11001031500020250100000 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-01000-001 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar – ASOCAJAS Demandado Vinculados:: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Caja De Compensación Familiar del Valle del Cauca - Comfenalco Valle E.P.S., Caja de Compensación Familiar Compensar E.P.S., Sanitas S.A. E.P.S., Unidad de Servicio Médico EPM - Entidad Adaptada de Salud EAS016, Famisanar E.P.S., Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, Servicio Occidental de Salud S.A., Capital Salud E.P.S.- S.A.S., Capresoca E.P.S.-S, Alianza Medellín Antioquia E.P.S. S.A.S., Nueva EPS S.A., Caja de Compensación Familiar Cajacopi Atlántico, Cajacopi E.P.S. S.A.S., Asmet Salud E.P.S. S.A.S., Emssanar E.P.S. S.A.S., Salud Mia E.P.S., Caja de Compensación Familiar del Chocó - Comfachocó, Caja de Compensación Familiar del Oriente Colombiano - Comfaoriente, Asociación Mutual Ser Empresa Solidaria de Salud ESS, Cooperativa Empresa Solidaria de Salud y Desarrollo Integral - Coosalud ESS, Salud Total E.P.S. S.A., EPS Sura, superintendencia Nacional de Salud, Contraloría General de la República, Ministerio de Salud y Protección Social y Defensoría del Pueblo Acción: Tutela Derechos Tema:: Debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia Tutela contra providencia, solicitud de coadyuvancia del extremo pasivo en acción popular Decisión: Sentencia de primera instancia – accede Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia en la acción de tutela incoada por la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar – ASOCAJAS contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, 1 Expediente digital disponible en Samai.

ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la parte actora frente a las providencias judiciales objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.

La demanda de tutela. La Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar – ASOCAJAS, quienes actúan a través de sus representantes legales, interpusieron el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Por consiguiente, solicitaron dejar sin efectos «las decisiones contenidas en el ordinal CUARTO del Auto de agosto 20 de 2024 y en el ordinal QUINTO del Auto de 27 de enero de 2025 proferidos [por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A] dentro del proceso de acción popular con número de radicación 25000-23-41000-2024-00302-00”, por cuyo conducto se les negó la solicitud de coadyuvancia formulada para ejercer su derecho de defensa “a favor de varias EPS que conforman la parte pasiva dentro de” ese asunto.

En su lugar, pidieron que se ordene a la autoridad accionada emitir una nueva providencia en la que se acceda a dicho requerimiento y se les conceda “la posibilidad de contestar la demanda en el término de ley, o, en su defecto, dentro del lapso de diez (10) días que la autoridad judicial constitucional disponga para el efecto». Hechos2.

Relatan las accionantes que, el 8 de febrero de 2024 el Ministerio de Salud y Protección Social presentó demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra la Caja de Compensación Familiar 2 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital en SAMAI, índice 00002. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 3 del Valle del Cauca - Comfenalco Valle E.P.S., la Caja de Compensación Familiar Compensar E.P.S., Sanitas S.A. E.P.S., la Unidad de Servicio Médico EPM - Entidad Adaptada de Salud EAS016, Famisanar E.P.S., el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, el Servicio Occidental de Salud S.A., Capital Salud E.P.S.- S.A.S., Capresoca E.P.S.-S, la Alianza Medellín Antioquia E.P.S. S.A.S., Nueva EPS S.A., la Caja de Compensación Familiar Cajacopi Atlántico, Cajacopi E.P.S. S.A.S., Asmet Salud E.P.S. S.A.S., Emssanar E.P.S. S.A.S., Salud Mia E.P.S., la Caja de Compensación Familiar del Chocó - Comfachocó, la Caja de Compensación Familiar del Oriente Colombiano - Comfaoriente, la Asociación Mutual Ser Empresa Solidaria de Salud ESS, la Cooperativa Empresa Solidaria de Salud y Desarrollo Integral - Coosalud ESS, Salud Total E.P.S. S.A. y EPS Sura (expediente 25000-23-41000-2024-00302-00), por la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos a la defensa del patrimonio público, la moralidad administrativa y el acceso al servicio público a la seguridad social en salud y a que su prestación sea eficiente y oportuna, para lo cual se solicitó ordenar a las anteriores entidades realizar todas las acciones necesarias con «la finalidad cumplir a las inversiones de reservas técnicas de que tratan los artículos 2.5.2.2.1.9 y 2.5.2.2.1.10 del Decreto 780 de 2016».

Indican que, que el referido asunto correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A que, con auto de 23 de abril de 2024 lo admitió y vinculó como demandadas a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Contraloría General de la República, al ser las encargadas de inspeccionar, vigilar y controlar la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Aducen que, contra ese proveído algunas entidades accionadas interpusieron recurso de reposición y, en su caso, pidieron ser tenidas como coadyuvantes de la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca - Comfenalco Valle E.P.S, Compensar E.P.S., Sanitas S.A. E.P.S., Famisanar E.P.S., el Servicio Occidental de Salud S.A., Nueva EPS S.A., Salud Total E.P.S. S.A., la Cooperativa Empresa Solidaria de Salud y Desarrollo Integral - Coosalud ESS, EPS Sura, la Caja de Compensación Familiar del Chocó – Comfachocó y la Caja de Compensación Familiar del Oriente Colombiano – Comfaoriente, lo cual fue negado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante auto de 20 de agosto de 2024, al considerar que «de conformidad con el artículo 24 de Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 4 la Ley 472 de 19983 […] la coadyuvancia en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos es respecto de la acción y no de los demandados».

Señalan que, inconformes con la mencionada decisión interpusieron recurso de reposición, con fundamento en que, en varios pronunciamientos del Consejo de Estado, se ha establecido que la coadyuvancia «no solo procedía respecto de la parte actora, sino que también beneficiaba a la parte accionada en este tipo de procesos», el cual fue desatado de manera desfavorable por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A el 27 de enero de 2025, al estimar que: «Se reitera que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 472 de 1998 no es posible acceder a lo solicitado, ya que la figura de la coadyuvancia en el marco del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos está orientada exclusivamente hacia el apoyo o fortalecimiento de la acción principal planteada por el demandante y no hacia la defensa o representación de los demandados.

Esto significa que la coadyuvancia tiene como objetivo respaldar el propósito central del medio de control que es garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos presuntamente vulnerados, sumando argumentos, pruebas o colaboraciones que fortalezcan el objeto de la demanda. Sin embargo, esta figura no extiende su alcance para ampliar o justificar las actuaciones de las entidades demandadas, pues el diseño legal y procesal de este mecanismo no prevé esa posibilidad.

En este contexto, la coadyuvancia no puede ser utilizada como una herramienta para modificar la posición procesal de los involucrados ni para alterar el enfoque de la acción judicial en términos de defensa de los intereses de los demandados, dado que su finalidad es estrictamente contribuir al éxito de la protección de los derechos colectivos invocados por el demandante y por lo tanto no existe fundamento para aceptar la solicitud de coadyuvancia impetrada».

Sostienen que, se negó su solicitud de coadyuvancia, pero se admitió la de un ciudadano a favor de la parte actora, lo cual transgrede su derecho a la igualdad. Exponen que las providencias objeto de censura incurren en desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado4 y en defecto procedimental por 3 ARTICULO 24.

COADYUVANCIA. Toda persona natural o jurídica podrá coadyuvar estas acciones, antes de que se profiera fallo de primera instancia. La coadyuvancia operará hacia la actuación futura. Podrán coadyuvar igualmente estas acciones las organizaciones populares, cívicas y similares, así como el Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personeros Distritales o Municipales y demás autoridades que por razón de sus funciones deban proteger o defender los derechos e intereses colectivos. 4 Para el efecto, mencionó las siguientes providencias: (i) sentencia de 9 de agosto de 2018, en la que, un asunto de similares contornos, se resolvió a favor de la parte actora, al indicar que “al haberse negado la coadyuvancia a favor [del extremo] pasiv[o], reconociéndose la de parte actora, […] comporta una interpretación restringida del artículo 24 de la Ley 472 de 1998 que implica [un] rigor excesivo en la aplicación de las normas procesales en perjuicio del derecho sustancial, específicamente en el acceso a la administración de justicia”;

(ii) auto de 2 de mayo de 2019, en el que se señaló que “una interpretación armónica [de dicha norma], contenida en una línea jurisprudencial consolidada, efectivamente permite la coadyuvancia de la parte demandada en las acciones populares”, posición que fue ratificada a través de proveído de 26 de junio de 2019; y (iii) fallo de tutela de 15 de febrero de 2024, en virtud del cual se adujo que se “ha extendido el alcance de la figura de la coadyuvancia en materia de acciones populares, no solo a los que pretendan integrar el extremo activo de la litis, sino también a quienes busquen desvirtuar las pretensiones de la demanda o ejercer su derecho de contradicción”.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 5 exceso ritual manifiesto, por la indebida y restrictiva interpretación del artículo 24 de la Ley 472 de 1998, puesto que la mencionada disposición, no realiza ninguna distinción respecto de la parte que se coadyuva, por lo que, al impedírseles «interven[ir] como coadyuvantes de[l extremo pasivo], [se les] cercen[a] el ejercicio de las prerrogativas propias del derecho de contradicción, entre las que se destacan, la posibilidad de contestar demanda, solicitar el decreto y práctica de pruebas, aportarlas, controvertir las que presente la parte activa, intervenir en su recaudo, promover incidentes, participar en las audiencias que se celebren, presentar alegatos de conclusión y acompañar la impugnación de providencias».

II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto de 25 de febrero de 2025, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión, (i) se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A; y (ii) se dispuso vincular a la Caja De Compensación Familiar del Valle del Cauca - Comfenalco Valle E.P.S., la Caja de Compensación Familiar Compensar E.P.S., Sanitas S.A. E.P.S., la Unidad de Servicio Médico EPM - Entidad Adaptada de Salud EAS016, Famisanar E.P.S., el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, el Servicio Occidental de Salud S.A., Capital Salud E.P.S.- S.A.S., Capresoca E.P.S.-S, la Alianza Medellín Antioquia E.P.S. S.A.S., Nueva EPS S.A., la Caja de Compensación Familiar Cajacopi Atlántico, Cajacopi E.P.S. S.A.S., Asmet Salud E.P.S. S.A.S., Emssanar E.P.S. S.A.S., Salud Mia E.P.S., la Caja de Compensación Familiar del Chocó - Comfachocó, la Caja de Compensación Familiar del Oriente Colombiano - Comfaoriente, la Asociación Mutual Ser Empresa Solidaria de Salud ESS, la Cooperativa Empresa Solidaria de Salud y Desarrollo Integral - Coosalud ESS, Salud Total E.P.S. S.A., EPS Sura, la superintendencia Nacional de Salud, la Contraloría General de la República, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Defensoría del Pueblo, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Salud Total E.P.S. S.A.5 coadyuva la solicitud de amparo, en atención a que «hace parte de ACEMI, gremio que conforman las EPS […] y de la cual […] deviene procedente su derecho de actuar como coadyuvante». 5 Índice 00009 de Samai.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 6 2.1.2 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A6 argumenta que «la coadyuvancia no puede ser empleada como un mecanismo para modificar la posición procesal de las partes ni para reconfigurar la dinámica propia de la acción popular en términos de representación o defensa de los demandados.

Su alcance está circunscrito exclusivamente al refuerzo de la pretensión de protección de los derechos colectivos, y, en consecuencia, no existe fundamento jurídico que justifique su otorgamiento a favor de la accionante». 2.1.3 La Superintendencia Nacional de Salud7 depreca su desvinculación de la acción de tutela de la referencia, comoquiera que «la presunta vulneración de los derechos fundamentales reclamados […] no deviene de una acción u omisión» suya. 2.1.4 Emssanar E.P.S. S.A.S.8 coadyuva la solicitud de las tutelantes, con fundamento en que, estas «conforman agremiaciones, conglomerados o grupos especializados de EPSs y Cajas de Compensación […] cuyo propósito es establecer políticas en pro del sector, razón por la cual […] tienen la experticia en los temas de salud y por ende una doble connotación de importancia para el proceso». 2.1.5 La Alianza Medellín Antioquia E.P.S. S.A.S. - Savia Salud E.P.S.9 aduce que, «no tiene injerencia en el asunto, ya que, la decisión que se tome recaerá sobre la accionante y el tribunal accionado». 2.1.6 EPS Sura10 se limita a indicar que coadyuva el presente trámite constitucional. 2.1.7 Compensar E.P.S.11 expone que, «aunque la decisión que resuelva esta controversia constitucional no puede implicar algún tipo de decisión en [su] contra […], es menester pronunciar[se] sobre el fondo del asunto, en orden a que se tutelen las garantías del debido proceso dentro de la acción popular que suscita [esta] acción de tutela». 6 Índice 00011 de Samai. 7 Índice 00013 de Samai. 8 Índice 00014 de Samai. 9 Índice 00015 de Samai. 10 Índices 00016 y 00019 de Samai. 11 Índice 00017 de Samai.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 7 2.1.8 La Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca - Comfenalco Valle E.P.S.12 coadyuva la acción de tutela de la referencia, al considerar que «las decisiones fustigadas en sede constitucional desconocieron los antecedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado que, [permite] la coadyuvancia respecto del extremo pasivo en las acciones populares». 2.1.9 Empresas Públicas de Medellín E.S.P.13 asevera que «carece de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que el supuesto daño que se le ha causado a la[s demandantes] sería imputable a otros agentes quienes eventualmente intervinieron en la causación de este y por lo tanto […] no está llamada a responder por la vulneración o amenaza de derecho fundamental alguno». 2.1.10 El Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia14 señala que «no es […] responsable de los presuntos hechos u omisiones que motivaron la acción constitucional de la referencia; por ello, no es[tá] […] llamad[o] a resistir las pretensiones de la demanda». 2.1.11 La Contraloría General de la República15 sostiene que «las controversias relacionadas […] [no son] producto de acciones, omisiones o incumplimientos en [sus] funciones y competencias […] en razón a la vigilancia y control fiscal definidas en la Constitución Política de 1991 (artículos 119 y 267) y el ordenamiento normativo (Decreto 403 de 2020), que recaen sobre la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes públicos». 2.1.12 Asmet Salud E.P.S. S.A.S.16 no se opone a lo pretendido por la parte actora, por cuanto, a su juicio, «se encuentra plenamente demostrada una violación a derechos fundamentales […] impetrados en esta acción constitucional, ya que el juzgado fundó su negación en razón a que a su criterio la coadyuvancia no operaba en la acción popular para la defensa de los demandados, no obstante, se tiene que lo reglado en el artículo 24 de Ley 472 de 1998 NO establece que la coadyuvancia sea exclusiva para la parte accionante, todo lo contrario, indica que esta figura está dirigida a toda persona natural o jurídica». 12 Índices 00018, 00020 y 00023 de Samai. 13 Índice 00021 de Samai. 14 Índice 00025 de Samai. 15 Índice 00027 de Samai. 16 Índice 00031 de Samai.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 8 2.1.13 Sanitas S.A. E.P.S., Famisanar E.P.S., el Servicio Occidental de Salud S.A., Capital Salud E.P.S.- S.A.S., Capresoca E.P.S.-S, Nueva EPS S.A., la Caja de Compensación Familiar Cajacopi Atlántico, Cajacopi E.P.S. S.A.S., Salud Mia E.P.S., la Caja de Compensación Familiar del Chocó - Comfachocó, la Caja de Compensación Familiar del Oriente Colombiano - Comfaoriente, la Asociación Mutual Ser Empresa Solidaria de Salud ESS, la Cooperativa Empresa Solidaria de Salud y Desarrollo Integral - Coosalud ESS, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Defensoría del Pueblo guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Cuestiones preliminares. 3.3.1 Providencia objeto de reproche.

En el asunto sub examine las demandantes pretenden que se dejen sin efectos los proveídos de (i) 20 de agosto de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección A negó la solicitud de coadyuvancia que formularon respecto de algunas de las entidades accionadas Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 9 dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 25000-23-41000-2024-00302-00; y (ii) 27 de enero de 2025, por cuyo conducto, confirmó esa decisión. Sin embargo, esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 27 de enero de 2025, por ser la que, al desatar el recurso de reposición interpuesto contra la de 20 de agosto de 2024, decidió de manera definitiva el mencionado asunto. 3.3.2 Solicitud de coadyuvancia. Salud Total E.P.S. S.A., Emssanar E.P.S. S.A.S., EPS Sura y la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca - Comfenalco Valle E.P.S., quienes integraron el extremo pasivo en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 25000-23-41000-2024-00302-00, en el que se profirió el proveído de reproche y fueron vinculadas al presente trámite constitucional como terceras con interés, piden se les tenga como coadyuvantes de las actoras, al considerar que, con la decisión de no admitir su solicitud de coadyuvancia en dicho trámite, se transgredieron las garantías superiores invocadas.

Al respecto, se advierte que, la coadyuvancia es una figura procesal por medio de la cual alguien acude a una controversia judicial, con el objeto de apoyar la prosperidad de las aspiraciones del demandante u oponerse a ellas (es decir, acompañar al demandado), y así salvaguardar sus propios intereses, de acuerdo con el inciso 2º17 del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 7118 del Código General del Proceso (CGP), aplicable a las acciones de tutela en virtud de los artículos 419 del Decreto 306 de 199220 y 2.2.3.1.1.321 del Decreto 1069 de 201522 y de lo precisado por la Corte Constitucional23. 17 “Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”. 18 “Quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia[ ]”. 19 “Para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código de Procedimiento Civil, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho decreto”. 20 “Por el cual se reglamenta el Decreto 2591 de 1991”. 21 “Para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código General del Proceso, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho Decreto”. 22 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 23 Sentencia T-70 de 2018, M. P. Alejandro Linares Cantillo.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 10 En ese orden de ideas, comoquiera que, las aludidas entidades están habilitadas para intervenir en el presente asunto, puesto que, se reitera, fueron vinculadas como terceras con interés24 y expusieron las razones por las cuales se deben atender las pretensiones del mecanismo constitucional, se accederá a su solicitud de coadyuvancia. 3.4 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el auto de 27 de enero de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección A confirmó el proveído del 20 de agosto de 2024, con el que negó la solicitud de coadyuvancia al extremo pasivo formulada por las tutelantes, en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 25000-23-41000-2024-00302-00; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera 24 Mediante auto de 25 de febrero de 2025 visible en el índice 00004 de Samai. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 11 calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;

(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 12 esto hubiese sido posible;

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar su excepcionalidad contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que, los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que, la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales25; sin embargo, 25 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004- Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 13 rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201226, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos27. 3.6 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, por cuanto recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia de las tutelantes;

(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, en la medida en que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 7 de febrero de 202528 y la solicitud de amparo se presentó el 21 de los mismos mes y año, es decir, dentro de un término prudencial (14 días); y (v) el auto acusado no es de tutela.

En razón a que, se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas desconocimiento del precedente y defecto procedimental por exceso ritual manifiesto invocadas por las accionantes. 3.6.1 Desconocimiento del precedente. Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra 03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 26 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. 27 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 28 Notificado por estado el 4 de febrero de 2025.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 14 providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial.

La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia29, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que, la providencia adolece de un defecto sustantivo30 en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe31.

En el presente caso, las demandantes sostienen que, la decisión reprochada incurre en desconocimiento del precedente, en la medida en que, inobservó las siguientes providencias del Consejo de Estado: (i) sentencia de 9 de agosto de 201832, en la que, un asunto de similares contornos, se resolvió a favor de la parte actora, al indicar que «al haberse negado la coadyuvancia a favor [del extremo] pasiv[o], reconociéndose la de parte actora, […] comporta una interpretación restringida del artículo 24 de la Ley 472 de 1998 que implica [un] rigor excesivo en la aplicación de las normas procesales en perjuicio del derecho sustancial, específicamente en el acceso a la administración de justicia»;

(ii) auto de 2 de mayo de 201933, en el que se señaló que «una interpretación armónica [de dicha norma], contenida en una línea jurisprudencial consolidada, efectivamente permite la coadyuvancia de la parte demandada en las acciones populares», posición que fue confirmada a través de proveído de 26 de junio de 201934; y (iii) fallo de tutela de 15 de febrero de 202135, en virtud del cual se adujo que se «ha extendido el alcance de la figura de la coadyuvancia en materia de acciones populares, no solo a los que pretendan integrar el extremo activo de la litis, sino también a quienes busquen desvirtuar las pretensiones de la demanda o ejercer su derecho de contradicción». 29 Sentencia T-360 de 2014: “En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela”. 30 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 31 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 32 Expediente 11001-03-15-000-2018-02242-00, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 33 Expediente 25000-23-27-000-2010-02540-01, C. P. Alberto Montaña Plata. 34 Expediente 25000-23-27-000-2010-02540-01, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 35 Expediente 68001-23-33-000-2020-00994-01, C. P. Nicolás Yepes Corrales.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 15 Sobre el particular, se advierte que, las aludidas providencias que se aducen como desconocidas, no fueron aportadas a las presentes diligencias, a pesar de que es una carga que le corresponde a la parte accionante; no obstante, se realizó su búsqueda en la herramienta electrónica para la gestión judicial del Consejo de Estado denominada Samai y se pudo verificar que, en cuanto a la sentencia de 9 de agosto de 2018, la Sección Cuarta, en relación con la coadyuvancia de la parte accionada dentro de las acciones populares, dispuso: «5.5.1.

Sea lo primero indicar que, la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia del 18 de junio de 2008 identificada con radicado No. AP-7000 1-23-31-000-2003- 00618-01 y con ponencia de la Dra. Ruth Stella Correa Palacio señaló que el ordenamiento jurídico colombiano permite la coadyuvancia en el pasivo en las acciones populares. De la providencia se extraen los siguientes apartes pertinentes para el análisis del caso concreto: "Dos personas intervinieron en el proceso como coadyuvantes del escrito de demanda, mientras que otros tres "coadvuvaron" los escritos de defensa de los accionados. lo cual impone a la Sala precisar el alcance de este tipo de intervenciones en el proceso popular y determinar su procedencia o no. Basta lo expuesto para advertir que la tutela efectiva de los derechos colectivos no sólo autoriza sino impone y exige en estas acciones públicas, la participación de la comunidad, quien por lo mismo debe ser informada a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier medio eficaz, a efectos de garantizar su eventual intervención en cualquier sentido en esta acción pública (art. 21 de la ley 472).

Esa dimensión singular de los derechos colectivos evidencia la importancia de la apertura del proceso a todo aquel que desee intervenir, sin que ello exija forzosamente, como prima facie podría deducirse del citado artículo 24 de la ley 472, que sea solamente para coadyuvar la demanda popular. Si los derechos rebasan la esfera individual y si la solidaridad es el principio inmanente a estos procesos. la ley debe fomentar cualquier tipo de intervención en los mismos, ya sea para coadyuvar ora para impugnar lo expresado en la demanda.

En otros términos, al pertenecer estos intereses a una pluralidad de sujetos se precisa en el proceso de conocer las distintas perspectivas sobre su posible afectación. visión universal que ayudará al juez a adoptar una decisión que realmente proteja los intereses jurídicos del colectivo, en el marco de un verdadero derecho solidario, (…) Como corolario de lo expuesto, resulta evidente que, si se trata de remedios procesales colectivos concebidos para proteger derechos comunitarios, esto es, no circunscritos a una persona en particular, cualquier individuo de la comunidad puede en interés de la misma no sólo acompañar las pretensiones formuladas. sino también está autorizado para impugnar la demanda y en consecuencia coadyuvar al accionado.

Al fin y al cabo, la sentencia popular terminará por afectar directa o indirectamente a una pluralidad de sujetos. dados sus efectos de cosa juzgada erga omnes (art. 35 de la ley 472)'°," (Destaca la Sala) 5.5.2. Esta sentencia, contiene supuestos de hecho que se identifican con el caso objeto de estudio respecto del problema jurídico que se debía resolver, esto es, si procede la intervención por coadyuvancia respecto de la parte pasiva en las acciones populares, así pues, se tiene que en la providencia en cita tres personas solicitaron ser Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 16 tenidos como coadyuvantes de la parte accionada por lo que el Consejo de Estado encontró necesario determinar el alcance de la mencionada figura procesal en las acciones populares.

Es así que, la similitud en el supuesto de hecho de controversia y la regla de derecho creada en la mencionada providencia hace que constituya precedente vinculante para la Corporación accionada. Se tiene entonces que, una alta Corporación, en ejercicio de sus competencias, estableció el alcance que debía darse al artículo 24 de la Ley 472 de 1992, en el sentido que la figura procesal de la coadyuvancia aplica tanto para la parte activa como para la pasiva, en atención a la naturaleza de los derechos que pretende proteger esta acción y al principio de solidaridad que la caracteriza.

De esta manera, el argumento expuesto por la autoridad judicial acusada respecto a la interpretación literal que debía hacerse del artículo en comento pierde fuerza ante el pronunciamiento específico de la Sección Tercera del Consejo de Estado que da un alcance más amplio a la intervención por coadyuvancia en las acciones populares. […] De manera tal, que esta Sala no comparte la apreciación de la Corporación accionada, pues el que se haga énfasis en la procedencia de la coadyuvancia por activa y su alcance no implica que se niegue su aplicación a la parte pasiva, sino que el estudio jurídico estaba limitado por los hechos y actuaciones que se surtieron en el proceso que, evidentemente difieren del estudiado en esta oportunidad. 5.6.

De otra parte se tiene que, en la providencia acusada se indicó que una correcta interpretación del artículo 24 de la Ley 472 de 1998 exige que se consulte la naturaleza pública de la acción popular, los bienes jurídicos que pretende proteger y su finalidad, en consecuencia, procede la Sala a estudiar la figura de la coadyuvancia desde la perspectiva propuesta.

Sea lo primero, indicar que no existe duda respecto del carácter público de esta acción ni que el mismo está dado en virtud de los bienes jurídicos que protege, derechos colectivos, cuya titularidad está en cabeza de la comunidad, es por ello que a través de este mecanismo de protección se pretende facilitar la participación de todos en los asuntos que afectan a la comunidad como titular de derechos, es decir, la acción popular ésta encuentra sus bases en el principio de solidaridad. […] Entonces, aun considerando la finalidad de la acción popular y el tipo derechos que protege, para esta Sala no emerge con la claridad que señala la accionada, la conclusión de que la figura de la coadyuvancia en estas acciones sólo es procedente respecto de la parte activa, pues si bien es claro que esos elementos dan sentido a la intervención de terceros por activa, lo cierto es que también sirven como fundamento para admitirla en la parte pasiva, pues el principio de solidaridad sobre el que se erigen las acciones populares promueve la intervención de todos los ciudadanos sin restringir la parte a la que deben coadyuvar, lo cual de contera permite que el juez de la causa tenga un panorama extenso del posible escenario de vulneración de derechos colectivos.

En consecuencia, la titularidad de un derecho colectivo no exige que la intervención en el proceso sea exclusivamente para apoyar las pretensiones de la demanda sino que admite que se ejerza en el otro extremo de la litis por considerar, como sucede en el caso concreto, que no se está vulnerando el mismo, es decir, la coadyuvancia en la pasiva no implica, como lo propone la accionada, que se está defendiendo un interés subjetivo, por el contrario, como en la providencia acusada se indicó, el objeto de esta acción no es la solución de controversias subjetivas, sino determinar si se está vulnerando un derecho colectivo y de ser así adoptar las medidas necesarias para hacer cesar su lesión o amenaza».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 17 Por su parte, frente a los autos de 2 de mayo y 26 de junio de 2019, los cuales corresponden al mismo trámite, cabe advertir que, en el primero se rechazó una solicitud de coadyuvancia de la parte demandada, decisión contra la cual se interpuso recurso de súplica, siendo desatado en el segundo, en el sentido de adecuar aquel al de reposición, con fundamento en que «el recurso de apelación en materia de acciones populares sólo procede en los casos expresamente señalados en la Ley 472 de 1998, por lo que contra el resto de las decisiones proferidas en el marco de una acción popular sólo procede el de reposición», es decir, la controversia giró en torno a determinar cuál era el recurso procedente contra esa decisión y no sobre la coadyuvancia en acciones populares, por lo que, dichos pronunciamientos no constituyen precedente jurisprudencial en el sub lite.

Finalmente, en cuanto al fallo de tutela de 15 de febrero de 2021, la Subsección C de la Sección Tercera, sostuvo: «[…] se advierte que, por la naturaleza de las acciones populares, al artículo 24 de la Ley 472 de 1994, debe interpretarse de manera amplia, pues no se puede limitar la intervención de terceros, únicamente, a los interesados en el éxito de la demanda, porque ello conllevaría el desconocimiento del derecho de defensa y contradicción de quienes estén en desacuerdo con el objeto de la acción y no fueron demandados o vinculados».

De lo trascrito se colige que, con la determinación de negar la solicitud de coadyuvancia de las accionantes respecto del extremo pasivo dentro de la acción popular con radicado 25000-23-41000-2024-00302-00, con fundamento en que, en virtud del artículo 24 de la Ley 472 de 1998 esa figura jurídica solo es aplicable al extremo activo, no solo se hizo una aplicación restrictiva de esa prerrogativa, sino que, además, se inobservaron los referidos pronunciamientos de esta Corporación (sentencias de 18 de junio de 2008, 9 de agosto de 2018 y 15 de febrero de 2021), en los que, como se evidenció, se hizo énfasis en que «la coadyuvancia aplica tanto para la parte activa como para la pasiva, en atención a la naturaleza de los derechos que pretende proteger esta acción y al principio de solidaridad que la caracteriza».

Así las cosas, se concluye que, la providencia cuestionada incurre en desconocimiento del precedente. 3.6.2 Defecto procedimental. Se precisa que puede presentarse en dos modalidades: (i) absoluto, cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 18 establecido, y (ii) por exceso ritual manifiesto, que ocurre cuando «[…] hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales»36, es decir, se privilegian aspectos formales sobre el derecho sustancial, lo que afecta la garantía de acceso a la administración de justicia37.

La Corte Constitucional, en sentencias SU-195 de 2002, C-590 de 2005 y T-737 de 2007, ha indicado que, en la causal por defecto procedimental deben concurrir los siguientes elementos: (i) que, no se pueda corregir la irregularidad por otra vía; (ii) que, el defecto procesal afecte directamente la decisión acusada de vulnerar derechos constitucionales fundamentales;

(iii) que, la irregularidad haya sido alegada, salvo que, las propias circunstancias del caso lo impidieran; (iv) que, como consecuencia de lo anterior, se vulneran garantías superiores38; y (v) que, no puede ser atribuible al afectado el desconocimiento del procedimiento que se arguye39. Resulta oportuno anotar que la aludida Corporación40 también ha indicado que, el defecto procedimental de carácter absoluto se configura cuando el juez no observa las formas propias de cada juicio, bien sea porque sigue uno ajeno al autorizado (actúa por fuera de sus competencias), lo que implica exigir trámites o requisitos que no corresponden, u omite adelantar etapas procesales en desconocimiento del principio de legalidad y, por ende, del derecho fundamental al debido proceso de las partes intervinientes.

En el asunto sub examine las demandantes aducen que, la providencia cuestionada incurre en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por la indebida y restrictiva interpretación del artículo 24 de la Ley 472 de 1998, al considerar que, la mencionada disposición, no realiza ninguna distinción respecto de la parte que se coadyuva, lo que implica que, al impedírseles «interven[ir] como coadyuvantes de[l extremo pasivo], [se les] cercen[e] el ejercicio de las prerrogativas propias del derecho de contradicción, entre las que se destacan, la posibilidad de contestar demanda, solicitar el decreto y práctica de pruebas, aportarlas, controvertir las que presente la parte activa, intervenir en su recaudo, promover incidentes, participar 36 Corte Constitucional, sentencia T-620 de 2013, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. 37 Sentencia T-386 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla. 38 Corte Constitucional, sentencia T-264 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 39 Al respecto, ver las sentencias T-538 de 1994, SU-478 de 1997, T-654 de 1998 y T-781 de 2011, entre otras. 40 Sentencias SU-159 de 2002, T-996 de 2003 y T-363 de 2013 de la Corte Constitucional, entre otras.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 19 en las audiencias que se celebren, presentar alegatos de conclusión y acompañar la impugnación de providencias».

Con el propósito de dilucidar si el referido reproche tiene o no asidero jurídico, cabe precisar que, el artículo 24 de la Ley 472 de 199841, en su tenor literal establece: «ARTICULO 24. COADYUVANCIA. Toda persona natural o jurídica podrá coadyuvar estas acciones, antes de que se profiera fallo de primera instancia. La coadyuvancia operará hacia la actuación futura.

Podrán coadyuvar igualmente estas acciones las organizaciones populares, cívicas y similares, así como el Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personeros Distritales o Municipales y demás autoridades que por razón de sus funciones deban proteger o defender los derechos e intereses colectivos». (Énfasis propio). De la anterior norma se colige que, todas las personas, tanto naturales como jurídicas, pueden hacer uso de la figura jurídica de la coadyuvancia en las acciones populares, sin que se restrinja solo a un extremo de la litis, estableciéndose como única condición que, ello ocurra antes de que se profiera fallo de primera instancia. Por consiguiente, se puede concluir que, la providencia censurada como lo señalaron las tutelantes, incurre en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al privilegiar el aspecto formal del artículo 24 de la Ley 472 de 1998 que, como se advirtió en precedencia, fue interpretado de manera errónea, en detrimento de su derecho al acceso a la administración de justicia, lo que impone acceder al amparo solicitado.

Sin perjuicio de lo anterior, en cuanto a la pretensión de las accionantes encaminada a que se les conceda «la posibilidad de contestar la demanda en el término de ley, o, en su defecto, dentro del lapso de diez (10) días que la autoridad judicial constitucional disponga para el efecto», cabe precisar que, ello no es procedente, comoquiera que, como se indicó en la citada prerrogativa, una vez se acepte la coadyuvancia esta “operará hacia la actuación futura”, es decir, en cualquier momento y hasta antes que se profiera el fallo de primera instancia, aquellas podrán apoyar a las entidades de su interés (la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca - Comfenalco Valle E.P.S., Compensar E.P.S., Sanitas S.A. E.P.S., Famisanar E.P.S., el Servicio Occidental de Salud S.A., Nueva EPS S.A., Salud Total E.P.S. S.A., la Cooperativa Empresa Solidaria de Salud y Desarrollo Integral - Coosalud ESS, EPS Sura, la Caja de Compensación Familiar 41 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 20 del Chocó – Comfachocó y la Caja de Compensación Familiar del Oriente Colombiano – Comfaoriente), las cuales, en todo caso, ya fueron vinculadas como demandadas en la acción popular con radicado 25000-23-41000-2024-00302-00, pudiendo ejercer sus derechos de defensa y contradicción. IV.

DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto las tutelantes acreditaron que la providencia de 27 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, incurrió en desconocimiento del precedente y defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.

Por tal motivo, se accederá a la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:

PRIMERO. ACEPTAR la solicitud de coadyuvancia formulada por Salud Total E.P.S. S.A., Emssanar E.P.S. S.A.S., EPS Sura y la Caja De Compensación Familiar del Valle del Cauca - Comfenalco Valle E.P.S., conforme a lo esgrimido en la parte considerativa de este fallo.

SEGUNDO. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocados por la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar – ASOCAJAS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. DEJAR SIN EFECTOS el auto de 27 de enero de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección A confirmó el proveído de 20 de agosto de 2024, con el que negó la solicitud de coadyuvancia al extremo pasivo formulada por las tutelantes, dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 25000- 23-41000-2024-00302-00, conforme a la motivación.

CUARTO. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección A que, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01000-00 Demandantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 21 notificación de esta providencia, dicte una providencia de remplazo en el aludido asunto, en atención a las consideraciones planteadas en esta decisión.

QUINTO. ADVERTIR a la autoridad indicada en el ordinal anterior, que el incumplimiento de lo dispuesto en esta sentencia dará lugar a las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

SEXTO. NOTIFICAR esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.

SÉPTIMO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.