Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) Demandante: Gloria Cecilia Rivera Corrales Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos como docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.

CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veinticuatro (24) de enero de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por medio de la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora GLORIA CECILIA RIVERA CORRALES instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 45736 del 5 de diciembre de 2016, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante y, de las Resoluciones RDP 005044 del 13 de febrero y RDP 009962del 13 de marzo, ambas de 2017, mediante las cuales se resolvieron en forma negativa los recursos de reposición y apelación interpuestos en contra de la decisión inicial. 1 Folio 93.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prestación conforme a lo previsto en la Ley 114 de 1913 con los correspondientes reajustes anuales, así como el retroactivo debidamente indexado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde el 17 de septiembre de 2008.

Y que se ordene el pago de la indemnización moratoria regulada en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 192 y 195 del CPACA y se condene en costas a la parte accionada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante durante su vida laboral se desempeñó como docente oficial por más de 20 años conforme a lo exigido en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes y prestó sus servicios en calidad de interina nacionalizada en los siguientes tiempos: Decreto de nombramiento Lapso desempeñado Días laborados 1 1712 del 25 de julio de 1978 11 de julio - 26 de agosto de 1977 46 2 1654 del 30 de abril de 1979 12 de febrero – 2 de abril de 1979 51 3 4275 del 22 de octubre de 1979 1.° de septiembre – 30 de septiembre de 1979 30 4 1193 del 14 de junio de 1982 24 de febrero – 25 de marzo de 1982 32 5 1197 del 15 de junio de 1982 2 de febrero - 23 de febrero de 1982 22 6 1209 del 15 de junio de 1982 26 de abril – 24 de mayo de 1982 29 7 1588 del 7 de julio de 1982 25 de mayo – 11 de junio de 1982 17 8 3218 del 8 de octubre de 1982 9 de septiembre – 8 de octubre de 1982 30 9 3617 del 8 de noviembre de 1982 11 de octubre – 8 de noviembre de 1982 28 10 028 del 13 de julio de 1992 30 de enero – 10 de abril de 1992 71 11 052 del 13 julio de 1992 20 de abril – 12 de junio de 1992 53 12 053 del 14 de julio de 1992 13 de julio – 2 de agosto de 1992 20 13 018 del 5 de marzo de 1993 1.° de febrero – 2 de abril de 1993 62 14 037 del 20 de mayo de 1993 21 de abril – 31 de mayo de 1993 41 2 Folios 5 y 6.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) 15 055 del 7 de septiembre de 1993 4 de septiembre – 24 de noviembre de 1993 81 16 010 del 6 de febrero de 1997 Docente en propiedad a partir del 8 de abril de 1997- (a la fecha de presentación de la demanda) 16 de mayo de 2016 6879 Que el 27 de julio de 2016, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la entidad demandada negó lo reclamado a través de las Resolución RDP 045736 del 5 de diciembre de 2016, decisión confirmada en las Resoluciones RDP 005044 del 13 de febrero y RDP 009962 del 13 de marzo, ambas de 2017, al resolver los respectivos recursos de reposición y de apelación. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 24 de octubre de 20173, y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el que se opuso a las pretensiones al argumentar que la señora Gloria Cecilia Rivera, no cumplió con los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión gracia, porque la vinculación desempeñada fue de carácter nacional.

Propuso las excepciones que denominó; inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, buena fe, prescripción y genérica. En la audiencia inicial6 el tribunal señaló que las excepciones propuestas no podían ser consideradas como previas, por tanto, serían resueltas en la sentencia. En esta diligencia se fijó el litigio en el sentido de determinar si la actora cumplía con los requisitos para ser acreedora de la pensión gracia. Señaló que no existía ánimo conciliatorio y efectuó el decreto de pruebas.

Mediante audiencia de pruebas7 ordenó incorporar las pruebas decretadas y allegadas; en atención al artículo 181 del CPACA corrió traslado para alegar a las partes. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dictó sentencia el 24 de enero de 2019, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, para lo que declaró la nulidad de los acusados.

A título de 3 Folios 114 y 115. 4 Folio 117. 5 Folios 127 a 131. 6 Folios 130 a 137. 7 Folios 158 a 160. 8 Folios 270 a 284. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) restablecimiento ordenó a la UGPP reconocer y pagar a la UGPP la pensión a partir del 24 de julio de 2015, en una cuantía del 75% de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.

De otra parte, condenó en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. Luego del análisis normativo, jurisprudencial y probatorio allegado al plenario, procedió a verificar los tiempos laborados por la docente en los municipios de Sasaima y Sesquilé correspondientes a la Secretaría de Educación de Cundinamarca, los cuales resultaron en 20 años, 9 meses y 21 días, por lo que procedió a controvertir los argumentos expuestos por la UGPP para negar el reconocimiento de la pensión gracia. Así, determinó que la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980, no exige continuidad en el servicio, dado que con el simple hecho de acreditar el nombramiento territorial o nacionalizado debían incluirse esos tiempos para efectos de la pensión gracia, por lo tanto, como la docente allegó certificación de la vinculación previa en calidad de docente nacionalizada interina, debía reconocerse agotado dicho presupuesto.

Que la UGPP reconoció como nacionales los tiempos desempeñados desde el 8 de abril de 1997, pero que tal argumento no sustento porque, según el Decreto 010 del 6 de febrero de 1997, el alcalde de Sasaima nombró en propiedad a la señora Rivera Corrales como docente de básica primaria nacionalizada, misma situación que corroboró el certificado laboral adjunto al plenario.

De igual manera, dispuso que los tiempos desempeñados por la docente con anterioridad al 8 de abril de 1997 deben incluirse porque pese a que no existe el certificado expedido por el FOMAG, fue aportado material probatorio suficiente para determinar la vinculación, tales como los actos administrativos de nombramiento que así lo determinan, por lo que procedía el reconocimiento de la pensión gracia regulada en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933.

Consideró pertinente ordenar la liquidación de la pensión gracia con los factores salariales devengados en el año anterior a la configuración del estatus (del 24 de julio de 2014 al 24 de julio de 2015), esto es, asignación básica, bonificación mensual, las doceavas de las primas de navidad, servicios y de vacaciones. Sobre el denominado «HE Adultos G.12, 13 y 14 D.2277» precisó que no procedía incluirlo al no existir prueba que certificara el carácter salarial de dicha partida.

Que no se configuró la prescripción de las mesadas porque adquirió el estatus el 24 de julio de 2015 y solicitó el reconocimiento el 27 de julio de 2016, siendo resuelta la petición desfavorablemente en la Resolución RDP 045736 del 5 de diciembre de 2016 y presentó la demanda el 27 de abril de 2017, por lo que no trascurrieron más de 3 años desde que se hizo exigible el derecho y la reclamación administrativa.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) Sobre los intereses de mora descritos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 advirtió que no procedía porque los mismos se causan cuando una vez reconocida la pensión, la entidad deja de pagar la mesada correspondiente, situación que no acontece en el presente asunto.

EL RECURSO DE APELACIÓN9 La UGPP en su escrito solicitó revocar la sentencia y en su lugar negar las pretensiones toda vez que de la normativa que regula el reconocimiento de la pensión gracia sostiene que es un beneficio único para los docentes del orden territorial o nacionalizado y no sobre los docentes nacionales, siendo esta última la calidad que ostentó la señora Gloria Rivera Corrales.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó escrito de alegaciones finales en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación.10 La parte demandante y el delegado del Ministerio Público ante esta Corporación, guardaron silencio11. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» 9 Folios 290 a 292. 10 Folios 327 a 328. 11 Según constancia visible a folio 359.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.

Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto). 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir entre otros observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,15 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Docente interino Según el criterio ampliamente decantado por el órgano de cierre Vértice de la Jurisdicción Contencioso Administrativo los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 201516, se precisó: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.

En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y 16 Radicado: 52001233300020130005801 (2636-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)» (Negrillas y subrayas fuera de texto original).

Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la señora Gloria Rivera ostentó una vinculación del orden territorial o nacionalizada durante 20 años de servicio para consolidar el derecho pensional en litigio.

Pues bien, frente al primer requisito enunciado relacionado con la edad, se observa que la señora Gloria Cecilia Rivera Corrales nació el 6 de marzo de 195717, de modo que cumplió los 50 años el 6 de marzo de 2007. Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), por lo cual, en aras de verificar las vinculaciones y esclarecer si hay lugar al reconocimiento del derecho, se analizarán los tiempos desempeñados por la señora Rivera Corrales. -Nombramientos en calidad de interina con vinculación nacionalizada entre 1977 y 1997 Del material allegado al plenario puede evidenciarse que la docente fue vinculada por el departamento de Cundinamarca en calidad de interina, nombrada por el gobernador y debidamente posesionada por los respectivos alcaldes de los municipios donde desempeñaba la labor, para lo cual, fueron aportados los distintos actos, de los que se extrae la siguiente información: Actos de nombramiento y posesión Tiempo de servicio interino Lugar de servicio Autoridad que expidió los actos 1 Decreto 1712 del 25 de julio de 197818 y acta de posesión19.

Licencia de maternidad – 11 de Escuela Urbana de Sasaima Gobernador de Cundinamarca y 17 De conformidad con la copia de la cédula visible a folio 2. 18 Folios 162 a 165. 19 Folio 166. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) julio al 26 de agosto de 1977 (45 días) Secretario de Educación departamental 2 Decreto 1654 del 30 de abril de 197920 y acta de posesión21.

Licencia de maternidad- 12 de febrero al 2 de abril de 1979 (50 días) Escuela urbana San José de Sasaima Gobernador de Cundinamarca y Secretario de Educación departamental 3 Decreto 4275 del 22 de octubre de 197922 y acta de posesión23. Licencia no remunerada 1. ° al 30 de septiembre de 1979 (30 días) Escuela Urbana Fátima de Sasaima Gobernador de Cundinamarca y Secretario de Educación departamental 4 Decreto 1193 del 14 de junio de 198224.

Licencia por enfermedad- 24 de febrero al 25 de marzo de 1982 (30 días) Escuela Urbana Simón Bolívar de Sesquilé Gobernador de Cundinamarca y Secretario de Educación departamental 5 Decreto 1197 del 15 de junio de 198225. Licencia por enfermedad- 2 al 23 de febrero de 1982 (22 días) Escuela Urbana Simón Bolívar de Sesquilé Gobernador de Cundinamarca y Secretario de Educación departamental 6 Decreto 1209 del 15 de junio de 198226 Licencia por enfermedad – 26 de abril al 24 de mayo de 1982 (29 días) Escuela Urbana Simón Bolívar de Sesquilé Gobernador de Cundinamarca y Secretario de Educación departamental 7 Decreto 1588 del 7 de julio de 198227 Licencia por enfermedad- 25 de mayo al 11 de junio de 1982 (18 días).

Escuela Urbana Simón Bolívar de Sesquilé Gobernador de Cundinamarca y Secretario de Educación departamental 8 Decreto 3218 del 8 de octubre de 198228. Licencia por enfermedad – 9 de septiembre al 8 de octubre de 1982 (30 días) Escuela Urbana Simón Bolívar de Sesquilé Gobernador de Cundinamarca y Secretario de Educación departamental 9 Decreto 3617 del 8 de noviembre de 198229 Licencia por enfermedad - 11 de octubre al 8 de noviembre de 1982 (29 días) Escuela Urbana Simón Bolívar de Sesquilé Gobernador de Cundinamarca y Secretario de Educación departamental 10 Decreto 028 del 20 de abril de 1992 Licencia por enfermedad - 30 de enero al 10 de abril de 1992 (71 días) Escuela Urbana San José de Sasaima Alcalde de Sasaima 20 Folios 168 a 170. 21 Folio 174. 22 Folios 176 a 178. 23 Folio 177. 24 Folios 179 a 182. 25 Folios 183 a 186. 26 Folios 187 a 189. 27 Folios 190 a 193. 28 Folios 194 a 101. 29 Folios 102 a 105.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) 11 Decreto 052 del 13 de julio de 199330 y acta de posesión31 Licencia por enfermedad- 20 de abril al 12 de junio de 1992 (53 días) Escuela Urbana San José de Sasaima Alcalde de Sasaima 12 Decreto 053 del 14 de julio de 1992 Licencia por enfermedad - 13 de julio al 2 de agosto de 1992 (20 días) Escuela Urbana San José de Sasaima Alcalde de Sasaima 13 Decreto 018 del 5 de marzo de 1993 Licencia de maternidad 1. ° de febrero al 2 de abril de 1993 (62 días) Escuela rural las Mercedes de Sasaima Alcalde de Sasaima 14 Decreto 037 del 20 de mayo de 1993 Licencia por enfermedad -21 de abril al 31 de mayo de 1993 (41 días) Escuela Rural de Sasaima Alcalde de Sasaima 15 Decreto 055 del 7 de septiembre de 1993 Licencia por maternidad – 4 de septiembre al 24 de noviembre de 1993 (81 días) Escuela Rural la Candelaria de Sasaima Alcalde de Sasaima En lo que atañe a la vinculación a la docencia en interinidad, resulta adecuado recordar que para reconocer la pensión gracia, la Ley 114 de 1913, entre otros requisitos, esencialmente exige la acreditación de 20 años de servicio como docente oficial del orden territorial o nacionalizado, ello sin que cobre relevancia la forma en que se materializó la prestación de la labor aludida, es decir, sin que deba tenerse en cuenta o excluirse un tiempo en razón del nombramiento en propiedad o provisional por carrera administrativa, o incluso si solo lo fue de manera transitoria, situación que ha sido reiterada por la misma jurisprudencia de esta Corporación. Por lo tanto, para la Subsección es claro que quienes acrediten el ejercicio de la labor docente mediante vinculaciones territoriales o nacionalizadas, tienen derecho a que tales tiempos sean computados al momento de verificar el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio, ello incluso en el evento en que tales lapsos se hubiesen concretado bajo la modalidad de interinidad, pues está en nada influye o distorsiona la naturaleza de la relación legal y reglamentaria, así como tampoco el efectivo desempeño de funciones como educador que son las que finalmente otorgan el derecho.

Aclarado este punto, lo que se observa a partir de las pruebas bajo análisis es que la demandante fue nombrada en reiteradas ocasiones como docente en las escuelas de los municipios de Sasaima y Sesquilé (Cundinamarca), ello por decisión directa y autónoma de las entidades territoriales tanto por la gobernación del departamento y el alcalde de cada municipio, y pese a que no se advierta en cada uno de los actos de nombramiento y posesión, la intervención directa o por autorización del Ministerio de Educación Nacional para adoptar dicha designación. 30 Folio 108. 31 Fo1io 109.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) Tampoco puede señalarse que la plaza ocupada fuera de aquellas previstas para la planta de personal de la Nación. Por el contrario, sobre los decretos de nombramiento efectuados por el alcalde de Sasaima se observa: Es decir que fueron expedidos en virtud del artículo 9° de la Ley 29 de 1993, el cual consagra que:    «[…] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […]» (Negrilla y subrayado fuera de texto).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) El alcance de dicho precepto es relativo a la desconcentración administrativa al asignar como función a cargo de los alcaldes, la de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, razón por la cual no se puede concluir automáticamente que un nombramiento efectuado con sustento en aquel postulado tiene alguna de esas dos connotaciones, al menos hasta tanto no se verifiquen las demás causas y contextos de la vinculación. Por eso, el procedimiento señalado se refiere a la designación de docentes nacionales y nacionalizados, en la medida que su creación obedeció a la facultad asignada por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y, por tanto, se debe remisión al contenido en ella dispuesto para complementar el supuesto de la misma norma.

También relaciona que dicho nombramiento ocurrió para cumplir el Decreto 2277 de 1979 que reguló las condiciones de ingreso, egreso y otras situaciones administrativas en el ejercicio de la profesión docente. En ese orden de ideas, resulta procedente considerar que dicha vinculación tiene el carácter de nacionalizada. Lo anterior, a pesar de que en los nombramientos no existe participación del delegado del FER, debe advertirse que como la docente solamente ocupaba el cargo en calidad de interina en las plazas que eran de propiedad de otros maestros, puede entenderse que estas últimas si fueron creadas por las entidades territoriales para cofinanciar las acreencias de dicho empleo a través de recursos del SGP conforme a las previsiones del artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

Ahora bien, al margen del tipo de vinculación que se hubiese demostrado en este período, lo cierto y definitivo es que aquella no sería del orden nacional, sino eventualmente territorial o nacionalizada, lo cual, en cualquiera de estos dos eventos, no cambia ni afecta la inclusión y cómputo de tales tiempos de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, pues ambos permiten colmar el requisito bajo estudio.

Como sustento de lo anterior, se allega copia del certificado expedido el 13 de mayo de 2016, mediante el cual, el director de personal de instituciones educativas y coordinación de historias laborales y certificaciones del departamento, sostuvo que tales tiempos lo fueron en calidad de docente nacionalizada, así: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) Por lo tanto, es claro que las relaciones legales y reglamentarias de la accionante durante los períodos comprendidos en interinidad, fueron en plazas del orden nacionalizado, aunado a que se realizaron a cargo tanto por el gobernador del departamento de Cundinamarca como de los alcaldes de Sasaima y Sesquilé, en virtud de las facultades conferidas en la Ley 29 de 1989.

En tal sentido, los tiempos Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) bajo estudio son computables para consolidar el derecho a la pensión gracia pretendido. - Del 8 de abril de 1997 al 16 de mayo de 201632 (Nacionalizado) Mediante el Decreto 010 del 6 de febrero de 1997, el alcalde de Sasaima nombró a la señora Gloria Cecilia Rivera de Romero en la planta de personal de docente nacionalizado del municipio, en calidad de docente de educación física de las escuelas urbanas de la jornada tarde, cargo del cual tomó posesión el 8 de abril de 1997, de las cuales se observa: 32 Espacio temporal tomado de la fecha de expedición del Formato Único para la expedición de certificado de historia laboral en el que relacionaba como activa en el ejercicio de docente a la señora Gloria Rivera.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) De los anteriores actos, nótese que, en el decreto de nombramiento, el alcalde de Sasaima también realizó el nombramiento en ejercicio de las atribuciones legales conferidas en el artículo 9° de la Ley 29 de 1989 en ejercicio de las facultades de desconcentración administrativa y el Decreto 2277 de 1979 que reguló las situaciones administrativas en el ejercicio de la profesión docente, tal como se expuso en el acápite anterior.

También se observa la intervención del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional,  y que la plaza fue creada en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que también se encuentra demostrada en esta oportunidad.

Del mismo modo, es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1º consagró lo siguiente. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) «ARTÍCULO 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales). Además, tal situación se ajustaría a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 acerca de los maestros territoriales, según la cual estos fueron creados de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubrirían con cargo a su propio presupuesto, lo cual no ocurre en el presente caso, donde las acreencias laborales de la actora se asumieron a través del FER con transferencias del SGP, es decir, de manera cofinanciada y no únicamente por la autoridad departamental.

Asimismo, en la mencionada sentencia, también se expuso que el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…]a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones.», no implica que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el educador oficial ostenta, por lo que es dable asegurar que el tiempo de servicio durante el período bajo estudio, sí fue de carácter nacionalizado.

De otra parte, en el plenario fueron allegados dos Formatos Únicos para la expedición de certificado de historia laboral expedidos tanto el 20 de abril de 2014 como del 16 de mayo de 201633, en el que relacionan el tiempo aquí discutido como una vinculación nacionalizada y el otro expedido de manera posterior como nacional, pero, se reitera que tanto el decreto de nombramiento y la diligencia de posesión dan cuenta de una situación diferente, ya que, como se dijo, fue expedido por el representante de la autoridad territorial, alcalde municipal de Sasaima y existió participación del Fondo Educativo Regional para acreditar la disponibilidad presupuestal y fue creada dentro de un proceso específico de nacionalización, lo que permita inferir que la plaza fue creada u ocupada en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975.

En tal sentido, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como docente durante el lapso transcurrido entre el 8 de abril 33 Folio 67 del cuaderno de pruebas. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) de 1997 hasta el 16 de mayo de 2016 ( 19 años y 8 días) observa la Sala que la reclamante satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra del orden nacionalizado.

Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, quedó comprobada en tanto el accionante efectivamente se desempeñó como educadora del municipio de Sasaima y Sesquilé a través de varios decretos de nombramiento en calidad de interina por licencia de maternidad y enfermedad, por lo que se encuentra satisfecha esta exigencia. En punto al cumplimiento del cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del reclamante, entendida como el ejercicio de la plaza docente con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a satisfacción de esta exigencia normativa.

Con base en lo dicho, se concluye que el estudio del tribunal de origen resultó acertado en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por cumplir los requisitos previstos para consolidar el derecho en litigio, por lo que habrá que confirmarse dicha providencia sobre lo expuesto anteriormente. Condena en costas de segunda instancia Sin perjuicio de lo anterior, respecto de la imposición de la referida carga en esta oportunidad se recuerda que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02107-01 (2309-2019) En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.

Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: ACEPTAR la renuncia presentada por la abogada Gloria Ximena Arrellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, quien fungía en la presente actuación como apoderada general de la UGPP respectivamente, ello conforme al memorial que obra a índice 34 de la plataforma SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente