Radicado: 17001-23-33-000-2017-00392-01 (5581-2022) Demandante: Martha Nora Largo Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. cuatro (4) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 17001-23-33-000-2017-00392-01 (5581-2022) Demandante: Martha Nora Largo Ramírez Demandado: Municipio de Riosucio-Caldas Decisión: Declara desierto recurso de apelación AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Encontrándose el proceso de la referencia para resolver el recurso de apelación presentado por el apoderado judicial de la entidad territorial demandada contra la sentencia de fecha 27 de julio de 20201, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, observa el Despacho que: 2. La señora Martha Nora Largo Ramírez, actuando a través de abogado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a través del cual solicitó anular el Oficio DAMRC 162-2016 del 1 de agosto de 2016 y la Resolución 333 del 22 de septiembre de 2016 expedidos por la alcaldía de Riosucio y, en consecuencia, se declare la relación laboral encubierta entre las partes a partir del 2 de enero de 2004 hasta el 31 de marzo de 2016. 3.
Mediante la sentencia recurrida, se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por lo tanto, el Tribunal resolvió lo siguiente: i) declaró probada parcialmente la excepción de prescripción de las prestaciones y aportes en salud y ARL a la seguridad social de las relaciones anteriores al 2 de mayo de 2013; ii) declaró la existencia de la relación laboral durante los períodos de 2 de febrero de 2004 a 31 de marzo de 2016, salvo las interrupciones; iii) declaró la nulidad de los actos administrativos impugnados; iv) ordenó el reconocimiento de las prestaciones legales ordinarias devengadas por un empleado de la entidad territorial de similar categoría tomando en cuenta la remuneración pactada en los contratos de prestación de servicios de los lapsos 1 Archivo titulado «035ED_C01PRINCIP_24SENTENCIAPRIMERAIN», expediente digital, índice 2 de Samai.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00392-01 (5581-2022) Demandante: Martha Nora Largo Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de 2 de mayo de 2013 a 30 de diciembre de 2013, 15 de enero de 2014 a 31 de diciembre de 2014, 13 de enero de 2015 a 30 de abril de 2015, 14 de mayo de 2015 a 29 de agosto de 2015, 7 de septiembre de 2015 a 26 de diciembre de 2015 y 13 de enero de 2016 a 31 de marzo de 2016; v) dispuso el pago al fondo pensional la diferencia faltante por concepto de aportes a pensión, en el porcentaje que le correspondía como empleador, que se debieron efectuar los valores por concepto de cotizaciones durante los lapsos de ejecución de los contratos en los períodos desde el 2 de febrero de 2004 a 31 de marzo de 2016, en ese sentido, la demandante debería acreditar las cotizaciones que realizadas al Sistema de Seguridad Social en pensiones y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendría la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador; vi) ordenó el reintegro a favor de la demandante del valor de los aportes que como empleador debió cancelar por salud y riesgos profesionales al sistema de riesgos profesionales entre el 2 de mayo de 2013 a 30 de diciembre de 2013, 15 de enero de 2014 a 31 de diciembre de 2014, 13 de enero de 2015 a 30 de abril de 2015, 14 de mayo de 2015 a 29 de agosto de 2015, 7 de septiembre de 2015 a 26 de diciembre de 2015 y 13 de enero de 2016 a 31 de marzo de 2016, tomando como base de liquidación el valor pactado por honorarios en dichos contratos.
Para el efecto la demandante tendría que acreditar su pago; vii) reconoció la indexación de los valores reconocidos; viii) condenó en costas a la parte demandada en un monto de $2.668.622; ix) ordenó dar cumplimento a la decisión en los términos de los artículos 188, 189 y 192 de la Ley 1437 de 2011 y. x) negó las demás pretensiones de la demanda. 4.
Como consideraciones tuvo las siguientes: «[…] Indicios contenidos en las cláusulas del contrato de prestación de servicios: En el estudio de conveniencia, la contratación se justifica porque no existe personal de planta suficiente e idónea para apoyar en las actividades o funciones, concernientes al apoyo operativo en las acciones administrativas del ente territorial.
Los objetos de los contratos eran el apoyo administrativo u operativo en diferentes dependencias de la alcaldía de Riosucio […] Indicios de un conjunto de aspectos de índole administrativo, como la recepción de órdenes en los diversos aspectos que componen la prestación del servicio: De las actividades contractuales ejecutadas por la accionante, se destaca que las mismas son de carácter administrativo, toda vez que concernía al apoyo secretaria en los diferentes proyectos de la administración municipal.
Se resalta la digitación de certificados, manejo del archivo de la dependencia, atención a las peticiones de los usuarios, tramitar información a los entes de control. Estas actividades no son propias de una actividad liberal, ni de coordinación, porque que no pueden Radicado: 17001-23-33-000-2017-00392-01 (5581-2022) Demandante: Martha Nora Largo Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ejecutarse de manera autónoma e independiente, y requieren de supervisión del superior.
Esto lo confirmaron la señora Rosalba Carlina Betancourth y los señores Osear Jaime Hernández y Elkin García Valencia. […] Indicios por el criterio temporal o habitualidad, si las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor.
El señor Germán Elías Díaz Alarcón, quien se desempeñó como secretario de Obras Públicas del Municipio de Riosucio, Caldas, indicó que, a los empleados municipales, incluyendo a la demandante, se le remitió circulares acerca del cumplimiento del horario. Incluso, le otorgó permisos para ausentarse de la dependencia. […] Indicios por el criterio de igualdad, si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad.
O que existan cargos en la planta de personal que tengan el carácter asistencial que realicen las mismas labores. Conforme al Decreto 010 del 31 de enero de 2011, Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal de la Alcaldía de Riosucio Caldas, existen cargos asistenciales y secretariales con idénticas funciones a las desarrolladas por la actora. […] Indicio de criterio de la continuidad: si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración. Aunque entre los contratos suscritos hubo soluciones de continuidad superiores a 15 días, los contratos se desarrollaron en la mayor parte del año. Las pruebas coherentemente muestran que las actividades realizadas por la demandante fueron continuas en las instalaciones de la demandada, en un horario, y bajo la continua subordinación y dependencia de los secretarios de despacho de las dependencias donde fue contratada la accionante.
De esta forma, están demostrados los elementos de la relación laboral: las actividades personales remuneradas de la demandante, bajo subordinación y dependencia del demandado […]». 5. Contra esa decisión la parte demandada presentó recurso de apelación2 solicitando sea revocada, argumentando lo siguiente: 6. La sentencia de primera instancia no analizó la situación consistente en que acaeció el desistimiento tácito de la demanda, dado que, la demandante no cumplió con la carga procesal establecida en el auto admisorio de la demanda proferido el 4 de diciembre de 2017, específicamente incumplió la orden de que trata el numeral 5° de la decisión, a saber, «remitir inmediatamente a través del servicio postal autorizado, copia de la demanda, de sus anexos y de esta a la entidad». 2 Archivo titulado «037ED_C01PRINCIP_26ESCRITORECURSOMPIO», expediente digital, índice 2 de Samai.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00392-01 (5581-2022) Demandante: Martha Nora Largo Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 7. No se cumplió el mandato legal instituido en el inciso 5° del artículo 612 de la Ley 1564 de 2012 y al no atenderse el requerimiento del auto admisorio de la demanda se debía dar aplicación al artículo 178 de la Ley 1437 de 2011 que consagró el desistimiento tácito de la demanda, ciertamente, la providencia advirtió que «sí dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación personal del auto admisorio de la demanda no se acredita la remisión de documentos arriba indicados, se dará aplicación a lo consagrado en el artículo 178 del C.P.A.C.A». 8.
Por lo tanto, como no se atendió la carga procesal, es procedente revocar el fallo de primera instancia y en su lugar decretar el desistimiento tácito de la demanda. 9. Ahora bien, sobre la declaratoria de la relación laboral aseguró lo siguiente: «1. Los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión, celebrados entre el municipio de Riosucio Caldas, y la señora MARTHA NOHORA LARGO RAMIREZ, cumplieron con los criterios establecidos en las normas de contratación pública y fueron celebrados teniendo en cuenta que el municipio de Riosucio Caldas, como varios de. los municipios del país, en especial a aquellos que pertenecen a la categoría sexta; quienes tienen una escasa disponibilidad de recursos para atender gastos de funcionamiento y que como consecuencia de normas como la ley 617 de 2000, que puso límite a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, les generaron la obligación de reducción de las plantas de personal de dichas entidades, lo que no pasó con las funciones asignadas desde el punto de vista constitucional y legal, que se mantienen iguales o incluso se incrementan con disposiciones constitucionales y legales.
Este factor ha generado que las entidades territoriales celebren contratos de prestación de servicios profesionales y también contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión, invocando como fundamento, primero que sus gastos de funcionamiento no permiten el incremento de sus plantas de empleos públicos, las cuáles se encuentran en su mínima expresión en términos de cargas laborales; y en segundo lugar invocando como sustento para celebrar los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión, una de dos causales: 1.
Que no cuentan con el personal de planta que tenga los conocimientos requeridos y que van a ser desarrollados mediante el objeto contractual. 2. Que a pesar de contar con el personal de planta, éste no es suficiente, causal que nos permite concluir que los contratos de prestación de servicios de apoyo, pueden complementar las actividades en cualquier nivel, del personal de planta, que por razones de carga laboral, requieren que mediante esta modalidad contractual se suplan las necesidades de personal de manera transitoria. […] De conformidad con lo anterior, las entidades están facultadas para celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas cuyo objeto es el apoyo o colaboración en el cumplimiento de actividades relacionadas con el funcionamiento de la entidad, en cumplimiento de sus funciones y el logro de sus fines.
Por lo tanto, las personas vinculadas mediante contrato de prestación de servicios son particulares contratados, por un tiempo estrictamente necesario, para Radicado: 17001-23-33-000-2017-00392-01 (5581-2022) Demandante: Martha Nora Largo Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, cuando estas funciones no pueden ser realizadas con personal de planta o requieran de conocimientos especializados".
Las labores contratadas con la señora LARGO RAMIREZ, consistieron en actividades de apoyo a la gestión que complementaban la ausencia de personal de planta en unos casos o que apoyaron las labores del personal de planta por no ser este suficiente, según se desprende de los documentos previos a la celebración de los contratos, que sustentaron la contratación, en los que constan las certificaciones de la entidad sobre la ausencia de personal o la insuficiencia de los mismos.
Así mismo las labores se desarrollaron con ausencia de subordinación o dependencia propio de esta forma de vinculación, sin que el hecho de cumplir un horario preestablecido genere como consecuencia una relación laboral basada en la subordinación». 10. Pues bien, en cuanto a la sustentación del recurso de apelación se refiere, el numeral 3° artículo 247 del CPACA señala: «ARTÍCULO 247.
TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: […] 3. Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior.
Recibido el expediente por el superior, este decidirá sobre su admisión si encuentra reunidos los requisitos». (El énfasis es nuestro) 11. En múltiples ocasiones, esta Corporación3 ha determinado que no resulta suficiente con que el recurrente presente y sustente su escrito de apelación, sino que lo respalde de forma adecuada, confrontando los argumentos expuestos por el a quo para desvirtuar total o parcialmente la providencia. Lo anterior, en aras de fijar el marco de acción del juez de segunda instancia. Sobre el particular se ha expresado: «Esta Subsección, de manera reiterada, ha considerado que el marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la decisión recurrida, razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso por la parte interesada, así como tampoco es suficiente con la manifestación general de no estar conforme con la decisión impugnada, toda vez que quien tiene interés en que el asunto sea analizado de fondo en segunda instancia debe señalar cuáles fueron los yerros o desaciertos en los que incurrió el juez de primera instancia al resolver la litis planteada» (Negrilla fuera de texto) 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, Sentencia del 8 de mayo de 2023.
Radicado: 76001 23 31 000 2009 00496 01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda- Subsección A, Sentencia del 30 de enero de 2020. Radicado 05001-23-33-000-2016-00693-01(1623-18) y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 18 de mayo de 2018. Radicado 25000 23 24 000 2010 00642 02 (20718).
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00392-01 (5581-2022) Demandante: Martha Nora Largo Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 12. Aplicada la anterior referencia normativa y jurisprudencial al caso de marras, se concluye que los argumentos depositados en la alzada no señalaron los yerros o desaciertos en que incurrió la sentencia impugnada. 13.
En otras palabras, con el escrito de reproche no se contrariaron los razonamientos adoptados por el juez de primera instancia para negar las pretensiones de la demanda, sino que simplemente se plasmaron consideraciones frente al desistimiento tácito de la demanda y que entre las partes existió una relación contractual y no laboral por no demostrarse el elemento de la subordinación, cuando la decisión de instancia se centró en el estudio de la pretensión de la relación laboral encubierta encontrando demostrados con el material probatorio recaudado dicho vínculo, es decir, no se desarrollaron concretamente los desatinos que, en criterio del apelante, cometió el a quo en la decisión recurrida. 14.
Así las cosas, para el despacho, el escrito presentado por la parte demandada no satisfizo los estándares del derecho de impugnación, pues no cumplió con la carga de sustentarlo debidamente. 15. En efecto, se observa en el expediente que el Tribunal Administrativo de Caldas fundamentó su decisión en la acreditación de los elementos que configuran la existencia de una relación laboral subyacente o encubierta entre la señora Martha Nora Largo Ramírez y el municipio de Riosucio, sobre todo, el grado de subordinación y dependencia. 16.
No obstante, uno de los cargos de la apelación consistió en la configuración del desistimiento tácito de la demanda, ya que, según lo considerado por la entidad territorial, la parte demandante no remitió a la autoridad administrativa mediante el servicio postal autorizado la copia de la demanda y sus anexos, aspecto que no fue estudiado por el juez de primera instancia en la sentencia recurrida.
Aspecto que no fue objeto de pronunciamiento en la sentencia apelada, dado que ello fue resuelto en etapa anterior ya precluida. 17. Por otra parte, el apelante señaló que los contratos de prestación de servicios celebrados con la señora Martha Nora Largo Ramírez cumplieron con los requisitos contemplados en las normas y disposiciones que regulan la contratación pública como consecuencia de la ausencia e insuficiencia de personal en la entidad territorial, razón por la cual no hubo ninguna relación laboral. 18.
Para el Despacho tal afirmación resulta ajena a las premisas que fundamentaron la decisión del Tribunal, pues se señaló de forma genérica el cumplimiento de las reglas de la contratación pública sin controvertirse los planteamientos del a quo. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00392-01 (5581-2022) Demandante: Martha Nora Largo Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 19.
En cuanto al argumento relacionado con la subordinación, para esta instancia, el aparente cargo únicamente constituye una afirmación general sin que se formulen reparos concretos de inconformidad y que controviertan la interpretación del Tribunal Administrativo de Caldas sobre la demostración de ese elemento, incumpliendo con la carga de sustentarlo debidamente. 20.
En consecuencia, el recurso de apelación lo es en apariencia, por cuanto, el reproche formulado en este no es congruente con la motivación e ideas del a quo, pues, como puede inferirse, la sustentación del recurso de apelación propone motivos de inconformidad que fueron decididos en las fases procesales previas a la sentencia de primera instancia como el desistimiento tácito de la demanda y se reitera que la sustentación del recurso de apelación no guardó congruencia frente a la motivación del fallo de primer grado. 21.
De ahí que, esta instancia no tiene competencia para pronunciarse al respecto y, por tanto, se procederá a dejar sin efectos el auto del 22 de marzo de 20234, a través del cual se admitió la alzada, para en su lugar, declarar desierto el recurso de apelación presentado. 22. De conformidad con todo lo anterior, este Despacho,
RESUELVE
PRIMERO: DEJAR sin efectos el auto proferido el 22 de marzo de 2023 que admitió el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Riosucio contra la sentencia dictada el 27 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con lo expresado en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO: DECLARAR desierto el recurso de apelación presentado por el apoderado de la parte demandada.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al despacho de origen.
CUARTO: REALIZAR las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado-SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA. 4 índice 4 de Samai.