Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03810-00 Accionante: Elsa María Sánchez Molina Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Temas: Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Reestructuración administrativa. Supresión de cargo. Terminación de nombramiento en provisionalidad. Reintegro Decisión: Negar la solicitud de amparo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 1. La Sala1 decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Elsa María Sánchez Molina contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 2. El 17 de junio de 2025, Elsa María Sánchez Molina, a través de apoderado, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, con ocasión de la Sentencia de 9 de mayo de 2025, proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 76001-33-33-002-2017-00097-012.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó: «PRIMERA: Tutelar el derecho fundamental al debido proceso y al trabajo de mi poderdante, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, el cual fue vulnerado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante la sentencia de segunda instancia proferida el 09 de mayo de 2025, dentro del proceso radicado bajo el número 76001-33-33-002-2017-00097-01, al desconocer las pruebas y argumentos allegadas.
SEGUNDA: Dejar sin efectos jurídicos la sentencia de segunda instancia dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, por constituir una providencia judicial que incurre en un defecto fáctico generador de vulneración de derechos fundamentales. TERCERA: Ordenar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que profiera una nueva decisión dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, valorando 1 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. 2 La sentencia fue notificada a través de correo electrónico el 11 de mayo de 2025.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03810-00 Accionante: Elsa María Sánchez Molina 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de manera adecuada, integral y razonada el acervo probatorio aportado por la parte demandante.» 3. Como fundamento fáctico de la solicitud de amparo, señaló que trabajó 25 años como auxiliar de enfermería en el Hospital Universitario del Valle Evaristo García ESE – HUV3. 4.
En el marco de la Ley 550 de 1999, el HUV expidió el Acuerdo No. 20 de 2016, mediante el cual modificó su planta de personal, suprimiendo algunos cargos y creando otros. Dicho acuerdo fue modificado y adicionado posteriormente por el Acuerdo No. 24 de 2016. 5. El 17 de abril de 2017, la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho4 contra los acuerdos mencionados, argumentando que su cargo fue eliminado a pesar de encontrarse en condición de pre-pensionada y ser madre cabeza de hogar.
Alegó que: i) el acuerdo incurrió en desviación de poder al suprimir 152 cargos de la misma naturaleza del que ella ocupaba y crear 122 nuevos cargos con igual denominación, y ii) se presentó falsa motivación, al no indicar por qué fue desvinculada ni explicar en qué consistió el estudio técnico que justificó la supresión de su cargo. 6.
Mediante Sentencia del 5 de septiembre de 2021, el Juzgado 2 Administrativo de Cali negó las pretensiones de la demanda, tras considerar que la accionante no cuestionó ni probó la vulneración de los elementos sustanciales del proceso de selección de personal, particularmente su calidad y capacidad, conforme lo establece el artículo 2.2 de la Ley 909 de 2004. 7.
La accionante interpuso recurso de apelación, en el que argumentó que la entidad tenía la obligación de realizar un estudio individual de las hojas de vida y del mérito de todos los empleados, para así determinar quién debía permanecer en los cargos. Señaló que el acto administrativo que ordenó la supresión del cargo carecía de motivación y, por ende, su desvinculación no fue debidamente justificada. 8.
Además, sostuvo que no se llevaron a cabo los estudios técnicos requeridos sobre hojas de vida, mérito y demás elementos necesarios para suprimir cargos y determinar quiénes debían ser reincorporados. Afirmó que esto quedó demostrado cuando el juez ordenó compulsar copias a la entidad demandada por no aportar una prueba decretada de oficio y solicitada reiteradamente tanto por la parte demandante como por el propio despacho5.
Lo anterior demostraría que tales estudios no existen porque, en su concepto, nunca se realizaron. 9. Mediante Sentencia del 9 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la decisión de primer grado. El Tribunal concluyó que: i) la 3 El 1 de diciembre de 1998 fue vinculada como supernumeraria y, posteriormente, el 21 de agosto de 2003 en provisionalidad, desempeñándose como auxiliar de enfermería. 4 El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado 2 Administrativo de Cali, bajo radicado No. 76001-33-33-002-2017- 00097-00/01 5 La prueba fue solicitada a la comisión de personal del HUV y consistía en el estudio de hojas de vida de los empleados de dicha institución Radicado: 11001-03-15-000-2025-03810-00 Accionante: Elsa María Sánchez Molina 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionante no probó ser madre cabeza de hogar ni pre-pensionada, por lo que no tenía derecho a estabilidad laboral reforzada; ii) los actos administrativos que modificaron la planta de personal fueron adoptados con base en un estudio técnico, conforme al artículo 46 de la Ley 909 de 2004; y iii) la supresión del cargo era una motivación suficiente para dar por terminado su nombramiento en provisionalidad. 10.
Como fundamento de la vulneración, la parte actora alegó que la autoridad judicial incurrió en: i) un defecto fáctico, al haberse ignorado la falta de motivación del acto administrativo, específicamente la inexistencia del estudio técnico que justificara la supresión del cargo; ii) un defecto sustantivo, al no valorar adecuadamente la ausencia del estudio técnico en que se sustentó el Acuerdo No. 20 de 2016; iii) el desconocimiento del precedente judicial contenido en las Sentencias de 17 de mayo de 2012, Rad. 2000-03365, y 22 de marzo de 2012, Rad. 2002-01312-01 (0110-11), ambas de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado; y iv) la violación directa del artículo 230 de la Constitución, por cuanto la decisión judicial no se fundamentó adecuadamente en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 ni en la jurisprudencia aplicable.
Intervenciones6 11. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el Juzgado 2 Administrativo de Cali y el Hospital Universitario del Valle pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio. CONSIDERACIONES Cuestión previa 12. Se procederá a analizar de manera conjunta los defectos fáctico y sustantivo, dado que ambos comparten los mismos argumentos. 13.
En su escrito de tutela, el accionante argumentó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en una violación directa de la Constitución, específicamente, del artículo 230. No obstante, no presentó una explicación clara y suficiente que demostrara cómo el juez de nulidad y restablecimiento del derecho vulneró sus garantías fundamentales mediante la sentencia enjuiciada.
Por lo tanto, este planteamiento no será abordado de forma independiente; en su lugar, la norma será evaluada en conjunto con los otros defectos, siempre y cuando se superen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela Problema jurídico 14. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el 6 Mediante Auto de 19 de Junio de 2025, el despacho admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y vinculó al Hospital Universitario del Valle – Evaristo García – ESE y al Juzgado 2 Administrativo de Cali como terceros con interés. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03810-00 Accionante: Elsa María Sánchez Molina 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como juez de segunda instancia dentro del proceso No. 76001-33-33-002-2017-00097-01, incurrió en alguno de los siguientes defectos: (i) fáctico y sustantivo, al presuntamente haber ignorado la falta de motivación del acto administrativo reflejado en la ausencia del estudio técnico en que se sustentó el Acuerdo No 20 de 2016; y (ii) desconocimiento del precedente contenido en las Sentencias de 17 de mayo de 2012, Rad. 2000-03365, y 22 de marzo de 2012, Rad. 2002-01312-01 (0110-11), ambas de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 15. La presente acción cumplió con los requisitos generales de procedencia, dado que: (i) el asunto tiene relevancia constitucional, ya que la discusión se centró en una posible vulneración de los derechos al debido proceso y trabajo, se alegó de manera concreta la existencia de defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente, y aunque los argumentos fueron planteados previamente en el recurso de apelación, la acción de tutela presenta fundamentos específicos en relación con la sentencia de segunda instancia;
(ii) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que la accionante fue quien actúo dentro del proceso como demandante y la decisión objeto de cuestionamiento fue emitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; (iii) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de sus derechos;
(iv) la acción de tutela fue presentada el 17 de junio de 2025, es decir, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la providencia enjuiciada7; (vi) no se alegó una irregularidad procesal; (v) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y (vii) la tutela no fue interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza.
Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos 16. La Sala negará el amparo solicitado por Elsa María Sánchez Molina debido a que no se configuraron los defectos alegados tal como se expone a continuación: 17. En cuanto a la presunta falta de motivación del acto administrativo reflejado en la ausencia del estudio técnico del Acuerdo No 20 de 2016, la Sala advierte indispensable tener en cuenta los argumentos expuestos en la Sentencia de 9 de mayo de 2025 respecto del estudio del motivo de la supresión del cargo: «42.
Ahora bien, los actos administrativos demandados modificaron la planta de personal con base en un estudio técnico como requisito del artículo 46 de la Ley 909 de 20048. Así dice el Acuerdo 020 de 2016: 7 La sentencia fue notificada a través de correo electrónico el 11 de mayo de 2025. 8 «REFORMAS DE PLANTAS DE PERSONAL. <Artículo modificado por el artículo 228 del Decreto 19 de 2012.
El nuevo texto es el siguiente:> Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP-.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03810-00 Accionante: Elsa María Sánchez Molina 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Por la cual se modifica la planta de personal del Hospital Universitario del Valle… … la entidad hospitalaria elaboró una propuesta de transformación organizacional con fundamento en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, el artículo 228 del Decreto 019 de 2012, los artículos 95 y 97 del Decreto 1227 de 2005… … en cumplimiento del precitado mandato legal y previamente a la expedición del presente acto administrativo, se adelantó un estudio técnico que forma parte integral de este Acuerdo… … atendiendo las recomendaciones del citado estudio técnico es necesario modificar la estructura del Hospital (…) acorde con las necesidades del servicio y los principios de reorganización administrativa…”. 43.
Ambos actos administrativos demandados mantuvieron en los empleos a personas beneficiarias del retén social. El Acuerdo no. 20 estableció: “ARTÍCULO SEXTO. CONSERVENSE dentro de una PLANTA TRANSITORIA los siguientes funcionarios públicos, los cuales según los estudios técnicos permanecerán en la planta de la entidad única y exclusivamente dada la condición especial de protección de la que gozan (fuero sindical, prepensionada, pre-pensionada): (…) 44.
El Acuerdo no. 24 estableció: “ARTÍCULO CUARTO: ADICIONAR el artículo sexto (6°) del Acuerdo No. 020 del veintiséis (26) de octubre de 2016 respecto de los siguientes funcionarios, el cual quedará así:
ARTÍCULO SEXTO. CONSERVENSE dentro de una PLANTA TRANSITORIA los siguientes funcionarios públicos, los cuales según los estudios técnicos permanecerán en la planta de la entidad única y exclusivamente dada la condición especial de protección de la que gozan (fuero sindical, pre-pensionada: (…) 45. La supresión del empleo es motivación suficiente para terminar el vínculo de un nombramiento en provisionalidad: “ARTÍCULO
41. CAUSALES DE RETIRO DEL SERVICIO. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: l) Por supresión del empleo”; 46. La demandante no tenía derechos de carrera administrativa, ni derecho a una reubicación en los cargos que se mantuvieron u otro equivalente.
La experiencia y aptitudes profesionales no le otorgaron el derecho a permanecer en la planta de personal, no gozaba de estabilidad, su vinculación era precaria. 47. La excepción a esta regla es si demostró ser madre cabeza de hogar y/o pre pensionada, como ocurrió con las personas que identificaron los actos administrativos demandados.
Se verificará cada una de tales circunstancias.» 18. De lo anterior se concluye que el Tribunal Administrativo del Valle no valoró de manera irracional ni caprichosa la motivación de los actos administrativos mediante los cuales se suprimieron y crearon nuevos cargos en el HUV. Por el contrario, dichos documentos fueron citados en la sentencia como parte del acervo probatorio aportado por la parte demandada9. 19.
A partir de este análisis, el Tribunal determinó que los acuerdos expedidos por el HUV se fundamentaron en una propuesta de transformación organizacional y El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal». 9 Entre otras la parte demandada aporto en la contestación de la demanda como soportes de los actos administrativos demandados: Consultoría para el fortalecimiento institucional del HUV.
Informe situación HUV, estudio técnico de reestructuración del HUV, bases para el plan de salvamento del HUV, documentos que dan cuenta del cumplimiento de los requisitos legales que soportan la solicitud de promoción y aspectos contables básicos para el acuerdo de reestructuración, estudio técnico para el rediseño del HUV. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03810-00 Accionante: Elsa María Sánchez Molina 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en un estudio técnico que recomendaba modificar la estructura del hospital conforme a las necesidades del servicio y a los principios de reorganización administrativa.
Asimismo, complementó su análisis con el hecho de que la supresión del empleo constituye una causa válida para dar por terminado un nombramiento en provisionalidad10, como ocurre en el caso de la accionante, quien no logró demostrar su condición de cabeza de hogar ni de persona en situación de pre- pensionada, tal como lo afirmó en la demanda. 20.
No se evidencia que el Tribunal Administrativo del Valle haya actuado en contravía de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 909 de 200411, relativo al deber de motivar las reformas a la planta de personal, como en este caso respecto de los empleos del HUV. Por el contrario, su decisión se sustentó en los elementos probatorios obrantes en el expediente y en una interpretación razonada y coherente de los mismos. 21.
Del análisis realizado se desprende que la autoridad judicial actuó dentro del marco legal y constitucional al evaluar los actos administrativos proferidos por el HUV. Su decisión no se basó en consideraciones arbitrarias, sino en pruebas válidamente aportadas al proceso y en una interpretación razonable de las mismas. Así, se encontró justificada la reestructuración de la planta de personal del hospital, en un estudio técnico y una propuesta de transformación organizacional, conforme a lo exigido por el artículo 46 de la Ley 909 de 2004.
Por lo anterior, no están configurados los defectos fáctico y sustantivo. 22. Tampoco se advierte que la autoridad accionada haya desconocido el precedente. La Sentencia del 17 de mayo de 2012 de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 05001-23-31-000-2000-03365-01, resolvió el caso de varios empleados de la Empresa Metropolitana para la Seguridad (METROSEGURIDAD) que demandaron, mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho, una resolución que suprimió los cargos que venían desempeñando.
Los demandantes argumentaron que el estudio técnico que sustentaba dicha supresión no fue elaborado conforme a lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998. El Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia12, declaró la nulidad del acto administrativo y, como restablecimiento del derecho, ordenó el reintegro de los demandantes a sus cargos, al concluir que el estudio técnico carecía de los requisitos legales al no contener un análisis integral de los elementos exigidos por la norma.
Decisión que estuvo soportada en el respectivo material probatorio que obró en ese proceso en particular. 10 El artículo 41 de la Ley 909 de 2004 11 Artículo 46. Reformas de plantas de personal. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP-.
El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. 12 En primera instancia el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03810-00 Accionante: Elsa María Sánchez Molina 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23. Por su parte, la Sentencia del 22 de marzo de 2012, también de la subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 54001-23-31-000-2002- 01312-01, examinó una demanda contra un acuerdo que modificó la estructura de la Alcaldía Municipal de Chinácota, Norte de Santander, bajo el argumento de que dicha reestructuración se llevó a cabo sin estudios técnicos.
En ese caso, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander accedió a las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado al comprobar que no se aportaron estudios técnicos que cumplieran con el análisis requerido por el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998. 24. A partir de lo anterior, se concluye que los casos invocados no presentan identidad fáctica ni jurídica con el asunto objeto de estudio.
En consecuencia, dichas decisiones no pueden ser consideradas precedentes vinculantes, ni siquiera orientadores relevantes, toda vez que las circunstancias concretas analizadas por el Consejo de Estado en esos fallos difieren de las que se presentan en el caso actual, donde resultaba relevante la prueba de las calidades de madre cabeza de familia y/o pre-pensionada. 25.
Por lo anterior se concluye que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no desconoció el precedente jurisprudencial citado por el accionante. En mérito de lo expuesto, la Subsección de la Sección Segunda del Consejo de Estado administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la acción de tutela interpuesta por Elsa María Sánchez Molina, por las razones expuestas anteriormente.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior sentencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado Electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado Electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.