Radicado: 47001-2333-000-2022-00274-01 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 47001-2333-000-2022-00274-01 Demandante: ILUMINADA MARÍA CARRILLO MEJÍA Demandado: JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE SANTA MARTA Tema: Acción de tutela contra omisión de autoridad judicial en el trámite de medida cautelar de embargo SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 16 de diciembre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El 2 de diciembre de 2022, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, Iluminada María Carrillo Mejía pidió la protección de los derechos fundamentales a la seguridad jurídica, al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y al adulto mayor. A juicio de la demandante, la vulneración se presenta porque el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta no ha cumplido el inciso segundo del parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: 1. Proteger mis derechos fundamentales a: SEGURIDAD JURIDICA, ACCESO A LA ADMINISTRACION (sic) DE JUSTICIA Y DEBIDO PROCESO, ADULTO MAYOR y en consecuencia: • Se ordene al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE SANTA MARTA, que proceda a ordenar la medida cautelar de embargo solicitada en las cuentas de ahorro y corrientes del municipio, sin importar la procedencia de los fondos, aplicando las excepciones a la regla de inembargabilidad, por tratarse el título de una Sentencia proferida por la Jurisdicción Administrativa, debidamente ejecutoriada, que aun cuando ya pasaron los 3 dias (sic) para pronunciarse respecto de las respuesta emitidas por los bancos, haga uso de la discriminación posita (sic) y aplique el principio de inembargabilidad. 2.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. La señora Iluminada María Carrillo Mejía contrajo matrimonio con el señor Eduardo Enrique Roncallo Anaya, que falleció arrollado por un automóvil de la Alcaldía del municipio de Tenerife (Magdalena). Por esa razón, la señora Carrillo Mejía y los hijos del difunto interpusieron demanda de reparación directa contra el municipio de Tenerife, por estimar que debían indemnizar los perjuicios materiales y morales sufridos.

Radicado: 47001-2333-000-2022-00274-01 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.2. Mediante sentencia del 14 de octubre de 2008, el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta declaró al municipio de Tenerife patrimonialmente responsable por la muerte del señor Roncallo Anaya y lo condenó a pagar los perjuicios ocasionados.

Esa decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia el 6 de abril de 2011. 2.3. Ante el incumplimiento de la orden judicial, la señora Carrillo Mejía y los hijos de Eduardo Enrique Roncallo Anaya presentaron demanda ejecutiva para que se librara mandamiento de pago. El proceso correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta1 y fue radicado con el núm. 47001-3333-004-2005-00751-00. 2.4.

El Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta, mediante auto del 15 de octubre de 2015, libró mandamiento de pago, por concepto de la condena judicial en el proceso de reparación directa y, en providencia del 10 de diciembre de 2015, dio la orden de seguir adelante con la ejecución. 2.5. Por solicitud de la parte ejecutante, el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta2, mediante auto del 18 de junio de 2019, decretó el embargo y retención de dineros del municipio de Tenerife que reposaban en las cuentas BBVA y Bancolombia, así como de las entidades financieras Banco Agrario, GNB Sudameris, De Occidente, Colpatria, entre otras, con excepción de aquellos de naturaleza inembargable de conformidad con el artículo 594 del CGP. 2.6.

Posteriormente, mediante auto del 11 de marzo de 2021, el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta negó la solicitud elevada por la parte actora de reiterar la orden de embargo sin las limitaciones del artículo 594 del CGP. 2.7. Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. El Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta, mediante auto del 13 de diciembre de 2021, los denegó, pero requirió al municipio de Tenerife para que informara si se incluyó en turno la obligación reclamada, el número de cuenta y la entidad que maneja los recursos para el pago de la condena judicial. 2.8.

El 11 de julio de 2022, la parte actora solicitó el embargo de las cuentas bancarias del municipio, sin importar su destinación, pues el municipio de Tenerife se denegó a remitir la información solicitada y no tiene intención de dar cumplimiento a la orden judicial. 2.9. El Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta, mediante auto del 31 de octubre de 2022, (i) decretó el embargo y secuestro de los dineros que el municipio tuviera a cualquier título al momento de registrar la medida cautelar, o que posteriormente llegare a tener en cuentas corrientes, cuentas de ahorros, CDT, fiducias, junto con sus rendimientos financieros exigibles o que posteriormente se llegaren a liquidar en diversas entidades financieras;

(ii) negó la medida de oficiar a la Gobernación del Departamento del Magdalena para que retuvieran y embargaran las sumas que por cualquier concepto recibiera; (iii) ofició al Banco Av Villas y al municipio de Tenerife para que informaran la naturaleza y destinación de los recursos que reposan en la cuenta de ahorros; e (iv) inició trámite de sanción correccional contra el alcalde del municipio de Tenerife por desatender la orden impartida mediante auto del 13 de diciembre de 2021. 2.10.

El 1° de noviembre de 2022, el municipio de Tenerife puso de presente que ha venido cumpliendo con la obligación del proceso ejecutivo, por lo que pidió al juzgado que se 1Asumió el conocimiento debido a que le fue asignado por el sistema de reparto de la Oficina Judicial. 2 Mediante auto del 28 de agosto de 2017, el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta declaró falta de competencia y remitió el expediente al Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta.

Radicado: 47001-2333-000-2022-00274-01 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 abstuviera de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables o de revocar la providencia que ordena la retención de los recursos que se encuentran en las entidades bancarias a órdenes del municipio.

Por último, informó sobre los pagos realizados. 2.11. Los Bancos de Bogotá, BBVA y Bancolombia manifestaron que se abstuvieron de practicar las medidas cautelares respecto de los recursos sobre los cuales el cliente manifestó que tienen naturaleza de inembargables. 2.12. El 2 de diciembre de 2022, la parte actora solicitó al Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta que emitiera un pronunciamiento urgente respecto de las respuestas de las entidades bancarias, so pena de que se entendiera revocada la medida cautelar. 3.

Argumentos de la demanda de tutela 3.1. La parte actora manifestó que el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta vulneró los derechos fundamentales invocados al no pronunciarse sobre las respuestas de los bancos ni la del municipio de Tenerife. Explicó que debía pronunciarse dentro de los 3 días hábiles siguientes a la recepción de las comunicaciones y manifestar con fundamento legal si aplicaba o no el principio de inembargabilidad. 3.2.

Adujo que el alcalde de Tenerife sigue burlándose de las autoridades judiciales, pues se cobija en el carácter inembargable de las cuentas para no cumplir la condena judicial. Sostuvo que el municipio no realizó ninguna gestión presupuestal para cumplir la orden judicial. 4. Intervenciones 4.1. El Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta solicitó que se negara la acción de tutela, por cuanto no se cumplió ninguno de los presupuestos de procedencia ni procedibilidad.

Sostuvo que si la ejecutante estaba en desacuerdo con las decisiones proferidas debió interponer los recursos respectivos. 4.2. En relación con el término de tres días hábiles contemplado en el artículo 594 del CGP, explicó que solo procede cuando el operador judicial ha decretado las medidas cautelares sobre los bienes inembargables, pero eso no aconteció en el caso concreto, dado que la orden de embargo recayó sobre las cuentas que no tienen esa connotación. 4.3.

Adujo que al proceso se le ha impartido el trámite de rigor, pues la última providencia se profirió el 31 de octubre de 2022, y que, actualmente, se encuentra al despacho pendiente de resolver una solicitud de la parte ejecutante que se radicó el mismo día que se interpuso la acción de tutela de la referencia. 4.4. Advirtió que se trata de un uso indebido de las herramientas constitucionales para impulsar el proceso ejecutivo, incluso cuando no se ha presentado mora alguna; y enfatizó que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional. 4.5.

El municipio de Tenerife argumentó que la parte actora no agotó todos los recursos a su alcance antes de la decisión, por lo que es improcedente el estudio de fondo de la acción constitucional. 4.6. Sostuvo que la parte actora ha presentado acciones de tutela por todas las actuaciones que realiza el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta en el proceso ejecutivo, por lo que la presentación sucesiva o múltiple de amparos constitucionales puede configurar una actuación temeraria y comprometer el principio de cosa juzgada constitucional.

Radicado: 47001-2333-000-2022-00274-01 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 4.7. Adujo que se hizo un compromiso presupuestal para el pago de la deuda de la actora, para pagar la totalidad en la vigencia 2022 en tres contados, así: (i) en noviembre de 2022 por valor de $30.000.000;

(ii) en los primeros 10 días de diciembre de 2022; y (iii) el tercer pago y saldo final con la transferencia de la última doceava que gira el Gobierno Nacional. 5. Sentencia impugnada 5.1. El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2022, rechazó por improcedente la acción de tutela, porque no se acreditó el requisito de subsidiariedad ni la existencia de un perjuicio irremediable.

Explicó que se pretende emplear el mecanismo constitucional como un instrumento alterno para resolver asuntos que deben ventilarse en el proceso ejecutivo. 5.2. Que, en efecto, la acción de tutela fue interpuesta el mismo día que se radicó el memorial mediante el cual solicitó pronunciamiento sobre las respuestas de los Bancos de Bogotá y Bancolombia, el cual se encuentra al despacho para ser resuelto.

Que, por lo tanto, la acción de tutela no puede emplearse injustificadamente para resolver procesos jurídicos cuando existe un trámite ordinario en curso, en la medida en que eso desconoce los principios de jurisdicción, competencia y juez natural. 5.3. Por último, concluyó que el decreto de una medida cautelar en un proceso ejecutivo es susceptible de ser recurrido a través del recurso de apelación, y cuando este se rechace o declare desierto, procede el recurso de queja, por lo que la demandante disponía de un mecanismo judicial para manifestar su inconformismo. 6.

Impugnación 6.1. El 19 de enero de 2023, la parte demandante impugnó la sentencia. Reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela sobre el incumplimiento de la normativa vigente por parte del Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta, pues guardó silencio a pesar de que la ley exige pronunciarse sobre la excepción a la regla de inembargabilidad, a sabiendas de que el silencio revocaba la medida cautelar.

Manifestó que tiene 95 años y que el municipio de Tenerife ha dilatado el pago de la condena impuesta en el proceso de reparación directa. 7. Trámite en segunda instancia 7.1. El 24 de febrero de 2023, los magistrados Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Milton Chaves García y Stella Jeannette Carvajal Basto manifestaron impedimento para conocer de la acción de tutela de la referencia, por cuanto han conocido de manera previa varios trámites incidentales de desacato, en grado jurisdiccional de consulta, en los que se ha pretendido el cumplimiento de la sentencia de tutela de 20 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. 7.2.

Mediante auto del 31 de marzo de 2023, el magistrado ponente declaró fundados los impedimentos manifestados y ordenó el sorteo de tres conjueces para integrar el quorum decisorio. 7.3. El 20 de abril de 2023, se hizo el sorteo de conjueces y fueron designados los doctores Juan de Dios Bravo González, Luis Fernando Macías Gómez y Julio Fernando Álvarez Rodríguez.

El 26 de abril de 2023, fueron notificados de la designación. Radicado: 47001-2333-000-2022-00274-01 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela. Generalidades 1.1. La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. 2.

Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si el a quo acertó al concluir que la acción de tutela presentada por la señora Iluminada María Carillo Mejía no cumplió el requisito de subsidiariedad. En caso de encontrarse cumplido dicho requisito, será estudiado el fondo del asunto, en los términos propuestos en la demanda de tutela. 3.

Sobre el requisito de subsidiariedad 3.1. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 3.2.

No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.

En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó3: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. […]. 3.3. Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente.

El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen lo que se ataca en la acción de tutela. 3 Corte Constitucional, C-543 de 1992. Radicado: 47001-2333-000-2022-00274-01 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3.4.

Ahora, en sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que «si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales».

Asimismo, en sentencia T-126 de 2019, la Corte indicó que «no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo». 4. Análisis del caso concreto 4.1. A juicio de la actora, el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta vulneró los derechos fundamentales invocados por la falta de pronunciamiento sobre las respuestas de los Bancos de Bogotá y Bancolombia, en las cuales se informó de las cuentas que manejan los recursos inembargables.

Para la actora, el juzgado debía pronunciarse dentro de los tres días hábiles siguientes a la recepción de las comunicaciones y manifestar con fundamento legal si aplicaba o no el principio de inembargabilidad. 4.2. De entrada, la Sala advierte que la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, toda vez que se encuentra en trámite el proceso ejecutivo del que se predica la presunta vulneración de derechos fundamentales.

Eso significa que el propio proceso ejecutivo prevé mecanismos para resolver las inquietudes planteadas en la demanda de tutela y que debe utilizarlos en las oportunidades procesales pertinentes. 4.3. Por ejemplo, la Sala encuentra que la parte actora no agotó la apelación4 que procedía contra el auto del 31 de octubre de 2022, que resolvió sobre la medida cautelar, así: En atención a lo anterior, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde las comunicaciones recibidas, que no todas las entidades emitieron respuesta y la nueva solicitud de embargo solicitada por la parte ejecutante donde solicita extender el embargo a otras entidades financieras, el Despacho estima procedente el decreto de la misma (sic), oficiando nuevamente a las entidades que en dicho momento no contaban con productos a nombre de la ejecutada.

En cuanto a la información suministrada por el Banco AV Villas, donde informa que la cuenta que posee la entidad en dicha entidad son recursos inembargables, se dispondrá oficiar a la mencionada entidad financiera y al municipio ejecutado para que informe la naturaleza y destino de los recursos que reposan en la misma. En atención a lo anterior, el Despacho estima improcedente la solicitud de insistir en la medida cautelar y que se decrete sobre bienes inembargables, teniendo en cuenta que la parte actora la propone de manera general sin especificar frente a que recurso la entidad financiera se abstuvo de decretar el embargo, por lo tanto, en este momento no es posible entrar a determinar si resulta procedente o no insistir en la orden de embargo en los términos del parágrafo del artículo 594 del C.G.P. 4.4.

Si la demandante tenía una inconformidad con la decisión de estimar improcedente la medida cautelar sobre bienes inembargables, la alternativa era acudir al recurso de apelación. 4.5. Adicionalmente, también se encuentra pendiente de resolución el memorial del 2 de diciembre de 2022, en el que la actora solicitó al Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta que emitiera un pronunciamiento urgente respecto de las respuestas de las entidades bancarias, pues conforme con el artículo 594 del CGP debía pronunciase dentro de los tres días hábiles siguientes sobre la procedencia de la excepción legal a la regla de inembargabilidad, so pena de que se entendiera revocada la medida cautelar.

De modo que 4 Conforme al numeral 5 del artículo 243 del CPACA, son apelables los autos que decreten, denieguen o modifiquen una medida cautelar. Radicado: 47001-2333-000-2022-00274-01 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 el asunto de resolver sobre la procedencia de alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad aún está pendiente. 4.6.

La acción de tutela tampoco procede como mecanismo transitorio, puesto que no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable. Según la demandante, el transcurso de los tres días sin pronunciamiento sobre la procedencia de la excepción legal a la regla de inembargabilidad implica que se entiendan revocadas las medidas cautelares. 4.7.

No obstante, esa demora no causa per se un perjuicio irremediable, si se tiene en cuenta que el municipio de Tenerife informó que se hizo un compromiso presupuestal para el pago total de la deuda de la actora y que se han hecho abonos de la mitad de la condena. Lo anterior, con ocasión del incidente de desacato que promovió la demandante para el cumplimiento de la sentencia de tutela del 20 de septiembre de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que ordenó dar cumplimiento a las sentencias condenatorias proferidas en su favor en el proceso de reparación directa, y que dio lugar al proceso ejecutivo. 4.8.

Se resuelve, entonces, el problema jurídico propuesto: el juez de primera instancia acertó al concluir que la acción de tutela presentada por la señora Iluminada María Carillo Mejía no cumple el requisito de subsidiariedad. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia, en el entendido que debió declararse improcedente.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz. 3.

Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Magistrado (Firmado electrónicamente) JUAN DE DIOS BRAVO GONZÁLEZ Conjuez (Firmado electrónicamente) LUIS FERNANDO MACÍAS GÓMEZ Conjuez (Firmado electrónicamente) JULIO FERNANDO ÁLVAREZ RODRÍGUEZ Conjuez