CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 9 de agosto de 2022. Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-03494-00 Actor: Andrés Samir Córdoba Quiñones. Accionado: Presidencia de la República y otros. Tema Derecho de petición – Implementación esquema de seguridad y otras medidas de protección. Decisión: Accede parcialmente a la solicitud de amparo.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Andrés Samir Córdoba Quiñones, contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa Nacional, la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Nacional de Protección, la Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, la Policía Nacional y el Ejército Nacional, con ocasión de la falta de respuesta a la solicitud de implementación de un esquema de seguridad, fundada en las múltiples amenazadas contra su vida y familia, dada su condición de líder social y comunitario en la región del pacífico colombiano; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales a la vida, integridad física y libertad.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA La Sala se permite resumir los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: Manifestó el accionante que, durante el trascurso de este año, ha sido víctima de múltiples amenazas contra su vida e integridad personal, así como de su padre y hermano (menor de edad), con ocasión de las labores de líder social que desarrolla; respecto de lo cual ha adelantado las siguientes acciones: El 4 de abril de 2022, instauró denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, correspondiendo el SPOA Nro. 761096000163-2022-50232, siendo asignada a la Fiscalía 32 Seccional de Buga, Valle, que, a su vez, junto con la Policía Nacional, implementaron como medida preventiva la visita nocturna en su domicilio; pero nada se dijo acerca de un acompañamiento permanente dadas sus diferentes desplazamientos debido a las labores que desarrolla.
El 5 de abril de 2022, realizó declaración de los hechos ante la Personería Distrital de Buenaventura (Valle), bajo radicado BF000555479, sin que se tomaran medidas en relación con la situación declarada. El 21 de abril de 2022, presentó ante la misma entidad, esta vez con el radicado Nro. BE000559188, solicitud de inscripción en Registro Único de Víctimas, oportunidad en la que tampoco se toma medida alguna.
El 28 de abril de 2022, previa solicitud ante la UNP de medidas de protección, la entidad implementó como medida transitoria el acompañamiento por un hombre durante 8 meses, hasta tanto finalice el proceso de evaluación de riesgo y se tomen medidas definitivas. El 8 de mayo de 2022, la misma entidad implementó como medida de protección adicional un chaleco antibalas y un botón de pánico.
Consecuencia de nuevas amenazas que le fueren realizadas los 21 y 25 de mayo de 2022, en las que informa fue declarado objetivo militar, presentó una nueva denuncia bajo el SPOA Nro. 110016000099-2022-00325, siendo designada, también, a la Fiscalía 32 Seccional de Buga, Valle. A través de diferentes mensajes de texto y misivas el hombre de protección asignado, informó a sus superiores la gravedad de la situación de seguridad presentada respecto del señor Samir Córdoba, con el fin de que se implementen medidas de protección acordes al riesgo del protegido.
El 10 de junio de 2022, se radicó derecho de petición de intervención urgente ante la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa, la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Nacional de Protección, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Policía Nacional y el Ejército Nacional para que, cada una de estas entidades, en el marco de sus competencias, «conociera de los hechos victimizantes y procedieran a investigar y a IMPLEMENTAR medidas administrativas de protección y seguridad con la finalidad de que le fueran garantizados los derechos a la vida, integridad física y libertad al señor Andrés Samir y a su núcleo familiar», sin embrago, a la fecha no han otorgado respuesta.
Finalmente, concluyó la parte actora «que, pese a que ya se han implementado medidas de protección transitorias por parte de la Unidad Nacional de Protección – UNP, esto se llevó a cabo con base en el análisis del riesgo respecto de los hechos que hasta el 28 de abril de 2022 habían acontecido, no obstante, posterior a dicha fecha son múltiples los hechos ocurridos que han generado un aumento en dicho nivel de riesgo, motivo por el cual las medidas transitorias no conminan la situación real, y pese a que la presente situación se ha informado por medio de múltiples informes y denuncias a múltiples entidades del Estado, a saber, Presidencia de la República, Ministerio de Defensa, Fiscalía General de la Nación, Unidad Nacional de Protección, Policía Nacional, Ejército Nacional, Defensoría del Pueblo y Procuraduría General de la Nación, NO SE HAN IMPLEMENTADO medidas que sean proporcionales al riesgo actual, a tal punto que pese a la instauración de dichas denuncias e informes, siguen aconteciendo hechos victimizantes en contra de mi representado. […]». 1.1.1.
Pretensión. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la accionante solicitó como tales: «[…]
PRIMERO. Que se TUTELEN los derechos a la vida, libertad e integridad física del joven ANDRÉS SAMIR CÓRDOBA QUIÑONES y de su núcleo familiar.
SEGUNDO. Se SOLICITA que se ORDENE a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN que adelante de manera INMEDIATA y PRIORITARIA las investigaciones penales en razón a que estas amenazas se configuran como reales, actuales e inminentes con ALTA PROBABILIDAD de ser materializadas dadas las múltiples amenazas de que han sido víctimas el líder ANDRÉS SAMIR y su núcleo familiar, y que se encuentran identificadas con las siguientes radicaciones: - Amenazas (Art. 347) – 761096000163-2022-50232 – Fiscal 32 Seccional de Buga, Valle. - Amenazas (Art. 347) - 110016000099-2022-00325 - Fiscal 32 Seccional de Buga, Valle.
TERCERO. Se SOLICITA que se OREDENE a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, al MINISTERIO DE DEFENSA, a la POLICÍA NACIONAL y al EJÉRCITO NACIONAL, que ADOPTEN DE MANERA RÁPIDA Y URGENTE las MEDIDAS DE PROTECCIÓN NECESARIAS y pertinentes para garantizar la vida, libertad e integridad personal del joven ANDRÉS SAMIR CÓRDOBA QUIÑONES y de su núcleo familiar, particularmente, se solicita que se implementen de FORMA PERMANENTE las siguientes medidas de protección: - Acompañamiento permanente de 2 hombres de protección. - Vehículo blindado. - Chaleco y botón de pánico. - Múltiples visitas domiciliarias a la residencia del núcleo familiar en riesgo. - Garantías de protección y movilidad en los sitios y territorios en donde la víctima ejerce actividades de liderazgo social.
CUARTO. Se SOLICITA que se ORDENE a la PRESIDENCIA DE LA REÚBLICA, a la GOBERNACIÓN DEL VALLE DEL CAUCA, a la ALCALDÍA DISTRITAL DE BUENAVENTURA, a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO y a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN que conforme a sus competencias y facultades ADOPTEN DE MANERA RÁPIDA Y URGENTE las medidas administrativas de COADYUVANCIA, INTERVENCIÓN, ACOMPAÑAMIENTO y SEGUIMIENTO en el proceso de INVESTIGACIÓN PENAL y en el proceso IMPLEMENTACIÓN DE MEDIDAS PREVENTIVAS y de PROTECCIÓN con la finalidad de que estas garanticen de una manera efectiva los derechos a la vida, libertad e integridad física del líder ANDRÉS SAMIR CÓRDOBA QUIÑONES y de su núcleo familiar.
QUINTO. Se SOLICITA que se ORDENE a la DEFENSORIA DEL PUEBLO que emita una ALERTA TEMPRANA por inminencia de riesgo en beneficio del líder social, étnico, comunitario y juvenil ANDRÉS SAMIR CÓRDOBA QUIÑONES y de su núcleo familiar, derivado de las graves amenazas que atentan contra su vida, libertad e integridad física.
SEXTO. Se SOLICITA que se ORDENE a la PRESIDENCIA DE LA REÚBLICA, a la GOBERNACIÓN DEL VALLE DEL CAUCA, a la ALCALDÍA DISTRITAL DE BUENAVENTURA, a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO y a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN que conforme a sus competencias y facultades por si mismas, o por medio de OFICIO a la entidad competente, que hagan acompañamiento Social y Psicológico permanente al joven ANDRÉS SAMIR CÓRDOBA QUIÑONES y a su núcleo familiar, en aras de que pueda sobrellevar el temor que ha impactado en sus vidas derivado de las amenazas. […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto del 8 de julio de 2022, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia, negó la medida cautelar solicitada por falta de claridad en el pedimento y ordenó notificar a: i) la Presidencia de la República, al Ministerio de Defensa, a la Fiscalía General de la Nación (Fiscalía 32 Seccional de Buga - Valle), a la Unidad Nacional de Protección, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, a la Policía Nacional y al Ejército Nacional, en calidad de accionados, y, ii) a la Personería Distrital de Buenaventura – Valle, al Distrito de Buenaventura - Valle, al departamento del Valle del Cauca y a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, como terceros interesados con las resultas del proceso.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Departamento del Valle del Cauca. El ente departamental, luego de calificar como ciertos la situación fáctica expuesta en el escrito petitorio, solicitó que se niegue la petición de amparo en lo que a este se refiere, al existir falta de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que la misma se alega respecto de la Unidad Nacional de Protección y la Presidencia de la República. 1.3.2.
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Victimas. La entidad, mediante escrito del 14 de julio de 2022, señaló que al revisar su base de datos encontró que el señor Andrés Samir Córdoba Quiñones rindió declaración por el hecho victimizante de amenazas bajo radicado BF000555479, el cual se encuentra en proceso de valoración dentro del término de 60 días hábiles, de acuerdo con el artículo 156 de la Ley 1448 de 2011.
Adujo que el actor no ha presentado ningún derecho de petición que verse sobre el fundamento de la presente ación de tutela; razón por la cual, solicitó la desvinculación del asunto por falta de legitmimcaión en la causa por pasiva. 1.3.3. Fiscalía 32 Seccional de Buga (Valle) – Fiscalía General de la Nación. El ente investigativo, a través de escrito del 14 de julio de 2022, solicitó la desvinculación del asunto al considerar que la pretensión de protección elevada por el actor le compete a la Unidad Nacional de Protección. Sin perjuicio de lo anterior, en cuanto a las denuncias realizadas por el actor, la investigación SPOA 110016000099202200325, se encuentra inactiva, en tanto se adelanta bajo la misma cuerda procesal identificada con el SPOA 761096000163202250232, de acuerdo con las disposiciones del numeral 4 del artículo 51 del CPP, la cual «cuenta con un programa metodológico, solicitud de medida de protección al Comando de Policía de Buenaventura, dos solicitudes de protección a al Unidad Nacional de Protección, en consecuencia se libró orden a [la] policía judicial para adelantar actividades pertinentes y se llevó de presente audiencia de BSBD. […]».
De acuerdo con lo expuesto, adujo que no ha vulnerado derecho fundamental alguno, pues ha adelantado la investigación correspondiente a las denuncias presentadas por el accionante, en aras de lograr identificar e individualizar los presuntos autores o participes de las conductas informadas. 1.3.4. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y/o del señor Presidente de la República.
Mediante oficio del 15 de julio de 2022, la entidad, luego de aclarar que la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales, no cuenta con personería jurídica y por ello su representación es ejercida por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, adujo que esta integra con voz y voto el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendaciones de Medidas - CERREM dentro del Programa de Protección de los derechos a la Vida, la Libertad, la Integridad y la Seguridad de Personas, Grupos y Comunidades, en los términos del Decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 1039 de 2021.
Señaló que, con independencia de la recomendación por parte de los delegados en CERREM, «la decisión final sobre el otorgamiento de las medidas está siempre a cargo del señor director de la UNP, quien puede acoger la recomendación del cuerpo colegiado descrito previamente o apartarse de ella, siempre y cuando la ponderación del riesgo se lo permita».
En cuanto al caso del actor informó: «[…] 1.3. Para el caso que nos ocupa, el ciudadano ANDRÉS SAMIR CÓRDOBA QUIÑONES, su caso paso por el Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas de Protección - CERREM, por última vez el pasado 8 de julio del 2022, con una ponderación del nivel de riesgo extraordinario y una matriz de 51.66 %, sobre esa base de la matriz con nivel de riesgo extraordinario, el CERREM, validó ese nivel de riesgo elaborado por la Unidad Nacional de Protección y recomendó ratificar como medidas de protección las siguientes, teniendo en cuenta la normatividad vigente. - Botón de apoyo. - Chaleco blindado. - Hombre de protección. Estas medidas según conoció esta Consejería, habían sido implementadas por la Unidad Nacional de Protección, al señor Córdoba, en virtud de un trámite de emergencia. Sobre el punto, la Presidencia de la Republica – Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, solicita negar el amparo constitucional en lo que a esta entidad concierne, como quiera que las recomendaciones sobre medidas de protección en este caso, se hicieron en la sesión del CERREM señalada por parte de nuestro delegado al CERREM, sobre la base del estudio de nivel de riesgo, ponderados por la Unidad Nacional de Protección a través del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – CTAR y su respectiva sugerencia de medidas a implementar.
Vale la pena señalar, que estas medidas recomendadas, para el caso del señor Córdoba Quiñones (nivel de riesgo extraordinario) hacen parte de las medidas de protección contempladas en el artículo 2.4.1.2.11 del decreto 1066 del 2015. Ahora bien, es preciso que el Despacho tenga presente que, ni esta entidad ni los demás integrantes del Comité CERREM, participan en los estudios de nivel de riesgo antes comentados, ni tampoco participan en la implementación directa de las medidas, luego de que las respectivas recomendaciones del CERREM, son notificadas a los evaluados, por parte del Director de la Unidad Nacional de Protección, por lo que se ilustrará al juzgado en torno al procedimiento para la evaluación del riesgo de las poblaciones del programa de protección a cargo de la UNP y que desarrollan los Decretos 1066 de 2015 y 1139 de 2021.
De manera muy sintética: i) la UNP recibe la solicitud; ii) si pasa el filtro dispuesto para abrir una orden de trabajo (OT) asigna un analista para realizar el estudio del nivel de riesgo; iii) finalizado el estudio, se traslada al Grupo de Calidad de UNP; iv) con el visto bueno de esa área, es agenda luego para discusión en la instancia del CERREM, donde, como ya se ilustró, la Consejería Presidencial y 4 entidades más, participamos con voz y voto sobre la validación y recomendación de medidas.
En este espacio, se toman las decisiones a partir de varios insumos: a) el estudio del nivel del riesgo, b) los hechos recaudados y presentados por UNP a los integrantes del Comité con voz y voto, prestando especial atención en las particularidades de cada caso, como lo son la región del país (enfoque territorial), su grupo poblacional (enfoque diferencial), la representatividad del evaluado con base en su actividad de liderazgo y defensa de los Derechos Humanos, el riesgo excepcional derivado de su actividad, las situaciones de amenaza perpetradas a raíz de su actividad (nexo causal), la presencia de grupos armados no estatales en su territorio de incidencia o su domicilio, el diagnóstico planteado por la Defensoría del Pueblo para esas zonas por medio de las Alertas Tempranas y los documentos pertinentes aportados por los delegados en desarrollo del comité, entre otros criterios.
Cabe señalar que el estudio del nivel de riesgo trae un instrumento que arroja un puntaje numérico sobre la ponderación del riesgo. Mayores de 50 % son extraordinarios y mayores de 80 % son extremos. Usualmente a mayor puntaje numérico, más fuertes son las medidas que se recomienda implementar. […]». Con fundamento en lo expuesto, solicitó que se declare la falta de legitimación material en la causa por pasiva y/o la improcedencia de la acción de tutela por inexistencia de la vulneración de los derechos invocados. 1.3.5.
Policía Nacional – Departamento del Valle. La institución policial, mediante oficio GS-2022-115765/COMAN-ASJUR1.5 del 14 de julio de 2022, solicitó la desvinculación del asunto por carecer de legitimación en la causa por pasiva respecto de las pretensiones de amparo invocadas, toda vez que adelantar las investigaciones penales correspondientes y el estudio del nivel de riesgo le compete a la Fiscalía General de la Nación y a la Unidad Nacional de Protección, respectivamente.
En cuanto al caso en concreto, informó que «[…] se ha realizado el desplieguie preventivo, misional desarrollado por parte de la Coordinación de Derechos Humanos del Departamento de Policía Valle, de conformidad con la Directiva Operativa Transitoria 025 DIPON-INSGE del 05/08/2021 […], a favor del accionante Andrés Samir Córdoba Quiñonez, quien al verificar los archivos magnéticos, como físicos al igual que el Sitema Integral de Derechos Humanos SIDEH, se tienen las siguientes actuaciones: - Comunicación oficial No. GS-2022-101726 DEVAL, por parte del Distrito Especial de Policñia Buenventura, donde se informa los resultados de activación a favor del Líder en Mención. - Comunicación oficial No. GS-2022-101608-DEVAL, por parte del Distrito Especial de Policia Buenaventura, donde se informa a la alcaldía distrital del Municipio de Buenaventura, la entrega de recomendaciones de seguridad y auto protección. - Comunicación oficial No. GS-2022-097775-DEVAL, de fecha 15/06/2022, donde se da a conocer las acciones adelantadas por la Estación de Policía Cascajal, como lo son la entrega de medidas de protección y la información del cuadrante que realizará las revistas constantes a su lugar de residencia. - Comunicación oficial No. GS-2022-096291-DEVAL de fecha 14/06/2022, donde se informa las revistas realizadas por parte del Funcionario Responsable de Seguridad de Protección, perteneciente a la Seccional de Protección Valle. - Comunicación Oficial NO. GS-2022-096006-DEVAL de fecha 12/06/2022, donde se da a conocer las actauciones realizadas en relación a la medida de seguridad y autoprotección a favor del peticionario.
De igual forma por parte del señor Mayor LUIS GIOVANI CARREÑO APONTE Jefe de la Seccional de Protección y Servicios Especiales del Departamento de Policía Valle, precisó que en materia del programa de protección a la vida e integridad personal descrito en el Decreto 1066 de 2015 […], el accionante hace parte de la población objeto de estudio y protección en virtud del riesgo, la cual se encuentra a cargo de la Unidad Nacional de Protección, que en cada caso particular emite acto administrativo para comunicar a los beneficiarios las decisiones adoptadas por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM. […] No obstante, como la Policía Nacional en el Departamento del Valle del Cauca, tiene implementada la Estrategia de Protección a Poblaciones en Situación de Vulnerabilidad – ESPOV, la cual dinamiza siguiendo los Parámetros de actuación policial fijados en la Directiva Operativa Transitoria No. 025 DIPOH-INSGE del 05/08/2021, que da alcance preventivo material a las disposiciones del Estado Colombiano frente a la protección de líderes defensores de derechos humanos de las 23 tipologías avaladas por la Organización de Naciones Unidas, mediante comunicado oficial GS-2022-096006-DEVAL de fecha 12/06/2022, la oficina de Coordinación de Derechos Humanos de este Departamento de Policía, emanó la orden, por medio de la cual de le endilga a esta Seccional, dar trámite ante la UNP para la activación de la ruta, de protección individua[l] o colectiva, así mismo, coordinar charlas sobre medidas de autoprotección. […]».
CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo, ii) determinación del problema jurídico, iii) del contenido y alcance del derecho de petición, iv) del derecho a la seguridad personal, v) la escala de riesgos y amenazas que imponen protección por parte del Estado, vi) Criterios de apreciación de los hechos constitutivos de una amenaza y, vii) del caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 12 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «contra las actuaciones del Presidente de la República, incluyendo las relacionadas con seguridad nacional, así como, las actuaciones administrativas, políticas, programas y/o estrategias del Gobierno nacional, autoridades, organismos, consejos o entidades públicas relacionadas con la erradicación de cultivos ilícitos, serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, al Consejo de Estado. […]», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra la Presidencia de la República y otros.
2.2. PROBLEMA JURÍDICO La Sala deberá determinar si: ¿La Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa, la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Nacional de Protección, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Policía Nacional y el Ejército Nacional, vulneraron el derecho fundamental de petición del señor Andrés Samir Córdoba Quiñones ante la falta de respuesta a su solicitud de implementación de medidas de protección? Adicionalmente, si ¿La Unidad Nacional de Protección vulneró los derechos fundamentales a la vida e integridad personal del señor Córdoba Quiñones ante la falta de una decisión definitiva en materia de medidas de protección dadas las amenazas de las que ha sido víctima en su condición de líder social?
2.3. DEL CONTENIDO Y ALCANCE DEL DERECHO DE PETICIÓN. El artículo 23 de la Constitución Política estableció que toda persona tiene derecho a presentar peticiones ante la autoridad competente y a obtener dentro del término legal una solución a ellas debiendo ser estas suficientes, efectivas y congruentes, tal como se establece aquí: « […]
ARTICULO 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales […]». En ese mismo sentido, según lo establecido en la Constitución Política, el derecho de petición comprende varios elementos así: (1) la posibilidad de presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades, sin que estas puedan negarse a recibirlas o tramitarlas;
(2) el derecho a obtener una respuesta oportuna; (3) el derecho a que dicha respuesta sea de fondo, es decir, que quien la expide tiene la obligación de emitir un pronunciamiento completo y coherente respecto de todos los asuntos relacionados en la solicitud, sin que ello signifique que la misma deba ser favorablemente al peticionario; y, (4) el derecho a recibir una comunicación oportuna frente a la decisión. De otro lado, cabe mencionar que la entidad competente para dar respuesta al derecho de petición deberá efectuarla en el término legal, pero en caso de no poder hacerlo por algo excepcional o porque simplemente exista un procedimiento especial para ello, deberá informar al interesado las circunstancias de la demora e indicarle la fecha en que recibirá la respuesta al problema, de manera que, no se presente vulneración del derecho fundamental de petición. Así pues, de conformidad con el artículo 14 del C.P.A.C.A., y la jurisprudencia de la Corte Constitucional -la cual es perfectamente aplicable dentro del nuevo marco sustancial del derecho de petición-, cuando a la entidad no le sea posible resolver de fondo la solicitud dentro del término estipulado en la Ley, ya sea por una situación excepcional o porque esté previsto un procedimiento especial para ello, es necesario que la autoridad competente, dentro del término establecido en la ley, ponga en conocimiento del interesado las circunstancias, explicándole los motivos de la demora e indicándole la fecha de la respuesta, lo cual debe corresponder a un plazo razonable que le permita satisfacer a tiempo su inquietud y definir la conducta que asumirá frente a la administración. En tratándose, de peticiones que no estén reguladas en norma especial y del plazo para decidir sobre aquellas, el artículo 14 del C.P.A.C.A. establece que transcurridos quince (15) días desde su recepción deben resolverse, de manera que, en caso contrario, se entiende vulnerado el derecho fundamental de petición.
2.4. EL DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL. La jurisprudencia constitucional ha resaltado que la noción de «seguridad» se proyecta en tres dimensiones distintas: i) como un valor constitucional, ii) como un derecho colectivo y iii) como un derecho fundamental. En el primer aspecto, se ha dicho que la seguridad está referida a la garantía de las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales por parte de quienes habitan el territorio nacional.
Es uno de los objetivos del preámbulo de la constitución, en tanto, dispone que fuera voluntad del pueblo soberano asegurar a los integrantes de la nación la vida, la convivencia y la paz, entre otros. En la misma dirección, el artículo 2º de la Carta Política, establece que las autoridades están instituidas para salvaguardar a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades.
Respecto del segundo criterio, la seguridad se ha considerado un derecho colectivo, porque es «un derecho que asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (art. 88, C.P.)».
Por último, en cuanto a la seguridad como derecho fundamental, se tiene que es aquél que permite a las personas recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen la obligación de sobrellevar, por rebasar los niveles normales de peligro implícitos en la vida en sociedad.
Por esto, «el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades por el Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad».
La Corte Constitucional ha señalado que el derecho a la seguridad, aunque no se encuentra expresamente nominado como fundamental en la Carta Superior, proviene de una interpretación sistemática de la misma y de los diferentes instrumentos internacionales que hacen parte del ordenamiento jurídico interno, como son la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Declaración Universal de los Derechos Humanos. En virtud de lo anterior, el Tribunal Constitucional ha manifestado que el derecho a la seguridad personal no se ciñe únicamente a los eventos en los que esté comprometida la libertad individual (protección de las personas privadas de la libertad), sino que comprende todas aquellas garantías que por cualquier circunstancia pueden verse afectadas y que necesitan protección por parte del Estado; concretamente, la vida y la integridad personal como derechos básicos para la existencia misma de las personas.
En esta medida, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la función primordial de la labor protectora de las autoridades es la de provisionar efectivamente las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la existencia de las personas en sociedad, sin estar expuestos a riesgos extraordinarios de recibir daños en su contra. La seguridad, entonces, tiene que ser entendida como valor constitucional, derecho colectivo y derecho fundamental, teniendo en cuenta que este último aspecto constituye una garantía que debe ser salvaguardada por el Estado sin limitar su ámbito de protección (solo respecto de las personas privadas de la libertad), sino por el contrario extenderse a los demás bienes jurídicos que en un momento determinado necesitan la adopción de medidas de protección, a fin de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad física.
2.5. LA ESCALA DE RIESGOS Y AMENAZAS QUE IMPONEN PROTECCIÓN POR PARTE DEL ESTADO. El derecho fundamental a la seguridad personal ha sido definido por la Corte Constitucional como aquél que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades públicas, en aquellos casos en los cuales están expuestos a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de soportar.
De un lado, la jurisprudencia constitucional ha determinado diferentes escalas de riesgos con el fin de identificar objetivamente cuándo una persona puede solicitar protección especial por parte del Estado, precisando que tal clasificación resulta de gran importancia para diferenciar «el campo de aplicación del derecho a la seguridad personal de las órbitas de otros dos derechos fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado, sin confundirse con ellos: la vida y la integridad personal».
Por otra parte, el Tribunal Constitucional ha precisado la diferencia entre «riesgo» y «amenaza», con el fin de determinar en qué ámbito se hace necesario que la administración otorgue medidas de protección especial. En tal sentido la sentencia T-339 de 2010 sostuvo lo siguiente: «[…] El riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder.
En otras palabras, la amenaza supone la existencia de signos objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño. Por este motivo, cualquier amenaza constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una amenaza. […]». Dicho fallo sostuvo también que cuando la jurisprudencia constitucional menciona los tipos de riesgo que conducen a brindar protección del Estado, se refiere «con más exactitud al concepto de amenaza pues no es suficiente con que exista una contingencia de un posible daño sino que debe haber alguna manifestación, alguna señal, que haga suponer que la integridad de la persona corre peligro.
De esta manera, no se debe hablar únicamente de escala de riesgos sino de escala de riesgos y amenazas pues los dos primeros niveles de la escala se refieren al concepto de riesgo en la medida en la que, en estos niveles, existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca. En cambio, en los dos últimos niveles de la escala, ya no existe un riesgo únicamente sino que existe una amenaza en la medida en la que existen hechos reales que, por su sola existencia, implican la alteración del uso pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la integridad de la persona corre peligro».
En esta medida, la Corte Constitucional ha explicado la escala de riesgo y amenaza que debe ser aplicada a situaciones en las que es solicitada protección especial, así: «[…] 1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad.
En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad. Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión. 2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro.
En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales, debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos categorías: a) amenaza ordinaria: Para saber cuándo se está en presencia de esta categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes características: (i) existencia de un peligro específico e individualizable.
Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades; (ii) existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual; (iii) tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad;
(iv) tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y finalmente, (iv) deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse.
Por estos motivos, la persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho. b) amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad personal.
De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título jurídico para exigir protección por parte de las autoridades. Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal.
De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde protección especializada. 3) Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión definitiva del derecho a la vida o a la integridad personal. En el evento de presentarse lo segundo, dicha lesión a la integridad personal también genera la protección especial no sólo frente a la integridad personal sino también frente a la vida. […]».
Conforme con lo expuesto, cuando un individuo se encuentra sometido a un nivel de riesgo normal u ordinario no se presenta vulneración alguna del derecho a la seguridad personal, ya que aquellos que emanan de la existencia humana y de la vida en sociedad deben ser soportados por todas las personas. Por el contrario, cuando quiera que una persona está sometida a una amenaza concreta, bien sea ordinaria o extrema, estamos en presencia de la alteración del derecho a la seguridad personal, por encontrase en peligro la integridad física o la vida según el caso.
En estos eventos el Estado tiene la obligación de adoptar los mecanismos de protección, con el fin de amparar a aquellos individuos que se encuentran sometidos a un nivel de riesgo superior al normal, siempre que se acrediten al menos sumariamente los hechos que permitan deducir la existencia de una amenaza real. Tal situación conlleva a que las autoridades puedan identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona y definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes con el fin de impedir la consumación de un daño, especialmente cuando se trata de personas que por razón de su labor están expuestas a un nivel de amenaza mayor, como por ejemplo los defensores de derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, entre otros.
Por último, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las autoridades tienen la obligación de prestar medidas de protección individual a las personas que están expuestas a una amenaza, a pesar de no existir una norma concreta que los obligue, toda vez que los derechos fundamentales son vinculantes y la Carta tiene fuerza normativa directa.
2.6. CRITERIOS DE APRECIACIÓN DE LOS HECHOS CONSTITUTIVOS DE UNA AMENAZA. Conforme lo ha señalado la jurisprudencia constitucional en sentencia T – 1026 de 2002, las autoridades competentes administrativas o judiciales encargadas de apreciar los hechos con fundamento en los cuales se solicita el amparo estatal, deben valorar racionalmente los siguientes factores objetivos y subjetivos con el fin de determinar las circunstancias del peticionario y establecer si hay lugar a la protección especial.
Al respecto dijo: «[…] a) Realidad de la amenaza: Se exige que la amenaza sea real, en el sentido que haya sido comunicada o manifestada a la víctima y pueda ser convalidada objetivamente. Esto implica que no debe tratarse de un temor individual frente a una situación hipotética, pues los riesgos imaginarios no son amparables constitucionalmente. b) La individualidad de la amenaza: Como primer criterio objetivo se busca que la amenaza sea individualizada; para ello se requiere que haya sido dirigida contra un sujeto o un grupo determinado o determinable de personas, pudiéndose establecer que el peligro que corren es excepcional en relación con el riesgo general que debe soportar la población o el grupo o sector al cual pertenecen.
Se exige esta individualización para que proceda la intervención particular del Estado, puesto que las amenazas indeterminadas deben ser asumidas por la población como parte de la convivencia en sociedad, en razón al principio de solidaridad. c) La situación específica del amenazado: En esta apreciación se tienen en consideración aspectos subjetivos que rodean al peticionario, tales como el lugar de residencia, la pertenencia a un partido político, la actividad sindical, la situación económica, la actividad profesional, la labor desempeñada como empleado de cierta entidad estatal o empresa privada, los vínculos familiares, ciertas actuaciones realizadas o haberse visto involucrado en acciones adelantadas por grupos armados que actúan por fuera de la ley.
La autoridad competente determinará, de acuerdo con los elementos de juicio existentes, si debido a las circunstancias específicas del solicitante, éste se encuentra expuesto a una situación de mayor vulnerabilidad y por lo tanto, sus derechos fundamentales corren un riesgo superior de ser violados en relación con el resto de la población. d) El escenario en que se presentan las amenazas: De manera paralela a los criterios anteriores, es conveniente analizar las circunstancias históricas, sociales, económicas y políticas del lugar donde se asegura que han ocurrido las amenazas.
(i) Si es una zona generalmente pacífica o si es de aquellas donde hay un alto nivel de conflicto; (ii) si los antecedentes históricos de ataques contra la población por parte de grupos insurgentes que militan en la zona son considerados sistemáticos o esporádicos; (iii) si constituye una zona de importancia estratégica para los grupos al margen de la ley y (iv) si existe presencia suficiente de la fuerza pública y demás autoridades estatales para mantener el orden público; circunstancias que constituyen características del escenario a partir de las cuales se aumenta la probabilidad de la existencia de un riesgo especial y, por tanto, del cumplimiento de la amenaza. e) Inminencia del peligro: La autoridad competente debe verificar la inminencia del peligro, apreciando las circunstancias generales de riesgo para determinar la probabilidad de la ocurrencia de una afectación grave de la vida y de los derechos fundamentales de la persona amenazada.
Que la amenaza sea individualizada y que se presente en una zona de presencia activa de los grupos insurgentes, aumenta la probabilidad de su ocurrencia. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la dificultad de determinar la realidad de su acaecimiento aumenta en la medida en que la vulneración depende de la actuación de terceras personas.
Por lo tanto, la autoridad competente para calificar la naturaleza de la amenaza tiene que evaluar cuidadosamente los criterios anteriores, con el fin de verificar tanto su existencia real como la probabilidad de la ocurrencia de un daño grave e inminente a la persona. […]» En efecto, una apreciación integral de los factores objetivos y subjetivos establecidos por la jurisprudencia constitucional, permitirá a la autoridad competente llegar a la convicción sobre la obligación de adoptar las medidas tendientes a otorgar una protección especial a quien es objeto de la amenaza.
2.7. DEL CASO CONCRETO. Previo a decidir, resulta imprescindible establecer las actuaciones que dieron origen a la acción de tutela de la referencia, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, así: - El señor Andrés Samir Córdoba Quiñones, ha sido víctima de amenazas en contra de su humanidad y de la de su señor padre y hermano, consecuencia de las labores de líder social, juvenil y comunitario en la región del pacifico colombiano, en protección de los derechos humanos de los jóvenes de la región, según consta en diferentes certificaciones adjuntas al expediente suscritas por: La presidenta de la Junta de Acción Comunal del Barrio Pascual de Andagoya, del Distrito de Buenaventura.
El vicepresidente del Concejo municipal del Distrito de Buenaventura. El coordinador general de la Fundación “Rostros y Huellas del Sentir Humano”. El presidente de la Fundación San Cipriano. El presidente y secretario general de la Plataforma Distrital de Juventudes de Buenaventura El equipo organizador de la cumbre de jóvenes lideres del pacífica edición 2021.
El representante legal del consejo comunitario de la cuenca del río Yurumanquí. La representante legal de la Fundación Arco Iris Siglo XXI – FUNDARIS. El representante legal del consejo comunitario de comunicades negras de Bazan – Bocana. La coordinadora de la Coalición contra la vinculación de niños, niñas y jóvenes al conflicto armado en Colombia - COALICO - El 10 de junio de 2022, el señor Andrés Samir Córdoba Quiñones, radicó a través de correo electrónico un único derecho de petición ante la Presidencia de la República (contacto@presidencia.gov.co), la Fiscalía General de la Nación (dirsec.bogota@fiscalia.gov.co y ges.documentalpqrs@fiscalia.gov.co), la Unidad Nacional de Protección (correspondencia@unp.gov.co), la Procuraduría General de la Nación (quejas@procuraduria.gov.co), la Defensoría del Pueblo (juridica@defensoria.gov.co y bogota@defensoria.gov.co) y la Policía Nacional (lineadirecta@policia.gov.co), en los siguientes términos: - El señor Andrés Samir Córdoba Quiñones, actualmente cuenta con medidas de seguridad transitorias consistentes en el acompañamiento por un hombre durante 8 meses, hasta tanto finalice el proceso de evaluación de riesgo y se toman medidas definitivas; así como un chaleco antibalas y un botón de pánico.
De acuerdo con la información que antecede, y con fundamento en ella, es que el señor Andrés Samir Córdoba Quiñones alega la vulneración de sus derechos fundamentales, con el fin de que se adopten diferentes medidas protección definitivas. Teniendo en cuenta que son varios los pedimentos referidos, los cuales competen a diferentes entidades en específico, la Sala se pronunciara respecto de cada una de ellas, así: - Fiscalía General de la Nación. En cuanto al ente investigativo, el accionante solicita que se le ordene adelantar de forma inmediata y prioritaria las investigaciones penales originadas en las amenazas de las que ha sido víctima.
Pedimento que, en su momento, elevó directamente ante la entidad a través del derecho de petición de fecha 10 de junio de 2021. En este punto, como bien lo informó el actor y lo ratificó la Fiscalía 32 Seccional de Buga (Valle), le fueron asignadas a las denuncias por amenazas impetradas, el número de identificación SPOA 110016000099202200325 y el 76109600016320225023, respecto de las cuales, bajo el último de los referidos, se adelantan de forma acumulada los dos asuntos.
Trámite que, según lo informó el ente investigativo, «cuenta con un programa metodológico, solicitud de medida de protección al Comando de Policía de Buenaventura, dos solicitudes de protección a la Unidad Nacional de Protección, en consecuencia se libró orden a [la] policía judicial para adelantar actividades pertinentes y se llevó de presente audiencia de BSBD. […]».
Dicho ello, no se observa acción u omisión por parte de la Fiscalía 32 Seccional de Buga (Valle) que pueda ser catalogada como amenazante o vulneradora de los derechos fundamentales del señor Córdoba Quiñones, pues, en definitiva, los hechos denunciados actualmente se encuentran en investigación; procedimiento respecto del cual no se alegó inconformidad alguna.
Razón por la cual, la Sala NEGARÁ el amparo de los derechos fundamentales del accionante respecto de la Fiscalía General de la Nación - Fiscalía 32 Seccional de Buga (Valle). - Unidad Nacional de Protección. Tal como lo informaron las entidades que rindieron informe en el presente asunto, es claro que la competencia respecto a la asignación de medidas de protección definitivas recae, única y exclusivamente, en la Unidad Nacional de Protección, en los términos del Decreto 1066 de 2015, tal como lo define en su artículo 2.4.1.2.1: «[…] Artículo 2.4.1.2.1.
Objeto. Organizar el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo, en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior. […]».
Ello, sin perjuicio de la aplicación del principio de concurrencia, en el entendido que «[l]a Unidad Nacional de Protección, el Ministerio del Interior, la Policía Nacional y demás autoridades del orden nacional, los municipios y departamentos aportarán las medidas de prevención y protección de acuerdo con sus competencias y capacidades institucionales, administrativas y presupuestales, para la garantía efectiva de los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad personal de su población objeto. […]».
En este punto, cuenta el señor Andrés Samir Córdoba Quiñones que el 28 de abril de 2022, la UNP le asignó acompañamiento por un hombre durante 8 meses, y hasta tanto finalice el proceso de evaluación de riesgo y se tomen las medidas definitivas; así como un chaleco antibalas y un botón de pánico. Sin embargo, adujo el actor que, pese a las nuevas amenazas presentadas en contra de su humanidad, a la fecha han transcurrido más de cuatro meses sin que se hayan adoptado, en su caso, medidas definitivas de protección, como serían, según su dicho, acompañamiento permanente de 1 hombre más de protección, un vehículo blindado, entre otras.
En este punto, en aplicación de la presunción de veracidad descrita en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que la Unidad Nacional de Protección guardó silencio, los hechos vulneradores alegados se tendrán por ciertos; siendo procedente emitir una orden de amparo al respecto. De conformidad con el Decreto 1066 de 2015, la UNP debe adoptar las medidas definitivas de protección en favor de «Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o campesinos», como es el caso del señor Andrés Samir Córdoba Quiñones, dada su condición de líder social, juvenil y comunitario en la región del pacífico colombiano. En cuanto a la valiosa misión y gestión de los líderes sociales, y la especial protección constitucional que ameritan, la Sala se permite recordar lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia T- 015 de 2022: «[…] 25.
El artículo 1º de la Constitución Política señala que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” (negrillas propias).
Las características resaltadas de esta forma de organización política, adoptadas por el Constituyente en 1991, fueron explicadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 747 de 1998[88] en los siguientes términos: (i) el Estado de Derecho es aquel en el cual la actividad de las autoridades se rige por normas jurídicas, en especial la Constitución como norma fundante, y (ii) el término social implica que el fin último de la acción estatal es la garantía de la vida en condiciones dignas de sus asociados. 26.
Dentro de los elementos o características de la forma de Estado elegida por el Constituyente en 1991, destaca que coexisten la democracia representativa y la participativa. 27. La primera de ellas se manifiesta cuando los ciudadanos concurren a las urnas y eligen a sus gobernantes, en tanto que la segunda implica: “el traslado de los principios democráticos a esferas diferentes de la electoral, lo cual está expresamente plasmado en el artículo 2° de la Carta.
Es una extensión del concepto de ciudadanía y un replanteamiento de su papel en una esfera pública que rebasa lo meramente electoral y estatal. El ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios que incidirán en el rumbo de su vida”[89]. 28. En la misma línea anteriormente expuesta la Sala Plena de este Tribunal Constitucional, en la Sentencia C-150 de 2015[90], expuso: “(…) que la Constitución establece un marco jurídico democrático, participativo y pluralista, que expresa la coexistencia y relación de la democracia representativa y la democracia participativa y de lo cual se derivan trascendentales consecuencias: (i) el Pueblo es poder supremo o soberano y de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar;
(ii) el Pueblo, directamente o a través de sus representantes, crea democráticamente el Derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los habitantes; (iii) el Pueblo decide en elecciones la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder público; (iv) el Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o directamente”. 29.
En la precitada providencia se expuso también que: “la Constitución reconoce el derecho de participación como un derecho cuya titularidad se atribuye a los ciudadanos, a las organizaciones sociales y a los movimientos y partidos políticos -CP 40-, que asegura el ejercicio de su capacidad para conformar, ejercer y controlar el poder político.
Allí se prevén como derechos: (i) la participación en elecciones en la condición de elector o potencial elegido; (ii) la promoción e intervención en los diferentes mecanismos de participación democrática; (iii) la constitución y formación de partidos, movimientos y agrupaciones políticas divulgando, enseñando o promulgando sus ideas y programas;
(iv) la formulación de iniciativas ante las diferentes corporaciones públicas; (v) la formulación de acciones para defender la Constitución y la ley; y (vi) la ocupación de cargos públicos”[91]. 30. Con todo, es importante resaltar que la noción de democracia participativa no se circunscribe única y exclusivamente a lo estatal y a lo político, entendido esto último como lo electoral, sino que se extiende a otros ámbitos de la vida en sociedad, y en este punto cobra especial relevancia el mandato constitucional de defensa, promoción y realización de los derechos humanos. En concordancia con los anterior esta Corporación ha señalado también que: “[d]entro de las aspiraciones que establece la Constitución de 1991, se pueden destacar (…) la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución, la participación de todos en las decisiones que los afectan y el aseguramiento de la convivencia pacífica (art. 2°), cometidos que además de contar con los móviles institucionales para alcanzar su realización, requieren como fuerza motriz la efectividad de los derechos humanos, los cuales tienen como ejes fundamentales la dignidad humana, la libertad y la igualdad”[92]. 31.
Por lo anterior, esta Corte ha señalado que garantizar la efectividad de los derechos humanos compete tanto a las autoridades como a los particulares porque estos son el fundamento de la convivencia pacífica que debe garantizar el orden constitucional establecido[93]. 32. En virtud de lo anterior, este Tribunal Constitucional ha reconocido que los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos, y las organizaciones que estos conforman, juegan un papel fundamental tanto en la concreción de la democracia participativa como en la promoción de los derechos humanos en el marco del Estado Social de Derecho y de las sociedades democráticas[94].
El ejercicio de este liderazgo constituye una manifestación y una forma de democracia participativa, protegida por la Carta Política y por la jurisprudencia constitucional en los términos anteriormente expuestos. 33. Es por esto por lo que se les ha concedido a los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos el carácter de sujetos de especial protección constitucional y se ha propendido por garantizar sus derechos, en especial los de vida, integridad y seguridad personal y debido proceso[95].
La naturaleza del trabajo que estas personas ejercen y los peligros inherentes a dicha actividad, hacen necesaria la intervención del Estado para brindarles protección. 34. En la Sentencia T-469 de 2020[96], la Sala Segunda de Revisión de Tutelas de esta Corporación reconoció que los conceptos de líder social y/o defensor de derechos humanos: “son categorías interpretativas amplias.
Muchas veces, además, su definición se entrecruza y se emplean como sinónimos. Para la Organización de Naciones Unidas (ONU) y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, los líderes y lideresas sociales son defensores de los derechos humanos, incluso si no se reconocen como tales, en la medida que actúan para promover o proteger los derechos humanos de manera pacífica.[97]”. 35.
No obstante, la misma providencia expuso que “[e]xiste un consenso respecto a que el criterio fundamental para determinar si una persona es o no defensora de derechos descansa sobre la actividad que esta realice”. De esta manera, los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos son personas reconocidas en sus comunidades por orientar diversos procesos colectivos tales como la protección del medio ambiente, la recuperación del territorio, la participación política o la reivindicación de los derechos de las víctimas del conflicto armado[98].
La Corte Constitucional también ha reconocido que los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos promueven la reivindicación de los grupos poblacionales tradicionalmente marginados como las comunidades campesinas, las minorías étnicas, las mujeres o el colectivo LGBTIQ[99]. 36. En consonancia con lo anterior, este Tribunal Constitucional ha destacado que estos liderazgos se ejercen con frecuencia en zonas y contextos difíciles por la violencia endémica que ha vivido el país como producto del conflicto armado interno y otras situaciones de amenaza.
En consecuencia, estas personas líderes enfrentan un peligro constante y requieren que el Estado actúe proactivamente para garantizarles: (i) su vida, seguridad e integridad física; (ii) que puedan ejercer sus actividades sin intimidación, miedo o censura[100]. 37. En virtud de lo anterior, es posible concluir que: (i) Colombia es un Estado Social de Derecho fundado, entre otros elementos, en la democracia participativa y la promoción y la realización de los derechos humanos;
(ii) los líderes sociales y/o los defensores de los derechos humanos y el trabajo que realizan son una manifestación del principio de democracia participativa; (iii) estos líderes ejercen un rol central y muy importante en la Nación, al encabezar procesos sociales tendientes a materializar de los postulados constitucionales de defensa de los derechos humanos o de reivindicación de derechos de grupos marginados como mujeres, minorías étnicas o la comunidad LGBTIQ;
(iv) los líderes suelen ejercer sus actividades en zonas violentas del país o en contexto de conflicto, en el marco del conflicto armado que ha vivido Colombia durante décadas, y, por lo anterior (v) la Corte Constitucional ha señalado en reiteradas ocasiones que estas personas gozan de una especial protección constitucional y, en consecuencia, el Estado se encuentra obligado a protegerlos y a garantizar que puedan desempeñar sus actividades en paz y sin intimidación. […]» (Resaltado por la Sala) Dicho ello, y ante las evidentes amenazas que ha padecido el señor Córdoba Quiñones y la falta de información por parte de la UNP respecto a la situación de protección en que se encuentra, en amparo de sus derechos fundamentales, se le ordenará a dicha entidad que, si a la fecha no lo hubiere hecho, en el término de las 72 horas siguientes a la notificación de la presente providencia, en el marco de sus competencias y de acuerdo con el procedimiento prestablecido para ello, estudien la situación de seguridad del actor y, procedan a decidir lo pertinente en aras de salvaguardar su vida e integridad personal dada su condición de líder social.
Para la Sala es pertinente aclarar que no es posible ordenar medidas de protección específicas como lo pretende el actor, lo cual escapa del ámbito del Juez de tutela, ya que ello solo será el resultado del estudio que al respecto adelante el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM, tal como lo determina el Artículo 2.4.1.2.40 del pluricitado decreto: «[…] Artículo 2.4.1.2.40.
Procedimiento ordinario del programa de protección. El procedimiento ordinario del programa de protección es el siguiente: 1. Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formulario de solicitud de inscripción con la verificación de los requisitos mínimos establecidos. 2. Análisis de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que este desarrolla. 3.
Inicio del procedimiento de evaluación del riesgo por parte del CTAR. 4. Presentación del resultado de la evaluación del riesgo al CERREM en un plazo no mayor de 30 días hábiles, contados a partir del momento en que el solicitante expresó su consentimiento para la vinculación al programa. 5. Análisis, valoración del caso y recomendación de medidas por parte del respectivo comité. 6.
Adopción de la recomendación del respectivo comité por parte del Director de la Unidad Nacional de Protección, mediante acto Administrativo motivado. 7. El contenido del acto administrativo de que trata el numeral anterior será dado a conocer al protegido mediante comunicación escrita. 8. Implementación de las medidas de protección, para lo cual, la entidad competente suscribirá un acta en donde conste su entrega al protegido. 9.
Seguimiento a la implementación y uso de las medidas de protección. 10. Reevaluación del nivel de riesgo, para lo cual la Unidad Nacional de Protección - UNP establecerá un procedimiento abreviado, en tanto es un procedimiento técnico. Parágrafo 1. La realización de la evaluación del riesgo, cuando haya lugar a ello, es un requisito sine qua non para que el caso pueda ser tramitado y se puedan asignar medidas de protección. […]». - Presidencia de la República, Unidad Nacional de Protección, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, la Policía Nacional.
Gobernación del Valle del Cauca y Alcaldía Distrital de Buenaventura Al respecto, se tiene que el actor, el 10 de junio de 2022, impetró derecho de petición ante las referidas entidades, con el fin de que coadyuven en la implementación de medidas inmediatas en protección de sus derechos a la vida, libertad e integridad social dadas las amenazas de que ha sido víctima; así como acompañamiento social y psicológico permanente tanto a él como a su familia.
En este punto, se advierte que, pese a que la Presidencia de la República y la Gobernación del Valle del Cauca rindieron informe en el presente trámite constitucional, no dijeron nada acerca del referido derecho de petición. Por su parte, la Alcaldía Distrital de Buenaventura, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y la Unidad Nacional de Protección, guardaron silencio.
Dicho ello, en aplicación de la presunción de veracidad establecida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, se darán por ciertos los hechos vulneradores referidos. Razón por la cual, sin necesidad de mayor consideración, la Sala amparará el derecho fundamental de petición del señor Córdoba Quiñones; en consecuencia, se ordenará a cada una de las referidas entidades que, en el término de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de la presente providencia, emitan respuesta concreta y de fondo a la petición elevada ante estas el pasado 10 de junio de 2022; la cual deberá ser debidamente notificada al interesado.
Es pertinente advertir, que si bien la Presidencia de la República y la Gobernación del Valle del Cauca en sus informes advirtieron que la implementación de medidas de protección compete a la Unidad Nacional de Protección; se les recuerda que frente a la prevención y protección de la vida e integridad de los líderes, dirigentes representantes y la persona en situación de riesgo, ha de tenerse en cuenta la aplicación del principio de concurrencia y la ruta de protección que involucra a las gobernaciones y alcaldías distritales o municipales, tal como lo señala el artículo 2.4.1.2.42. del Decreto 1066 de 2015, que dispone: «[…] Artículo 2.4.1.2.42.
Ruta de la Protección. En ejercicio de las atribuciones que en el Programa de Prevención y Protección deben desarrollar las gobernaciones y alcaldías distritales o municipales, se implementará una ruta de protección específica para proteger oportuna y efectivamente los derechos a la vida, libertad, integridad o seguridad personal de líderes, dirigentes, representantes y población objeto de este programa ·de protección, mediante la articulación y coordinación del nivel municipal, departamental y nacional y en aplicación de los principios de subsidiariedad, complementariedad e inmediatez.
Para activar esta ruta de protección, los líderes, dirigentes representantes y la persona en situación de riesgo que solicita protección, debe acudir ante la Secretaría del Interior y/o de gobierno municipal del lugar donde se encuentre, y tales autoridades, previa valoración inicial de la situación, deben implementar las medidas de prevención y protección a que haya lugar.
En caso de que se determine la necesidad de otras medidas de protección que no estén al alcance de la entidad municipal, se remitirá el caso a la Secretaría del Interior y/o Gobierno del departamento y este, a su vez, en caso de no contar con la capacidad, lo remitirá al Programa de Prevención y Protección que lidera la Unidad Nacional de Protección. […]».
Por su parte, en cuanto a la Policía Nacional, se advierte que tal como lo refirió la parte actora en su escrito petitorio y lo informó la institución al rendir informe, conocen de la situación de amenaza del señor Andrés Samir Córdoba Quiñones; razón por la que han venido adelantando diferentes medidas al respecto, como las revistas constantes por parte del cuadrante a su lugar de residencia. Razón por la cual, la Sala negará el amparo deprecado respecto a la institución policial.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. AMPARAR los derechos fundamentales de petición, a la vida y a la integridad personal del señor Andrés Samir Córdoba Quiñones, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, si a la fecha no lo hubiere hecho, en el término de las 72 horas siguientes a la notificación de la presente providencia, en el marco de sus competencias y de acuerdo con el procedimiento prestablecido para ello, estudien la situación de seguridad del señor Andrés Samir Córdoba Quiñones y, procedan a decidir de manera definitiva lo pertinente en aras de salvaguardar su vida e integridad personal dada su condición de líder social.
TERCERO. ORDENAR a la Presidencia de la República, a la Unidad Nacional de Protección, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, a la Gobernación del Valle del Cauca y a la Alcaldía del Distrito de Buenaventura que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, emitan respuesta concreta, clara y de fondo a la solicitud elevada por el señor Andrés Samir Córdoba Quiñones ante estas, el pasado 10 de junio de 2022; las cuales deberán ser debidamente notificadas al interesado.
CUARTO. NEGAR el amparo deprecado respecto de la Fiscalía General de la Nación - Fiscalía 32 Seccional de Buga (Valle) y la Policía Nacional, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
QUINTO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
SEXTO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por secretaría general de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.