Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-07605-00 Demandante JAVIER OSWALDO PINEDA RAMOS Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Temas Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Defecto fáctico. Nivelación salarial entre Asesor de Control Interno a la Gestión y Jefe de Control Interno Disciplinario. Principio de «a trabajo igual, salario igual». Requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial: la relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por Javier Oswaldo Pineda Ramos, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 28 de noviembre de 20251, Javier Oswaldo Pineda Ramos interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia con ocasión de la sentencia del 29 de mayo de 2025 proferida en segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 73001-33-33-010-2019-00244-00/01.
En consecuencia formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Declarar que, en el fallo del día 29 de mayo de 2025, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, Magistrado Ponente Dr. Luis Eduardo Collazos Olaya, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de JAVIER OSWALDO PINEDA RAMOS contra LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA, Rad: 73001-3333-010-2019-00-244-01, SE CONFIGURÓ UN DEFECTO FÁCTIVO (sic)POR OMISIÓN DE VALORACIÓN PROBATORIA Y POR ERRÓNEA VALORACIÓN DE PRUEBAS, lo que a su vez y en forma subsidiaria, derivó en una vulneración mis DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO;
AL TRABAJO EN CONDICIONES DE IGUALDAD, A LA SEGURIDAD JURIDICA - ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCION POLITICA.
SEGUNDO: Decrétese el amparo de mis derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, AL TRABAJO EN CONDICIONES DE IGUALDAD, A LA SEGURIDAD JURIDICA - ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN.
TERCERO: Se deje sin efecto la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, emitida el 29 de mayo de 2025, Magistrado Ponente Dr. Luis Eduardo Collazos Olaya.
CUARTO: se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Magistrado Ponente Dr. Luis Eduardo Collazos Olaya, a que profiera nueva sentencia en el sentido de valorar correctamente la prueba aportada y recaudada dentro de la actuación procesal, y propender así por la prevalencia de mis derechos fundamentales, AL DEBIDO PROCESO, AL TRABAJO 1 Tutela radicada a través del correo de tutelas en línea.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07605-00 Demandante: Javier Oswaldo Pineda Ramos 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co EN CONDICIONES DE IGUALDAD, A LA SEGURIDAD JURIDICA - ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN POR CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO FÁCTICO; accediendo entonces a las pretensiones de la demanda contenciosa». 2.
Hechos Del escrito se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El señor Javier Oswaldo Pineda Ramos fue nombrado en el cargo de Asesor código 1020 grado 01 adscrito a la Dirección General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA, mediante la resolución 5852 del 30 de diciembre de 2011 y se desempeñó en el empleo de Jefe de Oficina de Control Interno a la Gestión hasta el 23 de julio de 2018. 2.2.
Afirma el actor, que en el organigrama de la estructura organizacional de la entidad, la oficina de Control Interno a la Gestión y la oficina de Control Interno Disciplinario tienen el mismo rango, funciones y requisitos, pero no reflejaban las mismas condiciones ya que en control disciplinario existía una remuneración más alta que en control interno a la gestión. 2.3.
El 25 de septiembre de 2018 el accionante solicitó a CORTOLIMA el reconocimiento y pago de la diferencia salarial existente entre el asesor de la oficina de control interno a la gestión «asesor código 1020, grado 01» y el cargo de jefe de oficina de control interno disciplinario «asesor código 1045, grado 07». 2.4. Mediante la resolución 3349 del 18 de octubre de 2018 la entidad negó lo solicitado, decisión que fue recurrida en reposición por el actor y cuya decisión fue confirmada en la resolución 4285 del 20 de diciembre de 2018. 2.5.
Por lo anterior, Javier Oswaldo Pineda Ramos en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos por los que la entidad demandada negó el pago de la diferencia salarial pretendida.
A título de restablecimiento del derecho pidió que se ordenara reconocer, liquidar y pagar la diferencia salarial existente entre el cargo de asesor de la oficina de control interno a la gestión y el cargo de jefe de la oficina de control interno disciplinario, así como la regulación de su pago a futuro, de forma retroactiva. Pidió que se le pagaran los valores resultantes de la diferencia entre lo recibido como asesor de la oficina de control interno a la gestión y el cargo de jefe de la oficina de control interno disciplinario, ambos adscritos a la dirección general de la corporación. 2.6.
En primera instancia el Juzgado Décimo Administrativo de Ibagué (expediente 73001-33-33-010-2019-00244-00) mediante sentencia del 21 de enero de 2022 negó las pretensiones de la demanda. Sostuvo que el actor prestó sus servicios a la entidad pero no desempeñó las funciones de jefe de oficina de control interno disciplinario ni presentó reclamación respecto a la nivelación salarial del cargo de asesor de control interno a la gestión. Explicó que de las declaraciones de los testigos se evidenciaba que, a pesar de formar parte del comité directivo de la Corporación en las reuniones de trabajo, el actor no manifestó su inconformidad respecto de la diferencia salarial existente así como tampoco en las auditorías internas que se llevaron a cabo por él mismo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07605-00 Demandante: Javier Oswaldo Pineda Ramos 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que de acuerdo con las pruebas aportadas al proceso se determinó que aceptó la designación como asesor de control interno a la gestión y conoció el grado de la remuneración y el valor asignado en la escala salarial para ese cargo, además de conocer la naturaleza de asesor y no de jefe así como las funciones que debía desempeñar y que estaban en el manual de funciones de la entidad.
Agregó que de acuerdo con el estudio hecho al manual de funciones los propósitos de uno y otro empleo eran completamente distintos desde el punto de vista legal y misional ya que el de Asesor código 1020 grado 01 de la Oficina de Control Interno conllevaba la función de revisar y evaluar las labores ejecutadas por la entidad descubriendo sus falencias y ofreciendo soluciones para el mejoramiento del servicio y el empleo de Jefe de Oficina Asesora identificado como Asesor código 1045 grado 07 se relacionaba con el ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado observando las normas y respetando los derecho del servidor público disciplinado. 2.7.
La decisión fue apelada por la parte demandante. En segunda instancia el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la decisión de primer grado mediante sentencia del 29 de mayo de 2025 (notificada por correo electrónico el 5 de junio de 2025). Sostuvo que las funciones, competencias y responsabilidades eran distintas, que el cargo de Asesor en el que había sido nombrado correspondía a un rol de naturaleza técnica y estratégica pero que no tenía funciones de jefatura directa ni de liderazgo formal sobre un equipo de trabajo.
Argumentó que si bien el empleo que desempeñaba el actor tenía responsabilidades de seguimiento y evaluación, su enfoque principal se orientaba a la emisión de conceptos y al acompañamiento en la implementación de sistemas de control, mientras que el cargo de Jefe de Oficina Asesora además de desempeñar labores de asesoría, conllevaba responsabilidades de dirección, coordinación y decisión en asuntos disciplinarios.
Frente a los requisitos de formación y experiencia dijo que si bien en ambos se exigía una experiencia profesional comparable en términos de duración el Jefe de Oficina debía acreditar formación específica en derecho y experiencia profesional general y relevante en el ejercicio de funciones disciplinarias lo que evidenciaba un mayor nivel de especialización. Advirtió que si bien es cierto que ambos cargos comportaban responsabilidades relevantes dentro de la estructura organizacional, no bastaba con una apreciación subjetiva sobre la cantidad o complejidad del trabajo para establecer equivalencia salarial. 3.
Fundamentos de la acción El señor Javier Oswaldo Pineda Ramos considera que, al proferir la sentencia del 29 de mayo de 2025 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 73001-33-33-010-2019-00244-00/01, el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en defecto fáctico. Consideró que, de manera errónea, el Tribunal accionado indicó que no se podía acceder a las pretensiones de la demanda porque el cargo de Asesor de la Oficina de Control Interno de la Gestión no tenía funciones y/o responsabilidades frente a órganos de control como sí lo tenía el cargo de Jefe de Oficina de Control Interno Disciplinario, cuando en la misma providencia se dijo que ambos cargos tenían la misma relación de funciones esenciales entre las que se encontraban informar a los órganos de control y emitir conceptos tanto al director general como a los entes de control.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07605-00 Demandante: Javier Oswaldo Pineda Ramos 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El demandante agregó que en la sentencia se hizo referencia a una mayor relevancia del Jefe de Oficina de Control Interno Disciplinario que el de Asesor de la Oficina de Control Interno a la Gestión al tener el primer empleo una relación con la Procuraduría General de la Nación cuando el segundo cargo referido que fue el que desempeñó también tenía como función esencial no el informar a la procuraduría sino emitir conceptos a los entes de control que correspondiera, entre los que se encontraba no solo la Procuraduría General de la Nación sino la Contraloría General de la República e incluso en ocasiones, la Fiscalía General de la Nación. Cuestionó que en la sentencia se afirmara que no tenía superioridad jerárquica, ni liderazgo institucional, ni dirigía una dependencia, ni tenía personal a cargo, lo que no era cierto, ya que de acuerdo con las funciones establecidas no solo tenía facultad de llevar a cabo auditorías internas en toda la entidad sino que además era delegado de forma constante para representar a CORTOLIMA en diferentes reuniones.
Precisó que el cargo desempeñado sí tenía superioridad jerárquica ya que ocupó el cargo más alto en la dependencia de Control Interno a la Gestión y que tenía liderazgo institucional y personal a cargo al ser el encargado de evaluar el desempeño de sus inferiores. El Tribunal consideró como suprema la función disciplinaria asignada al cargo de jefe de control interno disciplinario, pero indicó que debió preguntase si aquel cargo permitía el cumplimiento y/o materialización de la misión, visión y objeto institucional de la entidad, y que la respuesta era negativa pues, si bien la prevención de la corrupción era una función intrínseca a todos los empleos públicos del País no era el objeto ni la misión institucional de CORTOLIMA.
Frente a la calidad y cantidad del trabajo dijo que no podían desconocerse estos aspectos y que, las labores que ejecutaba tenían un impacto institucional al tener que ver con velar por el cumplimiento de la visión, misión y política interna de la entidad. Consideró que los testigos Mónica del Pilar Suárez Pacheco y Alexander Oliveros fueron enfáticos en reconocer que él tenía no sólo una mayor carga laboral sino que tenía interacción frecuente con los entes de control, lo que se desconoció sin fundamento por el Tribunal.
También se refirió a la declaración del señor Héctor Vega Quijano, quien se desempeñó como Jefe de Control Interno Disciplinario para la época en que estuvo vinculado; y dijo que tal testimonio que fue ignorado en ambas instancias del medio de control, pese a que precisó que la cantidad y calidad del trabajo sí eran factores determinantes a la hora de resolver sobre una nivelación salarial.
Se refirió a una ausencia de valoración probatoria del Acuerdo 014 del 3 de noviembre de 2021 y el Manual de Funciones y Competencias Laborales de esa misma fecha emitido por CORTOLIMA con posterioridad a su retiro pero que fue concomitante con el trámite judicial del proceso ordinario que promovió. Y destacó que en el citado documento se modificó la planta de personal y las funciones igualando los dos cargos a jefes de oficina e, incluso, el de control interno a la función ubicado con 3 grados salariales por encima del empleo de control interno disciplinario, todo lo cual le daba la razón. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 3 de diciembre de 2025 el despacho ponente: (i) admitió la acción de tutela interpuesta por Javier Oswaldo Pineda Ramos contra el Tribunal Administrativo del Tolima; (ii) ordenó la notificación de las partes; (iii) como terceros con interés a la Corporación Autónoma Regional del Tolima (entidad Radicado: 11001-03-15-000-2025-07605-00 Demandante: Javier Oswaldo Pineda Ramos 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que actuó como demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho) y al Juzgado Décimo Administrativo de Ibagué (autoridad que dictó sentencia de primera instancia en el citado medio de control). 4.2.
El Juzgado Décimo Administrativo de Ibagué, se pronunció por conducto de su titular y manifestó que la decisión adoptada en esa instancia por la que se negaron las pretensiones de la demanda, obedeció a que no existió prueba alguna que lograra evidenciar que los propósitos de ambos cargos fueran similares, por el contrario, dijo que los dos cargos eran absolutamente diferentes, desde el punto de vista legal y misional.
Sostuvo que esa misma orientación tuvo la decisión emitida en segunda instancia y que, la decisión era acorde con el debido proceso y la garantía de acceso a la administración de justicia. Finalmente allegó el link de consulta directa del proceso en línea y pidió se negara por improcedente la presente acción. 4.3. La Corporación Autónoma Regional del Tolima, CORTOLIMA, rindió informe por conducto de apoderado en el que manifestó no tener competencia en relación con las pretensiones de la presente acción ni haber vulnerado derecho fundamental alguno a la parte actora, por el contrario, manifestó haber cumplido las normas y el debido proceso a cabalidad, razón por la que pidió ser desvinculado por falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.4.
El Tribunal Administrativo del Tolima, no se pronunció frente a los hechos de la solicitud de amparo, pese haber sido notificado de la existencia de la acción. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir 2 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela;
(vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) defecto por error inducido, (vi) defecto por falta de motivación, (vii) defecto por desconocimiento del precedente y (viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07605-00 Demandante: Javier Oswaldo Pineda Ramos 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige una mejor fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Cuestión previa.
Legitimación en la causa por pasiva La Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA, pidió ser desvinculada de la presente acción por carecer de legitimación en la causa por pasiva. Respecto de lo anterior, la Sala precisa que según lo dispuesto en el auto admisorio de la acción de tutela, CORTOLIMA fue vinculada al proceso constitucional en calidad de tercero con interés y no como parte demandada.
Lo anterior considerando que hace parte del extremo pasivo del proceso nulidad y restablecimiento del derecho en el que se emitió la providencia de cierre por parte de la autoridad judicial accionada. De acuerdo con lo anterior, y al tenor de lo establecido en el artículo 13 del Decreto 2591 de 19916, a la mencionada corporación le asiste interés legítimo en el resultado de este proceso constitucional, dada su calidad de sujeto procesal en el proceso ordinario objeto de análisis, y por tal motivo debe permanecer vinculado a éste en la calidad de tercero que le fue reconocido en el auto admisorio de la tutela. 4.
Planteamiento del problema jurídico Inicialmente la Sala deberá verificar si se acreditan los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial, concretamente el de la relevancia constitucional. De superar el anterior estudio, corresponderá determinar si al proferir la sentencia del 29 de mayo de 2025 en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 73001-33-33-010-2019-00244-00/01, el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en el defecto fáctico propuesto. 5.
Alcance del requisito de relevancia constitucional y su análisis en el caso concreto 5.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. 5 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014.
Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. 6 Artículo 13. Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07605-00 Demandante: Javier Oswaldo Pineda Ramos 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. 5.2. En el caso propuesto, encuentra la Sala que no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional pues la tutela se utiliza como una instancia adicional, ya que la parte actora insiste en los argumentos presentados y resueltos por el juez natural de la causa, ahora en sede de tutela.
A esta conclusión se llega luego de comparar los fundamentos de la demanda de Radicado: 11001-03-15-000-2025-07605-00 Demandante: Javier Oswaldo Pineda Ramos 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela, en los que la parte actora reitera su inconformidad con la decisión de la autoridad judicial de negar la pretensión de nivelación salarial.
En el recurso de apelación presentado contra la decisión de primera instancia del Juzgado Décimo Administrativo de Ibagué, presentó los siguientes reparos para ser estudiados por el superior: (i) Insistió en que debió existir una remuneración igual a la que en ese momento percibía el jefe de control interno disciplinario porque de la comparación con el manual de funciones el cargo por él desempeñado y el mencionado cargo, tenían funciones que eran las mismas y que incluso, tenía mayor carga laboral de acuerdo a las funciones asignadas en la oficina de control interno a la gestión, además que esto podía corroborarse con los testimonios rendidos en el proceso.
(ii) Hizo referencia al derecho a la igualdad y manifestó que se daba un trato injusto y desigual teniendo en cuenta que desempeñaba funciones de orden directivo ya que en su cargo de asesor de control interno a la gestión aseguraba el cumplimiento de la misión de CORTOLIMA y desempeñaba múltiples funciones dentro de las cuales estaba la de asesorar al director de la entidad.
(iii) Expuso un cuadro comparativo de las funciones desempeñadas tanto por el jefe de la oficina de control disciplinario como de la oficina de control interno a la gestión y concluyó que eran cargas considerables pero que en su caso era mayor la carga laboral, de modo que debía atenderse al principio de «a trabajo igual, salario igual».
En la sentencia de segunda instancia del 29 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Tolima expuso lo siguiente: «De acuerdo con el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de CORTOLIMA, los cargos de Asesor, Código 1020, Grado 01, desempeñado por el demandante, y de Jefe de Oficina Asesora, Código 1045, Grado 07, cuentan con funciones y requisitos claramente definidos.
En particular, respecto de los requisitos exigidos, es posible establecer el siguiente cuadro comparativo: […] De acuerdo con la información anterior, el cargo de Asesor 1020-01 corresponde a un rol eminentemente técnico-estratégico, sin funciones de jefatura directa ni liderazgo formal sobre un equipo de trabajo. Aunque contempla responsabilidades de seguimiento y evaluación, su enfoque principal se orienta a la emisión de conceptos y al acompañamiento en la implementación de sistemas de control.
Por su parte, el cargo de Jefe de Oficina Asesora 1045-07, además de desempeñar funciones de asesoría, conlleva responsabilidades de dirección, coordinación y decisión en asuntos disciplinarios. Lidera una dependencia y adelanta funciones administrativas con efectos jurídicos, como fallar en primera instancia procesos disciplinarios, lo cual implica un mayor nivel de responsabilidad funcional.
Puede afirmarse, entonces, que el cargo de Jefe de Oficina ostenta una jerarquía superior y un mayor grado de autoridad decisoria. En cuanto a los requisitos de formación y experiencia, si bien ambos cargos exigen una experiencia profesional comparable en términos de duración, el Jefe de Oficina debe acreditar formación específica en Derecho y experiencia profesional general, no limitada al ámbito del control interno, así como experiencia relevante en el ejercicio de funciones disciplinarias.
Esto evidencia un mayor nivel de especialización. Respecto a las funciones asignadas, se advierte que el cargo de Asesor se enfoca en la evaluación y seguimiento de modelos de gestión y control interno. Su papel es de carácter preventivo, técnico y consultivo. En contraste, el Jefe de Oficina cumple funciones directamente relacionadas con la instrucción y decisión de procesos disciplinarios en primera instancia, control interno disciplinario, coordinación de actuaciones sancionatorias, gestión del archivo disciplinario, relación con órganos de control como la Procuraduría General de la Nación y fomento de la participación Radicado: 11001-03-15-000-2025-07605-00 Demandante: Javier Oswaldo Pineda Ramos 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ciudadana.
Estas funciones tienen implicaciones legales y sancionatorias, y exigen capacidad de análisis jurídico y toma de decisiones que pueden afectar derechos de terceros. En cuanto a la responsabilidad funcional e impacto institucional, el Asesor realiza seguimiento a procesos internos y a la implementación de planes de mejora y mitigación de riesgos, sin autoridad sancionatoria ni capacidad decisoria vinculante.
En cambio, el Jefe de Oficina toma decisiones en procesos disciplinarios, se relaciona con órganos de control, dirige una dependencia, custodia expedientes disciplinarios y formula estrategias de prevención de la corrupción. En consecuencia, el Jefe de Oficina ejerce una responsabilidad funcional superior y genera un mayor impacto institucional.
En relación con la supervisión de personal y la representación institucional, si bien ambos cargos pueden participar en comités y ejercer supervisión sobre la ejecución de contratos, el Jefe de Oficina tiene funciones explícitas de dirección y evaluación del personal bajo su responsabilidad, así como de coordinación general de la dependencia que lidera.
Respecto al argumento de la parte actora, según el cual la nivelación salarial debe proceder porque el cargo que ocupa - Asesor en la Oficina de Control Interno a la Gestión - implica una mayor carga laboral que el desempeñado por el Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario, no es de recibo por las siguientes razones: Si bien es cierto que ambos cargos comportan responsabilidades relevantes dentro de la estructura organizacional, no basta con una apreciación subjetiva sobre la cantidad o complejidad del trabajo para establecer equivalencia salarial.
La Corte Constitucional ha sostenido que el principio de igualdad salarial no implica una remuneración idéntica para todos los empleados, sino que garantiza un trato igual para quienes se encuentren en situaciones sustancialmente equivalentes. Esto exige analizar, además de la carga laboral, la jerarquía, el nivel de decisión, la especialidad de la formación requerida, el impacto institucional, la responsabilidad funcional y la naturaleza de las decisiones que adopta cada servidor público.
Como se expuso en el análisis precedente, el cargo de Jefe de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario ostenta un nivel jerárquico superior, ejerce funciones administrativas con efectos jurídicos al fallar en primera instancia procesos disciplinarios, lidera una dependencia, coordina personal bajo su cargo y mantiene vínculos funcionales con órganos de control, todo lo cual denota un mayor grado de responsabilidad e impacto institucional.
En cambio, el cargo de Asesor, si bien cumple una función estratégica y técnica, se limita a un rol consultivo y de acompañamiento, sin autoridad decisoria, sin funciones de liderazgo formal y sin atribuciones sancionatorias. Por tanto, no se configura una equivalencia funcional ni jerárquica que permita concluir que existe una desigualdad salarial injustificada.
Las diferencias en la remuneración responden a criterios objetivos establecidos en los manuales de funciones, que consideran la naturaleza de las funciones, el nivel de responsabilidad, la formación exigida y la jerarquía del cargo dentro de la estructura institucional. […] En suma, no se advierte vulneración del derecho a la igualdad ni del principio de “a trabajo igual, salario igual”, en tanto las diferencias salariales obedecen a razones organizativas, funcionales y jerárquicas legítimas, y no se configura una situación de trato discriminatorio que amerite una nivelación salarial en los términos pretendidos por la parte actora.
Tampoco están llamados a prosperar los argumentos formulados por la parte actora con base en los testimonios de Mónica del Pilar Suárez Pacheco y Alexander Oliveros, quienes manifestaron que el cargo de Asesor de Control Interno a la Gestión implica una mayor carga laboral, debido a la multiplicidad de temas que aborda y a la interacción frecuente con los entes de control.
Si bien los testimonios pueden ofrecer una percepción subjetiva sobre el volumen de trabajo, ello no resulta suficiente para desvirtuar la clasificación jerárquica, la naturaleza funcional ni el nivel de responsabilidad definidos normativamente para cada empleo público. La afirmación de que un cargo implica “mayor carga” o “más temas” no conlleva, por sí sola, mayor responsabilidad institucional, superioridad jerárquica o funciones decisorias que justifiquen una nivelación salarial».
En el escrito de tutela, el accionante al amparo del defecto fáctico, presenta los siguientes argumentos para discutir la decisión de cierre proferida por el tribunal accionado: Radicado: 11001-03-15-000-2025-07605-00 Demandante: Javier Oswaldo Pineda Ramos 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Dijo que, al igual que el jefe de la oficina de control interno disciplinario, tenía una relación con la Procuraduría General de la Nación pero que, adicionalmente, el cargo por él desempeñado también tenía relación con la Contraloría General de la República ante quien debía atender las auditorias anuales, incluso en ocasiones, la Fiscalía General de la Nación. (ii) Que, contrario a lo sostenido en la sentencia, sí tenía superioridad jerárquica, liderazgo institucional, personal a cargo, que hacía parte del nivel directivo, asesoraba al director de la entidad y que sus funciones estaban directamente relacionadas con la misión, visión y objeto institucional.
(iii) Se refirió a la carga laboral que tenía y que de esto dieron cuenta los testimonios rendidos en el proceso, además, que debió verificarse el manual de funciones y darse aplicación al principio de «a trabajo igual, salario igual». 5.3. De los apartes de la sentencia cuestionada, encuentra la Sala que, luego de realizar un estudio pormenorizado de las funciones y de los requisitos y competencias de los cargos comparados para la pretendida nivelación salarial, el tribunal concluyó que no era posible equiparar los empleos de Asesor de Control Interno a la Gestión y Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario y por tanto, al ser el de menor remuneración el ocupado por el actor, esto es el de asesor de control interno a la gestión, no había lugar a nivelarse salarialmente con el que devengaba el jefe de la oficina de control interno disciplinario.
En la decisión cuestionada, el tribunal se pronunció frente a los argumentos expuestos por el accionante en el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, referidos no solo a las competencias para el desempeño del empleo sino también a la carga laboral, el derecho a la igualdad y el principio de «a trabajo igual, salario igual».
En este orden de ideas, la acción de tutela no supera el requisito de relevancia constitucional pues lo que busca el actor es reabrir el debate en relación con la pretendida nivelación salarial que dice, debió existir entre los cargos arriba mencionados y no se evidencia en la decisión de cierre una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia que fueron mencionados por el actor como respaldo a la demanda de tutela que ocupa la atención de la Sala.
Del examen anterior se advierte que la autoridad judicial ya resolvió las inconformidades expuestas por el accionante, razón por la que no procede el análisis del tema ahora en sede de tutela, pues conforme a la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional, ya que el análisis de las sentencias y de los autos por vía de tutela, involucra los principios de independencia y autonomía judicial, la preclusión de los procesos y la cosa juzgada que se predica de las providencias judiciales.
De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales. De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Es por tal motivo, que de manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeto a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07605-00 Demandante: Javier Oswaldo Pineda Ramos 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.4. Finalmente debe indicar la Sala frente al argumento relacionado con la inobservancia del Acuerdo 014 del 3 de noviembre de 2021 y el Manual de Funciones y Competencias Laborales de esa misma fecha emitido por CORTOLIMA que, como lo afirmó el mismo actor, se trató de actos administrativos emitidos con posterioridad a su retiro y, mencionar que fueron expedidos de manera concomitante con el trámite judicial del proceso ordinario que promovió no resulta ser relevante a la hora de hacer un análisis al respecto, pues lo que debió analizar el juez natural, como en efecto ocurrió, fueron los hechos, pruebas, disposiciones y pronunciamientos jurisprudenciales anteriores a la presentación de la demanda y para la época de los hechos, razón por la que no podría discutirse un defecto sustantivo en este sentido. 6.
Conclusión Como consecuencia de lo expuesto, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por no cumplir a cabalidad con los requisitos generales de procedencia de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales, concretamente el de la relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar la solicitud de desvinculación presentada por la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA, de acuerdo con las consideraciones precedentes. 2. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por Javier Oswaldo Pineda Ramos, por las razones expuestas en la parte motiva. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4.
Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador