w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., primero (1.°) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2019-00806-00 (5919-2019) Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP- Demandado: Elicio Charry Devia Temas: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Artículo 250, numeral 7.° del CPACA. Presupuestos de configuración. Reliquidación pensional - Régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Decisión: Declara infundada la acción. Sin condena en costas. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN- ART. 20 LEY 797 DE 2003 I. ASUNTO 1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide la acción especial de revisión1 consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 20032 presentada por la UGPP en contra de la sentencia del 21 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena3, que confirmó la sentencia del 14 de junio de 2017 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Elicio Charry Devia contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-, proceso radicado 47-001- 33-33-001-2016-00035-00/01.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Proceso ordinario inicial 2.1.1. La demanda4 2. El señor Elicio Charry Devia, por intermedio de apoderado, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en 1 Considerada como tal por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, en sentencia del 27 de marzo de 2014.

Radicación: 11001- 03-25-000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés. 2 Fue presentada el 23 de octubre de 2019, según da cuenta el sello visible a folio 8 vto. Del expediente, de manera que está regulado por los artículos 248 y s.s. del CPACA, por remisión del inciso 3.º del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3 Con ponencia del magistrado Adonay Ferrari Padilla. 4 Folios 1 y s.s. del expediente.

Acción especial de revisión Radicación: 11001032500020190080600 (5919 -2019) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 el artículo 138 del CPACA, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-, con el objetivo de obtener, en síntesis, la nulidad de las Resoluciones RDP 033309 de 30 de octubre de 2014 y RDP 03514 del 28 de enero de 2015, por medio de las cuales le fue efectuada una reliquidación pensional, sin la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de prestación de servicios. 3.

A título de restablecimiento del derecho solicitó la reliquidación de su pensión de acuerdo con las previsiones de la Ley 33 de 1985, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de prestación de servicios, efectiva a partir del 2 de noviembre de 2013, la indexación de las diferencias generadas en las mesadas pensionales y que se condene en costas a la entidad demandada. 4.

Solicitó que se cumpla la sentencia según el artículo 192 del CPACA y que se condene en costas a la entidad demandada. 2.1.2 Hechos relevantes 5. El señor Elicio Charry Devia nació el 19 de julio de 1949 y prestó sus servicios desde el 14 de abril de 1982 al 14 de abril de 1989 y desde el 4 de mayo de 2000 hasta el 1 de diciembre de 2013, en el departamento del Magdalena en la Secretaría de Educación, siendo su último cargo el de profesional universitario 4.-219. 6.

Adquirió el estatus jurídico de pensionado el 19 de julio de 2004. 7. A través de la Resolución 7070 de 16 de febrero de 2009 se le reconoció la pensión de jubilación con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años, entre el 1 de marzo de 1998, al 30 de julio de 2008, en cuantía de $ 1´239.399, efectiva a partir del 1.° de agosto de 2008, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio. 8.

Posteriormente a través de las Resoluciones RDP 15437 de 14 de noviembre de 2012, RDP 030811 de 9 de julio de 2013 y RDP 033309 de 30 de octubre de 2014 la UGPP le reliquidó la pensión, pero atendiendo al promedio de los últimos 10 años y con aplicación de la Ley 100 de 1993. 9. El señor Charry Devia formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP que fue decidida por el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta, en sentencia el 14 de junio de 2017, favorable a las pretensiones del actor.

Al resolver el recurso de apelación el Tribunal Administrativo del Magdalena a través de proveído de 21 de febrero de 2018 confirmó la decisión proferida en primera instancia. La providencia cobró ejecutoria el 21 de marzo de 2018. 10. A través de la Resolución 43949 de 14 de noviembre de 2018 la UGPP dio cumplimiento a las sentencias mencionadas y reliquidó la pensión de jubilación en cuantía de $3´486.284 efectiva a partir del 2 de diciembre de 2013.

Acción especial de revisión Radicación: 11001032500020190080600 (5919 -2019) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 2.1.3. Sentencia de primera instancia5 11. El Juzgado Primero Oral del Circuito Judicial de Santa Marta, mediante providencia del 14 de junio de 2017, declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó reliquidar la pensión de jubilación del señor Elicio Charry Devia, con base en la Ley 33 de 1985 por aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, es decir, con el 75% del salario promedio devengado durante el último año de servicios comprendido entre el 2 de diciembre de 2012 y el 1.° de diciembre de 2013, con inclusión, además, del salario y la bonificación por servicios que fueron reconocidos por la entidad, las primas de servicios, de vacaciones y de navidad. 12.

Luego de analizar el certificado laboral aportado estimó que el accionante resultaba beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, debían aplicarse a su caso las previsiones de la Ley 33 de 1985 y los factores enlistados en el Decreto 1045 de 1978. 13. Para arribar al anterior razonamiento, precisó que si bien es cierto la Corte Constitucional profirió las sentencias SU - 230 de 2015 y C – 258 de 2013, daría aplicación a la tesis del Consejo de Estado establecida en la sentencia del 4 de agosto de 2010 con ponencia del Dr. Víctor Alvarado Ardila, precedente que debía atender por ser el superior jerárquico. 14.

Adicionalmente, determinó que no ocurrió el fenómeno de la prescripción de las mesadas pensionales y ordenó el cumplimiento de la sentencia de acuerdo con los artículos 192 y 195 del CPACA. 2.1.4. Sentencia de segunda instancia6 15. El Tribunal Administrativo del Magdalena7, en providencia del 21 de febrero de 2018 confirmó la sentencia apelada y condenó en costas de segunda instancia a la demandada. 16.

Como fundamento de esa decisión, estableció que el allí demandante se encontraba amparado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993; en consecuencia, le eran aplicables las previsiones de las Leyes 33 y 62 de 1985, así como el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por lo que debía liquidarse su pensión en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el último año de prestación de servicios. 17.

Igualmente precisó que la posición reiterada del Consejo de Estado partía de la aplicación de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, frente a la no taxatividad de las Leyes 33 y 62 de 1985, por lo que al momento de la liquidación pensional deben incluirse todos los factores salariales devengados por el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación por sus servicios, deduciendo los aportes que no se efectuaron por parte de la entidad. 5 Folios 151 y s.s. del expediente. 6 Folios 158 y s.s. 7 Con ponencia del magistrado Adonay Ferrari Padilla.

Acción especial de revisión Radicación: 11001032500020190080600 (5919 -2019) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 18. Para el Tribunal, si bien la Corte Constitucional en la sentencia C - 258 de 2013 indicó cómo se debe interpretar el ingreso base de liquidación de las personas que gozan de régimen de transición, sólo se refirió a los servidores allí señalados, tales como los representantes a la Cámara, senadores, magistrados de las Altas Cortes y ciertos funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público.

Asimismo, en la sentencia SU- 230 de 2015, el análisis de la Corte se refirió a la tasa de reemplazo, pero no al ingreso base de liquidación, por lo que no excluye otro tipo de interpretaciones en torno a la materia. 19. Por tanto, determinó que ante la diversidad de criterios adoptaría la tesis del Consejo de Estado, que fue reafirmada en sentencia de unificación de la Sección Segunda del 25 de febrero de 20168. 20.

De acuerdo con ello, coligió que como el señor Charry Devia es beneficiario del régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993, debía ordenarse la reliquidación pensional, con el 75% de los factores salariales, percibidos en el último año de prestación de servicios, en los términos ordenados por el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta, por lo que confirmó la decisión de primera instancia, absteniéndose de condenar en costas de segunda instancia a la entidad demandada. 2.1.5.

La acción especial de revisión9 21. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-, invocó como causal de revisión las consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que se refiere a la posibilidad de interponer la solicitud de revisión contra acuerdos conciliatorios o providencias judiciales que reconozcan pensiones a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública y especialmente cuando: a) El reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 22.

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó, en síntesis, lo siguiente: « PRIMERO: Infirmar totalmente las sentencias expedidas el 21 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, confirmatoria de la proferida el 14 de junio de 2017 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Santa Marta, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento instaurado por Elicio Charry Devia contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social- UGPP, radicado No. 47001333300120160003500.

SEGUNDA: Declarar que Elicio Charry Devia, no tiene derecho a que su pensión de vejez sea reliquidada con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios ordenados en las sentencias objeto de revisión. TERCERA: Ordenarle a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a expedir nuevo acto administrativo que reliquide y pague la mesada pensional de Elicio Charry Devia, adoptando como ingreso base de liquidación el calculado conforme a lo dispuesto en 8 Proceso radicado interno 4683-2013. 9 Índice 2.

Digitalizado sistema SAMAI. Acción especial de revisión Radicación: 11001032500020190080600 (5919 -2019) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 el inciso 3º del artículo 36 o en su defecto el 21 de la Ley 100 de 1993, y teniendo como factores solamente los determinados en el decreto 1158 de 1994 y sobre los que se haya cotizado, siguiendo las reglas previstas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU 395 de 2017 y SU 023 de 2018, y la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Rad.

No. 52001-23-33-000- 2012-00143-01 del 28 de agosto de 2018. CUARTA: Ordénese al señor Elicio Charry Devia, a restituirle a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, los dineros percibidos y recibidos en exceso por la reliquidación de la mesada pensional con la correspondiente indexación, como consecuencia de las ordenes impartidas en las sentencias objeto de revisión.». 23.

Para fundamentar sus pretensiones la UGPP sostuvo que Elicio Charry Devia no tenía derecho a obtener la reliquidación ordenada, toda vez que la determinación de la mesada pensional debía atenerse a la regla establecida en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, considerando sólo la lista de factores contemplados en el Decreto 1158 de 1994, al tenor de lo expresado por la Corte Constitucional en sentencias C- 258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU - 023 de 2018. 24.

Al respecto, precisó que el señor Charry Devia adquirió su estatus pensional el 19 de julio de 2004, fecha en que consolidó su derecho por edad - 55 años- y como lo cobija el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se le debe aplicar el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994, con inclusión de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. 25.

Adicionalmente, señaló que, en atención a la orden judicial impartida, la UGPP emitió la Resolución RDP 43949 de 14 de noviembre de 2018, por la cual dio cumplimiento a las sentencias mencionadas, reliquidando la pensión de vejez a favor de Elicio Charry Devia en cuantía de $3´486.284.oo., efectiva a partir del 2 de diciembre de 2013. 2.1.6.

Contestación 26. El señor Elicio Charry Devia no dio contestación a la demanda, pese a que fue notificado como se aprecia en el índice 10 del aplicativo SAMAI. 27. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 28. De acuerdo con los artículos 249 de la Ley 1437 de 2011 y 20 de la Ley 797 de 2003, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, esta Subsección es competente para conocer la acción de revisión formulada en contra de la sentencia del 21 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que confirmó la sentencia del 14 de junio de 2017 dentro del medio de Acción especial de revisión Radicación: 11001032500020190080600 (5919 -2019) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Elicio Charry Devia contra la UGPP10. 3.2.

Oportunidad y legitimación 29. La Sala precisa, en primer lugar, que de conformidad con lo señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la solicitud de revisión de las sentencias allí mencionadas podía instaurarse «en cualquier tiempo», no obstante, la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 200311, declaró la inexequibilidad de dicha expresión al señalar: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.

Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]». 30. En este caso, la norma aplicable es la Ley 1437 de 2011, comoquiera que la solicitud de revisión fue presentada en vigencia de esta12, la cual en su artículo 251 dispone que, por regla general, debe interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Sin embargo, entre las excepciones a dicha regla, el inciso final ibidem precisó lo siguiente: «[…] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]». 31.

Valga señalar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 2016, estableció que, tratándose de fallos en contra de la UGPP, dicha entidad puede presentar las solicitudes de revisión, incluso, luego de vencido el plazo de los cinco años de caducidad, pues el mismo comienza a contabilizarse a partir del 12 de junio de 2013, providencia en la cual la Sala Plena de esa Corporación unificó su jurisprudencia y adoptó la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal».

(Negrilla de la Sala). 10 Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 47001-.33-33-001-2016-00035-00/01 11 En la sentencia C-835 de 2003 se indicó: « […] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.

Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]» (Subraya fuera de texto). 12 Fue presentada el 23 de octubre de 2019, según sello visible a folio 9 vto. Del cuaderno principal. Acción especial de revisión Radicación: 11001032500020190080600 (5919 -2019) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 32.

De acuerdo con la decisión transcrita, se tiene que la habilitación en el término para interponer la solicitud de revisión se circunscribe a aquellos casos relacionados con el supuesto de abuso del derecho, figura que requiere para su configuración una vinculación precaria y un incremento excesivo en la mesada pensional13. 33. En este caso no se allegó constancia de ejecutoria de la sentencia del 21 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, sin embargo, dado que la demanda de revisión se presentó el 23 de octubre de 2019, según da cuenta el sello visible a folio 9 vto. del cuaderno principal, con lo cual se colige que fue presentada en término. 3.3.

Problema jurídico 34. En este caso deberá verificar la Sala si la sentencia del 21 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al condenar a la UGPP, a reliquidar la pensión de jubilación favor del señor Elicio Charry Devia, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios. 35.

Acorde con lo anterior, la Sala se referirá a las causales mencionadas, relacionadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para luego verificar si procede infirmar la decisión judicial cuestionada. 3.4. La acción especial de revisión y las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 36.

La acción especial de revisión es un medio que permite impugnar una providencia judicial ya ejecutoriada, siempre y cuando se configuren, de manera expresa, las causales señaladas en el artículo 250 del CPACA14 (antes artículo 188 del CCA), situación que es posible entenderse como una de las excepciones al principio de la cosa juzgada15, aplicada exclusivamente a aquellas situaciones «críticas» en las que a pesar 13 Sentencia T- 112 de 2020, magistrado ponente Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 14 Artículo 250.

Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015), radicación número: 25000-23-25-000-2004-05294-01(2116-12), accionante: Luis Alberto Jiménez Beltrán, demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil.

Acción especial de revisión Radicación: 11001032500020190080600 (5919 -2019) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 de la presunción de legalidad que cobija a las sentencias, ellas no pueden subsistir por el grave desconocimiento de los principios fundamentales del proceso. 37.

A propósito, la Sala ha reconocido que la existencia de estas causales son una herramienta legal útil que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado de forma fraudulenta y en exceso lo cual afecta los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones. 38.

En ese sentido, se ha dicho que «el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario».16 3.4.1.

En cuanto a la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». 39. Esta causal es procedente cuando la sentencia atacada reconoce una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública con violación del debido proceso. En relación con esta causal, es claro que la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición. 40.

En este caso, la UGPP cuestiona la sentencia del 21 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que confirmó la sentencia del 14 de junio de 2017 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Elicio Charry Devia contra la UGPP, para lo cual se fundamentó en la violación al debido proceso, toda vez que en su parecer la pensión debió determinarse con la aplicación del artículo 21 y el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994, es decir, con inclusión de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados.

Por ello considera que se emitió una orden de reliquidación pensional sin fundamento constitucional y legal, lo cual afecta el mencionado derecho. 41. Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial. 42.

Según la citada norma, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes garantías: i) El derecho al juez natural o funcionario competente. ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de noviembre de 2020.

Rad. Núm. 11001-03-25-000-2015-00234-00 (0436-2015). Acción especial de revisión Radicación: 11001032500020190080600 (5919 -2019) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem. 43.

Como se advierte, los argumentos de la entidad se dirigen, básicamente, a cuestionar el régimen aplicable a la demandante, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración del citado derecho, supuestamente ocasionada con la sentencia recurrida, es decir, que ninguno de los argumentos empleados por la UGPP para fundamentar el cargo de violación del derecho fundamental al debido proceso, se refieren al desconocimiento de las garantías citadas por parte de la autoridad judicial al proferir la sentencia judicial que se revisa. 44.

De acuerdo con esto, la Sala efectuará el estudio de aquel planteamiento bajo la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.4.2. En cuanto a la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 45.

Esta causal ha sido considerada jurisprudencialmente17 como un instrumento que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa18 y permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones19, en especial, el principio de solidaridad20 y equilibrio financiero. 46.

Específicamente sobre la causal dispuesta en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esta Corporación ha dicho lo siguiente: «35. Visto el literal b) del artículo 20 de la Ley 797, sobre la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de Fondos de Naturaleza Pública; en especial cuando “[…] la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […]”. 36.

En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797, se observa que ella obedeció a la necesidad “[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]”. Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes. 17 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión N° 4. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 1.º de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02022-00. 18 Artículo 209 de la Constitución Política, Artículo 3.º del CPACA y artículo 3.º de la Ley 489 de 1998. 19Universalidad, integralidad, unidad, internacionalidad, igualdad, subsidiaridad, inmediación, comprensividad y progresión racional. 20 Ratio o razón de ser de la seguridad social.

Acción especial de revisión Radicación: 11001032500020190080600 (5919 -2019) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 37. Bajo ese entendido, esta Corporación 21 ha determinado que esos requisitos sustanciales o estructurales son los siguientes: i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho reconocido; iii) y que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho»22. 47.

Frente a esta causal el apoderado de la UGPP estimó que la pensión del señor Elicio Charry Devia, se rige por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y en consecuencia en cuanto al monto o tasa de reemplazo se debió tener en cuenta el ingreso base de liquidación establecido en el inciso 3.° del artículo 36 de la citada norma y, los factores de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994, por cuanto adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100.

Es decir, atendiendo a los últimos diez años o tiempo necesario para adquirir el derecho o toda la vida laboral. 48. Según el apoderado, aceptar lo contrario, entraría en desconocimiento de las providencias de la Corte Constitucional, C – 168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017, así como la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, con ponencia del consejero César Palomino Cortés dictada dentro del proceso 52001-23-33-000-2012-00143-01. 49.

Así mismo, en la demanda a folio 18 del expediente, la UGPP explicó en qué consiste la afectación al patrimonio o detrimento del erario debido a la incorrecta liquidación realizada. Es decir, soporta el presunto derecho en exceso reconocido en la siguiente liquidación: VALOR ACTUAL MESADA PENSIÓN A DEMANDAR $3´486.284.oo VALOR ACTUAL MESADA PENSIÓN CORRECTA $2´856.882.oo DIFERENCIA MESADA MENSUAL $806.526 VALOR PAGADO EN EXCESO INDEXADO $56´752.968.oo VALOR PAGADO ÚLTIMOS TRES AÑOS $32´169.658.oo VIDA MEDIA COMPLETA 19 MESADAS FUTURAS 266 PROYECCIÓN PAGOS FUTUROS INDEXADOS $283´995.214.oo 21 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, providencia de 6 de agosto de 2019, C.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera; número único de radicación: 1100103-15-000-2016-01280-00. 22 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Quince de Decisión. Sentencia del 19 de julio de 2021. Rad. Núm. 11001-0315-000-2020-05008-00(REV). Acción especial de revisión Radicación: 11001032500020190080600 (5919 -2019) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 50.

Teniendo en cuenta que se expuso de manera sucinta la presunta afectación al patrimonio público, la parte accionante puede cuestionar la presunción de veracidad que cobija la decisión deprecada, de ahí que se examinará, si en el caso concreto, se configura la consecuencia procesal prevista en el precepto normativo mencionado, esto es, si el quantum de la pensión desbordó el límite legalmente establecido y si se dio por la indebida aplicación del precedente jurisprudencial. 3.4.3.

Caso concreto 51. Como se advierte del cuadro presentado por la entidad, si bien la reliquidación de la prestación ordenada en el proceso ordinario generó un exceso en la cuantía, -en razón a que aumentó el valor reconocido en la prestación al incluir los factores salariales devengados por la parte demandada durante el último año de servicios y no durante los últimos 10 o el tiempo que le faltare- tal situación no constituye por sí sola la configuración de la causal alegada pues obedeció al criterio jurisprudencial vigente a la fecha en que se expidió el fallo, como pasará a explicarse: 52.

En este caso no se discute que al señor Elicio Charry Devia le sea aplicable el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tal como lo señaló la UGPP en la solicitud de revisión y las providencias judiciales cuestionadas. En efecto, revisado el expediente originario se advierte lo siguiente:  El señor Charry Devia nació el 19 de julio de 1949 según da cuenta la copia de la cédula de ciudadanía a folio 98.  Así mismo, prestó sus servicios en el departamento del Magdalena – Secretaría de Educación, desde el 10 de junio de 1982 hasta el de 1.° de diciembre de 2013, como da cuenta la certificación visible a folio 118 y la Resolución 1041 de 6 de noviembre de 2013.  Según los certificados de factores salariales expedidos por la Gobernación del Magdalena (f. 107), el señor Charry Devia como profesional universitario, durante el año 2013, además del salario, percibió la bonificación por servicios prestados y las primas de servicios, de navidad y de vacaciones. 53.

Como se aprecia de lo anterior, para el 1.° de abril de 1994, fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, tenía más de 15 de años se servicios y 44 años de edad. 54. Adicionalmente la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión se realizó con base en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pero con aplicación integral de las previsiones normativas anteriores, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado, vigente para la época en que se definió el proceso judicial – 21 de febrero de 2018- como son la sentencia del 4 de agosto de 2010, con ponencia del consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila, número interno 0112-2009 y la sentencia del 25 de febrero de 2016 dictada dentro del proceso 25000234200020130154101 (4683-2013), con ponencia del consejero Gerardo Arenas Monsalve.

Acción especial de revisión Radicación: 11001032500020190080600 (5919 -2019) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 55. Frente a esta última, la Sección Quinta de esta Corporación en sentencia de tutela del 15 de diciembre de 2016, protegió los derechos fundamentales en favor de la UGPP y ordenó proferir una nueva decisión atendiendo las reglas jurisprudenciales de las sentencias C-258-13 y SU-230-15 de la Corte Constitucional, por lo que la Sección Segunda dictó la providencia de reemplazo el 9 de febrero de 2017. 56.

Por tanto, se tiene que, para el 21 de febrero de 2018, cuando se dictó la sentencia cuestionada, se encontraba en firme la providencia del 25 de febrero de 2016, a cuyo criterio atendieron tanto el Tribunal Administrativo del Magdalena como el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Santa Marta, con el cual ordenaron la reliquidación pensional con la inclusión de los factores devengados durante el último año de servicios (13 de abril de 2012 al 14 de abril de 2013), en los términos de la Ley 33 de 1985, con el 75% del salario promedio devengado durante el último año de servicios, incluyendo además del salario y la bonificación por servicios prestados, las primas de servicios, de navidad y de vacaciones. 57.

Por tanto, se colige que las sentencias objeto de revisión lo que hicieron fue aplicar el precedente de la Corporación y en ese sentido ordenaron la inclusión de los factores mencionados que fueron efectivamente devengados por el señor Charry Devia en el citado interregno, como se advierte al verificar las certificaciones de factores salariales aportadas. 58.

Ahora bien, es de precisar que la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010 así se refirió al tema: «[…] la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1.° de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.

(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». 59. Esta postura se mantuvo en la sentencia del 25 de febrero de 2016 dictada dentro del proceso 25000234200020130154101 (4683-2013), con ponencia del consejero Gerardo Arenas Monsalve, pero, como ya se indicó, se emitió sentencia de reemplazo Acción especial de revisión Radicación: 11001032500020190080600 (5919 -2019) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 en cumplimiento de la orden de tutela del 15 de diciembre de 2016 de la Sección Quinta de esta Corporación. 60.

Posteriormente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, sobre el IBL en el régimen de transición, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». 61.

La siguiente fue la regla jurisprudencial fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». 62.

En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.». 63.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». 64. Es necesario indicar que, si bien, actualmente existe un criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 distinto al que existía en el momento de decidir la controversia resuelta a través de la sentencia del 21 de febrero de 2018, lo cierto es que no se puede entender que el reconocimiento se haya realizado con abuso del derecho, pues el Tribunal fundamentó su posición en las sentencias de unificación de 4 de agosto de 2010 y 25 de febrero de 2016 proferidas por esta Corporación, que gozaban de plena aplicación en esa época. 65.

En ese sentido, la misma sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 señaló que las reglas allí contenidas solo se habrían de aplicar a asuntos pendientes de Acción especial de revisión Radicación: 11001032500020190080600 (5919 -2019) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 resolver, y que no operan respecto de situaciones definidas que hicieron tránsito a la cosa juzgada, como ocurrió en este caso. 66.

Igualmente, en cuanto al presunto desconocimiento de las sentencias de la Corte Constitucional C - 168 de 1995, C- 258 de 2013, SU - 230 de 2015, T – 078 de 2014, Auto 326 de 2014, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, y SU 023 de 2018, se advierte que, en la época en que se emitió la sentencia que se revisa, solo se habían proferido las providencias C- 168 de 1995, C- 258 de 2013, SU - 230 de 2015, T – 078 de 2014 y el Auto 326 de 2014, sin embargo el Tribunal justificó su decisión acogiendo el precedente de esta Corporación establecido en las sentencias de 4 de agosto de 2010 y 25 de febrero de 2016, ya mencionadas 67.

Además, el cambio jurisprudencial sólo ocurrió cuando se profirió la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, dictada dentro del proceso radicado 52001-23-33-000-2012- 00143-01, con ponencia del consejero César Palomino Cortés, con lo cual no se le puede endilgar que desconoció el precedente judicial. 68.

De acuerdo con el escenario descrito se colige que en este caso tampoco se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual se declarará infundada la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP. 3.5. Condena en costas – Acción especial de revisión presentada antes de la expedición de la Ley 2080 de 2021. 69.

El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación judicial y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho23, los llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso24 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. 70.

En atención a que la demanda fue presentada el 23 de octubre de 2019, como se advierte a folio 9 vto. del expediente, debe darse aplicación al artículo 188 del CPACA, previo a la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, norma que disponía lo siguiente: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.» 71.

Ahora bien, no se puede atender únicamente a la naturaleza jurídica de la entidad accionante para que deba eximírsele de la imposición de condena en costas, como bien lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-539 de 1999. 23 Artículo 361 del Código General del Proceso. 24 Artículo 171 No. 4 en conc. Art. 178 ib. Acción especial de revisión Radicación: 11001032500020190080600 (5919 -2019) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 72.

En esta línea, debe atenderse a las previsiones del artículo 365 del CGP, norma aplicable en virtud del mismo artículo 188 en mención, en cuyos numerales 1.° y 8.° dispone: «1.- Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8.- Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.» 73. En el sub lite se advierte que el señor Elicio Charry Devia no compareció al proceso por lo que no se impondrá condena en costas dado que no se causaron. 74.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta contra la sentencia del 21 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que confirmó parcialmente la sentencia del 14 de junio de 2017 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Elicio Charry Devia contra la UGPP dentro del proceso radicado 47001-33-33-001-2016-00035-00/01, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.

SEGUNDO. - SIN CONDENA EN COSTAS, según las consideraciones señaladas.

TERCERO. - EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al despacho ponente de acuerdo con lo señalado en el numeral anterior. Esta providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.