Radicado: 25000-23-37-000-2020-00570-01 (28149) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2020-00570-01 (28149) Demandante: UGPP Demandado: FONCEP Tema: Suspensión provisional AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante UGPP) contra el auto de 8 de marzo de 2023, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

ANTECEDENTES La UGPP, a través de apoderada judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, solicitó se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP: • Resolución CC-0039 de 24 de febrero de 2020, “Por la cual se libra mandamiento de pago por vía ejecutiva de jurisdicción coactiva”. • Resolución CC-000114 de 2 de junio de 2020, “Por la cual se resuelven unas excepciones contra la Resolución 0039 del 24 de febrero de 2020 CP002/2020”. • Resolución CC-000158 de 21 de julio de 2020, “Por medio del cual se resuelve recurso de reposición en contra de la resolución CC- 00114 del 2 de junio de 2020”.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante auto de 28 de octubre de 20211, rechazó la demanda respecto de la Resolución CC- 00039 de 24 de febrero de 2020, por tratarse de un acto que no es susceptible de control judicial y la admitió en relación con las Resoluciones CC-000114 de 2 de junio de 2020 y CC-000158 de 21 de julio de 2020.

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR La apoderada de la parte demandante, solicitó se decrete la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, en los siguientes términos: 1 Índice 008 de SAMAI. 2 Radicado: 25000-23-37-000-2020-00570-01 (28149) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia «En concordancia con el contenido del presente medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, en virtud de que la UGPP no es la obligada al pago de la suma reclamada se solicita LA SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS JURÍDICOS Y ECONÓMICOS, derivados de las Resoluciones No. CC-00039 del 24 de febrero de 2020, No. CC-000114 del 2 de junio de 2020 y No. CC-000158 del 21 de julio de 2020, proferidas por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP.

Lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 238 de la Constitución Política, y artículo 231 del C.P.A.C.A., pues aparece prima facie la contradicción con los preceptos vigentes al momento de expedirse aquellas2». Traslado De la solicitud de suspensión provisional se corrió traslado a la parte demandada3, de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del CPACA.

Oposición En el término de traslado, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP, se opuso al decreto de la suspensión provisional, con fundamento en lo siguiente: En la solicitud la parte demandante no expone las razones por las cuales se debe decretar la medida cautelar. De conformidad con el artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, procede cuando se demuestre que éste trasgrede las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud, y que tal vulneración surja de la confrontación de las normas con la decisión particular, y “si se pretende el restablecimiento del derecho, el interesado deberá acreditar, por lo menos sumariamente su existencia”.

Los actos demandados están estrictamente relacionados con el análisis y valoración de las cuotas partes pensionales de Cajanal y la designación de competencias administrativas para el pago de las mismas, circunstancias que deben ser decididas de fondo por el juez de instancia. El proceso de cobro coactivo, en si mismo, no concreta un perjuicio irremediable que amerite la suspensión provisional de los actos demandados, pues en ese trámite administrativo la legislación ha dispuesto una serie de garantías que puede solicitar el demandante, como es la suspensión del trámite, por la interposición de la demanda, como lo dispone el artículo 831-5 del ET.

AUTO OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, por auto de 8 de marzo de 2023, negó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, para lo cual consideró lo siguiente: «Al respecto, advierte el Despacho que si bien la parte demandante sostiene que los actos acusados contradicen los preceptos legales, la solicitud carece de una sustentación de la infracción de las disposiciones invocadas como fundamento de la medida cautelar, tal como lo exige el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 que señala que la suspensión provisional procederá cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y las normas superiores invocadas 2 Página 18 de la demanda. 3 Índice de Samai 9. 3 Radicado: 25000-23-37-000-2020-00570-01 (28149) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia como infringidas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, situación que no se advierte en el caso de autos, teniendo en cuenta que la actora ni argumenta en que consiste el quebrantamiento a los preceptos legales, ni allega pruebas a efectos de demostrar tal violación, incumpliéndose de esta manera uno de los presupuestos exigidos para el decreto de la medida solicitada.

Adicionalmente la norma exige que la ilegalidad de los actos debe ser manifiesta y evidente, es decir, que le permita al juez determinarla con una simple confrontación con las normas superiores y no requiera un análisis riguroso para su procedencia o la práctica de pruebas, lo cual tampoco advierte el Despacho que se presente en el sub júdice.

De manera que, por no cumplir con los requisitos consagrados en el artículo 231 del CPACA, se negará la suspensión provisional solicitada». RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO DE APELACIÓN Inconforme con lo decidido en el auto de 8 de marzo de 2023, la parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio de apelación, con el fin de que se decrete la suspensión provisional solicitada.

Al efecto, manifestó lo siguiente: Los actos administrativos demandados contrarían el ordenamiento jurídico, toda vez que el FONCEP mediante la Resolución CC-00039 de 24 de febrero de 2020, profirió mandamiento de pago, desconociendo los presupuestos del artículo 99 de la Ley 1437 de 2011, en el cual se enlistan taxativamente los documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado.

La citada resolución no contiene una obligación clara, expresa y exigible y de la misma no se puede establecer que la UGPP es el sujeto pasivo de esa obligación. Agregó que «el título ejecutivo de las obligaciones cuotapartistas ha sido ampliamente desarrollado a nivel jurisprudencial y se ha considerado que para efectuar el cobro de cuotas partes pensionales se debe constituir un título complejo, en el cual no basta con la mera presentación de la resolución de reconocimiento pensional, sino que además debe estar acompañado del acto administrativo de liquidación de la cuota parte.

Conjuntamente se estableció como requisito, que la cuota parte pensional debe ser consultada a la entidad que la tiene a cargo, situación que no se presentó, por ende, no se constituye una obligación a cargo de la UGPP. Lesionando nuevamente las disposiciones legales y jurisprudenciales que regulan el asunto en comento». Por tanto, «pretender constituir las cuentas de cobro dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Social, junto con la liquidación respecto de cada pensionado, como un título exigible a la UGPP contradice abiertamente la norma antes mencionada».

Como se indicó en la demanda, las cuotas partes cuyo cobro se pretenden ejecutar, corresponden al Patrimonio Autónomo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, toda vez que fueron consolidadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. No conceder la suspensión provisional de las resoluciones demandadas generaría una afectación al erario, y pondría en riesgo el cumplimiento de obligaciones legalmente constituidas a cargo de la administración. AUTO QUE RESUELVE EL RECURSO DE REPOSICIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, en el auto de 13 de septiembre de 2023, resolvió no reponer el proveído de 8 de marzo de 2023, para lo cual señaló lo siguiente: 4 Radicado: 25000-23-37-000-2020-00570-01 (28149) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia La medida cautelar fue negada en la medida que no cumple con los requisitos del artículo 231 del CPACA, por cuanto carece de sustentación respecto a la infracción de las disposiciones invocadas como violadas, dado que la parte actora no argumentó en qué consiste el quebrantamiento de los preceptos legales, ni allegó pruebas para demostrar la supuesta vulneración. Aunado a lo anterior, la norma exige que la ilegalidad de los actos debe ser manifiesta y evidente, es decir, que el juez con la simple confrontación con las normas superiores pueda determinarla, sin que requiera un análisis riguroso para su procedencia. Revisada nuevamente la solicitud de medida cautelar, se advierte que «en ésta no se sustenta cuál es la infracción de las disposiciones invocadas, precisándose que el debate de fondo del presente asunto requiere una confrontación jurídica y probatoria que deberá efectuarse con todos los elementos procesales al momento de proferir sentencia, oportunidad en la cual se efectuará un análisis riguroso sobre las posiciones de las partes a fin de establecer la legalidad de los actos acusados».

Confrontados los actos acusados con las normas invocadas como infringidas, esto es, los artículos 99 de la Ley 1437 de 2011, 2 de la Ley 33 de 1985, 5 de la Ley 489 de 1998 y 4 y 5 de la Ley 1066 de 2006 y el Decreto 1222 de 2013, no se advierte prima facie su vulneración, por lo que no es posible admitir que se haya adoptado una decisión sin fundamento legal.

Igualmente se resalta que no existe argumentación suficiente para determinar la infracción de los preceptos legales, ni existen pruebas para demostrar la presunta vulneración. Adicionalmente no se prueba la existencia de los perjuicios. Al no cumplir la solicitud de suspensión provisional con los requisitos del artículo 231 del CPACA, se resolvió no reponer el auto de 8 de marzo de 2023, y se concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.

CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, se debe determinar si procede o no revocar el auto de 8 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, mediante el cual negó la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados4.

La inconformidad de la parte recurrente se concreta en que, a su juicio, se debe decretar la medida cautelar solicitada, toda vez que (i) el FONCEP libró el mandamiento de pago desconociendo los presupuestos de conformación del título ejecutivo señalados en el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011, (ii) no existe una obligación expresa, clara y exigible a cargo de la UGPP, (iii) no se consultó a la entidad el reconocimiento de las cuotas partes y (iv) que el cobro de las mismas corresponde al Patrimonio de la extinta CAJANAL.

Respecto a los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone: «ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus 4 Resolución CC-000114 de 2 de junio de 2020, “Por la cual se resuelven unas excepciones” y Resolución CC-000158 de 21 de julio de 2020, “Por medio del cual se resuelve recurso de reposición en contra de la resolución CC- 00114 del 2 de junio de 2020”. 5 Radicado: 25000-23-37-000-2020-00570-01 (28149) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» Teniendo en cuenta que el medio de control instaurado fue el de nulidad y restablecimiento del derecho, la medida cautelar de suspensión provisional tiene vocación de prosperidad si la violación alegada surge del análisis de los actos demandados y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud.

Asimismo, se debe demostrar, al menos de forma sumaria la existencia de un perjuicio real y serio5, esto es, que sea acreditado con un elemento probatorio «que lo represente de manera suficiente, completa y fidedigna, hasta el punto de que el operador jurídico de entrada pueda percibirlo como real y para considerarlo probado sólo falte que aquél supere la contradicción6», pues la prueba sumaria «no se relaciona con su poco poder demostrativo, ya que no se trata de una prueba incompleta, pues aquella tiene que demostrar plenamente el hecho, sólo que le falta ser contradicha7».

De acuerdo con lo expuesto, la Sala confirmará el auto recurrido, por cuanto no se advierte el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para el decreto de la suspensión provisional solicitada, al no surgir el desconocimiento de las normas invocadas señalado por la parte demandante, ya que las razones que la sustentan van más allá de la confrontación normativa que se efectúa en la presente instancia y no se demuestra la existencia de perjuicios ocasionados por su expedición. En efecto, los argumentos que expone la recurrente relativos a que el mandamiento de pago fue expedido con desconocimiento de los presupuestos de conformación del título ejecutivo previstos en el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011, que no existe una obligación expresa, clara y exigible, que no se le consultó a la UGPP el reconocimiento de las cuotas partes pensionales y que el cobro de las mismas corresponde al Patrimonio Autónomo de la extinta CAJANAL, exceden el análisis comparativo de los actos demandados respecto de las normas invocadas como violadas que se efectúa 5 En este sentido, ver Arboleda Perdomo, Enrique José en “Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Ley 1437 de 2011.” Bogotá. Legis 2ª Edición. Página 360 y Palacio Hincapié, Juan Ángel en “Derecho Procesal Administrativo”. Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 9ª. Edición, págs.363-364. 6 Rojas Gómez Miguel. Lecciones de Derecho Procesal. Tomo III Pruebas Civiles. Editorial ESAJU. Bogotá 1ª edición, 2015, págs. 240-241. 7 Parra Quijano, Jairo.

Manual de Derecho Probatorio, Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 13ª edición, 2002, pág. 159. 6 Radicado: 25000-23-37-000-2020-00570-01 (28149) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia en esta etapa procesal, el cual no puede reemplazar o anticipar el examen que se adelanta al momento de proferir sentencia. Aunado a lo anterior, la parte demandante no comprobó la existencia de un perjuicio, toda vez que, sobre este aspecto, en la solicitud de la medida cautelar no hizo ninguna manifestación, ya que solo en el recurso formulado se limitó a indicar que «el no conceder la suspensión provisional de las resoluciones demandadas generaría afectación al erario público, poniendo en riesgo el cumplimiento de obligaciones legalmente constituidas y a cargo de la administración».

En tales condiciones, la Sala confirmará el auto de 8 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que negó la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE CONFIRMAR el auto de 8 de marzo de 2023, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, negó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

Notifíquese, cúmplase y devuélvase al despacho de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN La integridad de este documento electrónico puede comprobarse en la opción «validador de documentos» dispuesta en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador