CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia de 30 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 27 a 37). El señor Carlos Germán Mondragón Rojas, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones (i) UGM 23154 de 29 de diciembre de 2011, por la que la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) «[…] reconoció y ordenó el pago de la pensión […] Gracia, toda vez que, no tuvo en cuenta los factores salariales devengados […] durante su último año de servicios […]»; y (ii) RDP 21902 de 9 de junio y RDP 37986 de 10 de octubre, ambas de 2016, con las que la UGPP negó el reajuste de esa prestación. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) reliquidar la aludida pensión con base en los factores salariales devengados durante el último año laborado, «[…] esto es 10 de enero de 2010, fecha en la cual cumplió el status de pensionado […]» (sic);
(ii) pagar las diferencias en las mesadas pensionales a que hubiera lugar, debidamente indexadas; (iii) sufragar intereses moratorios y (iv) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata el actor que, al satisfacer los requisitos de edad y tiempo de trabajo, la desaparecida Cajanal le reconoció una pensión gracia a partir del 10 de enero de 2010, a través de Resolución UGM 23154 de 29 de diciembre de 2011; empero, «[…] s[o]lo tom[ó] como base para la liquidación de la mesada, el promedio devengado […] durante los años 2001 y 2002 […], cuando […] debió haber realizado la liquidación […] con el promedio de lo devengado en su último año de servicios al cumplimiento de la edad, es decir 2009 y 2010 […]» (sic).
Que, con Resoluciones RDP 21902 de 9 de junio y RDP 37986 de 10 de octubre, las dos de 2016, la accionada negó el reajuste de dicha prestación «[…] por retiro definitivo, toda vez que […] fue retirado del servicio a través del Decreto N° 370 del 30 de diciembre de 2014 […]» (sic), tesis que resulta errada, por cuanto ese acto administrativo corresponde a una orden de traslado por convenio interadministrativo. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 2º, 6º, 25 y 58 de la Constitución Política; 10º del Código Civil, 5º de la Ley 57 de 1887, 1º a 5º de la Ley 114 de 1913, 6º de la Ley 116 de 1928, 3º de la Ley 37 de 1933, 4º de la Ley 4ª de 1966, 1º de la Ley 33 de 1985, 1º de la Ley 62 de 1985 y 5º del Decreto 1743 de 1966.
Arguye que la demandada incurre en violación de la normativa en que debía fundarse, comoquiera que «[…] la cuantía de [su] pensión […] debía liquidarse con base en todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento del status […], es decir[, los] años 2009 y 2010 y no como lo hizo la Caja Nacional de Previsión que tom[ó] […] los salarios devengados […] durante los años 2001 y 2002 […]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 56 a 60).
La entidad accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y se refirió a los hechos, en el sentido de que unos son ciertos, algunos parcialmente, otros no y los demás no le constan. Propuso las excepciones que denominó inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido y ausencia de vicios en los actos administrativos censurados.
Aduce que no es dable calcular la pensión gracia con fundamento en los emolumentos recibidos por el maestro en la anualidad previa a la desvinculación, puesto que esta regla procede únicamente frente a las pensiones ordinarias. 1.3 Providencia apelada (ff. 127 a 132). El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 30 de agosto de 2019, accedió a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que, de acuerdo con las pruebas adosadas, el accionante «[…] estuvo vinculado laboralmente entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2010, como docente […]» y consolidó el estatus pensional el 10 de enero de este último año, motivo por el cual la pensión gracia de la que es beneficiario debe ser liquidada sobre el 75% del promedio de lo devengado en los doce (12) meses inmediatamente anteriores a ese día, mas no del 14 de febrero de 2001 al 13 de febrero de 2002, como lo efectuó la entidad demandada en las Resoluciones enjuiciadas, dado que en ese período «[…] no había consolidado el derecho porque para entonces únicamente tenía el tiempo de servicios -20 años como docente oficial- y la edad de 50 años, solo la vino a cumplir el 10 de enero de 2010» (sic).
Respecto del fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, sostiene que las correspondientes diferencias en las mesadas pensionales «[…] surtirá[n] efectos fiscales a partir del 8 de febrero de 2013, […] en consideración que el actor radicó la petición de reliquidación pensional el 8 de febrero de 2016 […]» (sic). 1.4 El recurso de apelación (ff. 139 a 143).
Inconforme con el anterior fallo, la UGPP interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo omitió analizar que el 10 de enero de 2010 el demandante no se desempeñaba como profesor oficial, al paso que «[…] no se acreditaron nuevos tiempos ni factores salariales que permitan modificar su situación pensional». II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 11 de noviembre de 2020 (ff. 147 y 148) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 13 de diciembre de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 28 de abril de 2023 (f. 155), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la demandada, para reiterar sus argumentos de apelación. III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al actor le asiste razón jurídica o no para reclamar el reajuste de su pensión gracia con base en lo devengado durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional (10 de enero de 2009 a 10 de enero de 2010), período en el que continuaba vinculado al sector educativo estatal; o si, por el contrario, no hay lugar a ello, pues solo es dable incluir los factores recibidos en los doce (12) meses previos al retiro definitivo del servicio, es decir, entre el 13 de febrero de 2001 y el 13 de febrero de 2002, como lo alega la accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio.
Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos». Luego, el artículo 1º. de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]
PARÁGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966 preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La precitada Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966 estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.
La norma mencionada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 33 y 62 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Empero, a pesar de lo expuesto en precedencia, con ocasión de la entrada en vigor de las aludidas Leyes 33 y 62 de 1985, hubo posiciones encontradas frente a su interpretación y, por ende, respecto de la procedencia de liquidar la pensión gracia con los factores devengados en el año anterior a la desvinculación; no obstante, la sala plena de la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de octubre de 1994, zanjó esa discusión, al discurrir: De conformidad con lo anterior este tipo de pensión especial como es la "Pensión Gracia", se liquida con fundamento en la "remuneración" que es todo lo que recibe el empleado directa o indirectamente, con ocasión de su relación laboral (Ley 65 de 1946), y no con base en los aportes, porque no se ha expedido una norma especial que así lo disponga.
Sin embargo como la entidad plantea que el actor cumplió los veinte años de servicios el 27 de noviembre de 1987, cumpliendo la edad cronológica el 18 de enero de 1988 (fl. 8) lo que significa que la consolidación del derecho se realizó con posterioridad al 18 de enero de 1988, es decir después de entrar en vigencia la Ley 33 de 1985, que fue la que se tuvo en cuenta para el reconocimiento de la pensión por parte de la accionada; debe examinarse si esta norma le es aplicable al actor en el entendido de que la pensión concedida es de carácter especial. […] Si bien es cierto que la Ley 33 / 85 limitó el valor de liquidación de las mesadas pensionales al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, nótese cómo esta normatividad exceptuó expresamente a aquellos empleados que por Ley disfruten de un régimen especial de pensiones, como es el caso del demandante, por ser beneficiario de la "Pensión Gracia" que se otorga a los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales con veinte años de servicios y cincuenta de edad.
Por esta razón la pensión del actor no puede liquidarse con base en el valor de los aportes durante el último año de servicios, porque esta pensión es a cargo exclusivo del Tesoro Nacional, y por ser de carácter excepcional no se requiere afiliación a la Caja de Previsión Nacional, ni hacer aportes, porque como ya se dijo, no se ha expedido una norma especial que así lo establezca.
Es de relevar además que con la expedición de la Ley 62 de 1985 quedó incólume el artículo 1o. de la Ley 33 del mismo año, porque la primera de las citadas lo único que hizo fue modificar el artículo 3o. relacionado con los aportes que deben cancelar todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión [se destaca].
Dicho criterio ha permanecido vigente e incólume desde entonces, como se ha anotado, entre otros fallos, en el de 12 de julio de 2012 de esta Colegiatura, así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios.
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia trascrita, la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Cédula de ciudadanía del actor, que da cuenta de que nació el 10 de enero de 1960 (f. 26).
Constancia de 28 de noviembre de 2002 proveniente de la secretaría de educación del Valle del Cauca, en la que figura que el accionante laboró como maestro en esa dependencia del 1º de diciembre de 1980 al 13 de febrero de 2002 (archivo magnético 4, contenido en disco compacto obrante en el folio 52). Resolución UGM 23154 de 29 de diciembre de 2011, por cuyo conducto la desaparecida Cajanal le reconoció pensión gracia al demandante, a partir del 10 de enero de 2010 (fecha de adquisición del estatus pensional), liquidada con el 75% del salario promedio devengado entre el «14 de febrero de 2001 y el 13 de febrero de 2002», que corresponde al «[…] último año de servicio [por] obtener el derecho estando retirado […]» (ff. 6 a 8).
Resoluciones RDP 21902 de 9 de junio y RDP 37986 de 10 de octubre, ambas de 2016 (ff. 3 a 5 y 9 a 17), por las que la UGPP negó la solicitud de reajuste de la mencionada prestación «[…] por retiro definitivo del servicio docente […]», formulada el 8 de febrero de 2016, dado que, según los certificados allegados al expediente administrativo, «[…] al momento del reconocimiento el peticionario se encontraba […]» desvinculado, motivo por el cual esa prestación se calculó «[…] teniendo en cuenta el último año de servicios comprendido entre el 14 de febrero de 2001 y el 13 de febrero de 2002 pese a que el estatus pensional se adquirió el 10 de enero de 2010» (sic).
De igual modo, en el primero de dichos actos se anota que «[…] el peticionario fue retirado del servicio, a través del Decreto No 370 del 30 de diciembre de 2014, según la información plasmada en el c[e]rtificado de tiempos de servicios expedido por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca […]» (sic). «FORMATO[S]» únicos para la expedición de certificado de historia laboral de 25 de agosto de 2016 (ff. 18 a 22), expedidos por la secretaría de educación de Santiago de Cali, en los que se consigna que el actor se desempeña como profesor nacionalizado, en forma ininterrumpida, desde el 1º de diciembre de 1980 (35 años, 3 meses y 16 días), así: De las pruebas antes enunciadas se desprende que (i) el accionante nació el 10 de enero de 1960 y prestó sus servicios para la educación oficial del 1º de diciembre de 1980 al 25 de agosto de 2016, de manera ininterrumpida (35 años, 3 meses y 16 días);
(ii) con Resolución UGM 23154 de 29 de diciembre de 2011, la entonces Cajanal le concedió al demandante una pensión gracia a partir del 10 de enero de 2010 (adquisición del estatus pensional), liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en los doce (12) meses anteriores al retiro definitivo, es decir, desde el 14 de febrero de 2001 hasta el 13 de febrero de 2002; y (iii) mediante Resoluciones RDP 21902 de 9 de junio y RDP 37986 de 10 de octubre, ambas de 2016, la UGPP negó el reajuste de la aludida prestación con inclusión de los factores salariales devengados entre el 10 de enero de 2009 y el 10 de enero de 2010, puesto que, en criterio de esa entidad, aunque él adquirió el estatus pensional en la última fecha, solo se desempeñó como pedagogo hasta el 13 de febrero de 2002; asimismo, se agregó que en el expediente administrativo aparece constancia acerca de su retiro el 30 de diciembre de 2014.
En el asunto sub judice, la accionada no reprocha que el actor satisfizo los requisitos legales para obtener la pensión gracia que ahora nos ocupa o la fecha de consolidación del respectivo estatus, esto es, el 10 de enero de 2010, sino que cuestiona la decisión el a quo en el sentido de reajustarla con base en lo devengado durante los 12 meses previos a ese día, pues, insiste, aquel solo trabajó en el magisterio hasta el 13 de febrero de 2002.
Sobre el particular, como se anotó en líneas precedentes, los medios de convicción adosados (que valga decir, no fueron desconocidos o tachados por la entidad demandada) dan cuenta de que el accionante ejerció el empleo de maestro oficial del 1º de diciembre de 1980 al 25 de agosto de 2016 (en forma continua), y si bien en el expediente administrativo obran certificaciones de la secretaría de educación del Valle del Cauca en las que figura que el vínculo duró hasta el 13 de febrero de 2002, en la información proveniente de su homóloga de la ciudad de Santiago de Cali, dependencia a la que encuentra adscrito el interesado, no aparece ninguna situación administrativa para esa fecha, al paso que no existe en la historia laboral el «Decreto 370 de 30 de diciembre de 2014», que se alude en la Resolución RDP 21902 de 9 de junio de 2016 (enjuiciada) como el acto que dispuso una presunta desvinculación, o, incluso, que con posterioridad se hubiera apartado de su empleo.
En tal virtud, la Sala advierte que los datos consignados en la mencionada certificación de la secretaría de educación del Valle del Cauca resultan inexactos, lo que podría sugerir que, por un lapsus calami, se incorporaron novedades ajenas a la situación específica del demandante, por lo que no puede ser tenida en cuenta en el sub lite, cuanto más si no hay pruebas adicionales que corroboren esas circunstancias.
En este orden de ideas, dado que las constancias más recientes denotan que para el 10 de enero de 2010 el actor se encontraba al servicio del magisterio, en condición de maestro nacionalizado, le asiste el derecho a que su pensión gracia sea calculada en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (10 de enero de 2009 a 10 de enero de 2010), como lo concluyó el a quo.
Por último, como la accionada en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad la sentencia apelada, lo cual incluye la condena en costas, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses de la demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió a las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la accionada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 30 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Carlos Germán Mondragón Rojas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada. 3º. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS