CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D. C., cinco (05) de septiembre de dos mil veintitrés Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2014 02918 02 (6643-2019) Demandante: Nubia Ángela Burgos Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Asunto: Sentencia Segunda Instancia __________________________________________________________________ Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 15 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que decidió, (i) negar las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de dicha providencia (ii) Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto en el presente fallo.
ANTECEDENTES La demanda Se trata del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por Nubia Ángela Burgos Díaz, en contra de la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentado el 9 de marzo de 2016, tendiente a declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio No. DESAJ13-JR-3672 de 19 de julio de 2013, y la Resolución 04116 de 6 de agosto de 2013, suscritos por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial Bogotá - Cundinamarca y en la Resolución No. 5862 de 5 de diciembre de 2013, suscrita por la Directora Ejecutiva Nacional de Administración Judicial, por el cual no se accedió a la petición de reliquidación y pago retroactivo, indexado, con los respectivos intereses moratorios y sanciones por el no pago de todas las prestaciones sociales - primas, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, y las demás a las que haya lugar -, teniendo en cuenta el 100% del salario mensual de la accionante, incluyendo la Prima Especial de Servicios (durante el tiempo en que esta se haya cancelado y se sigan pagando en virtud de los artículos declarados nulos por la sentencia del Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07), y mientras estos gozaron de presunción de legalidad) como factor salarial que debe tenerse en cuenta para liquidar y pagar todas las prestaciones sociales de mi poderdante, en conformidad con lo previsto en la Constitución Política, artículos: 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150, ord. 19, lit. e), 228, 277, numeral 1 y 7.
El Acto Legislativo núm. 03 de 2002 (modificatorio del art. 116 constitucional), art. 10 del Código Contencioso Administrativo, las leyes 22 de 1967, 4 de 1992 (arts. 1, 2, 10 y 14) Y 270 de 1996 (art. 152 numeral 7), los decretos 717 de 1978 (art. 12) y 610 de 1998, Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, los Convenios 95, 100 y 111 de la OIT, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, capítulo | Derechos Económicos, Sociales y Culturales, articulo 20.
A título de restablecimiento del derecho se solicitó: “(…) Que igualmente como consecuencia de la Nulidad solicitada en la primera pretensión de esta demanda, a título de restablecimiento del derecho se condene a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a pagar a la accionante las sanciones por la mora en el pago de las cesantías contempladas en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995, subrogado por el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, correspondiente a ". un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas".”.
(Ortografía, gramática y resaltados del texto original) Igualmente, pidió: i) ajustar las sumas reconocidas de conformidad con lo previsto en los artículos 187 y 192, inciso 3 del CPACA; ii) condenar en costas a la parte demandada y iii) cumplir la sentencia en los términos descritos en el artículo 192 ibidem. 2.- HECHOS 2.1. La demandante ha laborado al servicio de la Rama Judicial en los siguientes cargos y períodos: 2.2.
La demandante el 3 de julio de 2013, solicitó ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales teniendo en cuenta para tales efectos, además del salario básico, la prima especial de servicios y la bonificación por compensación como factor salarial. 2.3. La petición fue negada por el director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bogotá, a través del oficio No. DESAJ13-JR-3672 de 19 de julio de 2013, y las Resoluciones Nos. 04116 de 6 de agosto de 2013, y 5862 de 5 de diciembre de 2013. 2.4.
El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, recobró vigencia jurídica, con la interpretación correcta dada por el Consejo de Estado en la sentencia de 29 de abril de 2014, fallo que por tratarse de una acción de nulidad tiene efectos ex tunc.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 2 y 53, ordinales 2 y 4 de la Constitución Política; literal a) del artículo 2 de la Ley 4ª de 1992; 14 de la Ley 4ª de 1992; 114 de la Ley 1395 de 2010; 21 y 127 del Código Sustantivo del Trabajo; 14 de la Ley 50 de 1990 y 10 del Código Civil, subrogado por el artículo 5, ordinal 1 de la Ley 57 de 1887.
Para comenzar, consideró que la entidad demandada ha desconocido los principios de progresividad, no regresividad y favorabilidad, así como la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en la que se ha sostenido que las primas, tengan o no carácter salarial, constituyen un incremento al salario, jamás una disminución. Para el efecto, indicó que, desde el 2009, el máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha considerado la prima especial como un reconocimiento adicional, que implica un aumento en el ingreso laboral.
Adujo la demandante que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha venido liquidando sus prestaciones sociales excluyendo la Prima Especial como factor salarial, razón por la cual, se le está vulnerando su derecho a recibir en forma integra, completa y oportuna sus acreencias laborales y prestacionales, adeudándose lo correspondiente a ese 30%, es decir la Prima especial.
Manifiesta que al omitir el valor mensual de dichos factores, no solamente el valor total del auxilio de cesantía no se corresponde con la realidad de la remuneración mensual percibida, sino que desconoce la RECTIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL sobre el carácter de factor salarial de la prima de servicios proferida por la Sección Segunda, en sentencias de 2 de abril de 2009 y 4 de agosto de 2010, sentencias en las cuales la Sección Segunda rectificó su postura, mediante la cual venía negando la inclusión del porcentaje del 30% en la base liquidatoria de las prestaciones reconocidas a los servidores de la Fiscalía General de la Nación. Dijo la sentencia mencionada, mediante la cual se rectificó la posición asumida por la Sección Segunda, lo siguiente: “Esta negativa será objeto de rectificación y unificación a través de esta decisión. Al considerar la Sala que la consecuencia que la anulación de cada una de estas normas genera, no es otra que la de incluir el 30% que a título de prima especial perciban los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación en la base liquidatoria de la totalidad de las prestaciones sociales percibidas en las anualidades referidas, dado que el hecho de haberse considerado ese porcentaje como sobresueldo, no le resta la calidad de salario que le es connatural, en la medida en que hace parte del sueldo que mensualmente recibe el servidor”. 4.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones.
Para el efecto, expuso que en la Rama Judicial coexisten dos regímenes salariales, a saber: Ordinario o no acogidos, aplicable a los servidores judiciales que se vincularon a la entidad antes del 1 de enero de 1993, quienes se rigen por lo dispuesto en los Decretos 51 de 1993; 104 de 1994; 47 de 1995; 34 de 1996; 47 de 1997; 65 de 1998; 43 de 1999; 2739 de 2000; 2724 de 2001; 682 de 2002; 3568 de 2003; 4171 de 2004; 935 de 2005; 388 de 2006; 617 de 2007; 657 de 2008; 722 de 2009; 1405 de 2010; 1041 de 2011; 0848 de 2012; 1034 de 2013; 204 de 2014; 1105 de 2015; 234 de 2016; 1003 de 2017 y 338 de 2018.
Especial o acogidos, destinado a los empleados que ingresaron al servicio con posterioridad a la fecha citada en el numeral que precede, o que habiéndose incorporado con anterioridad a ella optaron por la nueva normativa, el cual se encuentra conformado por los Decretos 57 de 1993; 106 de 1994; 43 de 1995; 36 de 1996; 76 de 1997; 64 de 1998; 44 de 1999; 2740 de 2000; 2777 de 2001; 673 de 2002; 3569 de 2003; 4172 de 2004; 936 de 2005; 389 de 2006; 618 de 2007; 658 de 2008; 723 de 2009; 1388 de 2010; 1039 de 2011; 0874 de 2012; 1024 de 2013; 194 de 2014; 1267 de 2015; 245 de 2016; 1013 de 2017 y 337 de 2018.
A continuación, indicó que la demandante se encuentra amparada por el segundo régimen salarial. De igual manera, que, por regla general, la prima especial carece de carácter salarial, salvo para pensión. Seguidamente, sobre este emolumento destacó que la misma Ley 4ª de 1992 en su artículo 14 determinó que no tendría carácter salarial, expresión que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante las sentencias C-279 de 1996 y C-447 de 1997.
Más adelante, precisó que el Consejo de Estado a través de la sentencia del 29 de abril de 2014, radicado: 11001032500020070008700, declaró la nulidad de los decretos proferidos entre 1993 a 2007, pero nada dijo sobre aquellos que se expidieron entre el 2008 y el 2014, de manera que la entidad estaba en la obligación de darles cumplimento so pena de desconocer la normativa salarial vigente para los servidores de la rama judicial.
Propuso las excepciones: “”, “PRESCRIPCIÓN”, “COBRO DE LO NO DEBIDO” “AUSENCIA DE CAUSA PETENDI” e “INNOMINADA”. 5.- Tramitadas cada una de las etapas procesales en la primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Sala Transitoria, profirió sentencia de primera instancia. 6.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en la sentencia de 15 de agosto de 2019, resolvió:: “(…) (i) negar las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia (ii) Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto en el presente fallo (…)” Las razones en que se fundamentó la sentencia de primera instancia para negar las pretensiones de la demanda, radicaron en sostener con fundamento en jurisprudencia de la Corte Constitucional y del mismo Consejo de Estado que la prima especial y la bonificación por compensación no constituyen factor salarial. 7.- EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, reiterando que la jurisprudencia del Consejo de Estado desde el año 2002 ha reconocido como factor salarial la prima especial, reiterando los argumentos expuestos en la demanda para que las prestaciones de la demandante sean reliquidadas incluyendo la prima especial y la bonificación como factor salarial. 8.
El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 25 de octubre de 2019. 9.- TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 9.1 Mediante providencia de 20 de noviembre de 2020, los Magistrados de la Sección Segunda- Subsección B del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 15 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria y dispuso, en consecuencia, remitir el proceso a la Subsección A de la Sección Segunda. 9.2 El impedimento fue aceptado el 20 de mayo de 2021 y se ordenó el sorteo de conjueces, el cual se efectúo el 25 de junio de 2021. 9.3 El Conjuez Ponente se declaro impedido mediante providencia de 6 de abril de 2022, impedimento que fue aceptado el 29 de julio de 2022 9.4.
El recurso de apelación fue admitido, mediante auto de 18 de octubre de 2022, proferido por la Conjuez Ponente. 9.3. Mediante auto del 28 de febrero de 2023, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
11. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 11.1. Parte demandante: Reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación. 11.2. Parte demandada: presentó alegatos de conclusión. 11.3. Ministerio Público: No emitió concepto para el proceso de la referencia. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.
Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, el 11 de agosto de 2023.. El problema jurídico El debate jurídico en este caso gira en torno a resolver ¿si la prima especial constituye factor salarial y en caso afirmativo si debe tenerse en cuenta para reliquidar las prestaciones sociales? De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se deben definir única y exclusivamente si la prima especial constituye factor salarial y por ende debe ordenarse la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante incluyendo el 30% correspondiente a la prima especial como factor salarial.
La Sala estima pertinente precisar que en las pretensiones de la demanda y en el recurso de apelación, se requiere expresamente, ordenar “a la demandada tener como factor salarial la prima especial de servicios y se proceda a reliquidar y pagar retroactivamente, indexado, con los respectivos intereses moratorios todas sus prestaciones sociales (…) “ De otro lado, observa la Sala que no se encuentra acreditado en el expediente si a la demandante se le pago la prima especial del 30% como parte del salario o como adición al mismo, prueba documental que fue solicitada en la demanda pero de la que desistió el apoderado de la accionante en la audiencia inicial, tal como consta a folio 150 vuelto del expediente.
Sin embargo, como las pretensiones de la demanda radican en que se tenga como factor salarial la prima especial y en consecuencia se ordene la reliquidación de las prestaciones de la demandante, la Sala fundamentará su decisión aplicando la sentencia de Unificación de 2 de septiembre de 2019, la cual comparte y acata, sentencia de unificación en la cual se reiteró y definió que la prima especial de servicios es una adición a la asignación básica pero no constituye factor salarial. 3.
Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia y sostener así la siguiente tesis: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma pero no es factor salarial.
La tesis sostenida en la demanda y en el recurso de apelación con apoyo en jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación fue revaluada en sentencia de Unificación de 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, sentencia de unificación jurisprudencial que se reitera, esta Sala comparte y acata, razón por la cual, se referirá a ella como apoyo de la decisión que aquí se adoptará. La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió lo siguiente en relación con el punto objeto de la apelación en este proceso.
“ PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS, CONSAGRACIÓN Y FORMA DE LIQUIDACIÓN. En primer lugar, el artículo 150 de la Constitución Política atribuye al Congreso de la República la función, entre otras, de expedir leyes y, mediante ellas, establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Con ocasión de dicha atribución constitucional, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, a través de la cual estableció «(…) las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones (…)».
En general, se advierte de la exposición de motivos de la mencionada norma que el propósito del legislador, entre otros, fue el de: (i) establecer parámetros generales fundados en la protección y progresividad de los derechos laborales de los servidores públicos de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros; (ii) reconocer a los servidores de la Rama Judicial un salario adecuado a la importancia de sus funciones y así «fortalecer la rama judicial» y;
(iii) «eliminar las descompensaciones en la escala de remuneración» de esta. En el artículo 14 de la mencionada ley, el Congreso de la República creó una prima especial de servicios, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
“Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil. “PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad».
(Destaca la Sala). En efecto, la norma previó que dicha prima, no constituiría factor salarial, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-279 de 1996, en la que se adujo: «el Legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen o no salario; así como definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especial no constituyen factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido con la comunidad internacional.» A partir de la expedición de la Ley 332 del 19 de diciembre de 1996, el carácter no salarial de la mencionada prestación, fue modificado en el sentido de que esta debía tenerse en cuenta para efectos de liquidar prestaciones pero únicamente respecto a la pensión de jubilación de los funcionarios señalados en la norma que, a la fecha de su entrada en vigencia, se encontraran vinculados al servicio o que se jubilaran con posterioridad a esta.
El artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 facultó al Gobierno para determinar el porcentaje de la prima especial que, según el legislador, debía oscilar entre el 30 y el 60 % del salario básico, aspecto que ha sido regulado por el ejecutivo anualmente a partir de 1993, al expedir los decretos salariales de los servidores públicos. En segundo lugar, el ejecutivo reglamentó el régimen salarial ordinario de los servidores públicos, así como previsto en el Decreto 57 de 1993, aplicable a los funcionarios que renunciaron al régimen ordinario y optaron por este y, a quienes se vincularon a partir de su vigencia. Frente al régimen de acogidos al Decreto 57 de 1993, se determinó que «el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial».
Y frente al régimen salarial de los no acogidos, se estableció que «los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del decreto 903 de 1992».
En tercer lugar, es importante destacar que el entendimiento del concepto de prima ha sido abordado por el Consejo de Estado al señalar que el título de «primas» significa invariablemente un agregado en el ingreso de los servidores públicos en ocasiones de naturaleza prestacional, salarial o como simple bonificación, con la constante, eso sí, de representar un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral.
Señaló expresamente la Sala: «… la noción de “prima” como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio.» La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante Sentencia del veintinueve (29) de abril de dos mil catorce (2014) declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30 % la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, por haberla incluido dentro del salario básico de los servidores beneficiarios de la misma, en lugar de incrementarlo en ese porcentaje.
El mencionado fallo consideró que los decretos expedidos anualmente, con el fin de reglamentar la previsión del 30 % del salario denominada prima, no fueron claros, lo que conllevó a una interpretación errada por parte de las entidades encargadas de aplicarlos, toda vez que entendieron que dicho porcentaje hacia parte del salario, es decir, que el 100 % de este se discriminaría así: 30 % correspondía a prima y el 70 % restante al salario; y no de la manera correcta que obedece a reconocer como prima especial el 30 % del 100 % del salario, en otras palabras, como un adicional al salario básico o asignación básica.
Según el fallo judicial que hizo tránsito a cosa juzgada, la última forma de liquidación es la que más se ajusta a los principios constituciones de progresividad, favorabilidad y no regresividad. Así las cosas, el Gobierno Nacional con la expedición de tales decretos contrarió los criterios establecidos en la Ley marco –Ley 4° de 1992-, que estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
En consecuencia, con la aplicación de estos decretos, las entidades, disminuyeron los salarios, al liquidar el 30 % como prima especial sin tenerla como un adicional al mismo; por lo anterior, la Sala de Conjueces, concluyó en aquella oportunidad (sentencia de 29 de abril de 2014), que se evidenciaba una contravención a la Constitución y a la Ley marco por parte de los decretos salariales demandados por lo que decretó su nulidad.
Dijo expresamente la Sala: «Lo anterior, amerita reflexionar en torno a si asiste razón a la tesis que considera que el concepto de prima dentro de los componentes que integran la remuneración de los servidores públicos puede válidamente tener significado contradictorio, es decir, negativo a lo analizado o por lo menos, ambiguo para representar al mismo tiempo un agregado en la remuneración y contemporáneamente una merma de efecto adverso en el valor de la misma.
Prima facie, es dable afirmar que una noción que representa al tiempo contenidos contradictorios, debe disolverse por la acción de la Justicia, es decir, es carga de la Judicatura entender los alcances del ordenamiento jurídico de forma consistente a la protección de los derechos de las personas-inciso 2° del artículo 53 de la Constitución Política-, todo ello dentro del contexto de un cometido que proporciona y justifica la existencia del Estado, de manera que, atendiendo esta mínima y básica realidad, no será posible asignar al concepto de prima usado por el Legislador en los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, una consecuencia diferente a la de representar un incremento remuneratorio.
Este razonamiento, además, es consecuente con el principio de progresividad, constitucionalmente plasmado en el artículo 53 de la Carta Política, ya citado, pues deriva la noción de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo; justamente, hay que reconocer que la funcionalidad de las ´primas´ en la remuneración de empleados y trabajadores, desarrolla y expresa esta característica conceptual con el alcance jurídico que precisamos dentro el sistema salarial vigente.
“Como resulta un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por mas exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos, es consecuencia evidente de lo considerado, concluir que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico.
“El carácter negativo al valor del salario que justifica la anulación, se visualiza en el nexo que existe entre los conceptos salariales admitidos por el ordenamiento para esquematizar el elenco de factores que lo integran y los montos prestacionales que de manera ordinaria representan consistencia y coordinación con lo estrictamente salarial.
Así pues, la exclusión del artículo en examen, demuestra además, porqué la norma demandada materializa una situación jurídica insostenible a la luz de los principios constitucionales y de la ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública, y desde luego, a toda una tradición jurídica que consistentemente ha regulado el sistema salarial y prestacional para en su conjunto permitirle a la Sala precisar, que el alcance de las primas indicadas dentro de la Ley 4a de 1992 no puede ser otro que el aquí aludido».
(Destaco). En cuarto lugar, esta Sala concluye que en cumplimiento del mandato legal contenido en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario básico y/ o asignación básica para darle esa denominación. En consecuencia, la asignación básica debe pagarse en un 100 % y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30 %.
Fenómeno que se explica en los siguientes cuadros: Para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicio: Sobre el salario El segundo cuadro se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual, se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos.” En la mencionada sentencia de unificación, se definieron las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta y que la prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. En consecuencia, la pretensión de la demandante para que se reliquiden sus prestaciones sociales y en la base de liquidación se incluya el 30% de la prima especial como factor salarial, se negará como lo hizo la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el quince de agosto de 2019. proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sala Transitoria, Sección Segunda.
Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA