CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Demandante: Fabriciano Riveros Mahecha Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia; vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 29 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 3 a 16 vuelto). El señor Fabriciano Riveros Mahecha, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 23165 y RDP 30648 de 1º de agosto y 15 de octubre, ambas de 2019, por las que se le negó a la accionante la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada conceder la aludida prestación «[…] desde el momento en que adquirió el derecho o status de pensionada.
Esto desde el 12 de abril de 2014. Que tenía más de 20 años de servicio y 50 […] de edad» (sic), debidamente indexada, y pagar intereses moratorios. 2 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata el demandante que nació el 9 de abril de 1953 y prestó sus servicios como maestro oficial por más de veinte (20) años, motivo por el cual el 26 de abril de 2019 solicitó de la entidad demandada la pensión gracia, negada a través de las Resoluciones censuradas, al estimar que laboró como docente nacional, sin observar que los documentos que aportó demuestran que sus nombramientos fueron en propiedad y con carácter nacionalizado. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4ª de 1966, 91 de 1989, 60 de 1993, 115 de 1994, 715 de 2001 y 812 de 2003. Arguye que la accionada se rehúsa indebidamente a otorgarle la referida prestación, en la medida en que su pago «[…] es incompatible con cualquier otra mesada de carácter nacional [y] Que como […] prestó sus servicios primero a una entidad territorial y […] completa este tiempo con un nuevo nombramiento después de 1980, no puede reconocerle su derecho» (sic), al paso que asimila «[…] que los términos nacional y nacionalizado, son iguales […]», criterio que desconoce la normativa que regula la pensión gracia. 1.2 Contestación de la demanda (ff. 178 a 184).
La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a los hechos, en el sentido de que unos son ciertos, otros no, algunos no le constan y los demás no constituyen situaciones fácticas. Asimismo, propuso las excepciones denominadas inexistencia del derecho a reclamar y de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Aduce que al actor «[…] no le asiste el derecho que reclama toda vez que […] se vinculó al servicio de la docencia con carácter NACIONALIZADO desde [el] 03 de julio de 1974 hasta el 15 de mayo de 1977 y con vinculación NACIONAL desde el 14 de mayo de 2004 hasta el 29 de noviembre de 2015 […]; es decir, […] laboró como DOCENTE NACIONAL y nacionalizado en lapsos independientes que no se pueden sumar […], pues conforme a la Ley, en estos casos tienen que excluirse los tiempos servidos a la Nación» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 260 a 265).
El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 29 de julio de 2021, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] si bien el demandante se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980, solo le resultan computables para la pensión gracia los tiempos laborados anteriores al 20 de enero de 1997, por 3 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP cuanto son del orden territorial-nacionalizado»; en cambio, los servidos «[…] desde el 13 de enero de 1997 en adelante […]» no pueden ser tenidos en cuenta, habida cuenta de que con ello se «[…] desnaturalizaría el fin para el cual fue creada […], pues […] tal prestación se implementó dada la especial situación de inferioridad salarial y prestacional en que se encontraban los docentes con nombramientos realizados por los departamentos o los municipios frente a aquellos efectuados por la Nación, y como quiera que el demandante desde el 20 de enero de 1997 se vinculó como docente nacional, […] no resultó afectado por tal desigualdad y por ende, los tiempos posteriores no serían computables» (sic). 1.4 El recurso de apelación (ff. 275 a 292).
Inconforme con el anterior fallo, el actor interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo se equivoca al colegir que el «[…] acto administrativo de nombramiento Decreto 1637 del 19 de noviembre de 2015, […] firmado por el señor Gobernador [del Tolima] que es quien nombra […] y con dineros del ente territorial […], es de carácter nacional y solo deteniéndose a revisar el certificado de servicio que la refieren como docente nacional, solo porque el empleado encargado de este documento refiere el segundo nombramiento […] como nacional desconociendo […] que […] fue nombrado como […] nacionalizado por un ente territorial» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 31 de agosto de 2021 (f. 293) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 5 de mayo de 2022 (f. 309), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA1; durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la demandada presentó alegatos de conclusión2, mientras que el accionante y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio. 2.1.1 Entidad accionada.
Pide confirmar la decisión impugnada, puesto que (i) «[…] el demandante no cumple con los requisitos de tiempo con vinculación de carácter Nacional por un total de veinte años, en tanto las vinculaciones que ostentó desde el año 1997 hasta […] 2015 son de carácter nacional en la medida en que se encontraba en la planta legal de cargos de docentes etoneducadores de la Secretaría de Educación […] del Tolima» (sic); y (ii) la Ley 43 de 1975, que sirvió de soporte legal para que el «alcalde de San Antonio del Tolima» nombrara al actor como profesor en ese ente territorial (Decreto 410 de 3 de julio de 1974), «[…] establece que la educación primaria y 1 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 2 Los alegatos de conclusión allegados reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 4 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP secundaria constituyen un servicio a cargo de la Nación», esto es, «[…] este encargo se cumplía por el Gobernador y alcalde como representante de la Nación y no de la entidad territorial, bajo el entendido que la ley les otorgó esta facultad con cargo al presupuesto de la Nación, lo que implica que los periodos son de Carácter Nacional» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación3, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, dado que no demostró que su vinculación posterior al 31 de diciembre de 1980 haya sido de carácter territorial o nacionalizado, como lo aduce la parte demandada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19134 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley. 3 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 4 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 5 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».
De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19035, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19286 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual7.
La Ley 37 de 19338 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. 5 «[S]obre Instrucción Pública». 6 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 7 «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 8 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 6 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 19989, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197510, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. 9 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 10 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 7 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como 8 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley11.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo expuesto, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 202012, esa disposición ««solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con la anterior normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. 11 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 12 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 9 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 10 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación13 [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: 13 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 11 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP a) Cédula de ciudadanía y registro civil del actor, que dan cuenta de que nació el 9 de abril de 1953 (ff. 68 y 69). b) «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral de 7 de diciembre de 2020 proveniente de la secretaría de educación del Tolima, en el que se consigna que el accionante prestó sus servicios (i) del 3 de julio de 1974 al 14 de mayo de 1977 (2 años, 7 meses y 11 días), (ii) desde el 20 de enero de 1997 hasta el 13 de octubre de 1999 (2 años, 8 meses y 24 días), y (iii) entre el 14 de mayo de 2004 y el 7 de diciembre de 202014 (16 años, 6 meses y 18 días), en condición de profesor con vinculación nacionalizada, nacional y «Vigencia 812/2013», en su orden15. c) Decreto 410 de 3 de julio de 1974, mediante el cual el departamento del Tolima nombra al demandante en el empleo de director de la Escuela Rural Mixta La Florida de San Antonio (Tolima), con efectos fiscales desde el 15 de los mismos mes y año (artículo 248) [ff. 43 a 44 vuelto]. d) Decreto 30 de 13 de enero de 1997, por el que el señor gobernador del aludido ente territorial designa al actor en el cargo de maestro de la Escuela Rural Mixta Simón Bolívar de Chaparral (Tolima), posesionado el 20 siguiente (ff. 45 y 46). e) Acta de posesión de 14 de mayo de 2004, en la que consta que el accionante se posesionó ante la señora secretaria de educación y cultura de dicho departamento como «Docente provisional hasta concurso De la Escuela Rural Mixta Florestal Rovira Para el cual fue nombrado(a) Provisional por Decreto 0283 Del 6 [de] ABRIL del año 2004 Emanado(a) Secre Educación del Departamento del Tolima […]» (sic; f. 48). f) Decreto 1637 de 19 de noviembre de 2015, por el cual el señor gobernador del Tolima vincula al demandante como etnoeducador, en propiedad, «[…] sin solución de continuidad dentro de la planta global de cargos de la Secretaria de Educación y Cultura […]», empleo del que se posesionó el 29 posterior (ff. 49 a 53). g) Resolución RDP 23165 de 1º de agosto de 2019, por medio de la cual la demandada niega el reconocimiento de la pensión gracia reclamada por el actor el 29 de abril de ese año, por cuanto «[…] el periodo del 20 de enero de 1997 al 13 de octubre de 1997 y del 14 de mayo de 2004 […] fueron prestados con 14 Fecha de expedición del certificado. 15 Archivo «2375009 - RIVEROS MAHECHA FABRICIANO - TOL2020ER030339 - TS.pdf» del expediente administrativo, contenido en CD obrante en el folio 225. 12 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP nombramiento del orden nacional, tal como lo establece el certificado de fecha 24 de enero de 2019 […]» (sic; ff. 24 a 26). h) Resolución RDP 30648 de 15 de octubre de 2019 (ff. 40 a 42), por cuyo conducto la UGPP (en sede de apelación) confirma el acto administrativo mencionado en el apartado precedente, así: Que obra certificado de información laboral expedid[o] por la SECRETARIA DE EDUCACION DEPARTAMENTAL DE TOLIMA en el cual se indica que el [actor] laboró como docente NACIONAL de Primaria, desde el 20 de enero de 1997 hasta el 13 de enero de 1999.
Que revisado el expediente administrativo se allega certificado de información laboral de fecha 24 de Enero de 2019 con tiempos laborados […] desde el 03 de Julio de 1974 hasta el 15 de Mayo de 1977 con vinculación Nacionalizada, no obstante […] este tiempo […] no es suficiente para acceder a la pensión de jubilación gracia como lo establecen las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, que exigen 20 años de servicio Docente de orden municipal, departamental, distrital y nacionalizados.
De acuerdo con lo anterior y conforme a los tiempos de servicios […] [s]e puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional […] (sic para toda la cita). i) El 8 de septiembre de 2022 se consultó16 certificado de antecedentes en la página electrónica de la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que el accionante no presenta antecedentes disciplinarios17.
De las pruebas antes enunciadas se desprende que el demandante nació el 9 de abril de 1953 y prestó sus servicios para la educación pública (i) del 3 de julio de 1974 al 14 de mayo de 1977 (2 años, 7 meses y 11 días), (ii) desde el 20 de enero de 1997 hasta el 13 de octubre de 1999 (2 años, 8 meses y 24 días), y (iii) entre el 14 de mayo de 2004 y el 7 de diciembre de 202018 (16 años, 6 meses y 18 días), en condición de profesor nacionalizado, nacional y vinculado en «Vigencia 812/2013», esto es, completó 21 años, 10 meses y 23 días, períodos durante los cuales laboró en colegios oficiales del Tolima por nombramientos del respectivo gobernador. 16 https://apps.procuraduria.gov.co/webcert/verpdf.aspx: «Datos del ciudadano Señor(a) FABRICIANO RIVEROS MAHECHA identificado(a) con Cédula de ciudadanía Número 2375009.
El ciudadano no presenta antecedentes». 17 Corte Constitucional, sentencia C-371 del 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». 18 Fecha de expedición del último de los certificados de tiempos de servicio aportados, en el que también consta que el actor seguía «ACTIVO» en la actividad docente. 13 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP En tal virtud, el actor pidió de la accionada (29 de abril de 2019) el reconocimiento de la pensión gracia, negado a través de Resoluciones RDP 23165 y RDP 30648 de 1º de agosto y 15 de octubre, ambas de 2019 (enjuiciadas), al estimar que los lapsos laborados a partir de 1997 lo fueron como docente nacional y, por ende, no se pueden contabilizar para ese propósito.
De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada y de los actos administrativos atacados, se encuentra que existe controversia en cuanto a la validez de los períodos trabajados a partir de 1997: 20 de enero de 1997 a 13 de octubre de 1999 y 14 de mayo de 2004 a 7 de diciembre de 2020. Para dilucidar la problemática planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 319), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1º de enero de 1981 el personal dedicado a la educación se clasifica en esas dos categorías.
La diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los profesores designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 19 «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 14 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP iii) Personal territorial.
Son los maestros vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1020 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con fundamento en interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba, cuando a través de otros se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda.
Dilucidado lo anterior, en el asunto sub judice, en lo concerniente al período trabajado por el accionante desde el 20 de enero de 1997 hasta el 13 de octubre de 1999 (2 años, 8 meses y 24 días), se advierte que, a través de Decreto 30 de 13 de enero de 1997, el gobernador del Tolima lo nombró, en propiedad, en condición de docente del departamento.
Asimismo, de la lectura de dicho acto administrativo se evidencia que, por un lado, fue firmado por esa autoridad, sin la intervención de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional21; y, por otro, fue emitido con base en las Leyes 60 de 12 de agosto de 199322 y 115 de 8 de febrero de 199423 y el Decreto 1140 de 30 de junio de 199524, de acuerdo con los cuales «Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de 20 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 21 En idéntico sentido ver: Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, expediente 68001-23-33-000- 2016-01404-01 (5268-2018), sentencia de 17 de julio de 2020, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 22 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 23 «Por la cual se expide la Ley General de Educación». 24 «Por el cual se establecen los criterios y las reglas generales para la organización de las plantas de personal docente, directivo docente y administrativo del servicio público educativo estatal y por parte de los departamentos y distritos y se dictan otras disposiciones». 15 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP personal que cada entidad territorial adopte»25; «La vinculación de personal docente, directivo y administrativo al servicio público educativo estatal, sólo podrá efectuarse mediante nombramiento hecho por decreto y dentro de la planta de personal aprobada por la respectiva entidad territorial»26; «Los actos administrativos de nombramientos, traslados, permutas y demás novedades del personal docente y administrativo de la educación estatal se harán por los gobernadores y por los alcaldes de los distritos o municipios que estén administrando la educación conforme a lo establecido en la Ley 60 de 1993»27; «Los departamentos y distritos determinarán la estructura de su planta de personal docente; directivo-docente y administrativo, distribuida por municipio, a través de un proceso que se adelantará atendiendo […] las instrucciones que al respecto indique el Ministerio de Educación Nacional»28; por consiguiente, si el ente territorial administraba su planta docente, era el competente para realizar los correspondientes nombramientos, desde luego, bajo los lineamientos de dicha cartera29, como lo ejecutó el aludido departamento.
Asimismo, con Decreto 283 de 6 de abril de 2004, el mismo ente designó al actor como docente en provisionalidad, vinculado luego, sin solución continuidad (29 de noviembre de 2015), como etnoeducador en propiedad, cargos que desempeñó desde el 14 de mayo de 2004 hasta el 7 de diciembre de 202030 (16 años, 6 meses y 18 días). Al respecto, se observa que, de acuerdo con el artículo 62 de la Ley 115 de 1994 («SELECCIÓN DE EDUCADORES»), «La vinculación, administración y formación de docentes para los grupos étnicos se efectuará de conformidad con el estatuto docente y con las normas especiales vigentes aplicables a tales grupos», de manera que no puede pregonarse, como parece sugerirlo la entidad demandada en sus alegatos de segunda instancia, que el nombramiento del accionante en condición de etnoeducador, le confirió el carácter de nacional31. 25 Artículo 6º de la Ley 60 de 1993, «ADMINISTRACIÓN DEL PERSONAL». 26 Artículo 105 de la Ley 115 de 1994, «VINCULACIÓN AL SERVICIO EDUCATIVO ESTATAL». 27 Artículo 106 ibidem, «NOVEDADES DE PERSONAL». 28 Artículo 3º del Decreto 1140 de 1995, «Reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo». 29 En efecto, el artículo 6º de la Ley 60 de 1993 facultaba al Gobierno nacional para establecer los criterios, régimen y reglas para la organización de las plantas del personal docente y administrativo del servicio educativo estatal. 30 Fecha de expedición del certificado. 31 La sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, en concepto 1690 de 20 de octubre de 2005, consejero ponente: Gustavo Aponte Santos, solicitante: Ministerio de Educación Nacional, dijo: «Los docentes y directivos docentes etnoeducadores que atiendan población indígena que se vinculen como docentes estatales se rigen por las normas de inscripción, ascenso, evaluación y exclusión del Escalafón Docente establecidas en el Decreto Ley 1278 de 2002» (se subraya). 16 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP De igual modo, esta subsección aclara que reposa en el expediente «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 7 de diciembre de 202032, en el que figura que el demandante es docente en propiedad y su «régimen de pensiones» es nacional desde 1997; sin embargo, como se analizó en precedencia, el contenido de los actos de nombramiento permite inferir que las vacantes en las que fue ubicado pertenecían al ente territorial (departamento del Tolima) y no a la Nación; en consecuencia, debe darse prevalencia a los Decretos que originaron la relación laboral a partir del 20 de enero de 1997 y del 14 de mayo de 2004, máxime cuando en él se advierte que tal situación administrativa no emanó del Ministerio de Educación Nacional, con lo que se salvaguarda, a su vez, la primacía del derecho sustancial sobre el formal.
Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»33, toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional integran el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ- SII-11-2018 (SUJ-11-S2)34, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que 32 Archivo «2375009 - RIVEROS MAHECHA FABRICIANO - TOL2020ER030339 - TS.pdf» del expediente administrativo, contenido en CD obrante en el folio 225. 33 Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». 34 Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 17 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Por tanto, esta Corporación concluye que de los citados Decretos y actas de posesión resulta evidente que el actor ocupó cargos de profesor nacionalizado y territorial, por lo cual los lapsos laborados en esa calidad son susceptibles de ser contabilizados para efectos de colmar el requisito de 20 años de servicios, exigido para acceder a la pensión gracia (acumuló más de 21).
Así las cosas, el argumento expuesto por la accionada, consistente en que los vínculos laborales del accionante a partir de 1997 fueron nacionales, no se ajusta al material probatorio traído al plenario. Cabe insistir en que, en casos como el presente, no existe una tarifa legal o única prueba conducente que permita establecer si los interesados cumplen las exigencias para acceder a la pensión gracia, sino que es necesario hacer un análisis completo de los medios de convicción adosados al expediente.
En lo atinente al reproche de la entidad demandante contenido en el escrito de alegaciones, según el cual la «[…] brecha salarial [existente entre docentes nacionales y territoriales] dejó de existir a partir del 31 de diciembre de 1980, razón por la cual a partir de esa fecha las relaciones laborales iniciadas, no cumplen con el objetivo de la norma en la medida en que ya no existe diferencia salarial, y en tal sentido la pensión de gracia fue derogada de manera tacita por la [L]ey» (sic) 91 de 1989, deviene importante precisar lo dicho por la sala plena de esta sección segunda, en sentencia de unificación de 11 de agosto de 202235, que al dilucidar idéntico reparo sostuvo: iv) Las discusiones que precedieron la expedición de la Ley 91 de 1989 evidencian el papel que cumple el derecho para atender las demandas sociales, así como promover el interés general y constituirse en una herramienta para la solución pacífica, ecuánime y razonable de las diferentes controversias que se suscitan al interior de una nación, con el propósito de lograr la mayor realización de los derechos y principios que en determinado momento entran en contradicción y que de todas maneras gozan de protección por parte del ordenamiento jurídico, es decir, que resulta legítimo propiciar salidas que satisfagan de la mejor manera los diferentes bienes jurídicos tutelados y que entran en juego ante alguna problemática. 72.
En efecto, dicha norma obedeció a la tensión que se presentaba con ocasión de las reclamaciones laborales elevadas por el ramo docente, en contraste con la necesidad de salvaguardar los recursos públicos a partir 35 Expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), demandante: Hirma Nubia Jiménez Lozano, demandada: UGPP. 18 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP de la eliminación de prerrogativas que el ejecutivo consideraba injustificadas. 73.
Como consecuencia, se mantuvo el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes que tenían la expectativa de ser beneficiarios de aquella. v) Bajo este contexto, el órgano legislativo derogó la pensión gracia a partir del 29 de diciembre de 1989, pero la mantuvo antes y después de esa fecha a quienes hubieran tenido una experiencia docente territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980. 74.
En este orden de ideas, conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada (se subraya).
En este orden de ideas, esta Colegiatura fijó como regla de unificación la posibilidad de los profesores de acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre que acrediten una vinculación territorial o nacionalizada previa al 31 de diciembre de 1980 y, además, colmen los demás requisitos exigidos por la normativa para su reconocimiento.
Entonces, comoquiera que el legislador, a través de la Ley 91 de 1989, respetó la expectativa de los maestros nacionalizados y territoriales que laboraron en el servicio educativo hasta 1980 para obtener a su favor la pensión gracia (desde luego, siempre que completaran los restantes presupuestos legales), es claro que el actor hace parte de sus destinatarios, dado que trabajó entre el 3 de julio de 1974 y el 14 de mayo de 1977 como profesor nacionalizado en el departamento del Tolima, condición que, valga decir, no fue objeto de cuestionamiento por las partes en el sub lite36.
Resulta oportuno anotar que si bien el anterior fallo fue dictado con posterioridad a la adquisición del estatus pensional y la emisión de los actos acusados, esta sección advirtió que «[…] la regla jurisprudencial fijada […] es 36 Se precisa que, aunque en el escrito de alegaciones finales la UGPP cuestiona el tipo de vinculación del actor anterior al 31 de diciembre de 1980, en los actos acusados, la demanda ni en el fallo de primera instancia, se discutió su condición nacionalizada. 19 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado», supuesto este último que acontece en la controversia que ahora nos ocupa y, por ende, se encuentra que dicha decisión es susceptible de ser aplicada. En suma, se tiene que el accionante prestó sus servicios como maestro, así: A manera de corolario, contrario a lo considerado por la demandada, se acreditaron por parte del interesado los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesor nacionalizado y territorial por más de veinte (20) años (superó los 21), vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (3 de julio de 1974), contar con 50 años de edad (los cumplió el 9 de abril de 2003) y observar una buena conducta en su desempeño como maestro, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones del medio de control.
Por otro lado, cabe precisar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 196839.
No obstante, comoquiera que entre la fecha en que la obligación se hizo exigible (10 de enero de 201940) y la reclamación del actor acerca del reconocimiento de la pensión gracia (29 de abril siguiente) y de la Resolución RDP 30648 de 15 de octubre de 2019, por 37 Fecha de la última certificación en la que se encontraba activo. 38 Cabe anotar que en este cómputo se descuentan los lapsos en los que el actor hizo uso de permisos o licencias no remuneradas. 39 «Artículo 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». 40 Si se tiene en cuenta que, para el 9 de abril de 2003, al cumplir 50 años de edad, solo tenía 5 años, 4 meses y 5 días laborados, es decir, que la restaban 14 años, 7 meses y 25 días para completar el requisito de tiempo de servicio, lo cual obtuvo entre el 14 de mayo de 2004 y el 10 de enero de 2019.
Entidad territorial Vinculación Lapso Tiempo certificado a m d Departamento del Tolima Nacionalizada 03/07/1974 a 14/05/1977 2 7 11 Territorial 20/01/1997 a 13/10/1999 2 8 24 Territorial 14/05/2004 a 07/12/202037 16 6 18 Total38 21 10 23 20 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP la cual la UGPP (en sede de apelación) negó la pensión gracia deprecada, a la presentación de la demanda (18 de noviembre del mismo año; f. 2) no trascurrieron más de tres (3) años, tampoco hay lugar a declarar la prescripción de mesadas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda y, en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 23165 y RDP 30648 de 1º de agosto y 15 de octubre, ambas de 2019, por medio de las cuales la UGPP se abstuvo de otorgar la citada prestación; y se ordenará a dicha entidad conceder y pagar la pensión gracia desde el 10 de enero de 2019, con el 75% del promedio de los factores salariales devengados por el accionante durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (9 de enero de 2018 a 9 de enero de 2019).
La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal 21 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 201641, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. 41 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 22 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia de 29 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por el señor Fabriciano Riveros Mahecha contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones RDP 23165 y RDP 30648 de 1º de agosto y 15 de octubre, ambas de 2019, por medio de las cuales la UGPP le negó al actor la pensión gracia, de acuerdo con la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reconocer al accionante la pensión gracia desde el 10 de enero de 2019, con el 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (9 de enero de 2018 a 9 de enero de 2019), por las razones consignadas en la parte motiva. 1.3 La entidad accionada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 23 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00464-01 (3650-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fabriciano Riveros Mahecha contra la UGPP 1.5 Niéganse las demás pretensiones de la demanda. 2.
Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS