión del Consejo de Estado de la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, para que la infirme, y, en su lugar, ordene la expedición de otra que guarde congruencia con los elementos fácticos y jurídicos ya mencionados y, así, reconozca la pensión gracia al actor. 1.3.

Contestación al recurso extraordinario3 1.3.1. La UGPP, por conducto de su apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar lo siguiente: 3 Índice 9 del aplicativo Sámai. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00666-00 (6001-2022) Actor: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) El demandante incurre en un error de técnica en la formulación del recurso, puesto que «su estructura atiende a un alegato de instancia dejando de lado la sustentación respecto de la causal que se invoca». ii) La sentencia recurrida, al revisar los documentos obrantes en el plenario, los cuales no fueron o han sido tachados de falsos, encontró que estos indicaban el carácter nacional de la vinculación del actor, a partir del año 1996; por lo tanto, no cumplía el requisito de los 20 años de servicio docente, territorial o nacionalizado, para acceder a la pensión gracia. iii) El recurrente, en ninguna parte del escrito, explicó e indicó cuales son los documentos falsos o adulterados y en qué consistió su presunta falsedad. iv) En definitiva, debe declararse infundado el recurso extraordinario de revisión, comoquiera que, por un lado, no es una instancia adicional del proceso que permita reabrir el debate probatorio y ventilar los desacuerdos en la interpretación de la norma aplicada; y por otro, no se demostró que la sentencia recurrida hubiese sido expedida con fundamento en documentos falsos o adulterados. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia El presente recurso de revisión se interpuso el 10 de noviembre de 2022,4 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011),5 por lo cual esta corporación es competente para conocerlo en virtud del numeral 2.º del artículo 249 ejusdem.6 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.7 2.1.2.

Oportunidad El artículo 251 del CPACA dispone que el recurso extraordinario de revisión «(…) podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia.». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 16 de diciembre de 2021,8 y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 10 de noviembre de 2022;9 es decir, que transcurrió menos de un año entre una actuación y la otra.

Por lo tanto, la demanda fue presentada dentro del término establecido por la norma procesal administrativa. 4 Índice 001 del aplicativo Sámai. 5 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 6 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 7 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 8 Según Constancia del Juzgado Sexto Administrativo de Medellín, folio 189 del expediente digital anexado al aplicativo Sámai. 9 Índice 001 del aplicativo Sámai. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00666-00 (6001-2022) Actor: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.

Problema jurídico La Sala deberá determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, de 7 de diciembre de 2021, está inmersa en la causal de revisión que recoge el numeral 2.º del artículo 250 del CPACA «Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados». Para dar respuesta al anterior problema, será necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) marco normativo y jurisprudencial: a) el recurso extraordinario de revisión, y, b) la causal de revisión del numeral 2.º del artículo 250 del CPACA; ii) análisis del caso concreto; y iii) conclusión. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial i) Sobre el recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho»; por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva.

Asimismo, ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». Así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 2015, donde hizo un detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el presente recurso. En dicha sentencia se expuso lo siguiente: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, «y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico».

Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.(…) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado.

Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. […] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada.

(…) [Negrillas y cursivas del original] 6 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00666-00 (6001-2022) Actor: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso-administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. Así, en vigencia del antiguo Código Contencioso-Administrativo, el alto tribunal reconocía la revisión, no obstante, la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.

Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna.

Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.10 De igual modo, en lo que respecta al carácter instrumental del recurso, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que este debe interpretarse como una actuación independiente del asunto de origen, por lo que constituye un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.

En sentencia de 3 de febrero de 2015, lo afirmó de la siguiente manera: Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.

Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.

En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso. Normativamente, el recurso extraordinario de revisión está previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por «i) las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; ii) los Tribunales Administrativos; y iii) los Jueces Administrativos»11.

El plazo para su interposición es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de impugnación12, y debe reunir los requisitos fijados en el artículo 252 ejusdem, con indicación 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicado: 1998-00173-00 (REV–173).

C.P: María Elena Giraldo Gómez. 11 Artículo 249 CPACA. 12 Artículo 251 CPACA. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00666-00 (6001-2022) Actor: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisa y razonada de la causal invocada, acompañada de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer.

Para su procedencia, resulta imperativo acreditar las circunstancias fácticas que configuran la causal de revisión invocada, cuya presencia alteran de forma inequívoca el sentido de la decisión. Además, debido a su carácter excepcional, el recurso solo admite los eventos contemplados expresamente en el artículo 250 del CPACA como causales, los cuales, en esencia, corresponden a vicios o errores de carácter procedimental13.

En sentencia de 8 de mayo de 201914, esta corporación, respecto de los requisitos esenciales para la prosperidad del recurso, sostuvo lo siguiente: [D]ada la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, se prevé, como uno de los requisitos para su procedencia, que las razones o motivos que constituyen las causales del recurso no hayan sido provocadas ni le sean imputables al afectado con la sentencia, en el entendido de que este recurso no consagra una nueva instancia, ni prevé oportunidades para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso.

Paralelamente a estos eventos de revisión, la Ley 797 de 2003 estableció una acción sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular, por lo que su ejercicio está restringido a las siguientes condiciones o particularidades: i) una parte activa cualificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede adicionalmente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público; iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ejusdem; y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.

Con todo, conviene recordar que, si bien estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, su ejercicio entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y el principio de la seguridad jurídica; por lo que no es admisible su interposición para controvertir la legalidad de los actos demandados en el proceso ordinario, ni para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes, ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. ii) La causal del numeral 2 del artículo 250 del CPACA Como fundamento del recurso extraordinario de revisión la parte recurrente invocó la causal prevista en el numeral 2.º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en su tenor dicta lo siguiente: 13 «De ahí que los vicios o errores en que se deban fundamentar los recursos extraordinarios de revisión, conforme con las causales taxativas previstas por el legislador en el artículo 250 del CPACA, deben ser eminentemente procedimentales, pues ninguna causal cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que involucran bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 6° y 7°), a excepción de la causal del numeral 4°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo».

Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de mayo de 2013, Exp: 2010-00038-00 (REV) C.P. Mauricio Torres Cuervo. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, rad. 2013-00035-00(46453), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00666-00 (6001-2022) Actor: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 250.

Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. […] Al respecto, esta Sección,15 en armonía con el criterio general de la corporación,16 ha considerado que esta causal solo se configura cuando la calificación de falsedad o de adulteración recae sobre el documento o documentos que sirvieron de fundamento principal para la decisión recurrida.17 Por ello, no puede tratarse de cualquier documento; debe ser aquel o aquellos que, por su importancia y trascendencia, tuvieron una incidencia directa en el sentido de la decisión de la sentencia. Además, es preciso señalar que esta condición no admite matices, por lo que si se tachan como falsos otros documentos sin incidencia es posible negar la prosperidad de la causal porque, precisamente, existen otros medios diferentes al cuestionado que soportan la determinación adoptada en el fallo a revisar.18 De igual manera, se requiere, en principio, que la prueba de la falsedad o adulteración sea documental, lo que excluye la irregularidad en los demás medios probatorios autorizados por el ordenamiento jurídico.19 Ahora bien, para demostrar esa falsedad o adulteración no se requiere de sentencia penal que declare su existencia, pues «al juez de lo Contencioso le corresponde esa labor a la luz de la llamada “falsedad civil”, en virtud de la cual se ocupa de definir, objetivamente, la existencia de una adulteración total o parcial, material o ideológica del documento, mediante el examen de su contenido o integridad material»20.

De ahí que, en la actualidad, no se contemple la prejudicialidad penal en el recurso extraordinario de revisión, pues la norma del CPACA no exige de un pronunciamiento penal previo, como sí ocurre en la jurisdicción ordinaria, donde existe un precepto con esa condición.21 Para abordar el estudio de la causal en mención, la jurisprudencia de esta corporación se ha apoyado en los conceptos de falsedad ideológica y falsedad material de la ciencia penal.22 Con base en ellos, ha precisado que «la estructuración de la causal por falsedad ideológica requiere de la acreditación del dolo, so pena de que la alteración intelectual del contenido del documento pueda imputarse a un simple error o imprecisión involuntaria de su autor».23 Esta postura fue aplicada por esta corporación en sentencia de 9 de abril de 2014,24 en la que se declaró infundado el recurso extraordinario, entre otras razones, porque no se demostró que el contenido inexacto de una constancia de calificaciones de evaluaciones de desempeño fuere atribuible al dolo del servidor que la expidió. Sobre el particular se señaló lo siguiente: 15 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de 7 de febrero de 2019;

R.2002-00579-01(0387-12); C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 16 Ver, entre otras, la sentencia de la Sección Cuarta, de 1 de agosto de 2016; 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez. 17 Así los sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 15 de julio de 2010. 52001-23-31-000-2007-00267-01. 18 C.fr., entre otros, Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 6 de agosto de 2013. Radicado: 11001-03-15-000-2004-01210-00 (REV). C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 19 Aspecto que excluye la falsedad en medios de prueba diferentes al documental. C.fr., Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 26 de febrero de 2013.

Radicado: 11001-03-15-000- 2008-00638-00 (REV). C.P.: Alberto Yepes Barreiro. 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016; 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 21 Es el caso del numeral 2 del artículo 355 del Código General del Proceso (en adelante CGP) según el cual es causal de revisión el «[h]aberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueron decisivos para el pronunciamiento de la sentencia recurrida». 22 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016; 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 23 Ibidem. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 9 de abril de 2014, C.P.: Gustavo Gómez Aranguren, radicación 1703-10. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00666-00 (6001-2022) Actor: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) esta eventual disparidad, per se, no sugiere necesariamente la existencia de una falsedad ideológica en el documento, pues lo que allí se consignó también pudo obedecer a un error o imprecisión involuntaria acaecida al momento de su elaboración. (…) en tratándose de falsedad ideológica - entendida ésta como la alteración intelectual del contenido de un documento - para la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sin duda debe hallarse acreditada, si bien no necesariamente la existencia de una sentencia penal, sí el aspecto intencional en la conducta, dado que de no ser evidente el dolo no podría hablarse de falsedad, toda vez que el legislador no prevé la modalidad culposa de este comportamiento.

En consecuencia, el error en una constancia o en su contenido sin el elemento de la intencionalidad o dolo, no puede desencadenar o dar pie al recurso extraordinario de revisión presentado. Bajo el anterior criterio, la falsedad material exige el cotejo de distintos documentos con miras a establecer la afectación de su integridad material, sea porque se crea uno nuevo, sea porque se altera alguno de los elementos que conforman su contenido.

De ahí que «no es necesaria la prueba del dolo o intención falsaria, en tanto lo que debe establecerse es la denominada “falsedad civil”».25 Asimismo, esta falsedad –la material- «no debe sustentarse en irregularidades conocidas o que debieron conocerse en instancias previas al recurso extraordinario de revisión, ya que para su resolución se debieron agotar los mecanismos dispuestos por el ordenamiento en el proceso y en la instancia respectiva».26 En definitiva, la revisión de una sentencia por la causal 2 del artículo 250 del CPACA debe estar respaldada por la acreditación del dolo, pues la existencia de un error, por sí sola, no cumple con este criterio.

Además, la falsedad material no debe sustentarse en irregularidades conocidas o que debieron conocerse en instancias previas al recurso extraordinario, ya que para su resolución debieron agotarse los mecanismos dispuestos por el ordenamiento jurídico, en el momento procesal oportuno. 2.5. El caso concreto. Análisis de la Sala Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, es preciso tener en cuenta que el recurrente alega que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, incurrió en la causal del numeral 2.° del artículo 250 del CPACA, pues, en su concepto, el período laborado por el señor Gustavo Betancur, entre octubre de 1996 y agosto de 2001, y de julio de 2006 hasta agosto de 2016, no puede ser considerado como tiempo nacional, sino como nacionalizado o territorial.

En ese orden, afirma, la sentencia incurrió en un error de «interpretación jurídica» por indebida valoración «de la prueba documental obrante en el expediente», además de que desconoció el precedente vinculante del Consejo de Estado sobre el particular. De igual manera, sostiene que el Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral, consecutivo N-91281-16 de 15 de septiembre de 2016, vulnera el derecho al debido proceso, porque no corresponde con la realidad fáctica y jurídica del tiempo de servicio prestado por el señor Betancur, pues «donde en la Casilla que dice: Tipo de Vinculación se marca con una X donde se señala Nacional, lo que es un error (…) ya que toma el Decreto de Nombramiento N-51186 de 1996, como Si fuese proferido por el 25 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 26 Ibidem. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00666-00 (6001-2022) Actor: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ministerio de Educación Nacional, cuando este fue emitido por el Ente Territorial Nominador Gobernador de Antioquia (…)».

Pues bien, en consideración a los argumentos expuestos por el recurrente, y teniendo en cuenta que la causal invocada para la revisión corresponde al numeral 2.º del artículo 250 del CPACA, que establece «haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados», es pertinente recordar que esta corporación, sobre la falsedad documental, ha establecido que puede presentarse de dos formas: primero, como falsedad material, que implica una alteración física del documento; o segundo, como falsedad ideológica, que se refiere a la manipulación intelectual de su contenido.

No obstante lo anterior, la Sala observa que el recurrente confunde la causal de falsedad o adulteración documental con la de nulidad por falsa motivación del acto administrativo, las cuales claramente difieren tanto en su naturaleza como en su contenido; además, no proporciona una explicación clara sobre por qué entiende falso o adulterado uno de los documentos que, según afirma, fundamentó el rechazo de las pretensiones de la demanda.

Así, de un lado, el actor se limita a exponer las razones por las cuales considera que los actos administrativos demandados (resoluciones RDP 022017/2017 y RDP015171/2017) fueron emitidos con falsa motivación, siendo esta la causal que se alegó en la demanda del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.27 Por ello, aunque persiste en invocar la causal del artículo 250 del CPACA, lo cierto es que combina dos escenarios distintos de nulidad: uno donde se fundamenta una sentencia en un documento falso, y otro donde un acto está viciado de falsa motivación. Este último, se itera, el que respaldó la causal de nulidad de los actos objeto del debate en el proceso ordinario, cuya legalidad fue avalada por los jueces de las instancias.

Por otro lado, en relación con el documento que, a su juicio, sirvió de base para la negativa de las pretensiones de la demanda (el Formato Único para la expedición de certificado de historia laboral, Consecutivo N-91281-16 de 15 de septiembre de 2016, emitido por la Secretaría de Educación de Antioquia),28 el señor Gustavo Betancur no especifica en qué consiste la presunta falsedad que le atribuye; pues simplemente señala que la autoridad administrativa marcó como «nacional» su tipo de vinculación con el departamento de Antioquia.

En cualquier caso, la Sala advierte que el documento mencionado no cumple con uno de los requisitos de la causal de revisión invocada, que exige que, debido a su importancia y trascendencia, haya tenido una incidencia directa en el sentido del fallo. En efecto, no se ha demostrado que el Formato Único para la expedición de certificado de historia laboral, Consecutivo N-91281-16 de 15 de septiembre de 2016, el cual goza de presunción de legalidad, haya sido objeto de demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, por lo tanto, haya sido sometido a análisis sobre los aspectos que dieron lugar a su emisión. O, dicho de otro modo: en el proceso ordinario las pretensiones y el concepto de violación de la demanda no estuvieron dirigidos a atacar la legalidad del referido acto.

De hecho, al examinarse la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, se pudo comprobar que este fundamentó su decisión en el análisis de otros documentos de relevancia, como los siguientes: i) El Decreto 240 del 26 de marzo de 1976, «Por el cual se 27 Contenido de la demanda obrante en el expediente digital anexo al Sámai. 28 Documento anexo al expediente digital visible en el Sámai. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00666-00 (6001-2022) Actor: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectúa un nombramiento en la Rama de Educación», expedido por el Intendente Nacional de Arauca y el Secretario de Educación; ii) el Decreto 5186 del 30 de septiembre de 1996 «Por el cual se nombra en propiedad a un docente de secundaria con recursos del situado fiscal»; iii) el Certificado de Historia Laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que da cuenta de la vinculación como docente oficial del señor Gustavo Betancur entre el 30 de octubre de 1996 hasta el 31 de agosto de 2016 de orden Nacional, Grado 14 en el Escalafón Docente; iv) el Certificado de salarios del docente «que da cuenta de lo devengado entre los años 2014 a 2016 por este como Directivo Docente de orden naciona»; y, v) los decretos 1651 del 9 de agosto de 2001 por medio del cual se traslada al docente; 1367 del 19 de agosto de 2004, por medio del cual se lo incorporó a la planta de cargos del departamento de Antioquia, y 1238 del 25 de mayo de 2007, a través del cual se nombró en propiedad al demandante como coordinador en la planta de cargos docentes del departamento de Antioquia.

Como se ve, una pluralidad de documentos que le permitió al Tribunal concluir que el señor Gustavo Betancur no reunía los requisitos legales para ser beneficiario de la pensión gracia, en particular, los 20 años de servicio docente territorial o nacionalizado; por lo que, en su independencia y autonomía judicial, decidió confirmar la decisión que negó las pretensiones de la demanda.

Finalmente, en lo que respecta a la presunta «omisión del precedente vinculante de la sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021», debido a que, en criterio del recurrente, en ambas instancias se interpretó «de forma indebida o irrazonable el articulo 15 numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989», resta aclarar que la causal invocada no recoge la revisión de aspectos relacionados con la interpretación o aplicación normativa, ni mucho menos con la sujeción a líneas jurisprudenciales, cuya observancia recae en la libertad de motivación del juez natural de la causa.

Bajo estas circunstancias, la Sala no encuentra fundamentos para encontrar configurada la causal de revisión invocada; por el contrario, observa que el recurrente utiliza este medio de impugnación excepcional como si fuera una instancia adicional, lo cual no es viable, según se explicó en el acápite correspondiente. Por lo que cabe recordarse que, debido a su carácter extraordinario, la revisión no puede ser solicitada con el fin de controvertir posibles errores in iudicando en los que incurra el fallador,29 ni para reabrir el debate probatorio de las instancias, sino que su procedencia está delimitada por las causales taxativas consagradas por el legislador.

En igual sentido, debe precisarse que, al ser una especialísima excepción del principio de la cosa juzgada, el recurso extraordinario inadmite la apertura de un nuevo debate sobre el fondo del asunto, por lo que limita la argumentación y los fundamentos de la demanda al análisis del cumplimiento de la causal invocada; en este caso, el numeral 2.º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, sin que haya lugar a interpretaciones extensivas o analógicas (principio de taxatividad),30 pues, como lo ha reiterado esta corporación en su jurisprudencia,31 la revisión no constituye una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio ya resuelto. 29 Ver Corte Constitucional, Sentencia C-520 de 2009.

M.P. María Victoria Calle Correa. 30 Sobre el particular, ver la sentencia T-125 de 2010: «[ ] la taxatividad de las causales de nulidad significa que solo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución, como el caso de la nulidad que se presenta por la práctica de una prueba con violación del debido proceso». 31 En sentencia de 18 de febrero de 2010; radicado 2001 00450 01, (2597-07);

M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, esta corporación lo precisó de la siguiente manera: «Estas restricciones propias del recurso de revisión, aplicables también en materia civil y penal, apuntan a evitar que el perdedor pueda a su antojo reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley.

En suma, el recurso 12 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00666-00 (6001-2022) Actor: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En definitiva, lo que el recurso extraordinario busca revertir es decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales se conoce como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), o falta o indebida aplicación de la norma correspondiente (error de derecho).

Conforme lo expuesto, la Sala no encuentra configurada la causal de nulidad originada en la sentencia prevista por el numeral 2.° del artículo 250 del CPACA, razón por la cual el recurso extraordinario de revisión se declarará infundado. 3. De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201632, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Así mismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1.° y 8.° del artículo 365 del Código General del Proceso33, la Sala condenará en costas al recurrente, pues no prosperaron los argumentos de la revisión y la UGPP intervino en el presente trámite. 4.

Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que los argumentos esbozados por el recurrente no guardan de revisión es un medio extraordinario de impugnación encaminado a desvirtuar la operatividad del instituto jurídico de la cosa juzgada.

Por tal razón, conforme lo han reiterado la jurisprudencia y la doctrina nacional, la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el Tribunal por obra suya o de una de las partes». 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 2013-00022-01 (1291-2014);

C.P. William Hernández Gómez. 33 «[…] 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.». 13 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00666-00 (6001-2022) Actor: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación alguna con la causal invocada, esto es, el numeral 2.° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, sino que lo que pretende es que se reabra el debate sobre la falsa motivación alegada en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho; una situación, a todas luces, improcedente.

Por lo tanto, se impone declarar infundado el presente recurso extraordinario de revisión. Con condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, que en virtud de la causal 2ª del artículo 250 del CPACA, el señor Gustavo Betancur promovió contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, de 7 de diciembre de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Condenar en costas a la parte recurrente y a favor de la entidad demandada.

Tercero. Una vez en firme esta providencia, archivar el recurso extraordinario de revisión, previas las anotaciones en el aplicativo Sámai. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Sámai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. CBT