Demandante: Juan Camilo Forero Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 41001-23-33-000-2025-00089-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 41001-23-33-000-2025-00089-01 Demandante: Juan Camilo Forero Cárdenas Demandados: Ministerio de Educación Nacional Tema: Modifica orden de cumplimiento: facultad reglamentaria.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia de 5 de mayo de 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Huila accedió a las pretensiones de la demanda de cumplimiento. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento El señor Juan Camilo Forero Cárdenas demandó al Ministerio de Educación Nacional, en adelante MEN, por el presunto incumplimiento de los artículos 4 de la Ley 2367 del 12 de julio de 2024 y 5 de la Ley 2391 del 26 de julio de 2024, con el fin de que se expida la reglamentación a que refieren dichas disposiciones. 2.

Hechos 2.1. La parte actora señaló que, el Congreso de la República expidió la Ley 2367 del 12 de julio de 2024, la cual tiene como objeto adoptar medidas para fomentar el acceso a la educación superior, concediendo la gratuidad del derecho de inscripción a las instituciones de educación superior públicas para quienes no pueden asumir su costo, debido a su situación de pobreza o condición de vulnerabilidad, otorgando al Gobierno nacional, el plazo de seis (6) meses, para reglamentar dicha norma. 2.2.

Posteriormente, el legislativo promulgó la Ley 2391 del 26 de julio de 2024, con el objeto de garantizar la gratuidad en el pago de los derechos de grado de estudiantes pertenecientes a los grupos A, B y C del Sisbén IV, como grupos étnicos, población campesina, población víctima del conflicto armado, y población con discapacidad en las instituciones de educación superior públicas, otorgando al Gobierno Nacional un plazo no superior a seis (6) meses, para reglamentar dicha norma.

Demandante: Juan Camilo Forero Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 41001-23-33-000-2025-00089-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2.3. El actor indicó que, el MEN asignó la reglamentación a la Dirección de Fomento de la Educación Superior.

Sin embargo, no existen las reglamentaciones pese a que el plazo feneció, respectivamente. 2.4. El 28 de febrero de 2025, el actor pidió al MEN, bajo el radicado 2025-ER- 0097162, el cumplimiento del artículo 4 de la Ley 2367 de 2024 y del artículo 5 de la Ley 2391 de 2024. No obstante, indicó que no recibió respuesta por parte de la accionada. 3.

Admisión de la demanda En auto de 7 de abril de 20251, el ponente del Tribunal Administrativo del Huila admitió la demanda y ordenó notificar al MEN. Posteriormente, a través de auto de 28 de abril de 2025, la primera instancia dicto auto en el que decretó pruebas. 4. Informe 4.1. El MEN, en síntesis, solició negar la acción de cumplimiento, indicó que sí dio respuesta negativa al actor el 23 de abril de 2025, expuso que se avanza en la reglamentación exigida por el artículo 4 de la Ley 2367 de 2024 y el artículo 5 de la Ley 2391 de 2024.

Para sustentar su posición invocó el artículo 208 de la Constitución Política, que consagra a los ministros como jefes de la administración bajo la dirección presidencial, y la Sentencia C-1005 de 2008 de la Corte Constitucional, según la cual, no se pueden fijar plazos a la potestad reglamentaria. Con base en este marco constitucional y jurisprudencial, la cartera sostiene que la acción resulta improcedente, pues el proceso reglamentario está en curso y debe seguir las directrices técnicas del Decreto 1081 de 2015.

En respaldo de lo anterior, el MEN detalló las actuaciones adelantadas: i) inclusión en su agenda de dos proyectos de decreto que adicionan sendas subsecciones al Decreto 1075 de 2015 para implementar las leyes citadas; ii) cumplimiento del procedimiento interno GJ-PR-02 y remisión de los borradores a la Oficina Asesora Jurídica mediante los oficios 2025-IE-011334 y 2025-IE-011357 del 11 de abril de 2025; iii) programación de la consulta pública de quince días en la plataforma SUCOP, conforme al artículo 2.1.2.1.14 del Decreto 1081 de 2015, para el mes de abril; de esta anualidad y iv) reporte contenido en el oficio 2025-EE-108274 de 23 de abril de 2025.

Estos avances, a su juicio, demuestran diligencia suficiente y, por ello, solicita despachar desfavorablemente los pedimentos del actor. 5. Sentencia de primera instancia En fallo de 5 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Huila accedió a las pretensiones de la demanda. Al respecto, advirtió la existencia del deber de 1 Previa inadmisión por medio de auto de 25 de marzo de 2025.

Demandante: Juan Camilo Forero Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 41001-23-33-000-2025-00089-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co reglamentación a cargo de la accionada; mandato que encontró desatendido y, en consecuencia, impuso su acatamiento en el término de 10 días siguientes a la notificación de esa providencia. 6.

Impugnación En resumen, el impugnante solicitó revocar el fallo de primera instancia, aduciendo que la obligación legal de reglamentación está en curso conforme a los requisitos de técnica normativa y consulta pública establecidos en los Decretos 1081 y 1075 de 2015; afirmó que no existe incumplimiento, porque ha adelantado la agenda regulatoria, instaló mesas técnicas y realizó publicaciones para debatir los proyectos en el portal SUCOP, y sostuvo que la viabilidad financiera para la vigencia 2026 todavía está en trámite.

El impugnante, citó la sentencia de 25 de enero de 2018, rad. 68001-23-33-000- 2017-01067-01, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, para reiterar que la acción de cumplimiento solo prospera si concurren los presupuestos de claridad, vigencia y renuencia, los cuales —sostiene— no se configuran pues el ministerio ha avanzado en el procedimiento reglamentario y depende de asignaciones presupuestales externas.

Por ello, considera desproporcionado el plazo de diez días fijado en primera instancia y solicita la revocatoria integral de la sentencia impugnada pues para materializar las reglamentaciones se necesita un término mayor. 7. Trámite en segunda instancia A través de auto 11 de junio de 2025, el ponente advirtió que, conforme con el artículo 5 de la Ley 393 de 1997, el juez de cumplimiento tiene el deber de vincular a la autoridad que, conforme con el ordenamiento jurídico, tenga a su cargo el deber que se reclama.

De la lectura de las disposiciones que el actor invocó, se observó que señalan a cargo del Gobierno nacional el deber de reglamentar las leyes que indicó el actor. Así las cosas, atendiendo a las previsiones del artículo 115 constitucional, se explicó que el Gobierno nacional se conforma por el señor presidente de la República y el ministro o director del departamento administrativo correspondiente; por tanto, el primer mandatario debía ser vinculado a este trámite a efectos de garantizar su derecho al debido proceso; sin embargo, como solo se vinculó a la cartera ministerial, se advirtió la posible configuración de una causal sanable y se le concedió la oportunidad para que la alegara o se opusiera a la solicitud de cumplimiento. 8. intervención del presidente de la República Por medio de apoderada judicial, la primera autoridad administrativa se opuso a la prosperidad de la acción de cumplimiento para lo cual alegó lo siguiente: (i) ausencia de renuencia: el actor solo reclamó al MEN y nunca al presidente, por lo que no se agotó el requisito de la renuencia;

(ii) la acción no procede contra normas que Demandante: Juan Camilo Forero Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 41001-23-33-000-2025-00089-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co imponen erogaciones al tesoro, pues el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997 lo prohíbe y las Leyes 2367 y 2391 de 2024 crean gratuidades financiadas con el Presupuesto General de la Nación;

(iii) indebida representación de la Nación y falta de legitimación en la causa por pasiva. En ese sentido, indicó que el artículo 159 CPACA atribuye la representación judicial al ministro competente, no al pesidente, y los artículos 115 y 208 Constitución establecen que cada ministro es jefe de su cartera con potestad reglamentaria. Finalmente, con apoyo en los artículos 59 y 61 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 189-11 Constitución, concluyó que, aun si se confirmara la sentencia impugnada, la competencia reglamentaria recae exclusivamente en el MEN; por ello solicita declarar improcedente la acción y, subsidiariamente, negar las pretensiones del demandante.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 5 de mayo de 2025 del Tribunal Administrativo del Huila, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.

Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 5 de mayo de 2025. Para lo anterior, la Sala plantean los siguientes: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a las accionadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? ¿Los artículos 4 de la Ley 2367 de 2024 y 5 de la Ley 2391 de 2024 contienen deberes imperativos, expresos y exigibles a cargo del Gobierno nacional, exigibles a través de este medio de control? Demandante: Juan Camilo Forero Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 41001-23-33-000-2025-00089-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto (iv) el fondo del asunto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo2 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Teniendo en cuenta que Colombia es un estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló: [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del [e]stado [s]ocial de [d]erecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo3. 2 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y Sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.

Demandante: Juan Camilo Forero Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 41001-23-33-000-2025-00089-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].

La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]4. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) No pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii., iii. y iv.], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de lo pretendido. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política5. 4 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.

Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. Demandante: Juan Camilo Forero Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 41001-23-33-000-2025-00089-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»6.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado7.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,8 a menos que estén apropiados;9 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales. En este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 constitucional10. 3.3.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este11 y que la autoridad 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000-2004- 0047-01(ACU), MP.

Darío Quiñones Pinilla. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000-2011- 00891-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia (E). 8 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU). MP. Darío Quiñones Pinilla. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000-2015- 00493-01 (ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro. 10 Sentencia antes citada. 11Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible».

Demandante: Juan Camilo Forero Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 41001-23-33-000-2025-00089-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»12. Igualmente, esta Sección13 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[14] (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.

Mauricio Torres Cuervo. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000-2011- 00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. 14 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU- 2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». Demandante: Juan Camilo Forero Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 41001-23-33-000-2025-00089-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»15. En el caso concreto, el accionante acompañó con la demanda escrito de 28 de febrero de 2025 en el que pidió al MEN el obedecimiento del artículo 4 de la Ley 2367 de 2024 y del artículo 5 de la Ley 2391 de 2024.

Lo anterior es suficiente para que la Sala entienda agotado el requisito de constitución en renuencia, toda vez que la respuesta de la cartera demandada aportó con la contestación, se profirió después del término previsto en la Ley 393 de 1997. Ahora bien, en cuanto al agotamiento del presupuesto de procedibilidad frente al señor presidente de la República, debe tenerse en cuenta que es el juez de cumplimiento, quien constituyó en renuencia al primer mandatario, tal y como se explicó en el auto por medio del cual se vinculó a este trámite, de acuerdo como lo ha sostenido la postura pacifica de esta Sección16. 3.4.

Normas que se piden cumplir y procedencia de la acción. La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectiva la observancia de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente.

El demandante invocó como disposiciones legales incumplidas los artículos 4 de la Ley 2367 de 2024 y 5 de la Ley 2391 de 2024 que disponen lo siguiente: LEY 2367 DE 2024 (julio 12) por medio de la cual se adoptan medidas para fomentar el acceso a la Educación Superior y se dictan otras disposiciones. 15 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. 16 Sobre la vinculación oficiosa y sus efectos respecto del requisito de constitución en renuencia puede consultarse, entre otras, las sentencias de 23 de enero de 2014, radicación número: 68001-23- 33-000-2013- 00846-01 MP.

Alberto Yepes Barreiro y de 5 de mayo de 2022, radicación número: 73001-23-33-000-2019- 00316-02 MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Juan Camilo Forero Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 41001-23-33-000-2025-00089-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co […] Artículo 4°.

Reglamentación. El Gobierno nacional reglamentará la presente ley en un plazo no superior de seis (6) meses a partir de su expedición. […] LEY 2391 DE 2024 (julio 26) por medio de la cual se establece la gratuidad en el pago de los derechos de grado de estudiantes pertenecientes a los grupos, a, b y c del Sisbén IV, grupos étnicos, población campesina, población víctima del conflicto armado, y población con discapacidad en las instituciones de educación superior públicas, y se dictan otras disposiciones. […] Artículo 5°.

Reglamentación. El Gobierno nacional reglamentará la presente ley en un plazo no superior de seis (6) meses a partir de su expedición. […] De acuerdo con lo anterior, el primer requisito para la procedencia de la acción, esto es, que se busque el cumplimiento de normas vigentes, se satisface en este caso, dado que las disposiciones transcritas no han sido derogadas por el legislador o declaradas inexequibles por parte de la jurisdicción. En cuanto a la subsidiariedad, la Sala no advierte que la parte demandante cuente con otro mecanismo de defensa judicial, pues lo pretendido es el ejercicio de la facultad reglamentaria por parte del Gobierno nacional; tampoco se evidencia que lo procurado pueda ser discutido vía acción de tutela, ni que el cumplimiento de la norma que se pide acatar implique un gasto no presupuestado, pues se pretende la materialización de una obligación de hacer, asunto que no implica la erogación de presupuesto sino la expedición de una acto administrativo.

En efecto, el argumento consistente en que no se cuenta con recursos para la implementación de la política de educación gratuita; no conlleva la improcedencia de este medio de control, pues la financiación de es un asunto que las accionadas deben resolver en la reglamentación en ejercicio de su facultad de reglamentación, pero no justifica la inexistencia del reglamento ni la elaboración del cuerpo normativo y su expedición no implica un gasto para la administración. En consecuencia, no tiene vocación de prosperidad el argumento de las autoridades vinculadas; por tanto, se procederá al estudio del fondo del asunto. 3.5.

De la existencia de mandatos imperativos, expresos e inobjetables La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el obedecimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes.

Demandante: Juan Camilo Forero Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 41001-23-33-000-2025-00089-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Al respecto, resulta importante recordar que esta Sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables.

Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera17: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento.

Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»18.

El fondo del problema jurídico a resolver en esta oportunidad se contrae a determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la orden de la primera instancia. Al respecto, sea lo primero advertir, que la jurisprudencia actualmente vigente, en materia de cumplimiento, ha determinado que la acción constitucional sí es el mecanismo idóneo para exigir al Gobierno nacional el ejercicio de la potestad reglamentaria cuando el legislador le ha impuesto este deber, siempre y cuando se materialicen ciertas condiciones.

La acción de cumplimiento procede para ordenar su ejercicio, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar determinada materia, con independencia de si se impuso término o no al efecto19 debido a que, como se explicará, la ausencia de un lapso específico no puede entenderse como una circunstancia que impida la procedencia de la acción de cumplimiento.

Conviene advertir, que el Congreso de la República al desarrollar las funciones legislativas contempladas en el artículo 150 constitucional, puede imponer una serie de obligaciones a los diferentes órganos del poder público, con el objetivo de garantizar la eficacia plena de la ley, un ejemplo claro de ello se encuentra cuando el legislador impone al ejecutivo el deber de reglamentar determinadas materias.

Ahora bien, dicho mandato se ha entendido como el ejercicio de la atribución 17Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41-000-2022- 00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 18 Ramelli Arteaga, A. 2000. La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. 19 Sección Quinta, sentencia del 03 de diciembre de 2015, expediente con radicado número 63001-23-33-000- 2015-00227- 01, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia de 18 de julio de 2024, radicado 25000-23-41-000-2024- 00766-01, MP.

Gloria María Gómez Montoya. Demandante: Juan Camilo Forero Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 41001-23-33-000-2025-00089-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co contemplada en el numeral 11 del artículo 189 superior, a través de la cual el poder ejecutivo tiene la facultad de dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de las leyes, cuando de ellas se advierta la existencia de aspectos que deben precisarse o ahondarse mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes20.

En principio, el poder ejecutivo tiene plena autonomía para decidir cuándo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en la Constitución. No obstante, y como se anotó en muchos eventos el legislador, en aplicación del principio de colaboración armónica, es quien compele al Gobierno nacional a ejercer dicha atribución. Esto es así, porque algunas leyes están permeadas de tecnicismos que solo pueden ser desarrolladas a través de una normativa detallada y expedida por un experto que usualmente se encuentra en el Gobierno nacional.

Asimismo, es de anotar que algunas normas solo pueden alcanzar su efecto útil en la medida en que se expida la reglamentación exigida por la ley. Por supuesto, la orden contenida en la ley relacionada con reglamentar determinada materia no significa que el poder ejecutivo quede despojado de la discrecionalidad con la que cuenta para reglamentar, pues el mandato que aquella impone no delimita la potestad reglamentaria, ni asigna los parámetros de contenido en los cuales deba surtirse.

Así pues, el legislador a través de la ley puede imponer un plazo al Gobierno nacional o a los diferentes órganos del poder público para que procedan a hacer la respectiva reglamentación o guardar silencio al respecto, y únicamente establecer el deber de reglamentar. Esto es así, porque la ausencia de un término no significa que aquel mandato no sea exigible, razón por la cual la acción de cumplimiento sí es procedente para solicitar la materialización de esa clase de disposiciones.

En efecto, sería un contrasentido afirmar que la carencia de un plazo para ejercer la potestad reglamentaria deriva en que el mandato contemplado en la ley se torna inane, inexistente o carente de exigencia, cuando lo cierto es que aquel es plenamente exigible. En el caso concreto, los artículos 4 de la Ley 2367 de 2024 y 5 de la Ley 2391 de 2024 contienen los deberes de reglamentación a cargo del Gobierno Nacional, para este caso conformado por el primer mandatario y la cartera de Educación. Como se observa estas disposiciones no están sometidas a ninguna condicionalidad y se impuso término, por tanto, seis meses, luego de ejecutoriada la sentencia de segunda instancia, es lo que jurisprudencialmente se ha considerado como 20 Dicha definición se adoptó por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 16 de agosto de2002, dictada en el expediente número AC-0165, y se reiteró en sentencia del 6 de septiembre de 2004, radicado 66001-23-31-000-2003-00619-01(ACU) MP.

Reinaldo Chavarro Buriticá. Demandante: Juan Camilo Forero Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 41001-23-33-000-2025-00089-01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co razonable tanto para cumplir este tipo de deberes21, es decir, como límite para que se materialice la orden judicial; adicionalmente, las demandadas no acreditaron la existencia de un acto administrativo que desarrolle lo dispuesto por el legislador.

La cartera de Educación en la impugnación insiste en que ha adelantado actuaciones para cumplir su deber. Sin embargo, debe recordarse que, en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: «[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]».

(Subraya la Sala). Por su parte, el presidente de la república indica que no debió ser vinculado, conforme con las previsiones del artículo159 del CPACA, por tanto, el mandato solo recae en la cartera de educación. Al respecto, se le recuerda que, conforme a las disposiciones invocadas, debe acatar el deber, si bien el Tribunal no lo vinculó a este asunto y, en virtud del artículo 159 del CPACA, alega su falta de legitimación sustancial, lo cierto es que, en este medio de control, las disposiciones del CPACA son aplicables al trámite de esta acción especial, en lo que sea compatible, conforme lo prevé el artículo 30 de la Ley 393 de 1997.

Sin embargo, en este tipo de acción constitucional el primer mandatario sí debe comparecer directamente como lo ha sostenido la mayoría de esta Sección22. La Sala no desconoce las actuaciones e instrumentos que se informan se han implementado para lograr las reglamentaciones que exige el ciudadano actor, pero lo cierto es que no se acreditó que, actualmente, existieran las regulaciones vigentes que le encomendó el legislador al Gobierno nacional, pese a que han transcurrido más de 5 meses desde su exigibilidad.

Así las cosas, se impone modificar la sentencia impugnada, en el sentido de otorgar al Gobierno nacional, conformado por el presidente de la República y el MEN, el término de 6 meses para que reglamenten las Leyes 2367 y 2391 de 2024. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA:

PRIMERO. Modificar la orden de cumplimiento contenida en la sentencia de 5 de abril de 2025 del Tribunal Administrativo del Huila, en el sentido de ordenar al Gobierno nacional, conformado por el presidente de la República y el Ministerio de 21 Entre otras muchas sentencias de segunda instancia dictadas en los radicados: 25000-23-41-000-2024-01762- 01 MP.

Gloria María Gómez Montoya, 25000-23-41-000-2024-00305-01 MP. Omar Joaquín Barreto Suárez y 25000-23-41-000-2015-00789-01 MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 22 Entre otras, sentencia de segunda instancia dictada en el radicado: 25000-23-41-000-2023-01267-01, M P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Juan Camilo Forero Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 41001-23-33-000-2025-00089-01 14 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Educación Nacional, el término de 6 meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia para que reglamenten las Leyes 2367 y 2391 de 2024, en cumplimiento de sus artículos 4 y 5 respectivamente.

SEGUNDO. Reconocer personería a la abogada Diana Carolina Gallo Ariza, identificada con la cédula de ciudadanía núm. 1.020.749.634 de Bogotá y la tarjeta profesional núm. 266.005 del Consejo Superior de la Judicatura, para que actúe en representación del señor presidente de la República en este medio de control, conforme a los términos del mandato obrante en el expediente digital23.

TERCERO Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

CUARTO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Aclara el voto Esta providencia judicial fue firmada electrónicamente. Usted puede consultarla con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx 23 Índice 10 de SAMAI.