Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Accionado: Consejo de Estado, Sección Primera Temas: Tutela contra providencia judicial.
Pérdida de investidura de alcalde. Defectos sustantivo, orgánico y violación directa de la Constitución. Defecto fáctico // Tutela contra acción u omisión de autoridad pública. Acto de suspensión provisional del ejercicio del cargo de alcalde, en el marco de un proceso disciplinario. Decisión: Niega amparo. Decide la Sala la acción de tutela formulada por Luis Eduardo Rojas Herrera en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo del Meta, la Procuraduría General de la Nación y la Procuraduría Regional de Instrucción de Vichada.
I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 24 de junio de 2025, Luis Eduardo Rojas Herrera presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia y elegir y ser elegido. Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se dejaran sin efectos las Sentencias proferidas el 16 de noviembre de 2023 y 12 de diciembre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Meta y la Sección Primera del Consejo de Estado, respectivamente, en el proceso de pérdida de investidura No. 50001-23-33-000- 2023-00109-00/01, y, en su lugar, se ordenara a las mencionadas autoridades judiciales emitir una nueva decisión en la que se negaran las pretensiones de la demanda, bajo un adecuado análisis normativo y una correcta valoración de las pruebas allegadas al expediente. 2.
Adicionalmente, de manera subsidiaria, requirió que se dejara sin efectos el auto emitido el 25 de abril de 2025 por la Procuraduría Regional de Instrucción de Vichada en la investigación disciplinaria con radicado IUS-(E2025-013789) / IUC- (D-2025-3915145), a través del cual se ordenó su suspensión provisional como alcalde del municipio de La Primavera (Vichada), por falta de competencia absoluta.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. Como fundamentos fácticos, el accionante manifestó que el 27 de octubre de 2019, como consecuencia de haber obtenido la segunda votación en las elecciones de alcalde del municipio de La Primavera, aceptó ocupar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 1909 de 20181, una curul en el concejo de ese municipio2. 4.
El 7 de noviembre de 2019, presentó ante la Registraduría Municipal su renuncia irrevocable a la curul de Concejo Municipal de La Primavera para el período constitucional 2020-2023. 5. El 21 de noviembre de 20193, la entidad mencionada le indicó que al haber aceptado ocupar la curul en el Concejo Municipal de La Primavera, así como el hecho de la que la respectiva comisión escrutadora municipal hubiera avalado dicha aceptación, se sugería presentar la renuncia ante el nuevo Concejo Municipal (2020-2023) para que este, una vez posesionado, resolviera esa solicitud4. 6.
El accionante afirmó que el 30 de diciembre de 2019 «sufrió un grave accidente que conllevó una fractura del “hueso piramidal de [la] mano derecha” y generó una serie de incapacidades médicas a lo largo del mes de enero de 2020»5. 7. El 6 de enero de 2020, el Concejo Municipal tomó posesión para el período constitucional 2020-2023. En la misma fecha, Luis Eduardo Rojas Herrera presentó renuncia ante esa corporación, en virtud de las directrices impartidas por el registrador municipal. 8.
El 9 de enero de 20206, la presidente del Concejo Municipal, a través del Oficio CMLPV-004/2020, indicó que «el señor LUIS EDUARDO ROJAS HERRERA no ha tomado posesión de su cargo ante el presidente de esta Corporación tal como lo indica la Ley. En consecuencia, esa corporación indic[ó] que toda vez que el 1 Artículo 25. Curules en las corporaciones públicas de elección popular de las entidades territoriales.
Los candidatos que sigan en votos a quienes la autoridad electoral declare elegidos en los cargos de Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal, tendrán derecho personal a ocupar, en su orden, una curul en las Asambleas Departamentales, Concejos Distritales y Concejos Municipales respectivos, durante el periodo de estas corporaciones.
Con la organización política a que pertenezcan, podrán intervenir en las opciones previstas en el artículo 7 de esta ley y harán parte de la misma organización política. 2 Según el acta parcial de escrutinio municipal emitido por la Registraduría Nacional del Estado Civil. 3 Con fecha de recibido por parte del señor Rojas Herrera el 2 de diciembre de 2019. 4 «En virtud del Artículo 25 de la Ley 1909 de 2018, se dispone el derecho personal que ostentan los candidatos que sigan en votos a quienes la autoridad electoral declare elegidos, en el presente caso, otorgar una curul al Consejo Municipal, para lo cual los candidatos que ocuparon el segundo puesto en votación, deberán manifestarlo por escrito ante la Comisión Escrutadora Municipal competente, por una sola vez y sin posibilidad de retracto de su decisión, situación en la que en efecto usted manifestó por escrito su aceptación a la curul al Concejo Municipal de la Primavera Vichada, siendo así que declarada la elección del Alcalde en el Acta de Escrutinio E-26, se dejó constancia que el candidato que ocupo el (2°) Jugar en votación, corresponde al Ciudadano LUIS EDUARDO ROJAS HERRERA, de este hecho se dio lectura en la audiencia. Motivo por el cual se le otorgo la Credencial como concejal periodo 2020-2023.
Sin embargo, y ante el desistimiento presentado, es del caso señalar […] que usted ante la Comisión Escrutadora aceptó ocupar la curul para el Consejo Municipal; dicha comisión escrutadora avaló su aceptación, por ende y toda vez que no se ha posesionado se le sugiere presentar la renuncia ante el nuevo Concejo Municipal periodo constitucional 2020-2023, una vez se posesione el mismo y sea resuelta por estas corporación su solicitud; así mismo, en el entendido que la Comisión Escrutadora Municipal no se puede reconstruir para tal efecto, es así que dicha solicitud se sale de la órbita de la Registraduría, por tal razón de no ser resuelta su solicitud por el nuevo Concejo, se le sugiere, en aras de resolver de fondo su pretensión, acudir al Consejo de Estado, corporación competente en su Sección Quinta, en asuntos electorales». 5 Incapacidades médicas desde el (i) 30 de diciembre 2019 al 4 de enero de 2020;
(ii) 7 al 12 de enero de 2020; (iii) 13 al 17 de enero de 2020; (iv) 16 al 25 enero 2020 (por un médico particular); v) 21 al 24 de enero de 2020; (iv) 31 de enero al 13 de febrero de 2020; y, v) a partir del 7 de febrero de 2020 por 45 días (por un médico particular). 6 Con fecha de recibido por parte del accionante el 12 de enero de 2020.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 suscrito no toma posesión de su cargo es irracional presentar RENUNCIA ante ese órgano colegiado de la manera abstracta como se instituye». 9. El 23 de enero de 2020, el accionante nuevamente presentó renuncia e insistencia en la posesión, indicó que los motivos de su renuncia se debían a su precario estado de salud, lo que le impidió posesionarse en el cargo.
Al respecto, explicó que no se presentó a la posesión entre los días 6 y 10 del mismo mes y anualidad, «por motivos de salud e incapacidad médica debidamente certificada». 10. El 29 de enero de 2020, la mesa directiva del Concejo Municipal solicitó la pérdida de investidura7 de Luis Eduardo Rojas Herrera como concejal, con fundamento en la causal primera del artículo 55 de la Ley 136 de 19948. 11.
El 12 de marzo de 2020, el Tribunal Administrativo del Meta decretó la pérdida de investidura, al considerar que el demandado incurrió en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, al no haber tomado posesión del cargo ni el día de instalación del Concejo Municipal ni durante los 3 días siguientes a este. 12.
El 17 de marzo de 2022, la Sección Primera del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia, debido a que el Tribunal Administrativo del Meta desconoció el principio de congruencia, toda vez que la pretensión y los fundamentos de la solicitud presentada por la mesa directiva del concejo municipal se orientaban a decretar la pérdida de investidura del demandado, por incurrir en la causal prevista en el numeral primero del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 (aceptación o desempeño de un cargo público).
En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la citada corporación para que se pronunciara con respecto a la causal mencionada. 13. El 19 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se encontraban configurados los supuestos de la causal invocada, comoquiera que no se demostró que el demandado hubiese aceptado o desempeñado un cargo público. 14.
El accionante manifestó que el 21 de junio de 2022, el Concejo Municipal, mediante la Resolución No. 6, declaró la vacancia absoluta del cargo que ocupaba «por haberse aceptado dentro de los 3 días siguientes a la instalación de sesiones». 15. El 25 de abril de 2023, Alirio Huertas Burgos presentó otra demanda de pérdida de investidura9 contra Luis Eduardo Rojas Herrera, con fundamento en el numeral 3° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, por no haberse posesionado en el cargo de concejal dentro de los 3 días siguientes a la instalación de este. 7 Proceso identificado con el radicado No. 50001-23-33-000-2020-00024-00. 8 «Artículo 55.
Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por: 1. La aceptación o desempeño de un cargo público, de conformidad con el artículo 291 de la Constitución Política, salvo que medie renuncia previa, caso en el cual deberá informar al Presidente del Concejo o en su receso al alcalde sobre este hecho». 9 Con radicado No. 50001-23-33-000-2023-00109-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16. El 29 de octubre de 2023, el señor Rojas Herrera fue elegido alcalde del municipio de La Primavera por el período constitucional 2024-2027. 17. El 16 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Meta decretó la pérdida de investidura de Luis Eduardo Rojas Herrera.
Como fundamento de su decisión, respecto la configuración de cosa juzgada, aclaró que el objeto de la demanda y el fundamento normativo por el que se promovió el proceso era diferente al que fue estudiado en la Sentencia de 19 de mayo de 2022, en razón a que la solicitud se sustenta en que el accionado no tomó posesión del cargo de concejal dentro de los 3 días siguientes a la instalación del concejo municipal y en aquel proceso se estudió la causal consistente en la aceptación o desempeño de un cargo público, de conformidad con el artículo 291 de la Carta Política, por lo que no habría operado la cosa juzgada. 18.
Adicionalmente, sostuvo que de las pruebas aportadas y practicadas, se infería que el demandado no tuvo intención de tomar posesión del cargo de concejal municipal, si se tenía en cuenta que el 6 de enero de 2020 presentó renuncia a la curul, sumado a que los hechos constitutivos de fuerza mayor no se acreditaron, considerando que las incapacidades «propendían ser el comodín» para evitar la configuración de la causal de perdida de investidura que se le atribuyó. 19.
Indicó que el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura invocada se encontraba acreditado, comoquiera que la conducta del accionado habría sido negligente al manifestar, expresamente, que no aceptaría la curul, de tal forma que no tomó posesión del cargo, sin justificación cimentada en la buena fe cualificada o motivada por un error invencible, pues no hay evidencia de que se hubiese solicitado conceptos o asesoría a abogados y se hubiere actuado al amparo de estos. 20.
El 14 de diciembre de 2023, el demandado interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. Para el efecto, adujo que la interpretación adoptada por el fallador de primer grado desconocía la prohibición de no ser juzgado 2 veces por el mismo hecho, garantía prevista en el artículo 29 constitucional, así como en el artículo 8.4 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 21.
Señaló que presentó la renuncia al considerar que su condición física no le permitiría cumplir el mandato popular, esto es, presentar la respectiva renuncia a ocupar la curul en el concejo municipal, pero al no dársele curso y mejorar en su condición de salud, el 23 de enero de 2020, expuso las razones de haber realizado tal manifestación (renuncia), cambiando su posición solicitando que se le diera posesión en el cargo, lo cual no fue posible los días siguientes. 22.
Asimismo, manifestó que si bien, en principio, la aceptación era «irretractable», existían circunstancias que no podían ser desconocidas por el legislador o por los jueces para determinar una vacancia definitiva, por ello se establecieron unas causales en las que ello se da, entre las que se encuentra la renuncia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 23.
Afirmó que si existió un error de comprensión no fue de él, puesto que consideró que podía renunciar por no encontrarse en condiciones físicas que le permitieran el ejercicio de su mandato, lo cual no coincidió con la posición del concejo municipal de La Primavera «que con su inicial silencio y luego su decisión de declarar vacancia, la que puso en situación absolutamente desconcertada y desconcertante [al accionante], al punto que ante la incertidumbre, el asombro y la imposibilidad de documentarse o entender lo que pasaba, explicó las razones de su dimisión y manifestó resignadamente que entonces le dieran posesión». 24.
Alegó que no era abogado y, en consecuencia, no podía atribuírsele una actuación dolosa para dejar de posesionarse con el ánimo de infringir la ley y afectar la voluntad popular, ni se le podía endilgar culpa grave, «a quien el día de la instalación presenta su renuncia, insiste durante varios días, luego acude a explicar las razones y, finalmente, pide que si no hay más remedio, le den posesión». 25.
El 12 de diciembre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia, puesto que (i) no encontró probada la excepción de cosa juzgada; (ii) ni una situación constitutiva de fuerza mayor que le impidiera al accionado tomar posesión de la curul de concejal del municipio de La primavera, período 2020-2023; y, (iii) no se demostró el error invencible expuesto por la parte accionada, que impidiera la configuración del elemento subjetivo de la causal invocada. 26.
El 20 de marzo de 2025, la autoridad judicial precitada negó una solicitud de aclaración y adición de la Sentencia de 12 de diciembre de 2024. 27. Por su parte, el 4 de marzo de 2025, la Procuraduría Regional de Instrucción de Vichada dio apertura a la investigación disciplinaria, con radicado IUS-(E-2025- 013789) / IUC-(D-2025-3915145) en contra de Luis Eduardo Rojas Herrera, en calidad de alcalde del municipio de La Primavera, por estar inmerso en una inhabilidad sobreviniente como consecuencia de la declaratoria de pérdida de investidura. 28.
El 25 de abril de 2025, la mencionada autoridad ordenó la suspensión provisional del señor Rojas Herrera en su condición de alcalde del municipio de La Primavera por el término de 3 meses sin derecho a remuneración. 29. Como fundamentos de derecho, el accionante afirmó que el Tribunal Administrativo del Meta y la Sección Primera del Consejo de Estado incurrieron en violación directa de la Constitución Política, puesto que desconocieron el principio de non bis in ídem, pues las decisiones cuestionadas se sustentaron en los mismos supuestos fácticos –la no posesión del accionante en el cargo de concejal del municipio de La Primavera– que ya habían sido objeto de examen en el proceso de pérdida de investidura seguido en su contra bajo el radicado No. 50001-23-33-000- 2020-00024-00, siendo el segundo caso lesivo a sus derechos fundamentales y al Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de sus electores, en el entendido que las providencias reprochadas lo remueven del cargo de alcalde municipal para el periodo 2024-2027. 30.
Sostuvo que las aludidas autoridades incurrieron en el defecto orgánico, comoquiera que carecían de competencia para dictar las sentencias discutidas, puesto que al pronunciarse sobre asuntos ya decididos y que contenían iguales hechos, partes y pretensiones, desconocieron el artículo 243 de la Constitución Política que consagra la cosa juzgada como límite a la actividad jurisdiccional, comprometiendo así la validez de aquellas decisiones. 31.
Afirmó que los proveídos atacados adolecen de defecto sustantivo, al no aplicar el artículo 17 de la Ley 1881 de 201810, toda vez que la Sección Primera del Consejo de Estado determinó que a pesar de que los hechos de las 2 demandas eran los mismos, se fundaron sobre causales diferentes, ya que la primera lo había hecho sobre el numeral 1 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y la segunda frente a lo establecido en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000. 32.
Sin embargo, manifestó que el artículo 17 de la Ley 1881 de 2018, en consonancia con la naturaleza sancionatoria del proceso de pérdida de investidura, supeditó la materialización de la figura de la cosa juzgada al aspecto fáctico que soporta las demandas, por lo que independientemente de la causal que se haya invocado se trataba de los mismos hechos. 33.
Ahora bien, en caso de que se determine que no se configuró la cosa juzgada, indicó que las autoridades accionadas incurrieron en defecto fáctico por la indebida valoración de las pruebas obrantes en el expediente. Precisó que con ocasión de la respuesta de 21 de noviembre de 2019, emitida por el registrador municipal de La Primavera, tuvo la convicción de poder presentar la renuncia ante la mesa directiva del concejo municipal, fundada sobre el conocimiento especializado de un funcionario delegado en temas electorales en la región, por lo que estimó que no debía posesionarse en el cargo en los términos descritos por el ordenamiento legal, sobre la base de una buena fe calificada. 34.
Expuso que debido al accidente que sufrió le ordenaron varias incapacidades lo que le imposibilitó tomar posesión del cargo dentro de los 3 días siguientes a la instalación de las sesiones del concejo municipal, por lo que se configuró la fuerza mayor como eximente de responsabilidad. 35. Por otro lado, aseveró que la Procuraduría Regional de Instrucción de Vichada, al expedir el auto de suspensión de 25 de abril de 2025, no tenía la competencia para limitar sus derechos políticos, en particular, el de ser elegido representante o alcalde del municipio de La Primavera, ya que de acuerdo con lo dispuesto en el ordinal 2 del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cualquier tipo de restricción a los derechos y oportunidades políticas debe provenir de «condena por juez competente en proceso penal». 10 Artículo 17.
No se podrá admitir solicitud de pérdida de la Investidura de un Congresista en el evento de alegarse los mismos hechos que sirvieron de fundamento a las causales sobre las cuales ya se haya pronunciado el Consejo de Estado. Todas las sentencias en estos procesos producen efectos de cosa juzgada. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 36.
Alegó que la decisión precitada, se adoptó sin garantizarse el debido proceso (derecho de defensa), toda vez que se profirió sin que le dieran la oportunidad de presentar a argumentos de defensa para exponer los motivos por los cuales debía negarse esa suspensión previo a emitir cualquier determinación al respecto. Intervenciones11 37.
La Sección Primera del Consejo de Estado afirmó que la acción de tutela no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que el debate no gira en torno al alcance, aplicación o desarrollo de un derecho fundamental, sino frente a la inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad judicial. Al respecto, indicó que los argumentos expuestos en el escrito de tutela ya fueron objeto de análisis por el juez ordinario en las Sentencias de 16 de noviembre de 2023 y 12 de diciembre de 2024, por lo que el mecanismo de amparo no puede emplearse como si tratara de una tercera instancia. 38.
Adujo que se pronunció sobre: (i) la excepción de cosa juzgada formulada por el accionante, que encontró no probada; (ii) la existencia de una situación constitutiva de fuerza mayor como eximente de responsabilidad, la cual no se evidenció; (iii) la ocurrencia del error invencible para enervar la configuración del elemento subjetivo de culpabilidad, el cual no fue demostrado.
Con fundamento en tales consideraciones se confirmó la sentencia de primera instancia. 39. Sostuvo que la intención de renunciar a la curul de concejal del municipio de La Primavera sin aludir alguna situación de salud y, posteriormente, luego de vencido el término legal para tomar posesión del cargo conforme el numeral 3 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, haber modificado su posición para señalar en la comunicación de 23 de enero de 2020, aludiendo a su situación de salud como causal de fuerza mayor, era prueba de que el accionante incurrió en culpa grave. 40.
En ese orden de ideas, solicitó declarar improcedente la acción de la referencia y, en caso de efectuarse un análisis de fondo, negar las pretensiones formuladas, ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales reclamados. 41. La Procuraduría General de la Nación, luego de realizar un recuento de las actuaciones adelantadas dentro del proceso disciplinario, informó que el 19 de junio de 2025 la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular confirmó el auto emitido el 25 de abril de 2025 por la Procuraduría Regional de Instrucción de Vichada, mediante el cual se ordenó la suspensión, por 11 El 26 de junio de 2025, se admitió la acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Meta, de la Sección Primera del Consejo de Estado, de la Procuraduría General de la Nación y de la Procuraduría Regional de Instrucción de Vichada y, adicionalmente, se vinculó a Alirio Huertas Burgos.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 el término de 3 meses y sin remuneración de Luis Eduardo Rojas Herrera en el ejercicio del cargo de alcalde del municipio de La Primavera. 42. Indicó que la decisión adoptada por la Sala Disciplinaria se enmarcó en los principios de legalidad, igualdad, competencia y respeto al debido proceso invocados por el accionante, comoquiera que la decisión fue proferida por la autoridad competente para conocer de las medidas contra servidores de elección popular, tras garantizar al disciplinado una oportunidad efectiva para ejercer contradicción. Además, se fundamentó en la verificación de una causal objetiva de inhabilidad para ejercer el cargo de alcalde municipal, como consecuencia de la pérdida de investidura como concejal declarada en sentencia debidamente ejecutoriada, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y las disposiciones del régimen disciplinario vigente. 43.
Manifestó que no se cumplió el requisito general de subsidiariedad, puesto que el juez administrativo es la autoridad competente para dirimir los litigios que surgen con ocasión del proceso disciplinario y señaló que no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable, sino que por el contrario los hechos y pretensiones de la acción guardan relación con un trámite disciplinario en curso, sujeto al debido proceso y con posibilidad de acudir a los mecanismos de defensa propios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin que se haya demostrado que dichos recursos eran ineficaces o que la eventual materialización de la medida disciplinaria generaría una afectación desproporcionada e irreparable de derechos fundamentales. 44.
En consecuencia, solicitó declarar improcedente la acción de la referencia ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 45. El accionante, mediante memorial, solicitó aplicar el precedente judicial fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-292 de 2025. II. CONSIDERACIONES Competencia 46.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestión previa 47. Antes de definir el problema jurídico que se impone abordar, la Sala precisa que el análisis relativo a la tutela contra providencia judicial se centrará únicamente en la decisión emitida en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado, al ser la autoridad judicial que puso fin al proceso de pérdida de investidura, Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 en tanto que confirmó la sentencia adoptada por el Tribunal Administrativo del Meta.
Problemas jurídicos 48. Corresponde a la Sala, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿La Sección Primera del Consejo de Estado, al expedir la sentencia del 12 de diciembre de 2024, incurrió en violación directa de la Constitución Política, defecto orgánico y/o sustantivo, por pronunciarse sobre los mismos hechos de un proceso de pérdida de investidura anterior fundado en una casual diferente, contrariando así la garantía de cosa juzgada? (ii) ¿La Sección Primera del Consejo de Estado valoró adecuadamente las pruebas aportadas por el accionante para justificar su no posesión en el cargo de concejal en el municipio de La Primavera durante el período constitucional 2020-2023, en particular, aquellas relacionadas con la respuesta brindada por el registrador municipal del estado civil y las incapacidades médicas del actor? (iii) ¿La decisión de la Procuraduría Regional de Instrucción de Vichada de suspender provisionalmente al actor del ejercicio del cargo de alcalde con fundamento en la pérdida de investidura, confirmada en consulta por la Procuraduría General de la Nación, fue expedida sin competencia y violando el derecho al debido proceso (defensa)? Análisis de los problemas jurídicos 49.
La Sala negará la solicitud de amparo presentada por Luis Educado Rojas Herrera porque (1) no se encontraron configurados los defectos de violación directa de la Constitución Política, defecto orgánico, sustantivo y/o fáctico en la Sentencia de 12 de diciembre de 2024 de la Sección Primera del Consejo de Estado y (2) no se evidenció afectación de los derechos al debido proceso y elegir y ser elegido del accionante, con ocasión de la decisión de suspensión provisional del cargo de alcalde del municipio de La Primavera.
Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 50. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial, comoquiera que (1) la controversia goza de relevancia constitucional, toda vez que [a] el debate gira en torno a la presunta transgresión de los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia y elegir y ser elegido, [b] se argumentaron con suficiencia los reparos alegados, los cuales fueron estructurados en las causales específicas de procedencia de la acción de tutela, y [c] no se trata de un asunto de mera legalidad o carácter eminentemente económico;
(2) se tiene acreditada la legitimación, tanto activa como pasiva, puesto que Luis Eduardo Rojas Herrera es Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 el titular de las garantías constitucionales que se invocan como vulneradas, y la Sección Primera del Consejo de Estado fue la autoridad que profirió la decisión que se cuestiona en el escrito de amparo;
(3) no existe otro mecanismo judicial que permita a la parte actora procurar la defensa de sus derechos constitucionales; (4) la acción de tutela se presentó el 24 de junio de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia del 20 de marzo de 202512; (5) cuestionó, entre otros, una irregularidad procesal decisiva de cara al fallo adoptado;
(6) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (7) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza. Análisis de vulneración alegada: estudio de los defectos 51. La Sala negará el amparo deprecado por el accionante, en lo que respecta a la tutela contra providencia judicial, por las razones que pasan a explicarse. 52.
La parte accionante afirmó que la Sección Primera del Consejo de Estado, al expedir la Sentencia del 12 de diciembre de 2024, incurrió en (i) violación directa de la Constitución Política, al desconocer el principio de non bis in ídem, ya que se basaron en los mismos hechos que ya habían sido juzgados en un proceso previo de pérdida de investidura;
(ii) defecto orgánico, debido a que la autoridad judicial precitada carecía de competencia para pronunciarse nuevamente sobre un asunto ya decidido, dado el límite a la actividad jurisdiccional que impone la cosa juzgada; y (iii) defecto sustantivo, al no aplicarse correctamente el artículo 17 de la Ley 1881 de 2018, pues, aunque las demandas se fundamentaron en normas diferentes, los hechos eran los mismos, por lo que se encontraba configurado el fenómeno de la cosa juzgada, dado que su materialización, conforme lo dispuesto en el artículo mencionado, está supeditada únicamente a los aspectos fácticos que soportan las demandas. 53.
Pues bien, se advierte que en la providencia objeto de reproche, la Sección Primera de esta corporación, luego de analizar los artículos 303 del Código General del Proceso13 y el artículo 17 de la Ley 1881 de 201814, expuso lo siguiente: «129. Como se puede advertir, no es posible indicar que los hechos enunciados como sustento de la pretensión de despojar a la parte accionada de su investidura de concejal del municipio de La Primavera, para el período 2020-2023, en este proceso y en el medio de control de pérdida de investidura núm. 50001 23 33 000 2020 00024 00, sean los mismos, ni que exista, en consecuencia, identidad de causa. 12 La providencia fue notificada por mensaje de datos el 31 de marzo de 2025. 13 «Artículo 303.
Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión». 14 «Artículo 17. No se podrá admitir solicitud de pérdida de la Investidura de un Congresista en el evento de alegarse los mismos hechos que sirvieron de fundamento a las causales sobre las cuales ya se haya pronunciado el Consejo de Estado.
Todas las sentencias en estos procesos producen efectos de cosa juzgada». Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 130. Como lo indicó esta Corporación en la sentencia de 17 de marzo de 2022, proferida en el medio de control de pérdida de investidura núm. 50001 23 33 000 2020 00024 00, la mesa directiva del concejo municipal de La Primavera, en su solicitud de pérdida de investidura, fue clara y precisa sobre la causal de pérdida de investidura que invocó, a saber, la prevista en el numeral 1° del artículo 55 de la Ley 136. 131.
Lo anterior quiere decir que el hecho que debía acreditarse era el consistente en la aceptación o desempeño de un cargo público, salvo que hubiere mediado renuncia previa, el cual no se probó como se advierte del contenido de la sentencia de 19 de mayo de 2022, que al tenor señaló que: “[…] Así pues, ante la falta total de prueba sobre la aceptación o desempeño de un cargo público por parte del demandado, la Sala Plena no encuentra configurados los supuestos de la causal de pérdida de investidura descrita en el numeral 1 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, en consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda. […]”.
Por ello, puede colegirse que la conducta que se le atribuye al acusado consistente en no tomar posesión del cargo de concejal del municipio de La Primavera, conforme el numeral 3. del artículo 48 de la Ley 617 de 9 de octubre de 2000, no ha sido estudiada ni juzgada en el medio de control de pérdida de investidura núm. 50001 23 33 000 2020 00024 00, razón por la que el cargo formulado por la parte apelante no tiene vocación de prosperidad». 54.
Analizada la anterior trascripción, la Sala observa que si bien es cierto que los 2 procesos de pérdida de investidura se originaron en torno a la no posesión del accionante en el cargo de concejal, en virtud de una curul por oposición, también lo es que los fundamentos jurídicos que motivaron cada actuación judicial son sustancialmente distintos. 55.
En efecto, en el primer proceso (Rad. 2020-00024-00) la causal invocada fue la contenida en el numeral 1 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, referida a la pérdida de investidura por aceptación de un cargo público incompatible sin la renuncia previa exigida por la ley; mientras que el segundo proceso (Rad. 2023- 00109-01) se fundó en el numeral 3 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, que establece la pérdida de investidura como consecuencia de la no posesión oportuna del cargo de concejal. 56.
La anterior diferencia impide considerar que haya identidad de causa, objeto y hechos jurídicamente relevantes, elementos esenciales para que opere la cosa juzgada. En ese sentido, no puede afirmarse que se produjo un doble juzgamiento sobre los mismos hechos, ya que cada proceso evaluó conductas distintas del accionante bajo marcos normativos distintos, por lo que no se desconoció el principio de non bis in ídem.
Además, se repara en que la Sección Primera no carecía de competencia ya que el asunto sometido a su conocimiento no había sido juzgado previamente bajo la misma causal. 57. Asimismo, el argumento sobre la indebida aplicación del artículo 17 de la Ley 1881 de 2018 carece de sustento, ya que esta norma prohíbe la tramitación de un nuevo proceso cuando los hechos alegados hayan sido previamente juzgados, lo que no ocurre en el presente caso puesto que la conducta evaluada en el segundo proceso (la no posesión del cargo) no fue objeto de análisis en el primero, donde se examinó la eventual aceptación de otro cargo público.
Además, pierde de vista el Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 accionante que la aludida disposición legal, a efectos de que opere el fenómeno de cosa juzgada, no se limita a la identidad fáctica entre uno y otro caso; adicional a ello, se impone reparar en las causales sobre las cuales se haya pronunciado esta Corporación, la cuales fueron distintas en el caso del actor, lo que refuerza la inexistencia del vicio alegado en la solicitud de amparo que dio lugar al presente asunto. 58.
En esos términos, la Sala considera que la autoridad judicial accionada no incurrió en yerro al no encontrar configurada la cosa juzgada comoquiera que adoptó su decisión conforme a una interpretación razonable y adecuada de las normas aplicables al caso y con fundamento en causales y hechos jurídicos diferentes, de ahí que no se estructure ninguno de los cargos formulados para controvertir dicha determinación. 59.
Aunado a los reparos antes estudiados, el señor Rojas Herrera afirmó que la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en defecto fáctico al valorar de manera errada la respuesta emitida por el registrador municipal de La Primavera y sus incapacidades médicas, las cuales fueron incorporadas al plenario y que daban cuenta de la firme convicción que le generó la respuesta del registrador de poder renunciar a su curul ante la mesa directiva del Concejo Municipal de La Primavera y demostraban de manera cronológica y detallada la imposibilidad material de tomar posesión en el cargo de concejal. 60.
En la Sentencia del 12 de diciembre de 2024, se observa que la Sección Primera, frente a la fuerza mayor como eximente de responsabilidad y la configuración del elemento subjetivo por la existencia de un error invencible sostuvo lo siguiente: «142. Las pruebas que obran dentro del expediente dan cuenta que el accionado, Luis Eduardo Rojas Herrera, fue candidato a la alcaldía del municipio de La Primavera (Vichada) en las elecciones realizadas el 27 de octubre de 2019, en las cuales obtuvo la segunda votación, por lo cual, en virtud de lo dispuesto en el artículo 112 Constitucional y el artículo 25 de la Ley 1909, tenía el derecho personal de ocupar una curul en el concejo de ese municipio. 143.
Se encuentra acreditado, igualmente, que el señor Rojas Herrera aceptó ocupar la curul que le correspondía en aquella corporación, para el período 2020-2023; sin embargo, en la fecha de instalación del concejo municipal de La Primavera, esto es, el 6 de enero de 2020,se abstuvo de tomar posesión del cargo y, por el contrario, en comunicación del mismo 6 de enero de 2020, manifestó que presentaba renuncia a la curul, reiterando lo manifestado en la comunicación de 7 de noviembre de 2019 dirigida al registrador municipal de ese municipio. 144.
La Sala advierte que si bien al expediente fueron allegadas pruebas que acreditan que el señor Luis Eduardo Rojas Herrera sufrió un accidente a finales del mes de diciembre de 2019 que le afectó su mano derecha, producto del cual le fueron expedidas incapacidades médicas que van del i) 30 de diciembre 2019 al 4 de enero de 2020; ii) 7 al 12 de enero de 2020; iii) 13 al 17 de enero de 2020; iv) 16 al 25 enero 2020 (por un médico particular); v) 21 al 24 de enero de 2020; iv) 31 de enero al 13 de febrero de 2020; y, v) a partir del 7 de febrero de 2020 por 45 días (por un médico particular), lo cierto es que el hecho que dio lugar a que el acusado no tomara posesión del cargo fue su voluntad de no hacerlo, expresada en las mencionadas comunicaciones de 7 de noviembre de 2019 y 6 de enero de 2020.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 145. Nótese que, con anterioridad a la fecha de ocurrencia del accidente sufrido por el accionado, este ya había manifestado su intención de no tomar posesión de la curul y, además, en la comunicación de 6 de enero de 2020, aquel no aludió a sus condiciones de salud, lo cual solo vino a ocurrir en la comunicación radicada en el concejo municipal de La Primavera, el 23 de enero de 2020, esto es, una vez transcurrió el término previsto en el numeral 3° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000. 146.
De esta manera, la voluntad del accionado de no tomar posesión de la curul obtenida en virtud de lo dispuesto en el artículo 112 Constitucional y el artículo 25 de la Ley 1909, dentro de los tres días siguientes a la fecha de instalación del concejo municipal de La Primavera no es, bajo ningún motivo, un hecho imprevisible, irresistible y externo que permita configurar la fuerza mayor.
Los argumentos del recurso de apelación, en consecuencia, no prosperan. II.6.3. La no configuración del elemento subjetivo por la existencia de un error invencible 147. La primera instancia encontró acreditado el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura atribuida al accionado, al considerar que su actuación fue negligente, teniendo en cuenta que no tenía la intención de posesionarse en el cargo de concejal del municipio de La Primavera, luego de manifestar de forma expresa, en virtud de lo dispuesto en el artículo 112 Constitucional y el artículo 25 de la Ley 1909, que aceptaba ocupar esa curul, conducta que no estaba justificada en la buena fe cualificada, motivada por un error invencible, puesto que no obraba en el plenario que se haya acudido a los conceptos o asesoría de abogados idóneos y su comportamiento hubiere sido el producto de tales asesorías y conceptos. […] 159.
Frente a los argumentos del apelante, se recuerda que el artículo 1° del Acto Legislativo 2 de 1° de julio de 2015, a través del cual se adicionaron los incisos cuarto, quinto y sexto al artículo 112 de la Carta Política, reconoció un derecho personal del candidato que siga en votos a quien la autoridad electoral declare elegido en el cargo de presidente y vicepresidente de la República, gobernador y alcalde distrital y municipal, a ocupar una curul en la corporación pública respectiva. 160.
El citado derecho fue reconocido, igualmente, en los artículos 24 y 25 de la Ley 1909. En lo que corresponde a este proceso, el artículo 25 señaló lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO
25. CURULES EN LAS CORPORACIONES PÚBLICAS DE ELECCIÓN POPULAR DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Los candidatos que sigan en votos a quienes la autoridad electoral declare elegidos en los cargos de Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal, tendrán derecho personal a ocupar, en su orden, una curul en las Asambleas Departamentales, Concejos Distritales y Concejos Municipales respectivos, durante el periodo de estas corporaciones.
Con la organización política a que pertenezcan, podrán intervenir en las opciones previstas en el artículo 7o de esta ley y harán parte de la misma organización política. Posterior a la declaratoria de elección de los cargos de Gobernador, Alcalde Distrital y Municipal (sic) y previo a la de las Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales respectivamente, los candidatos que ocuparon el segundo puesto en votación, deberán manifestar por escrito ante la comisión escrutadora competente, su decisión de aceptar o no una curul en las Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales […]” 161.
El Consejo Nacional Electoral, mediante la Resolución núm. 2276 de 2019, estableció medidas para la aplicación del artículo 25 de la Ley 1909. En lo que corresponde a este proceso, los artículos segundo y tercero establecieron que: “[…]
ARTÍCULO SEGUNDO: OPORTUNIDAD PARA ACEPTAR LA CURUL EN LA CORPORACIÓN PÚBLICA. – Dentro de las 24 horas siguientes a la declaratoria de elección de los cargos de gobernador, alcalde distrital y/o municipal y previo a la de las asambleas departamentales y concejos distritales y/o municipales respectivamente, los candidatos que ocuparon el segundo (2°) puesto Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 en votación, deberán manifestar por escrito, por una sola vez y sin posibilidad de retracto, su decisión de aceptar o no una curul en las asambleas departamentales y concejos distritales y/o municipales. […] 162.
Esta Corporación, en sentencia de 16 de diciembre de 2020, denegó las pretensiones de nulidad de la Resolución núm. 2276 de 2019. Se precisa que, en este fallo, contrario a lo indicado por el apelante, se estudió el cargo de falta de competencia y, además, el haberse expedido el acto administrativo con infracción de las normas en que debía fundarse. 163.
Ahora bien, se debe indicar que conforme los planteamientos expuestos en la sentencia de 25 de mayo de 2017, en los cuales se fijaron los criterios para el análisis del elemento subjetivo de culpabilidad en los procesos de pérdida de investidura de conocimiento de esta Sección, decisión judicial en la que se acogieron los planteamientos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia SU 424 de 2016, la revisión de los requisitos y el marco normativo que rige el cargo al cual se aspira, es una obligación general de quien quiere acceder a la función pública, incluso para los cargos de elección popular. 164.
El accionado, en consecuencia, ha debido advertir que la Resolución núm. 2276 de 2019, claramente indicó, en su artículo segundo, que, una vez realizada la manifestación por escrito de aceptación de la curul, este caso, en el concejo municipal, no era posible retractarse, de tal forma que, declarada la elección, surgía para el candidato la obligación de tomar posesión en las oportunidades previstas en la ley, en las mismas condiciones de todos los demás concejales, como así lo ha indicado la jurisprudencia de esta Sección. 165.
Se destaca que el accionado fue advertido del alcance de las disposiciones citadas, teniendo en cuenta que, en la comunicación de 21 de noviembre de 2019, suscrita por el registrador municipal del Estado Civil y dirigida al accionado en respuesta a su escrito de renuncia de 7 de noviembre de 2019, se indicó que: “[…] En virtud de la Artículo 25 de la Ley 1909 de 2018, se dispone el derecho personal que ostentan los candidatos que sigan en votos a quienes la autoridad electoral declare elegidos, en el presente caso, otorgar una curul al Consejo (sic) Municipal, para lo cual los candidatos que ocuparon el segundo puesto en votación, deberán manifestarlo por escrito ante la Comisión Escrutadora Municipal competente, por una sola vez y sin posibilidad de retracto de su decisión, situación en la que en efecto usted manifestó por escrito su aceptación a la curul al Concejo Municipal de la Primavera Vichada, siendo así que declarada la elección del Alcalde en el Acta de Escrutinio E-26, se dejó constancia que el candidato que ocupó el (2°) lugar en votación, corresponde al Ciudadano LUIS EDUARDO ROJAS HERRERA, de este hecho se dio lectura en la audiencia. Motivo por el cual se le otorgó la Credencial como concejal período 2020-2023 […] 166.
Se estima que no puede hablarse de la existencia de un error invencible derivado de la conciencia del accionado en que era posible presentar renuncia a la curul aceptada sin que, previamente, se tomara posesión de la misma, puesto que tal análisis no está respaldado por las normas de orden legal y reglamentario que regularon la forma en que el accionado accedió a su curul, que ha debido conocer, ni por decisiones judiciales que se hayan referido a este tema, las cuales, como se indicó anteriormente, se insiste, afirman que, una vez declarada la elección, surge la obligación para el candidato de tomar posesión en las oportunidades previstas en la ley, en las mismas condiciones de todos los demás concejales. 167.
Como lo indicó la primera instancia, no obra prueba alguna de que el accionado hubiese solicitado conceptos o asesorías idóneas respecto de la situación en que se encontraba -máxime si se alega que no tenía de formación jurídica-, y que su conducta sea el producto de estas, razón por la que, si bien no está acreditado que el accionado conocía plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de pérdida de investidura, si está acreditado que actuó con la falta de cuidado que exhibe quien no maneja los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios, esto es, con culpa grave.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 168. Muestra de que el accionado incurrió en culpa grave resulta ser que, inicialmente, indicara, en las comunicaciones de 7 de noviembre de 2019 y 6 de enero de 2020, su intención de renunciar a la curul de concejal del municipio de La Primavera, sin aludir a situación alguna de salud y, posteriormente, luego de vencido el término legal para tomar posesión del cargo conforme el numeral 3. del artículo 48 de la Ley 617, modificar su posición, para señalar en la comunicación de 23 de enero de 2020, los fundamentos de su renuncia a la curul aludiendo a sus circunstancias de salud como causal de fuerza mayor y, en las comunicaciones de 27 y 28 de enero de 2020, solicitando tomar posesión de la curul.
El cargo, en consecuencia, no tiene vocación de prosperidad […]». 61. De lo trascrito, logra advertirse que, contrario a lo indicado por la parte actora, las pruebas relativas a la respuesta del registrador municipal y las incapacidades derivadas del accidente sufrido por el señor Rojas Herrera, en efecto, sí fueron valoradas y, precisamente a partir de su apreciación, fue que la autoridad aquí accionada tuvo por cumplido el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura que fue invocada. 62.
La Sección Primera del Consejo de Estado estimó que si bien era cierto existieron las incapacidades, también lo era que previo al accidente el accionante ya había manifestado su intención de no tomar posición del cargo de concejal. Asimismo, adujo que era deber del señor Rojas Herrera la revisión de los requisitos y el marco normativo que rige el cargo al cual aspiraba, sin que dicha carga le fuera inoponible por el hecho de no ser abogado.
En ese orden de ideas, al haber manifestado su interés de ocupar la curul de oposición y ello haber sido avalado por la respectiva comisión escrutadora, en virtud del mandato de irrenunciabilidad previsto en la Resolución No. 2276 de 2019, debía haber tomado posesión del cargo. Finalmente, explicó que de la respuesta del registrador municipal no se desprendía insinuación alguna que diera a entender que no debía tomar posesión, sino que dicha autoridad recomendó presentar su solicitud (renuncia al cargo) ante el concejo municipal, una vez este se hubiera instalado. 63.
De lo anterior, logra advertirse que el ejercicio hermenéutico hecho por la autoridad judicial no fue caprichoso o irracional, por el contrario, resultó ser acorde a los hechos materiales probados y el contraste normativo de los mismos a partir de las disposiciones vigentes. Es preciso señalar que las desavenencias o inconformidades con la valoración probatoria hecha por el juez natural, por si solas, no dan lugar a la configuración del defecto fáctico. 64.
En otras palabras, una vez revisada la providencia enjuiciada, se observa que la Sección Primera del Consejo de Estado no incurrió en defecto fáctico por omisión y/o indebida valoración probatoria, toda vez que en su análisis no solo tuvo en cuenta las incapacidades, sino también la respuesta bridada al actor por parte del registrador municipal.
En efecto, la sentencia no desconoció de forma alguna la ocurrencia del accidente, las incapacidades derivadas de este, el escrito de renuncia presentada ante la registraduría municipal ni la respuesta de 21 de noviembre de 2019 a dicho memorial por parte de aquella autoridad electoral. Sin embargo, luego de valorarlos, el juez de segunda instancia del juicio de pérdida de investidura determinó que dichas pruebas, aunque relevantes, no acreditaban un error Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 invencible y, en consecuencia, no desvirtuaban la configuración del elemento subjetivo de la causal estudiada. 65.
Con fundamento en lo anterior, esta Subsección negará la acción de tutela contra providencia judicial, concretamente la Sentencia de 12 de diciembre de 2024 de la Sección Primera del Consejo de Estado, por no encontrar demostrados los defectos alegados por el señor Rojas Herrera (sustantivo, orgánico, violación directa de la Constitución y fáctico).
Procedibilidad de la acción de tutela (suspensión provisional del cargo en el marco del proceso disciplinario) 66. La presente acción de tutela resulta procedente porque (1) se orientó a lograr el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y elegir y ser elegido; (2) se tiene acreditada la legitimación, tanto activa como pasiva, porque Luis Eduardo Rojas Herrera es el titular de las garantías constitucionales que se invocan como violadas en su calidad de sujeto investigado disciplinariamente y respecto de quien surte efectos la suspensión provisional del cargo de alcalde, y la Procuradurías Regional de Instrucción de Vichada y General de la Nación son las autoridades que adelantan dicha investigación disciplinaria y conocieron de aquella orden de suspensión; y (3) hubo un plazo razonable en la presentación de la acción de tutela, si se tiene en cuenta que la decisión enjuiciada fue proferida el 25 de abril de 2025 y confirmada en consulta el 19 de junio de 2025. 67.
(4) En lo que respecta a la subsidiariedad, la Sala estima que resultan aplicables las consideraciones hechas por la Corte Constitucional, en Sentencia T- 433 de 2019, sobre el aludido requisito: «En el caso específico de los autos de suspensión provisional contra servidores públicos, la acción de tutela se ha considerado, en principio, procedente, debido a que constituye “una decisión de trámite que resuelve un asunto sustancial”15, que puede resultar desproporcionada e irrazonable cuando desatiende los fines constitucionales para los cuales fue creada y, por ende, puede desconocer los derechos fundamentales del afectado.» 68.
En ese orden de ideas, se tendrá por cumplido este requisito, comoquiera que se trata de una decisión disciplinaria de trámite que dispuso la suspensión provisional del hoy accionante, contra la cual no resulta posible ejercer un recurso judicial autónomo, debido a que no se está definiendo la situación del investigado, pues se trata de una medida de carácter preventivo16.
Aunado a lo anterior, no puede pasarse por alto que pese a que el accionante no dio cuenta en su escrito de tutela que se hubiera surtido la consulta de aquella decisión de suspensión (artículo 217 de la Ley 1952 de 2019), la Procuraduría en su informe puso de presente que la misma había sido resuelta mediante proveído de 19 de junio de 2025. 15 Sentencia T-1012 de 2010. 16 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-433 de 2019. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 69. Así las cosas, procede la Sala a estudiar de fondo los reparos presentados por el señor Rojas Herrera contra la decisión de suspensión provisional del cargo de alcalde.
Análisis de la vulneración alegada (falta de competencia de la PGN para suspender provisionalmente al actor del cargo de alcalde y omisión de la misma autoridad de permitir ejercer el derecho de defensa previo a aquella determinación) 70. La Sala negará el amparo respecto la suspensión provisional (preventiva) del cargo de alcalde del señor Rojas Herrera, por las razones que se explican a continuación: 71.
Contra la mencionada decisión, Luis Eduardo Rojas Herrera señaló que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos porque (1) profirieron la misma sin competencia, comoquiera que de acuerdo con lo dispuesto en el ordinal 2 del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cualquier tipo de restricción a los derechos y oportunidades políticas debe provenir de «condena por juez competente en proceso penal» y (2) se omitió darle la oportunidad de presentar a argumentos de defensa previo a que se emitiera la misma. 72.
Frente al primer punto, esto es, la falta de competencia, es preciso recordar que sobre la potestad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación respecto de servidores públicos de elección popular, la Corte Constitucional, al estudiar la exequibilidad de algunos apartes de la Ley 2094 de 2021, sostuvo: «247. Como consecuencia de lo anterior [entiéndase la inconstitucionalidad de las expresiones jurisdiccionales y jurisdiccional], la PGN conservará, para todos los efectos, la potestad disciplinaria en los términos en que le fue atribuida por mandato constitucional, esto es, como una función originariamente administrativa, según se explicó en acápites previos.
En ese orden de ideas, de acuerdo con los artículos 118 y 277.6 de la Constitución Política, a este organismo autónomo e independiente le compete “[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”. 248.
Como quiera que el desempeño de esta función es una típica manifestación del derecho sancionatorio estatal, esta Corte procederá a declarar la exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional.
Sin embargo, […] la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores de elección popular corresponderá al juez de lo contencioso administrativo, después de agotarse el procedimiento de naturaleza administrativa a cargo de la PGN.»17 73. Así las cosas, no resulta de recibo el argumento de la parte actora según la cual la Procuraduría no contaba con competencia funcional para suspenderlo provisionalmente del cargo porque sobre dicha potestad existía reserva judicial de conformidad con la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), pues 17 Corte Constitucional.
Sentencia C-030 de 2023. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 sobre el particular la Corte Constitucional ya se pronunció y ello hizo tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, pues en el fallo no se hicieron salvedades, limitaciones ni distinciones al respecto.
En todo caso, no puede perderse de vista que la suspensión que aquí se enjuició fue de carácter provisional (medida preventiva) y, en consecuencia, no se trata de una sanción definitiva, de aquellas respecto de las cuales la misma Corte atribuyó al juez de lo contencioso administrativo18. 74. Aunado a lo anterior, la Sala advierte que de conformidad con los artículos 101 [parágrafo 1] de la Ley 1952 de 201919 (modificado por el artículo 16 de la Ley 2094 de 2021) y 22 [numeral 3, literal c] 20, 75 [numeral 2] 21 y 76 [numeral 1, literal a]22 del Decreto Ley 262 de 2000 (modificados por los artículos 11, 19 y 22 del Decreto Ley 1851 de 2021), para el presente caso, sí eran competentes las Procuraduría Regional de Instrucción de Vichada para imponer la medida preventiva de suspensión provisional del cargo23 y la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación para conocer de la consulta sobre aquella decisión. 75.
En relación con el segundo reparo, esto es, sobre la omisión de la PGN de permitirle al investigado pronunciarse y/o defenderse previa determinación sobre la suspensión provisional del cargo, la Sala estima necesario indicar que, una vez saneado el procedimiento por parte de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación, en atención a lo dispuesto en el artículo 217 de la Ley 1952 de 2021, dicha autoridad procedió a correr traslado al investigado para que hiciera uso de su derecho de defensa mediante Auto de 4 de junio de 2025. 76.
Así las cosas, esta Subsección no advierte que la decisión (y trámite) de suspensión provisional del cargo de alcalde, como medida preventiva en el marco del proceso disciplinario IUS E-2025-013789 IUC-D2025-3915145 de la 18 Sobre el recurso extraordinario de revisión de que tratan las Leyes 1952 de 2019 y 2054 de 2021: Consejo de Estado.
Sala Plena. Auto de 3 de diciembre de 2024. Rad. 11001-03-15-000-2023-00871-00. 19 Parágrafo 1. Las Salas Disciplinarias estarán conformada cada una por tres (3) integrantes. Según las competencias internas, las Salas Disciplinarias conocerán de la consulta de la suspensión provisional y de los recursos de apelación y queja interpuestos contra las decisiones de primera instancia de las procuradurías delegadas.
Igualmente, de la segunda instancia y de la doble conformidad, en los procesos con asignación especial, siempre y cuando el funcionario desplazado tenga la competencia de procurador delegado y de las demás que le sean señaladas. 20 3. Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular. La Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular tiene las siguientes competencias: […] c. Conocer del grado de consulta del auto de suspensión provisional, así como de sus prórrogas, proferidos, en cualquier etapa, por las procuradurías delegadas, regionales, distritales y provinciales en las actuaciones contra servidores públicos de elección popular. 21 Artículo 75.
Procuradurías regionales de instrucción. Las procuradurías regionales de instrucción tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes competencias: […] 2. Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, de los procesos disciplinarios cuya competencia corresponda a las procuradurías provinciales y distritales, en las circunscripciones territoriales en donde estas no existan, salvo que la competencia este asignada a otra dependencia de la Procuraduría. 22 Artículo 76.
Procuradurías provinciales y distritales de instrucción. Las procuradurías provinciales y distritales de instrucción cumplen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes funciones: 1. Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables: a. Los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, los concejales de estos, los personeros, personeros delegados, ediles de juntas administradoras locales, rectores, directores o gerentes de las entidades y organismos descentralizados del orden distrital o municipal, los miembros de sus juntas o consejos directivos, y contra servidores públicos del orden distrital o municipal, según el caso. 23 De conformidad con la relación de «Procuradurías Regionales y Provinciales» disponible en la página de la PGN (https://www.procuraduria.gov.co/procuraduria/Pages/sedes-procuradurias-regionales-provinciales.aspx) en el departamento del Vichada no existen procuradurías provinciales.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03950-00 Accionante: Luis Eduardo Rojas Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Procuraduría General de la Nación haya sido desproporcionada e irrazonable, de cara a los cargos precisos formulados por el señor Rojas Herrera. Cuestión final: Solicitud de aplicación de decisión de la Corte Constitucional presenta por la parte actora 77.
Asimismo, es preciso señalar que no puede acogerse la petición de la parte actora de aplicar al presente caso la Sentencia SU-292 de 2025 de la Corte Constitucional, comoquiera que de ella solo se conoce un comunicado de prensa (Comunicado de prensa No. 32 de 2 y 3 de julio de 2025), los cuales «no son sentencias ni responden a las características propias de las providencias judiciales, motivo por el cual su propósito eminentemente informativo no les confiere fuerza vinculante de ninguna índole»24.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley III. RESULEVE PRIMERO. NEGAR la solicitud de amparo presentada por Luis Eduardo Rojas Herrera contra la Sección Primera del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo del Meta, la Procuraduría General de la Nación y la Procuraduría Regional de Instrucción de Vichada.
SEGUNDO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 24 Corte Constitucional. Auto 597 de 2023.