CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: GERMAN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Expediente N° 410012333000201700194-02 Número interno: 2883-2019 Demandante: Hernando González Cortes Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 5 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Huila, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por HERNANDO GONZÁLEZ CORTÉS en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el día 27 de abril de 2017, tendiente a declarar la nulidad del Oficio DESAJN15-2070 del 11 de mayo de 2015, proferida por el director seccional de Administración de Justicia de Neiva y de la Resolución No. 5582 del 123 de agosto de 2016, proferida por el director ejecutivo de Administración Judicial, que resuelven no acceder a la petición del actor, en primera y segunda instancia. A título de restablecimiento del derecho solicitó: “SEGUNDA: (…) reconocer, reliquidar y pagar al doctor HERNANDO GONZÁLEZ CORTÉS desde el día 19 de agosto de 2011hasta el 31 de enero de 2014, todas su prestaciones sociales, salariales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales que pueden verse incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su remuneración básica mensual legal, incluyendo en la base de liquidación con carácter salarial el 30% de esa asignación básica mensual, porcentaje este que se ha excluido de la liquidación, porque tal porcentaje del sueldo básico se ha computado por la administración como prima especial sin carácter salarial, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en razón a algunos decretos del Gobierno Nacional le restan tal porcentaje al salario básico para darle el título de prima, por lo que la administración judicial le ha liquidado al actor todas sus prestaciones con el 70% de la remuneración básica legal.
TERCERO. (…) reconocer y pagar a mi representado HERNANDO GONZÁLEZ CORTÉS, desde el día 19 de agosto de 2011 hasta el 31 de enero de 2014, el valor de las diferencias salariales, laborales y prestacionales existentes, entre la liquidación que hasta ahora le ha hecho la administración con el 70% de su salario básico y el valor que resulte de reliquidar todas sus prestaciones sociales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, aportes a seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que pueden verse incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su remuneración básica mensual, incluyendo en la base de liquidación el 30% del sueldo básico mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque este porcentaje del salario básico la administración lo ha considerado como prima especial sin carácter salarial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992”.
Igualmente pidió indexar las sumas de dinero a pagar, el pago de intereses, la aplicación de los artículos 187, 189 y 192 del CPACA. La contestación de la demanda La entidad demandada solicita el rechazo de las pretensiones ya que, por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales.
Propuso las excepciones de ausencia de causa petendi, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, innominada y como petición subsidiaria se aplique la prescripción de los derechos reclamados. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Huila, en la sentencia del día 25 de marzo de 2019, decidió declarar no probadas las excepciones, declarar la nulidad de los dos actos administrativos demandados, inaplicar por inconstitucionales los Decretos que desde 1993 fijaron la remuneración de jueces y magistrados y, a título de restablecimiento del derecho dispuso: “CUARTO: CONDENAR en consecuencia a la Nación- Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a: Reliquidar y pagar las prestaciones sociales, salariales y laborales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, entre otras) del doctor HERNANDO GONZÁLESZ CORTÉS, causadas a partir del 19 de agosto de 2011 hasta el 31 de enero de 2014, teniéndose en cuenta para el efecto como base de la liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% que hasta ahora se ha tenido como prima especial.
Reconocer y pagar al demandante desde el 19 de agosto de 2011 hasta el 31 de abril de 2014, la prima especial mensual de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sin carácter salarial, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, teniéndola como un agregado o valor adicional sobre la misma, y no como parte integrante como hasta el momento lo ha hecho.
(…)
QUINTO: Se condena a la parte demandada a pagar al demandante las costas del proceso. Para tal efecto, fijasen como agencias en derecho el valor equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la ejecutoria de la presente sentencia. Por la Secretaría se liquidarán las demás. (….)”. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que por expreso mandato de la Ley 4 de 1992 en el artículo 14, la prima allí estatuida no tiene carácter salarial, criterio que fue reafirmado por la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996, por la cual declaró la exequibilidad del aparte “sin carácter salarial” del citado artículo pero de manera restringida, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación de las prestaciones sociales aunque si para efectos de calcular el ingreso base de cotización al Sistema de Seguridad Social en Pensiones y en Salud.
Señaló que la entidad demanda líquido y pagó al funcionario judicial, en su condición de juez de la República los salarios, prestaciones sociales y la prima especial del 30%, conforme a las disposiciones vigentes en cada anualidad, en cumplimiento de la obligación que tiene de aplicar los decretos al tener literal de su redacción, pues no es posible darle otro alcance a las disposiciones aplicables, ya que resultaría contrario a lo señalado en los artículos 27 y 28 del Código Civil.
Así mismo, sostuvo que la sentencia no dio aplicación al fenómeno jurídico de la prescripción trienal, que se debe contabilizar desde la primera sentencia que decidió anular la expresión “sin carácter salarial” contenida en el artículo del Decreto 050 de 1998 y que fue emitida el 14 de febrero de 2002, por lo que el actor al haber presentado la petición el 7 de abril de 2015, el reconocimiento se debe efectuar a partir del 7 de abril de 2013, y en adelante hasta que se produzca su retiro.
Alegatos de conclusión de segunda instancia La parte demandada alegó de conclusión y reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. El Ministerio Público no intervino en el proceso. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho HERNANDO GONZÁLEZ CORTÉS al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.
Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”.
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto del doctor HERNANDO GONZÁLEZ CORTÉS: Que se desempeña en el cargo de juez administrativo de descongestión de Neiva del 22 de agosto de 2011 hasta el 31 de enero de 2014.
Que ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales. Que el día 7 de abril de 2015, según se lee en el expediente, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa.
Mediante el Oficio DESAJN15-2070 del 11 de mayo de 2015, expedido por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva se negó lo pretendido por el actor. El actor interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, la cual fue resuelta mediante Resolución No. 5582 del 12 de agosto de 2016 De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, HERNANDO GONZÁLEZ CORTÉS tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.
Segundo, HERNANDO GONZÁLEZ CORTÉS tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales, tal y como lo dispuso el a quo.
Tercero, la parte demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 7 de abril de 2012, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal y hasta el 31 de enero de 2014 (último día que fungió como juez).
Recuérdese que la petición de la prima especial de servicios no vino a hacerla sino hasta el 7 de abril de 2015; y a partir de esta fecha se cuentan los tres años hacia atrás para efectos de la prescripción. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y con la sentencia de unificación citada. En todo caso, es importante aclarar que la parte demandante no tiene derecho a que se le reliquide desde el día 19 de agosto de 2011, como lo señaló la sentencia de primera instancia, motivo por el cual dicha providencia será en este punto modificada.
Cuarto, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia del 5 de marzo de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Huila accedió a las pretensiones de la demanda presentada por HERNANDO GONZÁLEZ CORTÉS en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
SEGUNDO. - ADICIONAR la sentencia apelada en el sentido de estarse a lo dispuesto en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019 (Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18) CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ) [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO. - ADICIONAR la sentencia impugnada en el sentido de declarar probada la EXCEPCION DE PRESCRIPCIÓN relacionada con la diferencia salarial y prestacional anteriores al 7 de abril de 2012, por las razones expuestas en el presente proveído.
CUARTO. - REVOCAR parcialmente el numeral CUARTO literales a) y b) de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de que se deberá reliquidar y pagar los salarios y prestaciones sociales a partir del 7 de abril de 2012 y hasta el 31 de enero de 2014, debido a la prescripción trienal.
QUINTO. - ADICIONAR la sentencia impugnada en el sentido de ordenar realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.
SEXTO. - NO CONDENAR en costas.
SÉPTIMO. - Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA Conjuez Ponente Firmado electrónicamente GRENFIETH DE JESÚS SIERRA CADENA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA