11001031500020230660300 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otros1 Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedibilidad de subsidiariedad Derechos Fundamentales Invocados: i) Igualdad, ii) debido proceso, iii) seguridad social, iv) vida y v) mínimo vital Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Miriam Barbosa Vergel contra el Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y 1 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI. Documento denominado “ED_CARATULA(.pdf) NroActua 2”.

Archivo aportado en forma digital. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, porque, a su juicio, i) el Tribunal, al proferir la sentencia de 7 de diciembre de 2021 y el auto de 4 de agosto de 2023; ii) el Juzgado, al proferir la sentencia de 3 de abril de 2021, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 680013333010201900321- 01; y iii) UGPP, al negar “[…] el reconocimiento y restitución del pago de pensión de sobreviviente […]”: vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Adujo que, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante Resolución núm. 035186 de 21 de septiembre de 2016, con ocasión del fallecimiento del señor José Elirer Navas Fernández, reconoció y concedió la pensión de sobreviviente a Elda Quintero de Navas en calidad de cónyuge en porcentaje del 42.43% y a la actora en calidad de compañera permanente en porcentaje del 57.57%. 4.

Manifestó que, frente a dicha Resolución se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por la UGPP, a través de la Resolución núm. 048524 de 22 de diciembre de 2016, en el sentido de negar el reconocimiento de pensión de sobreviviente a ambas solicitantes. 5. Indicó que, Elda Quintero de Navas presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, proceso en el cual fue vinculada. 6.

Señaló que, mediante sentencia de 3 de abril de 2021 el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga resolvió negar las pretensiones de la demanda. 7. Advirtió que, Elda Quintero de Navas presentó recurso de apelación, frente al cual el Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 7 de 3 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel diciembre de 2021, resolvió revocar la sentencia de primera instancia y reconocer a favor de Elda Quintero de Navas pensión de sobreviviente. 8.

Expuso que, el Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 4 de agosto de 2023, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: ADICIONASE el numeral segundo de la sentencia de segunda instancia proferida el día siete (07) de diciembre de dos mil veintiuno (2021), en el sentido de disponer que, el monto de la pensión de sobreviviente reconocida a favor de la señora Elda Quintero de Navas en los términos dispuestos en dicho numeral, deberá tener lugar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 100 de 1993, esto es, será igual al 100% de la pensión que disfrutaba el señor JOSÉ ELIRER NAVAS FERNÁNDEZ (q.e.p.d.).

SEGUNDO: SE DENIEGA la solicitud de aclaración de la sentencia de segunda instancia proferida el día siete (07) de diciembre de dos mil veintiuno (2021), elevada por el apoderado de la parte actora, conforme lo expuesto en la parte motiva de este proveído. […]” 8.1. Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] No obstante, lo anterior, se observa que, se omitió establecer el monto al que ascenderá la pensión de sobreviviente cuyo reconocimiento a favor de la señora Elda Quintero de Navas fue dispuesto en el numeral segundo de la sentencia de segunda instancia. En tal virtud, se adicionará dicho numeral a efectos de disponer que el monto de la pensión de sobreviviente reconocida a favor de la señora Elda Quintero de Navas, deberá tener lugar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 100 de 1993, esto es, será igual al 100% de la pensión que disfrutaba el señor JOSÉ ELIRER NAVAS FERNÁNDEZ (q.e.p.d.). […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 9. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] 1. Tutelar mis derechos fundamentales al derecho a la vida, salud, debido proceso, defensa, al mínimo vital y móvil, derecho a la vida. 2. Que, como consecuencia del amparo de mis derechos fundamentales otorgados, se revoque las sentencias emitidas por el JUZGADO DECIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA el 07 de diciembre del 2021, y la sentencia del 04 de agosto del 2023 por el DESPACHO 04 DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO SANTANDERBUCARAMANGA. 3.

Que se le ordene a la UNIDAD ADMINISTRIVA ESPECIAL DE GESTION PESIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL (UGPP), el reconocimiento y restitución del pago de pensión de sobreviviente a la 4 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel suscrita MIRIAM BARBOSA VERGEL, del cual fue otorgado el 57.57% expedida en la RESOLUCIÓN No 035186 del 21 de septiembre del 2016. 4.

Se le ordena a la UNIDAD ADMINISTRIVA ESPECIAL DE GESTION PESIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL (UGPP). […]”.2 10. La actora en su escrito de tutela señaló que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales, por las siguientes razones: “[…] El 04 agosto del 2023 el DESPACHO 04 EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO SANTANDER - BUCARAMANGA procede a responder sentencia de segunda estancia (sic) negándome el derecho como sobreviviente de pensión por el fallecimiento de mi marido JOSE ELIRER NAVAS FERNANDEZ violándome mis derechos, violación a la garantía del debido proceso, el derecho a la defensa, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o actuación administrativa, de ser oída, de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir, y objetar las pruebas en contra, de hacer valer los recursos que la ley otorga y evitar la condena injusta mediante la búsqueda de la verdad con la activa participación o representación de quien puede hacer afectada por la decisiones que se adopte por la bases de lo actuado. 50.

Mi apoderado GONZALO MANCILLA GARCIA no me hace notificación de la segunda instancia impuesta por el DESPACHO 04 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER- al darme cuenta, decidí quitarle el poder y procedí a realizar recurso de apelación a través de esta TUTELA, para adquirir los derechos que tengo como sobreviviente de la pensión de mi marido JOSE ELIRER NAVAS FERNANDEZ.

Anexo copia del retiro de poder. 51. Presento este recurso de apelación en contra de la sentencia en primera y segunda instancia proferido por el JUZGADO DECIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA, y por el DESPACHO 04 DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER-BUCARAMANGA sin la protección al mínimo vital y móvil al que tengo derecho, no se tuvo en cuenta que presente los elementos probatorios necesarios para demostrar mi convivencia y existencia de la unión marital de hecho, techo y lecho. […]”.3 11.

Por otra parte, frente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, señaló que al negar “[…] el reconocimiento y restitución del pago de pensión de sobreviviente […]”, vulneró sus derechos fundamentales. Actuación 12. El Despacho sustanciador, mediante auto de 31 de octubre de 2023: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar los magistrados del Tribunal Administrativo de 2 Transcripción literal del texto. 3 Transcripción literal del texto. 5 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel Santander, al Juez Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y al Director General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP; iii) negó la medida provisional solicitada por la actora; y iv) vinculó, como tercero con interés legítimo, a Elda Quintero de Navas, concediéndole el término de tres (3) días para rendir informe sobre el particular.

Intervención de la demandada y del tercero con interés legítimo 13. El Tribunal Administrativo de Santander solicitó i) declarar la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, ii) negar la solicitud de amparo, al considerar lo siguiente: “[…] Conforme a lo manifestado en el escrito de tutela es claro para la suscrita que en el presente caso no se encuentra acreditada la vulneración de los derechos aducidos por la señora MIRIAM BARBOSA VERGEL, pues, esta Corporación emitió sentencia con pleno respeto de las garantías fundamentales de ésta, fundando su decisión en el material probatorio arrimado al expediente y, adicionalmente el correspondiente trámite impartido se otorgó sin dilación injustificada, atendiendo siempre a la carga laboral y a los turnos de ingreso a despacho. […]” […] “[…] Bajo este orden de ideas es claro que, la determinación adoptada por este Tribunal debe mantenerse incólume, debiendo despacharse desfavorablemente lo pretendido en este trámite constitucional expedito y subsidiario, pues lo que se advierte más allá de la supuesta vulneración de derechos, es querer convertir a la acción de tutela en una tercera instancia para suplir la ausencia de actividad probatoria en el proceso ordinario. […]” 14.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP solicitó i) declarar la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, ii) negar la solicitud de amparo. Para tal efecto, sostuvo que: “[…] a. En las decisiones adoptadas por los despachos accionados, no se incurrió en los defectos material o sustantivo ni fáctico, sino que por el contrario las mismas se ajustaron al ordenamiento legal, jurisprudencial que regula el tema de la pensión de sobrevivientes, así como el acervo probatorio aportado al proceso laboral donde se discutió dicho reconocimiento prestacional. b. La parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto. 6 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel c.- No existe violación al debido proceso en razón a que, de la revisión del proceso contencioso, que culminó con los fallos cuestionados se le garantizó a la tutelante sus derechos de contradicción y defensa lo que hace que el objeto de inconformismo de la accionante con esas decisiones no pueda ser catalogados como violatoria de derecho fundamental alguno. d.- En este caso existe cosa juzgada, la cual está siendo desconocida por la parte tutelante con la invocación de esta tutela, pasando por alto que en la actuación hoy cuestionada ya se resolvió y se discutió el tema de la petición pensional de sobrevivientes frente al cual la parte tutelante pretende desconocer, como así se derivó de las pruebas allí allegadas y que culminó con la negativa de lo pretendido por no tener derecho a ello. e.- En este caso no se cumplen el requisito de subsidiariedad, toda vez que no se probó que se hubiera acudido al recurso extraordinario de revisión que procedía contra la misma. f.- No existe grave perjuicio en razón a que quien acciona después de 1 año y 11 meses invoca la protección constitucional lo que hace inviable una urgencia o inminencia en la intervención del juez de tutela. […]. 15.

Elda Quintero de Navas se opuso a las pretensiones de la acción de tutela, por las siguientes razones: “[…] Adicionalmente no se puede pasar por alto que mi prohajida (sic) ELDA QUINTERO objeto (sic) el porcentaje reconocido inicialmente por la UGPP el cual ella considera injusto pues tiene pleno convencimiento de que es ella la que tiene derecho al 100% de la prestación deprecada aun arriesgando perderlo todo, la señora Miryam (sic) por el contrario no se opuso e incluso en la contestación de la demanda manifiesta estar de acuerdo con dicho porcentaje asignado, y lo es así porque no contaba con las pruebas para pretender un porcentaje mejor, así mismo se resalta que la señora MIRYAM (sic) BARBOSA no compareció a la audiencia de pruebas ni sus testigos, no aporto (sic) una excusa, demostrando con ello un indicio grave en su contra y que los hechos susceptibles de confesión tengan un resultado adverso en su contra. […]”. 16.

El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga allegó copia digital del expediente del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 680013333010201900321-01. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 17. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19914, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20215 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20196, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 18. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas jurídicos 19. En el caso sub examine, corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad. 20.

Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. 5 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel fundamental al debido proceso; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social; vi) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la vida; vii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital y móvil; procediendo posteriormente a viii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 21. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena7, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 22. Esta Sección adoptó8 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20059, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 23.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 9 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 24.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”10 que encaje en dichos parámetros. 25.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 26.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 27. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedibilidad de subsidiariedad. 10 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel Acerca del requisito de agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales 28.

La jurisprudencia constitucional, en armonía con lo dispuesto en los artículos 86 superior y 6.º del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 199112, indica que la solicitud de tutela es un medio de defensa de carácter subsidiario para obtener la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales, lo que impone su procedencia siempre y cuando en el ordenamiento jurídico no exista otra acción idónea y eficaz para el amparo judicial de estos derechos. 29.

En ese orden de ideas, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios que existen en el ordenamiento jurídico para controvertir la providencia atacada, teniendo en cuenta que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y sólo procede cuando el peticionario se encuentra en presencia de un perjuicio irremediable o cuando se acredita en el caso concreto que dichos mecanismos no son idóneos o eficaces para la protección de los derechos fundamentales. 30.

Frente al tema ha dicho la Corte Constitucional13: “[…] Bajo esta perspectiva, la sentencia T-211 de 200914 precisó al menos cuatro razones por las que el estudio del requisito de subsidiariedad es fundamental para determinar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: “La primera consiste en que las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia. Cuando la acción de tutela se instaura como recurso alternativo o como último recurso judicial para obtener una decisión favorable en cualquier materia, se desconoce la división de competencias que la misma Carta ha delineado, y se niega el principio de especialidad de la jurisdicción. Adicionalmente, cuando se promueve el amparo de manera complementaria a los procesos judiciales ordinarios, la decisión del juez constitucional –que por la naturaleza de la acción de tutela tendrá que adoptar una decisión en menor tiempo- puede terminar imponiendo interpretaciones de carácter legal al juez que está encargado del proceso. 12 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" 13 Corte Constitucional, Sentencia T-113 de 8 de marzo de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 14 Corte Constitucional, sentencia T-211 de 27 de marzo de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

En el mismo sentido, puede consultarse Corte Constitucional, sentencia T-649 de 1 de septiembre de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, en la cual se estudió la idoneidad y eficacia del recurso de revisión en la jurisdicción contencioso administrativa que hacía improcedente la acción de tutela porque existía otro medio de defensa judicial. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel En uno y otro caso, la acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su “juez natural”.

Una segunda razón estriba en el respeto por la importancia del proceso judicial. Las etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso. Es en este sentido que la sentencia C-543/92 puntualiza que: “tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes” (negrillas del original).

Por tanto, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.

Como tercera razón, la acción de tutela instaurada contra providencias judiciales, cuando no se han agotado los mecanismos ordinarios de protección, atenta contra la seguridad jurídica del ordenamiento. No hace parte de los fines naturales de la acción de tutela el causar incertidumbre jurídica entre los asociados. Por esto, la Corte ha reiterado que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir.

Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica.” 7. En suma, corresponde al juez constitucional evaluar de forma rigurosa la subsidiariedad de la acción de tutela contra providencias judiciales teniendo en cuenta las pautas generales sobre la existencia de otros medios de defensa judicial y si se trata de un proceso concluido o en curso.

La anterior verificación del requisito de subsidiariedad conlleva la salvaguarda de las siguientes garantías: i) el juez natural; ii) el respeto por el debido proceso propio de cada actuación judicial; y iii) la protección de la seguridad jurídica y la cosa juzgada […]”. 31. En ese orden de ideas, quien interponga una acción de tutela contra providencias judiciales, debe agotar previamente todos los recursos ordinarios y extraordinarios.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 32. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. 12 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 33.

Atendiendo a que la Corte Constitucional15 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 34. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 35.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional16 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas 15 Corte Constitucional, Sentencia C-178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 16 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social 36. Visto el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.

No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante […]”. 37. De igual manera, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental a la seguridad social ha dicho lo siguiente:17 “[…] El artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social bajo una doble connotación: i) como derecho fundamental; y ii) como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado18. 17 Corte Constitucional, sentencia T-281 de 23 de julio de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 18 Artículo 48.

“La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley”. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel Esta garantía fundamental “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”19.

Su fundamentalidad se sustenta en el principio de dignidad humana en virtud del cual “resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos”20 […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la vida 38. Visto el preámbulo y los artículos 2 y 11 de la Constitución Política de Colombia de 1991, sobre el derecho fundamental a la vida. 39. Atendiendo a que en reiterada jurisprudencia Constitucional21, se ha sostenido que el derecho fundamental a la vida supone la garantía de una existencia digna, que implica impedir la realización de cualquier circunstancia que lleve a la extinción de la persona como tal, que la ponga en peligro de desaparecer o que incomoden su existencia hasta el punto de hacerla insoportable.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital 40. Visto el artículo 94 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos […]”. 41.

En ese orden de ideas, la Corte Constitucional frente al derecho innominado al mínimo vital, ha dicho22: “[…] El derecho al mínimo vital ha sido definido por esta Corte como "la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional". 19 Sentencia T-173 de 2016. 20 Ibídem. 21 Corte Constitucional, Sentencia T-444 de 10 de junio de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 22 Corte Constitucional, sentencia T-678 de 16 de noviembre de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel 99.

En ese sentido, el mínimo vital constituye un presupuesto básico para el efectivo goce y ejercicio de la totalidad de los derechos fundamentales, en tanto salvaguarda de las condiciones básicas de subsistencia del individuo. El reconocimiento del derecho al mínimo vital encuentra su fundamento en el concepto de dignidad humana, pues es claro que la carencia de las condiciones materiales mínimas necesarias para garantizar la subsistencia del individuo, comporta la negación de la dignidad que le es inherente.

Igualmente, este derecho se proyecta en otros derechos fundamentales como la vida (Art. 11 C.P.), la salud (Art. 49 C.P.), el trabajo (Art. 25 C.P.) y la seguridad social (Art. 48 C.P.). De esta forma, la protección al mínimo vital se configura una de las garantías de mayor relevancia en el Estado Social de Derecho […]”. Análisis del caso concreto 42.

La actora, en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, porque, a su juicio, i) el Tribunal, al proferir la sentencia de 7 de diciembre de 2021 y el auto de 4 de agosto de 2023; ii) el Juzgado, al proferir la sentencia de 3 de abril de 2021, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 680013333010201900321- 01; y iii) UGPP, al negar “[…] el reconocimiento y restitución del pago de pensión de sobreviviente […]”: vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra. 43.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 44. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela.

Acervo y análisis probatorios 45. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo 16 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel siguiente: 45.1. Copia digital del expediente del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 680013333010201900321-01.

Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de procedibilidad de subsidiariedad 46. Como fundamento de la solicitud de tutela, la actora adujo lo siguiente: “[…] El 04 agosto del 2023 el DESPACHO 04 EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO SANTANDER - BUCARAMANGA procede a responder sentencia de segunda estancia (sic) negándome el derecho como sobreviviente de pensión por el fallecimiento de mi marido JOSE ELIRER NAVAS FERNANDEZ violándome mis derechos, violación a la garantía del debido proceso, el derecho a la defensa, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o actuación administrativa, de ser oída, de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir, y objetar las pruebas en contra, de hacer valer los recursos que la ley otorga y evitar la condena injusta mediante la búsqueda de la verdad con la activa participación o representación de quien puede hacer afectada por la decisiones que se adopte por la bases de lo actuado. 50.

Frente a los presuntos defectos mencionados supra en los que, a juicio de la actora, incurrieron el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, la Sala advierte que no se cumple con el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad, toda vez que la actora contó, previo al cumplimiento de los requisitos legales, con otro medio de defensa 23 Transcripción literal del texto. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel judicial para controvertir la sentencia de 3 de abril de 2021 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, que corresponde al recurso de apelación. 48.

En efecto, el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que: “[…]

ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo […]”. (Resaltado por la Sala) 49. En ese orden de ideas, la Sala observa que, fue la señora Elda Quintero de Navas quien presentó recurso de apelación frente a lo resuelto en la sentencia de 3 de abril de 2021, aún cuando lo resuelto en dicha providencia fue desfavorable a las pretensiones de la parte tutelante, siendo esta la oportunidad procesal para que la actora pusiera en conocimiento del juez natural sus inconformidades.

En efecto, la misma actora reconoce que no interpuso el recurso de alzada, atribuyéndole la responsabilidad a su apoderado dentro del proceso ordinario. 50. La Sala considera que, pese a que la actora contó con la posibilidad de poner en conocimiento de la autoridad judicial de la segunda instancia esos argumentos por los que estaba en desacuerdo con la decisión del A quo, lo cierto es que, notificada de la providencia proferida el 3 de abril de 2021, no presentó el respectivo recurso de apelación, oportunidad en la que pudo haber planteado dentro del proceso ordinario las razones por las cuales, a su juicio, se le debía conceder el derecho a la pensión de sobreviviente. 51.

La Sala considera que, tal cual como lo ha indicado en otras oportunidades24, no puede pretender la actora suplir su inactividad con esta acción constitucional, toda vez que, si estaba inconforme con la decisión del A quo frente a denegar las pretensiones de la demanda, el escenario idóneo para haberlo discutido era el recurso de apelación. 52.

En ese sentido, la Sala acoge el siguiente criterio jurisprudencial establecido 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de diciembre de 2020, número único de radicación 11001-03-15-000-2020-03852-00 (AC), C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel por la Corte Constitucional: “[…] En efecto, como ya se señaló, la acción de tutela no es un medio alternativo, adicional o complementario con el que cuentan las personas, para mantener de forma indefinida e ilimitada en el tiempo, la resolución de una controversia jurídica.

Por ello, cuando quiera que las personas acudan al juez constitucional, han de demostrar que, en el asunto bajo controversia, sus derechos fundamentales están siendo trasgredidos (sic). Igualmente, deben acreditar que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa, o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad.

De esta manera, una carga exigible al interesado supone que -de haber sido posible- haya expuesto con claridad la presunta transgresión de sus derechos fundamentales ante el juez natural, en atención a que la subsidiariedad de la acción de tutela implica el respeto a la autonomía de las autoridades judiciales […]”.25 (Resaltado por la Sala) 53.

La Sala advierte que, si bien la actora adujo que no presentó el recurso de apelación porque “[…] Mi apoderado […] no me hace notificación de la segunda instancia por el DESPACHO 04 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER- BUCARAMANGA al darme cuenta, decidí quitarle el poder y procedí a realizar recurso de apelación a través de esta TUTELA […]”, lo cierto es que este aspecto es ajeno al proceso de la referencia, en la medida en que corresponde a un asunto interno entre la actora y su apoderado, para el cual se prevén lo mecanismos pertinentes, sin que esto justifique la falta de presentación del mencionado recurso. 54.

De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que la actora contó con la posibilidad de interponer el recurso de apelación, previo al cumplimiento de los requisitos legales, contra la sentencia de 3 de abril de 2021, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y no lo hizo, por lo tanto, la acción de tutela resulta improcedente al utilizarse como mecanismo que desplaza los medios ordinarios de defensa, en este caso, el recurso de apelación. Estudio del perjuicio irremediable 55.

Ahora bien, debe preguntarse la Sala si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. 56. Frente a la configuración del perjuicio irremediable dentro del marco de la acción de tutela ha dicho la Corte Constitucional26: 25 Corte Constitucional, Sentencia T-452 de 4 de julio de 2014.

M.P. Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 26 Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel “[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder.

Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.

(…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable27[…]”. 57.

Para la Sala al revisar el expediente no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. Del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que la actora se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales. 58.

Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala considera que en el presente caso no se cumplió con uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, dado que la actora contó, previo al cumplimiento de los requisitos legales, con el recurso de apelación. Análisis de la acción de tutela frente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 59.

Por otra parte, frente al reparo propuesto contra la UGPP, relacionado con haber negado “[…] el reconocimiento y restitución del pago de pensión de sobreviviente […]”, la Sala considera que este desborda el ámbito de competencia del juez constitucional, toda vez que compete al juez ordinario pronunciarse al respecto, previo al cumplimiento de los requisitos legales, lo cual, en el caso sub examine ya aconteció. 60.

La Sala reitera que, al respecto, no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. En efecto, del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que la actora 27 Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 7 de diciembre de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales.

Conclusiones de la Sala 61. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela que presentó la actora contra las autoridades accionadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado 21 Núm. único de radicación: 110010315000202306603-00 Actora: Miriam Barbosa Vergel CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.