CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 760012333000201600580 01 No. Interno: 1394 – 2021 Demandante: ELIZABETH ROMERO GUTIERREZ Demandado: Departamento del Valle del Cauca Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Nivelación salarial Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del treinta y uno (31) de julio de dos mil veinte (2020), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda y se condenó en costas y agencias en derecho a la parte demandante.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones Elizabeth Romero Gutiérrez, a través de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para que se declare la nulidad del Oficio 0102 – 035 – 01 SADE 919992 del 13 de octubre de 2015, proferido por la Subsecretaria de Recursos Humanos de la Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional de la Gobernación del Valle del Cauca, por medio del cual se le negó la homologación, nivelación y pago de los reajustes salariales.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se homologue, nivele y se le pague el reajuste salarial junto con las respectivas prestaciones sociales que resulten afectadas; además de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las mismas, sumas que deberán ser indexadas en la forma debida. De la misma forma, solicitó que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 del C.C.A., y se condene al pago de los intereses comerciales y moratorios conforme lo ordena el artículo 177 del C.C.A, y se condene en costas a la entidad demandada. 1.2.
Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 2 - 11), en síntesis, son los siguientes: La señora Elizabeth Romero Gutiérrez se desempeñaba como servidora pública de carrera administrativa de la Gobernación del Valle del Cauca en el cargo de Profesional Universitario Grado 1, con una asignación salarial mensual de $3.181.827 m/cte.
Indicó que, con ocasión a la expedición de los Decretos 1867 del 22 de diciembre del 1999 y 0015 del 21 de enero del 2000, se estableció la nueva estructura administrativa y planta global de cargos del ente territorial, respectivamente, ante la “discriminación salarial para los servidores públicos en los niveles profesional, técnico, secretaría, instructores, auxiliar y asistencial.” Afirmó que, dichos actos administrativos fueron declarados nulos por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, a través de la sentencia del 22 de mayo de 2014, ejecutoriada el 20 de junio de 2014.
Con fundamento en lo anterior, sostuvo que lo procedente era aplicar las normas vigentes con anterioridad a la expedición de los decretos que fueron declarados nulos, esto es, lo establecido en la Ley 443 de 1998, el Decreto Ley 1572 de 1998, el Decreto 2504 de 1998; la Ley 617 de 2000 y demás normas concordantes. De igual forma, manifestó que a nivel territorial se debía dar aplicación a lo establecido en el Decreto 2118 del 10 de noviembre de 1998;
Decreto 0596 de 1999 y el Decreto 0423 de 2011, conforme lo ratificó la sentencia de nulidad del Consejo de Estado, con ponencia del doctor Luis Rafael Vergara Quintero (No. Interno 0019 – 2011). Mediante escrito recibido por la Gobernación del Valle, el 1 de septiembre de 2015, la demandante eleva reclamación administrativa tendiente al reconocimiento y pago de la nivelación salarial.
La Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional, a través del oficio No. 0102 – 035 – 01 – SADE 919992 del 13 de octubre de 2015, da respuesta negativa a las pretensiones de la demandante. Refirió que, en la nómina de la Gobernación del Valle, existen cargos con mayor remuneración con actividades iguales en circunstancias de tiempo, modo y lugar, motivo por el cual el ente territorial debe decretar las equivalencias de estos empleos.
Afirmó que la demandante desempeña funciones iguales y en las mismas circunstancias de tiempo, modo y lugar con un Profesional Universitario Grado 5, quien percibe una remuneración mayor que el Profesional Universitario Grado 1, cargo que desempeña la demandante. 1.3. Normas violadas En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: artículos 2, 23, 25, 26, 29, 53, 122, 123 y 125 de la Constitución Política;
Ley 23 de 1991; Ley 443 de 1998; Ley 640 de 2001; Ley 909 de 2004; Ley 785 de 2005; Decreto 1569 de 1998; Decreto 2539 de 2005: Decreto 1716 de 2009 y demás normas concordantes. 2. Contestación de la demanda El Departamento del Valle del Cauca, mediante apoderado judicial, contestó la demanda mediante escrito visible a folios 54 a 69 del expediente, en el cual se opuso a las pretensiones de la demanda.
Afirmó que “[l]as asignaciones salariales, provenientes de los procesos de homologación obedecen a un estudio técnico, y específicamente la escala salarial se encuentra previamente establecida para cada empleo, de conformidad con lo ordenado por la Constitución y la ley; que de ninguna manera se puede pretender como lo solicita la convocante, que la asignación salarial se establezca respecto de ellos, teniendo en cuenta criterios subjetivos relacionados con los méritos, su carga laboral, su antigüedad, sus responsabilidades, su preparación académica, etc., que en su decir serían los criterios objetivos que debería tener en cuenta la administración Departamental para asignar la escala salarial; puesto que la fijación de la escala salarial obedece a la aplicación de una serie de criterios técnicos establecidos previamente en las normas legales, de tal manera que al momento de crear o fusionar los cargos, debe la administración Departamental proceder técnica y objetivamente a establecer la nomenclatura, clasificación y remuneración de cada empleo o cargo, que comprende: el nivel del cargo, su denominación, clase, código, grado y remuneración.” Señaló que la asignación mensual correspondiente a cada empleo está determinada por sus funciones y responsabilidades, así como los requisitos de conocimientos y experiencia requeridos para su ejercicio, conforme a la denominación y el grado establecido en la nomenclatura y la escala del respectivo nivel.
Afirmó que no es dable que la demandante solicite la homologación del cargo con base en el manual de funciones de la época anterior a la reforma administrativa, pues fue con dicha reforma que se variaron las condiciones y se estableció un nuevo grado y cargo sin que en su momento se realizara objeción alguna, motivo por el cual, no es posible retrotraer las cosas al estado anterior de la expedición de los decretos anulados frente a las situaciones particulares, puesto que la nulidad del acto general en nada afecta las situaciones concretas e individuales que se hayan producido en vigencia del mismo.
Consideró que la demandante debió demandar en su momento los actos que consideraba habían desmejorado sus condiciones, es decir, los que establecieron el nuevo grado y cargo, por lo que los actos particulares gozan de presunción de legalidad y no se encuentran afectados por la declaratoria de nulidad de los decretos departamentales generales que establecieron la nueva estructura y planta global de cargos.
Refirió que los actos que definieron la situación salarial de la demandante con el Departamento del Valle del Cauca, y que le ocasionaron el desmejoramiento salarial, corresponde a los Decretos 1867 de 1999 y 0015 del 21 de enero de 2000, que fueron los que dispusieron la reforma administrativa de la cual se considera afectada. Por lo anterior, se debió demandar las mencionadas disposiciones, dentro de los 4 meses siguientes a la notificación, so pena de operar la caducidad.
Propuso las excepciones de caducidad del medio de control, inexistencia de la obligación y prescripción. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 31 de julio de 2020 (ff. 172 – 180 reverso), negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho a la parte demandante.
Sostuvo que no es procedente la aplicación de los efectos retroactivos de la sentencia del 22 de mayo de 2014, proferida por el Consejo de Estado a la situación de la demandante con el fin de solicitar la homologación y ajuste salarial, por cuanto mediante el Decreto 0119 del 23 de febrero de 2000, fue incorporada a la entidad, en el cargo de profesional universitario Código 34009, Grado 09, por lo que la situación creada a través de la incorporación se consolidó antes de la sentencia mencionada.
Manifestó que no procede la homologación teniendo en cuenta el manual de funciones vigentes para el momento en que se realizó la reclamación, al no allegarse los decretos que estableció la planta de cargos del departamento y el manual de funciones y asignación salarial establecida, motivo por el cual no se puedo determinar la diferencia alegada por la demandante.
Refirió que los fallos de nulidad proferidos por el Consejo de Estado, tienen efectos ex tunc, es decir, retrotraen la situación a como se encontraba antes de haberse proferido el acto administrativo anulado, pero dichos efectos resultan aplicables a situaciones que no se encuentren consolidadas, es decir, que hayan sido impugnadas ante las autoridades administrativas o demandadas ante la jurisdicción contenciosa administrativa, o que sean susceptibles de debatirse jurídica o administrativamente.
Mencionó que “en vigencia de la reestructuración administrativa contenida en los decretos declarados nulos por el Consejo de Estado, el actor (sic) no impugnó por vía administrativa o judicial, el respectivo acto administrativo particular que le comunicó la supresión de su cargo en virtud de la nueva planta global de cargos del nivel central del Departamento del Valle del Cauca, sino que por el contrario, hizo parte de los funcionarios a quienes les fueron suprimidos sus cargos y solicitaron la incorporación a un cargo equivalente en la nueva planta de personal, en ejercicio de la prerrogativa que le asistía como funcionaria de carrera; por lo que el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, mediante Decreto 0119 del 23 de febrero de 2000, la incorporó, a la Secretaria de Desarrollo Social área empresarial en el cargo de Profesional Universitario, Código 34009, Grado 09.” Enfatizó que la incorporación se consolidó antes de la sentencia proferida por el Consejo de Estado en 2014, a través de la cual se declaró la nulidad del Decreto 1867 de 1999 y 0015 de 2000, que es el fundamento en que se sustenta la decisión con relación a aplicar los efectos retroactivos de la mencionada decisión. De otro lado, el a quo analizó si la homologación y ajuste salarial es procedente bajo el manual de funciones vigentes al momento de la reclamación, para ello, sostuvo que a través del Decreto 1596 de 2016 se adoptó la nueva planta de personal de la administración central del departamento y se expidió el manual especifico de funciones, requisitos y competencias laborales para los empleados de la administración central, mediante el Decreto 1597 de 2016, sin que dichos documentos se hayan allegado al plenario.
Con fundamento en lo anterior, determinó que no es posible determinar si la planta de cargos vigente a la presentación de la demanda existe el cargo de Profesional Universitario Grado 05 Código 219, motivo por el cual, se abstuvo de realizar la comparación de los cargos para efectos de determinar los diferentes grados que tienen, las funciones y asignación salarial, para constatar la diferencia alegada.
Refirió que los Decretos 1596 y 1597 del 30 de noviembre de 2016, son de alcance no nacional, por lo que debieron ser aportados en copia al proceso conforme a lo establecido en el artículo 177 del Código General del Proceso. Expuso que si bien, la demandante afirma ocupar el cargo de profesional universitario grado 01 y desempeñar iguales funciones a las establecidas para el grado 05, no se allegaron elementos probatorios suficientes para probar las similitudes y diferencias existentes entre estos dos cargos, incumpliendo con la carga procesal de acreditar los hechos que alega en la demanda. 4.
Fundamento del recurso de apelación. El apoderado de la parte demandante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, por medio del cual se niegan las pretensiones de la demanda, y como consecuencia de ello, se accedan, con los siguientes razonamientos: Alegó que “no se está demandado como tal las leyes que generan situaciones consolidadas, pues estás, aun no se contemplan en el caso concreto, por tanto, que la actora sigue vinculada con la entidad territorial, la afectación salarial está vigente, las prestaciones son periódicas e irrenunciables y sigue causando; por tanto, tampoco se puede contemplar la caducidad.” Sostuvo que solo se pretende el reconocimiento de los derechos laborales vulnerados en razón a la discriminación salarial que se viene presentando en la Gobernación del Valle, pues a la demandante le asiste los principios constitucionales del derecho al trabajo, favorabilidad, condición más benéfica y a trabajo igual salario igual.
Manifestó que el derecho a la nivelación salarial no está en la formalidad del grado o la categoría, sino la actividad que se está desempeñando, es decir, la naturaleza del cargo que se ejecuta y las funciones a realizar. 5. Alegatos de conclusión A través de apoderada judicial, el Departamento del Valle del Cauca, mediante escrito visible en el índice 14 de SAMAI, presentó alegatos en el curso de la segunda instancia, en el cual solicitó se confirme la decisión de primera instancia. Manifestó que “la decisión de la cual se pretende aplicar efectos retroactivos al caso concreto de la señora ELIZABETH ROMERO, se encuentra contenida en la sentencia del 22 de mayo de 2014 proferida por el Consejo de Estado, que declaró la nulidad de los decretos 1867 de diciembre de 1999 (estableció la estructura administrativa y la planta global de cargos del nivel central del Departamento del Valle), y 0015 de 21 de enero de 2000, (referente a la escala de salarios para los grados de remuneración de los cargos de los diferentes niveles de la administración central del departamento).
Si bien es cierto que dicha decisión produce efectos ex tunc, también lo es que la situación jurídica de la demandante se encontraba consolidada para el año 2014, toda vez se logró evidenciar que al momento de la supresión del cargo, no impugna el acto administrativo que le comunica tal situación, por el contrario, se prueba que fue incorporada mediante el Decreto 0119 del 23 de febrero de 2002, sin reproche alguno, razón por la cual no podía ahora de forma tardía, pretender que se le aplicaran los efectos de la referida sentencia como si su situación no hubiera quedado definido para el año 2002.” Y con relación a la pretensión de la nivelación salarial y prestacional conforme al manual de funciones que se encontraba vigente para el momento de la reclamación, esto es, el Decreto 1597 de 2016 y la escala de salarios para los grados de remuneración de los cargos de los diferentes niveles de la administración central departamental, advirtió que la demandante no logró acreditar que encontrándose desempeñando el cargo de Profesional Universitario Grado 01, desempeño iguales funciones al cargo de Profesional Universitario Grado 05, en el entendido que la remuneración comprende una asignación que se fija con relación a las funciones a desempeñar, la experiencia laboral y los títulos de estudio, lo que implica requisitos, actividades y responsabilidades distintas.
Vencido el término concedido para presentar alegatos de conclusión (f. 193), en el curso de la segunda instancia, la demandante y el Agente del Ministerio Público, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, le corresponde al Consejo de Estado conocer en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandante, procede revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Para el efecto se analizará si la señora Elizabeth Romero Gutiérrez, en aplicación del principio general del derecho laboral “a trabajo igual, salario igual” tiene derecho a la nivelación salarial y prestacional de lo percibido por un Profesional Universitario Grado 05, teniendo en cuenta que ocupaba el cargo de Profesional Universitario Grado 01, ejerciendo las mismas funciones y responsabilidades.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la sentencia del 31 de julio de 2020, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante. 2.3. Análisis de la Sala El artículo 122 de la Constitución Política dispone que no habrá empleo que no tenga funciones detalladas en la ley, y para proveer los cargos de carácter remunerado es necesario que estén contemplados en la planta de personal y previstos los emolumentos en el presupuesto.
Por su parte, el artículo 125 ibidem, señala la forma de provisión de los empleos en los órganos y entidades del Estado, previendo que por regla general son de carrera a excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y aquellos que expresamente determine el legislador, así: “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. (…) Parágrafo (adicionado por el artículo 6 del acto legislativo No.1 de 2003).
Los períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue elegido.” Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 1042 de 1978, establece la forma en que se determina la asignación salarial de un empleo público, a saber: “Artículo 13.- De la asignación mensual.
La asignación mensual correspondiente a cada empleo estará determinada por sus funciones y responsabilidades, así como por los requisitos de conocimientos y experiencia requeridos para su ejercicio, según la denominación y el grado establecidos por el presente Decreto en la nomenclatura y la escala del respectivo nivel. Se entiende por denominación la identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades que constituyen un empleo.
Por grado, el número de orden que indica la asignación mensual del empleo dentro de una escala progresiva, según la complejidad y responsabilidad inherente al ejercicio de sus funciones (…).” De igual forma, el artículo 3 de la Ley 4ª de 1992, respecto del sistema salarial de los empleados públicos, dispuso: “Artículo 3. El sistema salarial de los servidores públicos estará integrado por los siguientes elementos: la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos (…)”.
De las normas transcritas se establece que, para determinar la asignación salarial de los empleados públicos, se debe considerar la denominación del cargo, el código, los requisitos de conocimiento y experiencia que se exige para su ejercicio, así como las funciones y responsabilidades asignadas. Es importante señalar, que empleos que hacen parte de las plantas de personal de las entidades públicas se clasifican a través del nivel jerárquico al cual pertenecen, la denominación, el código y el grado salarial (nomenclatura y clasificación del empleo).
Así las cosas, quien pretenda la nivelación salarial porque considera que las funciones son equivalentes a otro cargo existente en la planta de personal de otra entidad y en donde su remuneración es mayor, debe acreditar, conforme a lo establecido en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, hoy 167 del Código General del Proceso, que: i) ejecuta la misma labor; ii) ostenta la misma categoría; iii) cuenta con la misma preparación; iv) posee iguales responsabilidades; y, v) cumple con los requisitos que el cargo exige.
Ahora bien, la jurisprudencia ha reiterado que el empleado público que pretenda el reconocimiento de la nivelación salarial, está en la obligación de demostrar que cumple las mismas funciones asignadas al cargo respecto del cual está solicitando se le reconozca y pague el salario, así como debe acreditar que ejerce las mismas funciones y responsabilidades, reúne los mismos requisitos y ostenta igual categoría, para que sea procedente la aplicación del principio a la igualdad dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Nacional.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T – 067 de 2001, sostuvo: “(…) El principio de igualdad en el pago de salarios 6- Una de las formas de especial protección al trabajo por parte del Estado consiste en el respeto por la dignidad y la justicia en la relación laboral y, en estrecha relación, en la obligación de garantizar una remuneración acorde con las condiciones reales del trabajo.
Así, como expresamente lo señala la Constitución (art.53), toda remuneración debe ser proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, que se traduce en el postulado según el cual “a trabajo igual, salario igual”, también reconocido por la jurisprudencia constitucional. En estas condiciones, "el patrono no puede fijar de manera arbitraria los salarios de sus empleados, preferir o discriminar a algunos de ellos, hallándose todos en igualdad de condiciones”.
Sin embargo, es preciso advertir que la igualdad predicada obedece a criterios objetivos y no meramente formales, aceptando entonces homogeneidad entre los iguales, pero admitiendo también diferenciación ante situaciones desiguales: “Se supera así el concepto de igualdad a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos distintos”.
Para que una diferenciación sea admisible en términos constitucionales, será requisito sine qua non que obedezca a criterios objetivos y razonables que la fundamenten. 7- Respecto del tema específico de la igualdad en materia salarial, ya la Corte se pronunció para determinar los eventos en los cuales ella debe ser igual entre dos trabajadores.
Esto ocurre cuando se reúnen los siguientes presupuestos fácticos: i) ejecutan la misma labor, ii) tienen la misma categoría, iii) cuentan con la misma preparación, iv) coinciden en el horario y, finalmente, cuando (v) las responsabilidades son iguales. (…).” Por su parte, esta Corporación, en casos similares ha señalado: “En este orden de ideas, para obtener el reconocimiento del salario de Médico Especialista Grado 40, le correspondía al demandante acreditar fehacientemente que ejecutaba la misma labor, tenía la misma categoría, contaba con la misma preparación y tenía las mismas responsabilidades de un empleado vinculado a dicho cargo, lo cual no aparece acreditado dentro del proceso. […] Recalca la Sala que las exigencias para ocupar ambos cargos varían en cuanto la experiencia profesional requerida, siendo que es la misma norma la que trae una distinción particular dentro de estos perfiles, siendo esta razón más que suficiente para justificar un trato desigual en las asignaciones salariales para uno y otro, puesto que no se trata de dos cargos que están en igualdad de características, puesto que uno tiene exigencias más gravosas que el otro, por lo tanto, la escala salarial de uno no será igual al de otro (…).” (Subraya la Sala) Corolario con lo expuesto, debe concluirse que quien pretenda la nivelación salarial porque considera que la función que cumple resulta equiparable a la de otro funcionario que se remunera con mayor salario, debe acreditar que: i) cumplía las mismas funciones que este, ii) contaba con la misma preparación y iii) debe acreditar los requisitos que exige el empleo, conforme a lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso, antes artículo 177 del Código de Procedimiento Civil.
Así las cosas, se le impone la carga procesal a la parte que alega el reconocimiento del derecho, en la obligación de presentar pruebas demostrativas de los supuestos de hecho que alega, y su incumplimiento trae consecuencias desfavorables. 2.4. Caso concreto Con fundamento en lo anterior, procede la Sala a determinar si la demandante logró acreditar que el cargo de Profesional Universitario Grado 01, que ejerció en el Departamento del Valle del Cauca, cumplía con las mismas funciones y responsabilidades asignadas al empleo de Profesional Universitario Grado 05, respecto del cual solicita la nivelación salarial y prestacional.
Al plenario, se allegó copia del Decreto 0423 del 25 de abril de 2011 (ff. 133 – 140), a través del cual se ajustó el manual específico de funciones y de competencias laborales de la planta de cargos de la administración central de la Gobernación del Valle del Cauca, en el cual respecto al cargo de Profesional universitario Código 219 Grado 01, estableció: “21.
IDENTIFICACIÓN Empleo: Profesional universitario Código: 219 Grado: 01 Carácter del Empleo: Carrera Administrativa Cargo Jefe Inmediato: Quien ejerza la Supervisión directa Área: Desarrollo social PROPÓSITO PRINCIPAL Apoyar el diseño, ejecución, evaluación y control de programas y proyectos de inversión social, de acuerdo con metodologías y procedimientos establecidos.
II. DESCRIPCIÓN DE FUNCIONES ESENCIALES 1. Realizar diseños e interventoría de obras civiles y asistencia técnica institucional de acuerdo con las políticas institucionales y el Plan de Desarrollo. 2. Apoyar técnicamente la formulación e implementación de proyectos mediante la realización de diseños, cálculos presupuestales, revisión de proyectos estructurales de diseño y construcción para la adecuación, mejoramiento y mantenimiento de obras civiles, para el cumplimiento del Plan plurianual de inversión POAI y el Plan de Desarrollo, mediante la aplicación de especificaciones técnicas y las normas que regulen la materia. 3.
Realizar estudios socioeconómicos para implementar procesos y programas dirigidos a grupos étnicos o poblacionales específicos del departamento, de acuerdo con las políticas departamental y nacional. 4. Elaborar y tramitar minutas de contratos, convenios y acuerdos de participación para la implementación de programas y proyectos de inversión, acorde con las políticas institucionales y las normas que regulen la materia. 5.
Realizar diagnósticos, emitir conceptos técnicos, análisis de conveniencia y términos de referencia en los procesos de contratación de diseño y/o de construcción de obras públicas, adecuación y mejoramiento para la dotación o equipamiento comunitario o el tratamiento de eventos que ocasionen riesgos potenciales a seres humanos o pérdida de bienes económicos de conformidad con las normas técnicas vigentes. 6.
Realizar el seguimiento y la interventoría técnica y administrativa de proyectos estructurales de diseño y construcción para la adecuación, mejoramiento y mantenimiento de obras civiles de acuerdo con las especificaciones técnicas y los términos de referencia contenidos en el contrato. 7. Diseñar, ejecutar, evaluar y controlar asistencia técnica y capacitación empresarial a municipios, organizaciones comunitarias en la gestión y seguimiento de proyectos de inversión social, en alianza con entidades públicas y privadas acordes con el Plan de acción y el Plan de Desarrollo. 8.
Diseñar y ejecutar proyectos de construcción de obras de infraestructura sanitaria y de equipamiento comunitario de conformidad con las normas que rigen la materia. 9. Registrar y actualizar bases de datos, cálculos, listados y formatos del sistema de información institucional en materia de infraestructura vial y de obras públicas, requerido por los organismos de control, las dependencias de la Administración Departamental y a la comunidad en general 10.
Evaluar y viabilizar proyectos y determinar el impacto económico, ambiental y social acordes con las políticas y normas que regulen la materia. 11. Diseñar programas y proyectos de desarrollo turístico y cultural sostenibles que garanticen el desarrollo de actividades productivas asociadas con impacto ambiental y social negativos. 12. Diseñar, ejecutar, evaluar y controlar la asistencia técnica y capacitación a municipios, organizaciones e instituciones no gubernamentales en la formulación, ejecución y seguimiento de programas y proyectos de inversión social, acordes con el Plan de acción y el Plan de Desarrollo. 13.
Recopilar, organizar y actualizar la información estadística del patrimonio cultural en inmuebles, muebles, intangibles, ambiental y arqueológico y del potencial turístico del departamento teniendo en cuenta la metodología y procedimiento establecido. 14. Diseñar programas y proyectos de desarrollo humano dirigido a la Mujer Vallecaucana y Grupos étnicos con actividades productivas asociadas que generen impacto económico y social positivo mejorando la calidad de vida, de oportunidades y de espacios de participación reflexiva. 15.
Apoyar la gestión administrativa y financiera de programas y proyectos de inversión social sostenible dirigidos a grupos poblacionales específicos de acuerdo con el Plan operativo anual de inversiones. 16. Diseñar, promover, ejecutar, evaluar y controlar planes, programas y proyectos de inversión social y de generación de ingresos, de acuerdo con la metodología y los planes de desarrollo departamental y nacional. 17.
Diseñar, ejecutar, evaluar y controlar planes, programas y proyectos que promuevan procesos de inclusión y el fortalecimiento de la identidad cultural de los grupos étnicos del Valle del Cauca, de conformidad con las políticas departamental y nacional. 18. Ejecutar y evaluar peritazgo antropológicos, requeridos en la formulación de planes, programas y proyectos de acuerdo con metodologías y procedimientos establecidos. 22.
IDENTIFICACIÓN Empleo: Profesional universitario Código: 219 Grado: 01 Carácter del Empleo: Carrera Administrativa Cargo Jefe Inmediato: Quien ejerza la Supervisión directa Área: Desarrollo social, Salud PROPÓSITO PRINCIPAL Apoyar el diseño, ejecución, evaluación y control de programas y proyectos de inversión social, de acuerdo con metodologías y procedimientos establecidos.
II. DESCRIPCIÓN DE FUNCIONES ESENCIALES 1. Diseñar y controlar indicadores de gestión para los procesos del sector salud departamental y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en armonía con las disposiciones del orden nacional. 2. Vigilar, depurar, certificar y controlar la base de datos de los afiliados al régimen subsidiado y de aseguramiento en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y en los regímenes de excepción definidos en la Ley 100 de 1993, con el fin de garantizar una efectiva y eficiente prestación del servicio. 3.
Diseñar, ejecutar y controlar aplicativos para el manejo de la información en los procesos de identificación y selección de los beneficiarios del subsidio y la afiliación al Régimen Subsidiado de la población pobre y vulnerable de los corregimientos departamentales para financiar y contratar su aseguramiento. 4. Realizar capacitación y asistencia técnica que garanticen la financiación y la prestación de los servicios de laboratorio de salud pública directamente o por contratación 5.
Diseñar programas de capacitación y asistencia técnica y asesoría en administración de base de datos del régimen subsidiado a los municipios e instituciones públicas que prestan servicios de salud, con base en la política de prestación de servicios de salud formulada por la nación. 6. Apoyar la formulación y ejecución del Plan de Atención Básica departamental, con base en la política de salud pública formulada por la nación. 7.
Gestionar, vigilar y controlar el registro de los prestadores públicos y privados de servicios de salud y la declaración de requisitos esenciales para la prestación de los servicios, con base en las disposiciones vigentes. 8. Diseñar, ejecutar y controlar planes, programas y proyectos para el desarrollo del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en armonía con las disposiciones del orden nacional. 9.
Vigilar y controlar, sin perjuicio de las funciones de inspección y vigilancia atribuidas a las demás autoridades competentes, el cumplimiento de políticas y normas técnicas, científicas y administrativas, así como las actividades que desarrollen los municipios, para garantizar el logro de las metas del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 10.
Promover y evaluar la participación social y el ejercicio pleno de los deberes y derechos de los ciudadanos en materia de seguridad social en salud, con base en los lineamientos y la política departamental y nacional. 11. Diseñar y promover planes, programas, estrategias y proyectos en salud para su inclusión en los planes y programas nacionales. 12.
Valorar y ejecutar acciones inherentes a la atención en salud de las personas declaradas por vía judicial como inimputables por trastorno mental o inmadurez psicológica, con recursos nacionales de destinación específica transferidos por la Nación. 13. Coordinar la vigilancia y el control de calidad con el Instituto Nacional para la Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima y el Fondo Nacional de Estupefacientes, la producción, expendio, comercialización y distribución de medicamentos, incluyendo los que causen dependencia o efectos psicoactivos potencialmente dañinos para la salud y las sustancias potencialmente tóxicas con base en las disposiciones legales vigentes. 14.
Vigilar el cumplimiento de normas técnicas en la construcción de obras civiles, dotaciones básicas y mantenimiento integral de las instituciones prestadoras de servicios de salud y de los centros de bienestar de anciano, con base en las disposiciones vigentes. 15. Controlar las acciones de salud pública que realicen las entidades Promotoras de Salud, las que administran el régimen subsidiado, las transformadas y adaptadas, las que hacen parte de los regímenes especiales la Red Departamental de laboratorios públicos y privados y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud e instituciones relacionadas, con base en el plan de vigilancia y control. 16.
Ejecutar las acciones de inspección, vigilancia y control de factores de riesgo del ambiente que afecten la salud humana, y de control de vectores y zoonosis, en coordinación con las autoridades ambientales, en los corregimientos departamentales y en los municipios de categorías 4ª, 5ª y 6ª, de acuerdo con el Plan de atención Básica. 17.
Apoyar el diagnóstico de la salud en el departamento para propender por su mejoramiento, con base en la política de salid publica formulada por la nación. 18. Recopilar, analizar, difundir, implantar, ejecutar y evaluar en el ámbito departamental las normas, políticas, estrategias, planes, programas y proyectos del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, formuladas y expedidas por la Nación, con base en los planes de capacitación y de asistencia técnica institucional. 19.
Realizar acciones de inspección y vigilancia para la certificación a instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano que ofrezcan programas en el área de salud legalmente autorizados. 20. Apoyar procesos de diseño, ejecución, control y evaluación de programas y proyectos requeridos en la preparación del Plan bienal de inversiones públicas en salud, incluyendo las destinadas a infraestructura, dotación y equipos, de acuerdo con la Política de Prestación de Servicios de Salud y normas vigentes. 21.
Realizar el seguimiento y la interventoría técnica y administrativa de programas y proyectos del sector salud, de acuerdo con las especificaciones y los términos de referencia contenidos en el contrato. 22. Realizar diagnósticos, emitir conceptos técnicos, análisis de impacto y conveniencia en la implementación de proyectos de salud, de acuerdo con el Plan de desarrollo y las disposiciones legales vigente. 23.
Elaborar y tramitar minutas de contratos, convenios y acuerdos de participación para la implementación de programas y proyectos de inversión en salud, acorde con las políticas institucionales y las normas que regulen la materia. 24. Preparar y ejecutar planes y programas en los procesos de organización, coordinación y administración de la red de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas en el departamento.” Mediate derecho de petición radicado en la entidad el 1 de septiembre de 2015, la demandante le solicitó la nivelación salarial, teniendo en cuenta que las funciones que desempeña como Profesional Universitario Grado 01, son iguales a las que corresponden al cargo de Profesional Universitario Grado 05 (f. 18) A través del Oficio 0102 – 035 – 01 SADE 919992 del 13 de octubre de 2015 (ff. 19 – 23) la Subsecretaria de Recursos Humanos (e) del Departamento del Valle del Cauca, da respuesta negativa a la solicitud de nivelación salarial.
El subdirector de Gestión Humana de la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca certificó que para el año 1999, existía el cargo de Profesional Universitario Código 34013, con una asignación salarial de $1.083.791, y para el año 2000, Profesional Universitario Código 34009, con una asignación de $1.230.000. De igual forma, certificó los diferentes grados salariales para el empleo de Profesional Universitario Grado 01 y 05, entre los años 2001 a 2016 (ff. 104 – 105).
Con fundamento en lo anterior, está Corporación mediante sentencia del 9 de diciembre de 2019, precisó las condiciones para efectos de verificar la equivalencia de características entre empleos a nivelar, en cuanto la demandante alega que desempeñó las mismas funciones y responsabilidades con otro cargo que tenía mejores condiciones en el esquema salarial.
Dijo así: “Quien pretenda la nivelación salarial porque considera que la función que cumple resulta equiparable a la de otro funcionario que se remunera con mayor salario, debe acreditar que: a) Cumplía las mismas funciones que este, b) contaba con la misma preparación y c) debe acreditar los requisitos que exige el empleo. El incumplimiento de esta carga procesal trae consecuencias desfavorables para la parte por cuanto al no probar los supuestos de hecho que alega se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo probado por la otra parte o por la ausencia de pruebas que avalen sus alegatos.” (Subrayado fuera de texto).
Lo anterior se sustenta en la medida en que el juicio de igualdad en el ámbito de las controversias derivadas del trabajo no puede ser formal sino objetivo y material, tal como lo ha reiterado la Corte, así: “De ahí pues que la igualdad de trato en la relación laboral no sólo deriva de una regla elemental de justicia en los estados democráticos sino de la esencia de la garantía superior al trabajo, ya sea que éste se preste ante entidades públicas o privadas.
(…) Por lo tanto no toda desigualdad o diferencia de trato en materia salarial constituye una vulneración de la Constitución, pues se sigue aquí la regla general la cual señala que un trato diferente sólo se convierte en discriminatorio (y en esa medida en constitucionalmente prohibido) cuando no obedece a causas objetivas y razonables, mientras que el trato desigual es conforme a la Carta cuando la razón de la diferencia se fundamenta en criterios válidos constitucionalmente.
En consecuencia, no toda diferencia salarial entre trabajadores que desempeñan el mismo cargo vulnera el principio “a trabajo igual salario igual”, como quiera que es posible encontrar razones objetivas que autorizan el trato diferente.” 6. El principio a trabajo igual, salario igual, responde entonces a un criterio relacional, propio del juicio de igualdad.
Por ende, para acreditar su vulneración debe estarse ante dos sujetos que al desempeñar las mismas funciones y estar sometidos al mismo régimen jurídico de exigencias de cualificación para el empleo, son comparables y, no obstante ello, reciben una remuneración diferente. Se insiste entonces en que la discriminación salarial injustificada debe basarse en la inexistencia de un parámetro objetivo, discernible y razonable, que justifique la diferenciación. Así, la jurisprudencia constitucional ha catalogado como razones admisibles de diferenciación salarial, entre otras (i) la aplicación de criterios objetivos de evaluación y desempeño;
(ii) las diferencias de la estructura institucional de las dependencias públicas en que se desempeñan cargos que se muestran prima facie análogos; y (iii) la distinta clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se generan diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones igualmente disímiles para el acceso a dichos empleos.” De acuerdo con lo anterior, se advierte que en aquellos casos en donde existe una aparente igualdad de funciones que le corresponden a un empleo con mejor remuneración, ello no es suficiente para fijar un criterio de equiparación viable en lo relativo a la nivelación salarial.
Así las cosas, quien pretenda el pago de una diferencia en su remuneración pues en su sentir las funciones que realiza son asimilables a las de otro servidor cuya asignación es mayor, está en el deber de acreditar que existe un criterio de igualdad para establecer si se presenta un trato disímil injustificado, aspecto que solo se logra si se comprueba fehacientemente que quien está en la supuesta situación desfavorable: a) cumplía las mismas funciones y tenía iguales responsabilidades que las de la plaza comparada, b) contaba con idéntica preparación o perfil al de un funcionario que ocupa el cargo contrastado, c) acreditaba la totalidad de requisitos exigidos para desempeñar el empleo cotejado, y específicamente para este caso y, d) detentaba un vínculo laboral con el Estado homogéneo al del extremo comparado.
Analizado el material probatorio allegado al expediente, se advierte que al expediente se incorporó copia fraccionada del Decreto 423 de 2011, por medio del cual se ajusta el manual específico de funciones y de competencias laborales de la planta de cargos de la administración central de la Gobernación del Valle del Cauca, y en el cual se allega las funciones asignadas al cargo de Profesional Universitario Grado 01, exclusivamente.
Sin embargo, no reposa en el plenario certificación que acredite el tipo de vinculación que la demandante ostenta con el ente territorial, como tampoco el cargo ejercido ni las funciones desarrolladas al interior de la entidad, que respalden las afirmaciones realizadas en los hechos de la demanda. Tampoco, se allegó al expediente, medio probatorio alguno que permita confrontar los requisitos y las funciones ejercidas por un Profesional Universitario Grado 05 al interior de la entidad.
Así las cosas, en el presente caso, no se observa en el expediente, medios probatorios útiles que permitan determinar aspectos relevantes y fundamentales para decidir la controversia puesta en consideración, relativas a las funciones, condiciones salariales y demás criterios de comparación con relación al cargo de Profesional Universitario Grado 05 y respecto del cual se pretende la nivelación salarial, lo que impide realizar un cotejo del cual se pueda inferir un grado de similitud en los aspectos que jurisprudencialmente ha establecido esta Corporación como elementos estructurales de la nivelación salarial pretendida.
Conforme con lo anterior, ante la falta de evidencia que respalde la tesis de la parte demandante ante la supuesta discriminación salarial a la que se vio sometida, para la Sala es claro, que se configura un incumplimiento frente a la carga probatoria en lo relativo a la demostración de los supuestos de hecho y jurídicos que alega para el reclamo de su derecho.
El referido mandato se deriva del contenido del artículo 167 del Código General del Proceso que les impone la carga procesal a las partes dentro del proceso, de presentar las pruebas que demuestre que ejerció las mismas actividades, tenía el mismo perfil, asumió responsabilidades idénticas a un Profesional Universitario Grado 05, con el que busca compararse y que el salario de este era superior.
Por lo anterior, es inviable reasignarle la carga probatoria a la entidad y exonerar a la parte demandante de su deber, en cuanto se estarían transgrediendo garantías constitucionales del debido proceso y no autoincriminación, conforme así lo ha sostenido esta Corporación, en sentencia del 8 de octubre de 2020, en la que se sostuvo: “A pesar de ser cierta la dificultad que comporta el tener que probar aquel punto factual, debe tenerse en cuenta que esto no se torna en una mayor facilidad para aportar el medio demostrativo por parte del sujeto endilgado y en la consecuente dinamicidad de la carga en comento tendiente a que sea aquel quien haga evidente la posición contraria.
Lo anunciado porque al no tratarse de un hecho en sí mismo sino una suerte de imputación fáctica y jurídica, sería violatorio de las garantías constitucionales de prohibición de autoincriminación y particularmente en el caso de las entidades del estado, del precepto de inoperancia de la confesión, cuyo sustento es precisamente la legalidad inherente a sus actos, que solo puede ser enervada con un adecuado ejercicio probatorio, el cual que por antonomasia no le puede corresponder a la propia administración al no tratarse de un régimen objetivo de judicialización donde se asuma desde el principio la arbitrariedad del Estado.” De igual forma, se descarta la posibilidad de que, ante la falta de pruebas aportadas por la demandante, el juez tuviera la obligación de actuar en forma oficiosa a su favor, con el fin de decretar y buscar medios de convicción para corroborar la tesis en que se fundan sus pretensiones.
En este sentido, esta Corporación al decidir una acción de tutela, puntualizó que no se presenta un defecto fáctico ni constituye un deber del juzgador, cuando carece de medios de prueba suficientes para analizar la situación fáctica que se le pone a consideración: Dijo así: “Se advierte que, como ciertamente lo manifestó el Tribunal, dentro del plenario no obra ninguna prueba relativa a las funciones asignadas al cargo cuya nivelación pretendía la demandante y las que efectivamente desempeñaba, lo cual impedía determinar si, como aquella lo afirmaba, cumplía las mismas obligaciones de dicho cargo y a pesar de ello recibía una remuneración menor (…) la accionante discurre que el juez, en ejercicio de sus facultades, tenía el deber de solicitar de oficio las pruebas requeridas para comprobar lo afirmado en la demanda.
No obstante, debe aclararse que si bien es cierto los jueces pueden decretar pruebas de oficio, también lo es que no pueden suplir el deber probatorio de alguna de las partes, pues ello equivaldría a favorecer a una de ellas y desconocer los derechos de la otra, con lo cual se generaría una parcialidad y un desequilibrio procesal. Lo sostenido en precedencia cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que la demandante contó con las oportunidades procesales necesarias para acreditar que ejercía las mismas funciones que las asignadas al cargo de auxiliar de servicios generales (…) las cuales fueron debidamente garantizadas por el Tribunal.
De hecho, en la demanda solicitó las pruebas que en su criterio reunían los requisitos para brindar convencimiento al juez, quien las decretó en la audiencia inicial. Ahora bien, si el municipio demandado no allegó las pruebas requeridas o las remitió de forma incompleta, la demandante podía, una vez el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué puso en conocimiento el contenido de los documentos presentados, informar la ausencia de ellas y/o insistir la práctica de las mismas.
Empero, decidió no pronunciarse (…) En ese orden de ideas, no se aprecia la configuración de un defecto fáctico en ninguna de sus dimensiones. Por el contrario, se denota que el Tribunal Administrativo del Tolima valoró las pruebas obrantes en el expediente, de conformidad con las reglas de la sana crítica y con base en ellas adoptó una decisión ajustada a derecho.”.
(Resaltado fuera del texto). No es posible que se decreten pruebas de oficio en casos como el presente cuando se advierte una clara inactividad de la parte demandante para aportar e incluso para solicitar elementos de convicción que demuestren los supuestos de hecho que alega en la demanda. Corolario a lo expuesto, advierte la Sala que le correspondía a la demandante probar, de manera fehaciente e inequívoca que los cargos endilgados en contra del acto acusado son ciertos y que, por lo tanto, procede la nulidad, dado que la presunción de validez que lo cobija ha sido desvirtuada.
Empero, tal situación en el caso de autos no ocurrió, toda vez que no existen elementos de juicio que permitan establecer un parámetro de comparación a efectos de determinar la posible vulneración al derecho a la igualdad alegado en la demanda y, por ello, al no encontrar desvirtuada la presunción de legalidad del acto administrativo contenido en el Oficio 0102 – 035 – 01 SADE 919992 del 13 de octubre de 2015, a través del cual se le negó la solicitud de nivelación salarial y prestacional de la demandante como Profesional Universitario Grado 01, con el Grado 05, la decisión del a quo que negó las pretensiones de la demanda deberá ser confirmada.
Por último, en relación con la condena en costas dispuesta por el a quo, la Sala hace las siguientes manifestaciones: El artículo 361, del Código General del proceso, estipula: “Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” (Resaltado por la Sala).
Dispone el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” No obstante, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tenerse certeza de su causación y que la conducta desplegada adolezca de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de los resultados del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto la parte demandante fue vencida en el proceso, no lo es menos que revisado su actuar a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente el ejercicio de su derecho de defesa en beneficio de sus intereses. Conforme con lo anterior, la sentencia revocará la condena en costas impuesta a la parte vencida dentro de la sentencia de primera instancia. II.
DECISIÓN La Sala confirmará la sentencia proferida el 31 de julio de 2020, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se negaron las pretensiones incoadas, al considerar que el acto administrativo demandado conserva la presunción de legalidad que lo ampara, con excepción a la condena en costas y agencias en derecho impuesta en el numeral segundo de la sentencia objeto de apelación, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el treinta y uno (31) de julio de dos mil veinte (2020), por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda, con excepción a la condena en costas, impuesta en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia, las cuales se niegan, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER