Radicación: 2001-23-33-000-2019-00247-01 (7449-2023) Demandante: UGPP Demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 20001-23-33-000-2019-00247-02 (7449-2023)1 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Tema: pensión gracia. Subtema 1.
Lesividad. Subtema 2. Pensión reliquidada con inclusión de la prima de clima. Subtema 3. Excepción de inconstitucionalidad de la expresión «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 1° de junio 2023 por el Tribunal Administrativo del Cesar, adicionada en fallo complementario del 13 de julio de 2023, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO En el asunto bajo estudio, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) solicitó la nulidad de la resolución que reconoció a Manuel de Jesús Centeno Rubio una pensión gracia, la que reliquidó la prestación pensional, así como la que sustituyó la pensión gracia en favor de Georgette Giovanna Centeno. Como fundamento de la demanda alegó que la prestación pensional fue reconocida y reliquidada en forma irregular, toda vez que se incluyó la prima de clima.
II.
ANTECEDENTES 2. La demanda2 1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por conducto de apoderado, presentó 1 Expediente electrónico. 2 Samai, índice 89, 46_ED_13DEMANDA(.pdf), proceso del Tribunal bajo el radicado 20001233300020190024700. Radicación: 2001-23-33-000-2019-00247-01 (7449-2023) Demandante: UGPP Demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 demanda3 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, en contra de Georgette Giovanna Centeno Centeno, de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se señalan. 2.1.1.
Pretensiones La entidad demandante solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: 2. Resolución 011251 del 6 de mayo de 1998 a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), reconoció una pensión gracia a Manuel de Jesús Centeno Rubio. 3. Resolución 59163 de 4 de diciembre de 2008 mediante la cual se reliquidó la prestación pensional reconocida al señor Centeno Rubio. 4.
Resolución 017458 del 29 de noviembre 2012 que sustituyó la pensión gracia en favor de Georgette Giovanna Centeno. 5. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada a reintegrar la totalidad de las sumas pagadas por concepto de reconocimiento y posterior liquidación de la pensión gracia, debidamente actualizadas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. 6.
En caso de que la señora Georgette Giovanna Centeno no efectúe el pago, ordenado en sentencia de manera oportuna, se disponga la liquidación de los intereses comerciales y moratorios acorde con el artículo 192 del CPACA. 2.1.2. Hechos 7. La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda, así: 8. Manuel de Jesús Centeno Rubio nació el 1° de julio de 1945 y prestó sus servicios como docente en el departamento del Cesar, entre el 4 de marzo de 1969 y el 17 de abril de 1997, por lo que solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 9.
La Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) a través de Resolución 011251 de 6 de mayo de 1998 dispuso el reconocimiento de una pensión gracia, efectiva a partir del 1 de julio de 1995, liquidada con el 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios exigidos por la ley. 10.
Con posterioridad, CAJANAL accedió a la reliquidación de la pensión gracia teniendo en cuenta como factor salarial «prima de clima prima de escalafón» aumentando la cuantía de la pensión a $223.030,70, efectiva a partir de 1 de julio de 1995. 3 Escrito presentado el 9 de abril de 2014. Radicación: 2001-23-33-000-2019-00247-01 (7449-2023) Demandante: UGPP Demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11.
Con ocasión del fallecimiento del señor Manuel de Jesús Centeno Rubio, la UGPP ordenó la sustitución de la prestación pensional en favor de Georgette Giovanna Centeno Centeno, en su condición de hija menor de edad del causante. 2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación4 12. En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 6, 48, 83 y 209.
La Ley 114 de 1913. Ley 116 de 1928. Ley 91 de 1989. 13. Al explicar el concepto de violación el accionante expone los siguientes argumentos: 14. El señor Manuel de Jesús Centeno no cumplió los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia antes del 29 de diciembre de 1989, fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, tal como lo exigen las sentencias de la Corte Constitucional C-084 de 1999 y C-489 de 2000.
Por el contrario, el docente cumplió la edad de 50 años el 1° de julio de 1995. 15. Entonces el educador no tenía derecho a disfrutar la pensión que fue erróneamente reconocida, mediante la Resolución 011251 de 6 de mayo de 1998. En este orden de ideas, se solicita acceder a declarar la nulidad del acto de reconocimiento pensional y de la resolución que sustituyó la pensión gracia. 16.
Igualmente, reprochó que la entidad ordenó la reliquidación teniendo en cuenta la prima de clima, la cual no tiene la aptitud legal para calcular el monto de la pensión. Esto, en tanto, se trata de una prestación social5 que no guarda relación directa con las funciones o calidades profesionales del beneficiario de la prestación, sino que pretendía cubrir el riesgo del empleado por laborar en climas desfavorables e insalubres. 17.
Por tanto, la prima de clima no se podía incluir en la liquidación pensional «muchos menos en el caso de la parte accionada que prestó sus servicios en el departamento del Cesar». 2.1.4. Contestación de la demandada6 18. La curadora ad litem de la señora Georgette Giovanna Canteno Centeno, se opuso a las pretensiones de la demanda, al indicar que la accionada no está obligada a devolver lo que le fue pagado por concepto de pensión gracia, como quiera que se encuentra amparada por el principio de buena fe, previsto en el artículo 83 de la 4 Folios 15 a 30 del cuaderno principal del expediente físico. 5 Al respecto cita la sentencia del 28 de junio de 2012, proferida por el Consejo de Estado, en el proceso con radicado 2517-07. 6 Índice 96 de samai en el proceso que cursó ante el Tribunal bajo el radicado 20001-23-33-000-2019-00247-00, documento 24ContestaciónDemandaCuradoraCenteno. Radicación: 2001-23-33-000-2019-00247-01 (7449-2023) Demandante: UGPP Demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Constitución Política.
Por otro lado, resaltó que la beneficiaria de la pensión no debe soportar los errores de la administración. 2.2. Sentencia de primera instancia7 19. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia de 1 de junio de 2023 negó las pretensiones de la demanda, y no impuso condena en costas a la parte demandada. La decisión se fundó en las siguientes consideraciones: 20.
La valoración del cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia debe partir de la sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual estableció que los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos establecidos para su reconocimiento en la ley. 21.
En este sentido, explicó que, en el caso concreto, el docente cumplió el requisito de vinculación anterior a 31 de diciembre de 1980 como docente territorial, pues fue nombrado por el gobernador del Cesar como maestro en la Escuela Rural Mixta de Mandinguilla del municipio de Chimichagua, a través de la Resolución 00076 de 21 de febrero de 1969; acreditó de 28 años, 1 mes y 13 días, hasta el 17 de abril de 1997; y cumplió la edad de 50 años el 1 de julio de 1945. 22.
No impuso condenó en costas al considerar que no se causaron expensas diferentes a los gastos ordinarios del proceso que son responsabilidad de la entidad demandante. 2.2.1. Sentencia complementaria 23. La UGPP solicitó la adición de la sentencia de primera instancia con fundamento en que el Tribunal no se pronunció sobre la solicitud de nulidad de la Resolución 59163 del 4 de diciembre de 2008 que reliquidó la pensión gracia con la prima de clima, pese a que el citado factor salarial fue creado sin competencia por la entidad territorial, ni sobre la nulidad de la Resolución 17458 del 29 de noviembre de 2012, que sustituyó la pensión. 24.
Mediante providencia del 13 de julio de 20238, el Tribunal indicó que adicionaba los argumentos expuestos en el fallo que negó las súplicas de la demanda, para pronunciarse frente a la liquidación de la pensión gracia con la inclusión de la prima de clima. En este sentido, precisó que la pensión se calcula con el 75% de todos los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, pues lo relevante no es la forma cómo se creó el factor, sino que haya sido percibido en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 7 Índice 67 de Samai en el proceso que cursó ante el Tribunales bajo el radicado 20001-23-33-000-2019-00247-00. 8 Índice 75 Samai Tribunales ídem.
Radicación: 2001-23-33-000-2019-00247-01 (7449-2023) Demandante: UGPP Demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.3. Recurso de apelación9 25. La entidad demandante, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia complementaria de 13 de julio de 2023, para que se anulen las resoluciones que liquidaron la pensión gracia con la inclusión de la prima de clima y sustituyeron la pensión gracia, respectivamente, bajo los siguientes razonamientos: 26.
La inconformidad frente a la providencia apelada se centró en la inclusión del factor de prima de clima en la liquidación de la pensión gracia, lo que a juicio de la UGPP «resulta manifiestamente improcedente» porque las corporaciones públicas territoriales carecían de competencia para crear factores salariales y prestacionales; en consecuencia, no podían formar parte de las asignaciones de los empleados. 27.
Como fundamento del recurso indicó que el Consejo de Estado, en el fallo del 12 de abril de 2018, declaró la nulidad de las ordenanzas proferidas por la «Asamblea Departamental de Antioquia y los decretos del gobernador que crearon la prima de vida cara», al considerar que dichas autoridades carecían de competencia. 28. Entonces, resaltó que las entidades del orden territorial únicamente están facultadas para establecer la escala salarial «no así la creación de factores salariales como para el asunto concreto correspondería a la prima de clima, la cual no puede considerarse un derecho adquirido». 2.4.
Trámite procesal en segunda instancia 29. Mediante auto de 9 de agosto de 2024, se admitió el recurso de apelación presentado por el apoderado de la parte demandante y se prescindió del traslado para alegar de conclusión, toda vez que no se solicitaron pruebas en segunda instancia, en aplicación del numeral 5° del artículo 67 de la Ley 2080 de 202110. 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 30. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problema jurídico 31. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra la sentencia complementaria de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, corresponde a la Sala determinar si la pensión gracia podía ser reliquidada con la inclusión de la prima de clima devengada en el año anterior a la adquisición del estatus pensional del docente, tal como la entidad lo hizo en los actos demandados, o 9 Índice 82 Samai Tribunales ídem. 10 Índice 5 Samai.
Radicación: 2001-23-33-000-2019-00247-01 (7449-2023) Demandante: UGPP Demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 si, por el contrario, debe excluirse por ser un factor creado sin competencia por las autoridades territoriales. 3.3.
Cuestión previa 32. Con ocasión de la expedición de la Ley 2080 de 2021 el legislador adoptó un nuevo esquema en materia de resolución de las excepciones genuinamente previas y las de naturaleza perentoria. En punto de la caducidad, como excepción perentoria, existen dos momentos en los cuales se prevé su estudio y resolución, a saber: i) en cualquier estado del proceso, a través de sentencia anticipada, siempre que el juzgador la encuentre probada (artículos 175, inciso 4, parágrafo 2, y 182A, numeral 3 del CPACA11); y ii) en la sentencia de fondo (artículo 187 del CPACA12), oportunidad esta última en la cual el juez decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que encuentre probada13. 33.
Esta aclaración resulta importante si se tiene en cuenta que a través de la Ley 2381 de 2024 se introdujo una importante modificación, por la cual se establece un término de caducidad, frente a las demandas que la administración formula contra sus propios actos de reconocimiento pensional. 34. Bajo estos supuestos, y teniendo en cuenta que en este asunto no hay lugar a emitir una sentencia anticipada para declarar probada la caducidad, toda vez que dicho término no resulta aplicable al caso concreto, como se explicará más adelante, le corresponde a la Sala en este momento procesal pronunciarse frente a este tópico.
Lo anterior, si se tiene en cuenta que al encontrase el proceso al despacho para dictar sentencia es procedente, en los términos de los artículos 187 y 207 del CPACA, resolver cualquier excepción propuesta y de las que el juez eventualmente encuentre probadas, entre ellas, la caducidad del medio de control y, adicionalmente, ejercer el control de legalidad y saneamiento del proceso. 35.
Precisado lo anterior, y como se anunció en líneas anteriores, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en su primera parte estableció un término de caducidad de 5 años 11 «ARTÍCULO 182A. SENTENCIA ANTICIPADA. <Artículo adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Se podrá dictar sentencia anticipada: […] 3.
En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. […]». 12 «ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. […] En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. […]». 13 Sobre este particular puede verse auto de sala unitaria de 16 de septiembre de 2021.
Rad. 05001-23-33-000- 2019-02462-01 (2648-2021). MP William Hernández Gómez, en el cual se precisó que: « Al respecto, se tiene que el inciso 4.º del parágrafo 2.º del artículo 175 del CPACA (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080) consagró que las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A, y este determinó que podrá dictarse esta providencia, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador advierta demostrada una de las perentorias citadas.
A su vez, el artículo 187 ibidem señaló que en la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. En ese orden de ideas, la resolución de defensa materializada en las excepciones perentorias nominadas, no pueden decidirse mediante auto antes de la audiencia inicial, ni en la citada diligencia judicial, sino que solo se declararán fundadas por medio de sentencia anticipada, acorde con los lineamientos precisados en el numeral tercero del artículo 182A del CPACA o, de lo contrario, esto es, cuando todavía no se encuentren probadas o demostradas, el juzgador tendrá la opción de dirimirlas en la sentencia ordinaria que defina de fondo las pretensiones de la demanda, conforme al artículo 187 del CPACA.» [destacado fuera del texto] Radicación: 2001-23-33-000-2019-00247-01 (7449-2023) Demandante: UGPP Demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 «para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas», contado a partir del reconocimiento de la referida prestación. Así se observa en el texto del citado artículo 86 ibidem: «ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.
Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso extraordinario de revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» [Destacado fuera del texto] 36. Visto lo anterior, se tiene que en el caso concreto la UGPP solicita la nulidad de la Resolución 011251 del 6 de mayo de 1998, por medio de la cual se reconoció a la demandada una pensión gracia hace más de 26 años, por lo que es necesario establecer si hay lugar a la aplicación del nuevo término de caducidad, sin perder de vista las reglas previstas en el ordenamiento jurídico, en materia de tránsito legislativo, tratándose de leyes que regulan la sustanciación y las ritualidades propias de los juicios. 37.
En efecto, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en tanto establece un término de caducidad de 5 años para el ejercicio de las «acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas» se considera de aquellas normas mediante las cuales se establecen las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, por lo que para efectos de su aplicación en el tránsito legislativo anunciado es menester acudir a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188714. 38.
Lo anterior, porque si bien el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 señala que el referido término de caducidad aplicará incluso para las «acciones administrativas y/o contencioso administrativas» en curso, lo cierto es que la regulación legal de la caducidad como instituto procesal, mediante el cual se limita el derecho de acción, guarda una íntima relación con las formas propias de los juicios, esto es, con la sustanciación y ritualidades previstas para regular el derecho de acceso a la administración de justicia. 14 «Artículo 40.
Modificado por el artículo 624, Ley 1564 de 2012. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» [Destacado fuera del texto]. Radicación: 2001-23-33-000-2019-00247-01 (7449-2023) Demandante: UGPP Demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 39.
En tal sentido, si bien, por regla general las normas procesales se consideran de orden público y de inmediata aplicación, lo cierto es que, el legislador de 1887 no pasó por alto la necesidad de garantizar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica estableciendo una serie de excepciones que hacen posible, aun frente a cambios normativos sobrevinientes, aplicar las reglas que gobiernan la sustanciación y ritualidades en los asuntos judiciales vigentes al momento en que son interpuestos los recursos, se practican pruebas, se realizan audiencias y empiezan a contabilizarse términos como el establecido para la caducidad de los medios de control. 40.
Esos mismos principios, de confianza legítima y seguridad jurídica, que inspiraron la adopción de este tipo de reglas en materia de tránsito legislativo en el siglo XIX, siguen presentes en el texto constitucional de 1991, según puede verse en los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 8315. Así las cosas, el carácter preconstitucional de la Ley 153 de 1887 en nada contradice el espíritu de la Constitución de 1991, por el contrario, las reglas previstas en esta ley siguen siendo una importante herramienta que contribuye a la interpretación y aplicación de las distintas disposiciones que integran el ordenamiento jurídico vigente. 41.
En este orden de ideas, de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, al caso concreto resulta aplicable la regulación en materia de caducidad prevista en el texto original del literal c, del artículo 164 del CPACA, dado que, al momento de su formulación, 9 de abril de 2014, era la disposición que en materia de oportunidad para presentar la demanda se encontraba vigente y en la cual, vale la pena precisar, no se tenía previsto término de caducidad alguno. 42.
Esta consideración, no solo encuentra sustento en la aplicación de las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, previstas en la Ley 153 de 1887, sino también en la necesidad de garantizar plenamente el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de quien motivado por un interés general persigue la nulidad de un acto administrativo que estima ilegal y que compromete recursos públicos. 43.
En este punto, no puede perderse de vista que, ante la imposibilidad de revocar sus propios actos, sin el consentimiento del interesado, la administración debe estar provista de mecanismos judiciales que le permitan discutir su legalidad como ocurre con el presente medio de control, en el que la titular del derecho prestacional cuestionado, en todo caso, ha visto garantizados sus derechos de defensa y contradicción durante el trámite procesal impartido. 44.
Adicionalmente, es importante recordar que la Corte Constitucional en sentencia C-1049 de 200416, ya había señalado que «exceptuar una determinada acción del régimen general de la caducidad no vulnera por si sola los deberes estatales de protección ni otras normas de la Constitución, a condición de que se trate de una medida justificada y razonable». 15 «La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales.
La Corte ha señalado que este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta». Corte Constitucional, sentencia T-502 de 2002. 16 En esa oportunidad la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión «en cualquier tiempo» prevista en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
Radicación: 2001-23-33-000-2019-00247-01 (7449-2023) Demandante: UGPP Demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 45. Por último, la Sala advierte que el término de caducidad establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 persigue dotar de firmeza las decisiones administrativas, a través de las cuales se reconocen derechos pensionales, sin embargo, dicho propósito no cobija los actos de reconocimiento pensional que a la fecha de entrada en vigencia de la mencionada Ley 2381 ya han sido cuestionados mediante acciones judiciales formuladas bajo reglas procesales desprovistas de caducidad.
En tal sentido, corresponde al juez de lo contencioso - administrativo determinar la aplicación de este término en atención a las particularidades de cada caso. 46. En estos términos, la expresión, «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 se considera incompatible con los artículos 29 y 229 de la CP y los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica17, motivo por el cual, la Sala con fundamento en el artículo 4 de la Constitución Política18 dispondrá su inaplicación por inconstitucionalidad.
En consecuencia, para el caso concreto, no resulta aplicable el término de caducidad establecido en el artículo 86 ibidem, por lo que se procederá con el estudio del recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia complementaria proferida el 13 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Cesar. 3.3.
Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1. La pensión gracia 47. La pensión de jubilación gracia fue establecida por el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, para compensar a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años. 48. La Ley 116 de 1928 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los Inspectores de Instrucción Pública.
Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, equiparando la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. 49. Posteriormente, la Ley 37 de 1933 extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 50.
Por su parte, la Ley 91 de 1989 en el artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: 17 En sentencia C-054 de 2016, la Corte Constitucional precisó que: «el artículo 4º C.P. implica que en todo caso debe preferirse la vigencia sustantiva de la Constitución cuando entre en contradicción con el contenido de una norma jurídica de inferior jerarquía. Según lo han sostenido diferentes vertientes de la teoría del derecho, dicha compatibilidad no solo se predica de las previsiones constitucionales comprendidas como reglas, sino también de los principios, valores y postulados de moralidad política que dan sentido a la Carta Política». 18 «ARTÍCULO 4.
La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». Radicación: 2001-23-33-000-2019-00247-01 (7449-2023) Demandante: UGPP Demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. 51. La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia S-699 de 29 de agosto de 199719, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 52.
La Sección Segunda, en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201820, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, tratándose de los docentes nacionalizados», y que: Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 53.
De acuerdo con lo expuesto, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hayan trabajado de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada. No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Magistrado ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. Radicación: 2001-23-33-000-2019-00247-01 (7449-2023) Demandante: UGPP Demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 3.3.2. Liquidación de la pensión gracia 54.
El artículo 2° de la Ley 114 de 1913 reguló que la cuantía de la pensión gracia era la «la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio». A su turno, el parágrafo del artículo 1° de la Ley 24 de 194721 indicó que «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». 55.
Posteriormente, el artículo 4° de la Ley 4 de 196622 dispuso que las pensiones de jubilación de los trabajadores de las entidades de derecho público se liquidarían «tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios». Esta ley fue reglamentada por el Decreto 1743 de 1966 cuyo artículo 5° dispuso que «las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público». 56.
En cuanto a la liquidación, la Sección Segunda, en sentencia del 25 de enero de 200723, consideró que «la pensión gracia no puede liquidarse con base en el valor de los aportes durante el último año de servicios, como lo prescribe el inciso 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, toda vez que esta pensión, a pesar de estar a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni hacer aportes para el efecto».
Precisó que se aplica el artículo 5º del Decreto 1743 de 1966, y reiteró que «la pensión gracia se liquida con el promedio del 75% de los salarios devengados […], entendiendo como salario la totalidad de los ingresos que recibe el trabajador por sus servicios». 3.4. Hechos probados 57. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: - Edad y fallecimiento 58.
Para el reconocimiento del derecho pensional se requiere cumplir 50 años de edad. En el caso concreto, el señor Manuel de Jesús Centeno Rubio nació el 1° de julio de 194524, cumplió la edad requerida el 1° de julio de 1995 y falleció el 7 de marzo de 2011, como consta en el registro civil de defunción25. - Tiempo de servicios 59.
La Secretaría de Educación y Cultura del departamento de Cesar certificó que 21 Por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social. 22 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de enero de 2007, proceso con radicado 25000-23-25- 000-2002-08879-01 (2748-05), M.P. Jesús María Lemos Bustamante. 24 Índice 89 Samai, gestión en otros despachos, proceso que cursó en el Tribunal, 47_ED_14ANEXOSDEMANDA(.pdf), copia de la cédula de ciudadanía, pág. 208. 25 Índice 89 Samai del proceso que cursó en el Tribunal, 47_ED_14ANEXOSDEMANDA(.pdf), pág. 211.
Radicación: 2001-23-33-000-2019-00247-01 (7449-2023) Demandante: UGPP Demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 el señor Manuel de Jesús Centeno Rubio fue nombrado, mediante la Resolución 00076 del 21 de febrero de 1969, en el empleo de maestro de la Escuela Rural Mixta de Mandinguilla del municipio de Chimichagua y se posesionó el 4 de marzo de 1969.
Asimismo, informó que laboró un total de 28 años, 1 mes y 13 días, y estaba en servicio para la fecha de la certificación del 17 de abril de 199726. - Factores salariales 60. El tesorero del Fondo Educativo Regional del Cesar certificó que al maestro se le hicieron los siguientes pagos en los años 1994 y 1995: sueldo, sobresueldo, primas de transporte, de alimentación, de grado, de clima, de escalafón y de navidad27. - Reconocimiento de la pensión gracia, reliquidación y sustitución pensional 61.
La Caja Nacional de Previsión Social, a través de la Resolución 011251 del 6 de mayo de 1998, le reconoció al señor Manuel de Jesús Centeno Rubio una pensión gracia, en aplicación de la Ley 114 de 1913, con fundamento en que28 laboró del 4 de marzo de 1969 al 17 de abril de 1997; cumplió 50 años el 1 de julio de 1995; adquirió el estatus pensional el 1 de julio de 1995; y la pensión se liquidó con la asignación básica. 62.
Mediante la Resolución 59163 del 4 de diciembre de 2008, la Caja reliquidó la pensión para incluir todos los factores salariales que el interesado acreditó: asignación básica, primas de navidad, de clima, de escalafón, de alimentación y de grado29. 63. La pensión gracia fue sustituida en el 100% a Georgette Giovanna Centeno Centeno, en la calidad de hija del docente fallecido, como consta en la Resolución RDP 017458 del 29 de noviembre de 2012, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)30. 3.5.
Caso concreto. Análisis de la Sala 64. En el asunto bajo estudio, la UGPP solicita la nulidad de las resoluciones 011251 del 6 de mayo de 1998 que reconoció a Manuel de Jesús Centeno Rubio una pensión gracia; 59163 de 4 de diciembre de 2008 mediante la cual se reliquidó la prestación pensional; y 017458 del 29 de noviembre 2012 que sustituyó la pensión gracia en favor de Georgette Giovanna Centeno. Como fundamento de la demanda alegó que la prestación pensional fue reconocida y reliquidada en forma irregular, toda vez que se incluyó la prima de clima. 65.
El Tribunal Administrativo del Cesar negó las pretensiones de la demanda, al considerar que los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989. En la sentencia complementaria, estimó que esta pensión 26 Índice 89 Samai del proceso que cursó en el Tribunal, 47_ED_14ANEXOSDEMANDA(.pdf), pág. 124. 27 Índice 89 Samai del proceso que cursó en el Tribunal, 47_ED_14ANEXOSDEMANDA(.pdf), pág. 125 a 126. 28 Índice 89 Samai del proceso que cursó en el Tribunal, 47_ED_14ANEXOSDEMANDA(.pdf), pág. 135 a 137. 29 Ídem pág. 188 a 191. 30 Ídem, págs. 217 a 221.
Radicación: 2001-23-33-000-2019-00247-01 (7449-2023) Demandante: UGPP Demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 se liquida con todo lo percibido por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, sin exclusión de la prima de clima. 66.
Inconforme con esta decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación únicamente frente a la sentencia complementaria y reprochó que se debe declarar la nulidad de la resolución que reliquidó la pensión gracia con la prima de clima, así como el acto administrativo que sustituyó la referida pensión. En síntesis, la entidad plantea que las corporaciones territoriales no tenían competencia para crear el factor de prima de clima, sino solamente para establecer escalas salariales, tal como lo consideró el Consejo de Estado cuando declaró la nulidad de las ordenanzas proferidas por la «Asamblea Departamental de Antioquia». 67.
Visto lo anterior y con el objeto de resolver el problema jurídico para este asunto, se recuerda que no se discute el derecho a la pensión gracia y, mucho menos, su sustitución31, sino su reliquidación con la inclusión de la prima de clima. Así las cosas, la entidad acreditó que el señor Manuel de Jesús Centeno Rubio devengó en el año anterior a la adquisición del estatus pensional la prima de clima, tal como consta en el certificado expedido por el tesorero del Fondo Educativo Regional del Cesar32.
Igualmente, se demostró que el docente falleció el 7 de marzo de 2011, como consta en el registro civil de defunción33, y que la pensión fue sustituida en el 100% a la señora Georgette Giovanna Centeno Centeno, en la calidad de hija del docente fallecido34. 68. En este orden de ideas, se precisa que, en segunda instancia la competencia se limita a los argumentos expuestos por el apelante, quien tiene la carga de la prueba de demostrar los hechos sobre los cuales funda su disenso frente a la providencia censurada.
Tal como lo disponen, los artículos 167 y 328 del Código General del Proceso, según los cuales «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen» y que «[e] juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante». 69. Ahora bien, en el caso bajo análisis, la UGPP indica que el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la falta de competencia de las entidades territoriales para crear factores extralegales, y en concreto se refiere a la «Asamblea Departamental de Antioquia». 70.
En respuesta a lo alegado por la entidad, se advierte que el señor Manuel de Jesús Centeno Rubio no prestó sus servicios en el departamento de Antioquia, sino en el departamento del Cesar, como lo certificó la Secretaría de Educación35. Por otra parte, los actos administrativos se presumen legales, mientras no hayan sido anulados por esta jurisdicción, de conformidad con el artículo 88 del CPACA36; sin embargo, en 31 Código General del Porceso «ARTÍCULO 281.
CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. […]» 32 Índice 89 Samai del proceso que cursó en el Tribunal, 47_ED_14ANEXOSDEMANDA(.pdf), pág. 125 a 126. 33 Índice 89 Samai del proceso que cursó en el Tribunal, 47_ED_14ANEXOSDEMANDA(.pdf), pág. 211. 34 Ídem, págs. 217 a 221. 35 Índice 89 Samai del proceso que cursó en el Tribunal, 47_ED_14ANEXOSDEMANDA(.pdf), pág. 124. 36 «ARTÍCULO 88.
Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar». Radicación: 2001-23-33-000-2019-00247-01 (7449-2023) Demandante: UGPP Demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 el proceso no se probó que la prima de clima devengada por el señor Manuel de Jesús Centeno Rubio en los años 1994 y 1995, haya sido creada por un acto general anulado por la jurisdicción de lo contencioso – administrativo. 71.
De lo anteriormente expuesto, se colige que la UGPP no cumplió con la carga procesal de acreditar los supuestos fácticos sobre la ilegalidad de la prima de clima, que se incluyó en la liquidación de la pensión gracia del docente fallecido, y en la sustitución pensional a Georgette Giovanna Centeno37. 72. Por consiguiente, se desestima el recurso de apelación interpuesto por la UGPP y se confirmará el fallo apelado que negó las pretensiones de la demanda. 3.6.
Conclusión de la decisión 73. A partir del estudio de la normativa que regula la pensión gracia, de los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, y acorde con la valoración de los hechos probados, se concluye que las resoluciones demandadas no están viciadas de nulidad; en tanto, la UGPP no cumplió con la carga de la prueba de acreditar que la prima de clima, percibida por el docente fallecido, fue un factor creado sin falta de competencia por parte de las autoridades territoriales.
En efecto, la entidad soportó sus pretensiones en las sentencias que se pronunciaron sobre la prima de clima creada para los empleados de departamento de Antioquia, mientras que el educador prestó sus servicios en el departamento del Cesar. Por tanto, se debe confirmar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda presentada por la UGPP. 3.7.
Costas 74. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», remisión que en la actualidad es al Código General del Proceso.
El referido artículo fue adicionado por la Ley 2080 de 2021, que agregó un segundo inciso en el sentido que «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»38. 75. En punto de esta adición al texto del artículo 188 del CPACA se concluye que por regla general es improcedente la condena en costas en los procesos en que se ventile un interés púbico, sin embargo, si la demanda presentada contiene una manifiesta carencia de fundamento normativo, el fallador puede imponerlas. 76.
En este orden de ideas, como quiera que en el presente caso la UGPP es la entidad recurrente y el propósito del recurso de apelación es la recuperación de los recursos públicos, sin que se advierta en la demanda manifiesta carencia de fundamento legal, no se impondrá condena en costas en la segunda instancia. 37 La Subsección B de la Sección Segunda se pronunció en providencia del 27 de junio de 2023, en un caso de similares condiciones fácticas, proceso con radicado 18001-23-40-000-2019-00047-01 (3662-2021). 38 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
Radicación: 2001-23-33-000-2019-00247-01 (7449-2023) Demandante: UGPP Demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 77. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucionalidad la expresión, «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 1° de junio 2023 por el Tribunal Administrativo del Cesar, adicionada en fallo complementario del 13 de julio de 2023, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra de Georgette Giovanna Centeno, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx