Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05097-01 Accionante: UNIÓN TEMPORAL CONSTRUIMOS ABH Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Tema: Tutela contra providencia judicial.

Proceso ejecutivo. Auto que se abstuvo de librar mandamiento de pago. REVOCA-NIEGA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 2 de octubre de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de la cual declaró improcedente la acción.

ANTECEDENTES La UNIÓN TEMPORAL CONSTRUIMOS ABH pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, así como el principio de primacía del derecho sustancial sobre el formal, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Primero Administrativo de San Gil con los autos del 27 de junio de 2025 y 3 de marzo de 2025 proferidos, respectivamente, en el proceso ejecutivo, al que se le asignó el radicado 68679-33-33-001-2022-00280-00.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La accionante narra que el 5 de agosto de 2019 suscribió el Contrato de Obra Pública 081-2019 con el alcalde del municipio de Jesús María (Santander), cuyo objeto fue la remodelación de las áreas odontológicas – área administrativa del centro de salud del Sagrado Corazón de Jesús de ese ente territorial.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05097-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que el 9 de octubre de 2019, se suscribió el Acta de Recibo Final del Contrato; el 17 de diciembre de 2019, presentó la Factura 0001 ante el municipio por valor de $ 144.424.028,50; y el 26 de diciembre de 2019, se suscribió el Acta de Liquidación del Contrato, en la que se ordenó el pago de dicha suma.

Que no se efectuó el pago de la totalidad adeudada, por lo cual el 19 de diciembre de 2022, instauró demanda ejecutiva contractual, con fundamento en el título ejecutivo complejo compuesto por el Acta de Recibo Final, el Acta de Liquidación y la Factura de Venta 0001 de 2019 derivados del Contrato de Obra Pública 081- 2019. Que el 3 de marzo de 2025, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San Gil negó el mandamiento ejecutivo porque estimó que el objeto consignado en el acta de liquidación difería del señalado en los otros documentos allegados y que la ejecutante afirmó que el municipio realizó un pago por valor de $ 31.142.866,50, pero no existía prueba que soportara esa afirmación. Que interpuso recurso de apelación en contra de esa decisión y el 27 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó el auto recurrido porque determinó que los documentos que conformaban el título ejecutivo no eran claros y precisos respecto a la identificación de la obligación allí contenida.

Considera que las autoridades judiciales incurrieron en violación directa de la Constitución porque desconocieron los artículos 29, 83, 228 y 229 superiores, al únicamente tener en cuenta el Acta de Liquidación para sostener que el título ejecutivo no era claro, por un error de digitación o transcripción que difiere del objeto contractual establecido en el encabezado de dicha Acta, así como en el Acta de Recibo Final, en el Certificado de Disponibilidad Presupuestal, en el Registro Presupuestal y en el propio Contrato.

Que pasaron por alto que dichos documentos fueron los mismos que aportó el municipio de Jesús María, en respuesta a la solicitud de copias auténticas, por lo cual se presumían auténticos en los términos de los artículos 25 del Decreto 19 de 2012 y 244 (incisos 2 y 4) del Código General del Proceso. Que el Juzgado y el Tribunal también incurrieron en defecto fáctico y procedimental por exceso ritual manifiesto, ya que no efectuaron un estudio entre las pretensiones, las cuales estaban dirigidas a que se librara mandamiento de pago a su favor por la suma de $ 113.81.162 por lo adeudado en atención a la Factura 001 del 17 de diciembre de 2019 recibida por el municipio de Jesús María dentro del Contrato de Obra Pública 081-2019, y las pruebas documentales aportadas que en su totalidad hacían referencia al objeto contractual de remodelación de las áreas de odontología- área administrativa del centro de salud del Sagrado Corazón de Jesús de ese ente territorial.

Que lo anterior permitía inferir razonablemente que en el artículo 1 del Acta de Liquidación hubo un error de digitación y/o transcripción, pues es totalmente claro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05097-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 que ese era el objeto, y además de la lectura del Acta se evidenciaba que la obligación era clara, pues el valor está discriminado y soportado en el balance financiero obrante en el mismo documento; expresa, al contener un saldo a su favor; y exigible, por no estar sometida a plazo o condición. Que no comparte el argumento de los jueces administrativos consistente en que no allegó prueba del pago parcial que se efectuó, lo que impedía librar el mandamiento, pues como parte ejecutante no tiene la carga de la prueba respecto a los soportes de pago, en tanto ello corresponde a quien realizó la consignación. PRETENSIONES Solicitó dejar sin efectos los autos del 3 de marzo y 27 de junio de 2025 proferidos por el Juzgado Primero Administrativo de San Gil y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, y ordenar que se libre mandamiento de pago.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 22 de agosto de 2025, se admitió la acción; y se corrió el respectivo traslado. POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Juzgado Primero Administrativo de San Gil remitió copia del expediente del proceso ejecutivo, sin pronunciarse sobre la tutela. El Tribunal Administrativo de Santander guardó silencio. SENTENCIA IMPUGNADA El 2 de octubre de 2025, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, declaró improcedente la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, en la medida que los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el auto en el que se negó el mandamiento de pago coinciden con los esgrimidos para sustentar la tutela, lo que evidencia que la parte actora no busca poner de presente la concreción de los defectos alegados, sino reabrir el debate respecto a la conformación del título ejecutivo complejo, al insistir en que el Acta de Liquidación tuvo un error mecanográfico en relación con el objeto contractual y en que el título era claro, expreso y actualmente exigible.

Que la autoridad judicial accionada resolvió el asunto con argumentos suficientes, por lo que no puede pretenderse un análisis del tema ahora en esta sede, en tanto el estudio de las providencias por esta vía involucra los principios de independencia y autonomía judicial, la preclusión de los procesos y la cosa juzgada, por lo cual la simple disparidad de criterio no constituye una vulneración de derechos fundamentales.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05097-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia, al considerar que el asunto sí reviste relevancia constitucional, pues se invoca la violación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, de la buena fe, de la confianza legítima, del acceso a la administración de justicia y del debido proceso.

Adujo que los jueces ordinarios solo tuvieron en cuenta el Acta de Liquidación para afirmar que el título ejecutivo no era claro, pero no evidenciaron que se trató de un error mecanográfico o de transcripción que difiere del objeto contractual establecido en el Contrato ni analizaron el encabezado del Acta, en el que se mencionó el objeto real; el certificado de disponibilidad presupuestal; el registro presupuestal y el propio Contrato.

Insistió en que pasaron por alto que el municipio de Jesús María aportó los mismos documentos que se allegaron con la presentación de la demanda y manifestó que los documentos correspondían a la primera copia auténtica tomada del original que reposaba en el archivo del expediente contractual, con excepción del Acta de Recibo Final que obraba en copia, en respuesta a la solicitud de copias auténticas.

Que con la interpretación efectuada por las autoridades judiciales se le cerró toda posibilidad de acudir a la jurisdicción administrativa, sin permitir que el municipio ejerza su derecho de defensa, lo que implica una vulneración de sus derechos fundamentales y demuestra que no se trata de una discusión meramente legal o económica. Afirmó que no pretende crear una tercera instancia, sino acreditar la transgresión de sus derechos fundamentales y la configuración de los defectos de los que adolecen las decisiones judiciales, por lo cual solicitó revocar la sentencia recurrida y, en su lugar, acceder al amparo.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto. Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un Radicado: 11001-03-15-000-2025-05097-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05097-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto A esta Subsección corresponde definir si se encuentran cumplidos los requisitos generales de procedencia, especialmente el de relevancia constitucional, que no se encontró satisfecho en primera instancia de esta acción, pues solo en ese caso, habría lugar al estudio de los disensos de la parte actora. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05097-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Al respecto, se considera que la acción sí supera dicha exigencia general, puesto que lo pretendido por la accionante es lograr la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con los autos discutidos por la incursión en los defectos de violación directa de la Constitución, fáctico y procedimental por exceso ritual manifiesto, mas no plantear un asunto de mera legalidad, desconocer la autonomía e independencia judicial del juez natural de la causa o convertir esta acción en una instancia adicional al proceso ordinario.

En efecto, la solicitante del amparo procura demostrar la incursión en algunas de las causales específicas establecidas por la Corte Constitucional que habilitan la procedencia de la tutela cuando se discuten providencias judiciales, las cuales sustentó de forma que resultan comprensibles sus desacuerdos respecto a la providencia controvertida en esta sede y que podrían tener eventualmente una incidencia en la decisión adoptada.

En cuanto al cumplimiento de los demás requisitos generales de procedencia, se observa que i) la acción se presentó con inmediatez, en la medida que el 13 de agosto de 2025 se notificó por estado el auto del 27 de junio de ese año y a los dos días se instauró esta acción; ii) se está invocando una irregularidad procesal que podría tener un efecto decisivo; iii) se agotaron los mecanismos de defensa judicial con los que se contaba; iv) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; y v) no se trata de una sentencia de tutela.

En consecuencia, se procederá al estudio de fondo respecto al auto mencionado por ser el que puso fin al litigio. En dicho proveído el Tribunal Administrativo de Santander analizó los documentos que la parte ejecutante aportó como constitutivos del título ejecutivo, esto es, la copia del Contrato de Obra Pública 081-2019 del 5 de agosto de 2019, los certificados de disponibilidad presupuestal 19-00126 del 22 de marzo de 2019 con registro presupuestal 190157 y 19-00126 del 5 de agosto de 2019 con registro presupuestal 19-00654, el Acta de Recibo Final del Contrato del 9 de octubre de 2019 y el Acta de Liquidación del Contrato suscrita el 26 de diciembre de 2019.

El estudio de dichos elementos materiales, le permitió evidenciar que existían dos certificaciones de disponibilidad presupuestal expedidas por la entidad territorial proferidas en fechas y por valores distintos (22 de marzo de 2019 por la suma de $ 146.138.292 y 5 de agosto de 2019 por la suma de $ 144.424.210.24) y que en el Acta de Liquidación del Contrato se presentaba una imprecisión en relación con la identificación del objeto contractual, ya que se referenció un objeto en el cuadro de identificación del documento y otro distinto en el contenido del numeral 1 de la parte resolutiva.

Además, observó que se solicitó el pago de la suma contenida en el Acta de Liquidación, pero esta era distinta al valor señalado en una de las certificaciones presupuestales, documento en el que se indicaba un valor superior al liquidado, y Radicado: 11001-03-15-000-2025-05097-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 que no se aportó la constancia de pago supuestamente efectuado por la entidad territorial el 30 de diciembre de 2019, como se indicó en la demanda, pese a que era un documento necesario para determinar con claridad la suma adeudada.

Lo anterior llevó a la autoridad judicial a concluir que la decisión recurrida estaba ajustada a derecho, pues los documentos que conformaban el título ejecutivo no eran claros y precisos sobre la identificación de la obligación, lo que impedía librar mandamiento de pago. Efectuado el recuento de los argumentos de la autoridad judicial, esta Subsección observa que el Tribunal Administrativo de Santander valoró todos los documentos que componían el título ejecutivo y que fueron aportados por la UNIÓN TEMPORAL CONSTRUIMOS ABH, pero encontró varias inconsistencias que no se limitaron a la diferencia del objeto contractual contenida en el Acta de Liquidación, como lo pretende hacer ver la parte actora, sino, adicionalmente, a la falta de claridad sobre el valor adeudado, tanto por la ausencia de la constancia de pago parcial como la presencia de dos certificados de disponibilidad presupuestal diversos entre sí, aspecto este último que la accionante no desvirtúa en esta sede.

En todo caso, la incongruencia presentada en el Acta de Liquidación respecto al objeto del Contrato de Obra no permitía librar mandamiento de pago, pues generaba dudas sobre la obligación, como lo estableció la autoridad judicial. Ahora, si bien la parte actora alega que los documentos debían presumirse auténticos, lo cierto es que ese aspecto no fue objeto de discusión por la autoridad judicial, quien no afirmó que no existiera certeza de su autoría, sino que evidenció que no existía claridad frente a la obligación reclamada.

En ese orden de ideas, no se encuentra demostrado el defecto fáctico alegado, pues no existió una omisión en la valoración probatoria ni un estudio alejado de la realidad procesal o de las reglas de la sana crítica. En cuanto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, se observa que el Tribunal Administrativo de Santander basó su decisión en los aspectos demostrados en el proceso, con respeto del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.

Contrario a lo manifestado por la parte actora, la autoridad judicial sí analizó las pretensiones de la ejecutante en relación con las pruebas allegadas; precisamente fue esa situación la que le permitió advertir que UNIÓN TEMPORAL CONSTRUIMOS ABH pretendía el pago de la suma contenida en el Acta de Liquidación, pero esta era distinta a una de las certificaciones presupuestales y no se aportó la constancia de pago parcial realizada por la entidad territorial ejecutada.

No resulta de recibo el argumento de la actora consistente en que no le correspondía aportar dicha constancia, pues ello debía efectuarlo el ente territorial, pues si pretendía que se librara mandamiento de pago era su deber aportar el título Radicado: 11001-03-15-000-2025-05097-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ejecutivo completo.

Por último, se advierte que tampoco se encuentra estructurada la violación directa de la Constitución, pues se garantizaron los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, así como los principios de buena fe, prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y cosa juzgada, como quedó demostrado con el análisis precedente.

En consecuencia, se revocará la sentencia del 2 de octubre de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se declaró improcedente la acción y, en su lugar, se negará el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia del 2 de octubre de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se declaró improcedente la acción y, en su lugar, negar el amparo solicitado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente