1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad Radicación 63001-23-33-000-2026-00041-01 (31643) Demandante JUAN MANUEL LÓPEZ MOLINA Demandada DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Temas Medida cautelar.

Suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. Requisitos generales de procedibilidad. Requisitos específicos de procedibilidad. AUTO INTERLOCUTORIO La Sección decide el recurso de apelación1 interpuesto por el demandante contra el auto del 3 de julio de 2026, proferido por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Quindío, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de las expresiones «copias de documentos» del literal b) del artículo 4 de la ordenanza 005 de 2005, del artículo 5 ibidem y del artículo 1 de la ordenanza 018 de 2015; de la expresión «Toda copia de documentos que expida la Gobernación y las entidades del orden departamental» del artículo 3 de la ordenanza 010 de 2012; y la expresión «copia de documentos y/o actos administrativos» del literal b) del artículo 4 de la ordenanza 010 de 2021.

Las disposiciones regulan los hechos generadores de las estampillas pro-Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios, pro-cultura y pro- desarrollo departamental, respectivamente.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Asamblea Departamental del Quindío profirió la ordenanza 005 de 2005, que reguló la estampilla pro Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios, cuyos artículos 4 (literal b) fijaron el hecho generador y las tarifas, así: ARTÍCULO 4°. HECHO GENERADOR: La Estampilla Pro-Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios, será recaudada mediante el uso obligatorio de los siguientes actos y documentos: […] b) Sobre los permisos, certificaciones, actas de posesión, constancias, licencias, actas parciales de interventoría, cesión, adición y prórroga de contratos, copias de documentos que concedan las oficinas del orden Departamental e Institutos Descentralizados, Alcaldías, Corregidurías y demás oficinas del orden Municipal o sus entidades Descentralizadas; guías de degüello de ganado menor y mayor; por venta de alcohol potable que realice el Departamento; por publicaciones en la Gaceta Departamental; por expedición de actos administrativos sobre personerías jurídicas; en la imposición de multas por infracciones a las rentas departamentales; en la expedición y legalización de tornaguías que realice el Departamento. 1 Ingresó al despacho por primera vez el 6 de agosto de 2026.

Cfr. Samai, índice 3. Radicado: 63001-23-33-000-2026-00041-01 (31643) Demandante: Juan Manuel López Molina 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 5. TARIFAS. Las tarifas para el cobro de la Estampilla Pro-Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios serán las siguientes: […] La suma de $1.000.00, en los siguientes actos: 2.1.

En los permisos, certificados, constancias, licencias y copias de documentos que expidan las dependencias del orden Departamental e Instituto descentralizados, Alcaldías, Corregidurías y demás dependencias del orden Municipal o sus entidades Descentralizadas; excepto cuando las copias de documentos sean para uso exclusivo interno de la misma entidad.

Mediante ordenanza 018 de 2015 se modificó el literal b) del artículo 4 anterior, así: b) Sobre los permisos, certificaciones, actas de posesión, constancias, licencias, actas de supervisión, actas parciales de interventoría, cesión, adición y prórroga de contratos, copias de documentos que concedan las oficinas del orden Departamental e Institutos Descentralizados, Alcaldías, Corregidurías y demás oficinas del orden Municipal o sus Entidades Descentralizadas; guías de degüello de ganado menor y mayor; por venta de alcohol potable que realice el Departamento, por publicaciones en la Gaceta Departamental, por expedición de actos administrativos sobre personerías jurídicas; en la imposición de multas por infracciones a las rentas Departamentales; en la expedición y legalización de tornaguías que realice el Departamento.

La Asamblea profirió la ordenanza 010 de 2012, que reguló la estampilla pro cultura, cuyo artículo 3 fijó el hecho generador, entre otros, en los siguientes términos: a. Toda copia de documentos que expida la Gobernación del Quindío y las entidades del orden departamental. La Asamblea emitió la ordenanza 010 de 2021, que reguló la estampilla pro desarrollo departamental, cuyo artículo 4 (literal b) fijó el siguiente hecho generador:

ARTÍCULO CUARTO: HECHO GENERADOR. La Estampilla Pro-Desarrollo Departamental será recaudada mediante el uso obligatorio en los siguientes actos y documentos: […] b) Sobre los permisos, certificaciones, actas de posesión, constancias, licencias, actas de supervisión, actas parciales de interventoría, cesión, adición y prórroga de contratos, copias de documentos y/o actos administrativos que concedan las oficinas del orden Departamental y sus descentralizados, en la imposición de multas por infracciones a las rentas Departamentales, en la expedición y legalización de tornaguías que realice el Departamento.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Solicitud de medida cautelar El actor solicitó, en el escrito de la demanda, la suspensión provisional de las expresiones «copias de documentos» del literal b) del artículo 4 de la ordenanza 005 de 2005, del artículo 5 ibidem y del artículo 1 de la ordenanza 018 de 2015; de la expresión «Toda copia de documentos que expida la Gobernación y las entidades del orden departamental» del artículo 3 de la ordenanza 010 de 2012; y la expresión «copia de documentos y/o actos administrativos» del literal b) del artículo 4 de la ordenanza 010 de 2021, con base en los siguientes argumentos: Invocó los artículos 4, 23, 74, 150 y 338 de la Constitución Política, las leyes estatutarias 1712 de 2014 y 1755 de 2015, y los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437 de 2011.

Aseveró que la medida cautelar es provisional e instrumental para impedir los efectos de normas ilegales, pero no paraliza el sistema de estampillas Radicado: 63001-23-33-000-2026-00041-01 (31643) Demandante: Juan Manuel López Molina 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ni prohíbe a la administración el cobro del costo objetivo de reproducción de documentos.

Respecto al presupuesto de apariencia de buen derecho, indicó que la medida no se funda en una objeción abstracta, sino en una contradicción normativa entre los actos acusados y el régimen superior pues de la sola lectura de los apartes demandados y su comparación con las normas superiores surge la infracción; que las expresiones demandadas no regulan el costo objetivo de reproducción, sino una técnica de imposición territorial sobre la actividad documental; que las expresiones transgreden la prohibición constitucional de imponer barreras económicas desproporcionadas e infranqueables al derecho de petición y el principio de facilitación en el acceso a la información pública2.

Afirmó que la demandada desbordó su potestad tributaria y que la existencia de exenciones puntuales, como las de la ordenanza 010 de 2012, corrobora que las normas acusadas pretendían tasar impositivamente la reproducción documental. Respecto de la necesidad de la medida, advirtió que la simple vigencia de las ordenanzas consolida la vulneración de la Constitución, permitiendo una afectación renovable y sucesiva con cada nueva solicitud, configurando una lesión material al acceso documental que trasciende el mero interés patrimonial.

Aseguró que las disposiciones acusadas gozan de aplicación indefinida en el tiempo, por lo que resulta indispensable interrumpir su eficacia durante la sustanciación procesal. Oposición a la solicitud de medida cautelar El departamento del Quindío controvirtió la solicitud de medida, aduciendo que ella exige una carga probatoria y argumentativa reforzada, pues plantea un debate jurídico complejo que excede el examen preliminar de esta etapa del proceso.

Afirmó que no se acredita la apariencia de buen derecho, pues la premisa del demandante corresponde a una interpretación subjetiva que es el objeto del debate; que no existe disposición ni precedente judicial que prohíba a los departamentos gravar con estampillas la expedición de copias; y que las ordenanzas fueron expedidas conforme a las competencias legales y constitucionales.

Indicó que el solicitante omitió aportar elementos que demuestren una afectación actual, concreta y específica a ciudadanos determinados, por lo que no probó la existencia de un peligro en la demora del proceso judicial. Estimó que la transgresión alegada no se advierte prima facie de la simple confrontación normativa, pues las ordenanzas acusadas no gravan el derecho de petición ni el de acceso a la información, ni condicionan su trámite al pago de estampillas, ni modifican las disposiciones previstas en las leyes 1712 de 2014 y 1755 de 2015.

Añadió que, en virtud de la autonomía tributaria territorial, las asambleas fueron legalmente facultadas para determinar el uso de las estampillas, sin prohibición expresa de gravar la reproducción documental. Expuso que la reproducción documental es una actividad administrativa exigible en múltiples contextos jurídicos ajenos al ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 23 y 74 de la Constitución, que la documentación pública suele estar publicada para su consulta gratuita en las páginas web institucionales, y que las 2 Invocó las sentencias C-951 de 2014 y C-274 de 2013.

Radicado: 63001-23-33-000-2026-00041-01 (31643) Demandante: Juan Manuel López Molina 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co políticas antitrámites prohíben solicitar documentos que ya reposan en los archivos de la entidad, lo que hace innecesaria su reproducción física. Advirtió que conceder la medida implicaría que resolver anticipadamente el alcance de las estampillas, los límites legales al hecho generador y la interrelación de las leyes estatutarias con el ámbito territorial, aspectos que son el fondo del asunto.

Cuestionó la invocación de las providencias sobre acceso a la información y derecho de petición, pues ellas no examinaron la legalidad de las estampillas departamentales ni establecieron una prohibición expresa de gravar actos documentales territoriales. Señaló que no existe precedente jurisprudencial de altas cortes que haya dirimido previamente la controversia aquí planteada.

Insistió en que el demandante no acreditó circunstancias concretas que evidencien la necesidad de decretar la medida, y destacó que las ordenanzas gozan de presunción de legalidad y han producido efectos jurídicos durante extensos periodos de tiempo sin que exista nulidad declarada. Agregó que, por el principio de conservación del derecho, ante diversas interpretaciones razonables, el juez debe privilegiar aquella que preserve la validez del acto y que la suspensión provisional afectaría el interés público al generar una disminución inmediata de recursos destinados al cumplimiento de fines estatales, como el financiamiento de la salud, la educación, el deporte y la cultura.

Auto apelado El magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Quindío, en auto del 3 de julio de 2026, negó la medida cautelar. Se refirió a los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437 de 2011 y recordó que la medida solicitada exige demostrar una violación de normas superiores con su confrontación con el contenido del acto acusado. Frente al caso, indicó que el demandante alegó la vulneración de los artículos 23 y 74 constitucionales, pero que no puede señalarse que se tenga prima facie, una contradicción palmaria o evidente entre los apartes demandados y esas normas, pues para ello se requiere un análisis pormenorizado sobre los límites de la capacidad impositiva territorial y las leyes específicas que autorizan cada estampilla.

Invocó jurisprudencia, según la cual, la expedición de documentos y copias puede constituir un hecho generador válido para el cobro de estampillas departamentales, dependiendo de la ley habilitante y de las competencias de la respectiva asamblea3. Recurso de apelación El demandante interpuso recurso de apelación, afirmando que su reparo central es que se debe distinguir entre el valor de la estampilla y el costo objetivo de reproducción documental.

Explicó que el artículo 3 de la Ley 1712 de 2014 (reglamentado por el artículo 20 del Decreto 103 de 2015) consagra el principio de gratuidad, el cual prohíbe cobrar valores adicionales a la reproducción material de la información pública, y que el artículo 29 de la Ley 1755 de 2015 impide que el precio de las copias exceda dicho valor. 3 Se refirió a las sentencias del 7 de noviembre de 2012, exp. 25000-23-27-000-2009-00056-01, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; y del 24 de enero de 2014, exp. 25000-23-27-000-2006-01373-01, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Radicado: 63001-23-33-000-2026-00041-01 (31643) Demandante: Juan Manuel López Molina 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuestionó que el tribunal negara la medida bajo el argumento de que el asunto exigía un análisis profundo, pues el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece expresamente que la violación puede surgir del estudio y confrontación normativa, sin exigir una infracción puramente literal; además, el artículo 229 ibidem aclara que la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

Advirtió falta de análisis en el auto, pues la Ley 1712 de 2014 incorpora el principio de facilitación, el cual elimina los obstáculos al acceso a la información documental. Indicó que la limitación del precio de las copias fijada en la Ley 1755 de 2015 cumple la función constitucional de evitar cargas económicas no equivalentes al costo de la reproducción y que el artículo 20 del Decreto 103 de 2015 obliga a enviar gratuitamente la información cuando reposa en medios digitales.

Afirmó que las providencias invocadas por el a quo no impiden decretar la suspensión provisional, dado que ellas estudiaron controversias fundamentadas en el artículo 24 del derogado Código Contencioso Administrativo y en normas tributarias anteriores a las vigentes, por lo que no se analizó el principio de gratuidad de la información pública.

Manifestó que el auto amplió indebidamente el objeto de la cautela al asumir que se requería un análisis integral sobre todas las estampillas departamentales y aclaró que la solicitud recae únicamente sobre los apartes que gravan la expedición de copias y actos administrativos, sin afectar el cobro objetivo de reproducción ni otros hechos generadores; subrayó que la petición es parcial, proporcional y conservativa.

Cuestionó que el tribunal exigiera acreditar una afectación actual, pues en el proceso de simple nulidad basta la confrontación normativa objetiva para decretar la medida cautelar. Argumentó que, en todo caso, la afectación está demostrada porque las ordenanzas son actos generales que vulneran continuamente el principio de gratuidad ante cada nueva solicitud ciudadana, haciendo necesaria la medida para salvaguardar la eficacia de la eventual sentencia. Reconoció la autonomía tributaria de las asambleas departamentales, conforme a los artículos 287, 300 y 338 de la Constitución Política, pero advirtió que debe ejercerse dentro de los límites legales, los cuales incluyen los artículos 23 y 74 de la Constitución y las leyes estatutarias 1712 de 2014 y 1755 de 2015.

Estimó que, bajo un ejercicio de ponderación, resulta más perjudicial negar la suspensión provisional y señaló que conceder la medida no paraliza el régimen tributario del departamento ni impide cobrar los costos objetivos de reproducción, pero negar la medida cautelar supone una carga económica injustificada. Advirtió la existencia de imprecisiones materiales en la providencia recurrida, como la identificación del demandante y el número de la ordenanza acusada.

Aclaró que no formula un cargo autónomo de nulidad procesal, pero destacó que tales yerros evidencian una falta de delimitación rigurosa del debate. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sección decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 3 de julio de 2026, proferido por el magistrado Radicado: 63001-23-33-000-2026-00041-01 (31643) Demandante: Juan Manuel López Molina 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ponente del Tribunal Administrativo del Quindío, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de las expresiones «copias de documentos» del literal b) del artículo 4 de la ordenanza 005 de 2005, del artículo 5 ibidem y del artículo 1 de la ordenanza 018 de 2015; de la expresión «Toda copia de documentos que expida la Gobernación y las entidades del orden departamental» del artículo 3 de la ordenanza 010 de 2012; y la expresión «copia de documentos y/o actos administrativos» del literal b) del artículo 4 de la ordenanza 010 de 2021.

Procedencia del recurso y competencia para su decisión El auto es susceptible del recurso de apelación por mandato del numeral 5 del artículo 243 ibidem y la Sala es la competente para proferir esta decisión, en aplicación del literal h) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Así mismo, se advierte que el auto impugnado fue notificado por estado fijado el lunes 6 de julio de 20264 y el recurso interpuesto y sustentado el jueves 9 del mismo mes y año5, por lo que se presentó dentro del plazo de 3 días del numeral 3 del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011. Análisis del caso concreto Con el fin de resolver el recurso, se debe tener en cuenta que los artículos 229 y 230 de la Ley 1437 de 2011 establecen los requisitos generales de procedibilidad, esto es, aquellos presupuestos que son comunes a todas las medidas cautelares.

Estos consisten en los siguientes: i) que se trate de procesos declarativos, ii) que sea presentada una «petición de parte debidamente sustentada», iii) que la medida sea necesaria para «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia», y iv) que tenga «relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda».

La Sala observa que se cumplen los requisitos enunciados, toda vez que: i) el asunto de la referencia es de carácter declarativo, al ejercerse el medio de control de simple nulidad; ii) la parte demandante sustentó su petición de suspensión provisional, explicando los motivos por los cuales considera que las expresiones acusadas deben ser suspendidas; iii) la medida cautelar solicitada puede ser necesaria para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, en cuanto que los actos acusados producen actualmente efectos jurídicos; y iv) la medida cautelar guarda relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda, pues recae sobre las mismas disposiciones cuya nulidad se solicita.

En cuanto a los requisitos especiales de procedibilidad, el primer inciso del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo procede por la violación de las normas superiores «invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado», siempre que se acredite por alguno de dos métodos especiales (el «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante o el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud).

Se destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el análisis de fondo del litigio 4 Samai del tribunal, índice 23. 5 Samai del tribunal, índice 25. Radicado: 63001-23-33-000-2026-00041-01 (31643) Demandante: Juan Manuel López Molina 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co está reservado para la sentencia6.

De ahí que el legislador exija que la suspensión provisional sea decidida atendiendo alguno de los métodos expuestos. Además, se observa que, como se ha puesto de presente en otras ocasiones7, la disposición legal analizada derogó el requisito de la manifiesta ilegalidad, pues la norma actualmente vigente no exige que en el ejercicio de confrontación entre el acto administrativo y la ley se observe una «manifiesta infracción», como sí lo hacía el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.

Por su parte, el inciso segundo de la norma referida también indica que, cuando además de la nulidad de un acto administrativo se pretenda un restablecimiento del derecho, el interesado debe demostrar al menos sumariamente la existencia del perjuicio, requisito que no es aplicable al caso porque no se pretende la reparación ni el restablecimiento de ningún derecho particular.

En el caso bajo examen, el demandante fundamentó su petición de medida cautelar en que las expresiones acusadas desconocen el derecho fundamental de petición, en concreto el principio de gratuidad en su ejercicio, y el derecho de acceso a documentos públicos, con relación al principio de facilitación, pues considera que, establecer el pago de las estampillas por la obtención de copias documentales impone un gravamen que supera el costo de la reproducción de dichos documentos.

Para decidir, la Sección advierte que los argumentos planteados por el peticionario no se limitan a una confrontación entre los actos acusados y las normas superiores, sino que en realidad propone un estudio de fondo, el cual está reservado para la sentencia, en la medida que no basta con verificar las normas legales y constitucionales invocadas, sino que se requiere determinar cuál es el alcance de los principios de gratuidad en el ejercicio del derecho de petición y de facilitación de acceso a la información pública, para determinar si estos principios son incompatibles con el cobro de estampillas por la reproducción documental, sin que esté asociado directamente al costo de dicha labor.

Se precisa que lo anterior no supone un error en la determinación de la función de la medida cautelar ni en la determinación del objeto del litigio, sino que constituye una verificación de los requisitos legales de procedibilidad de la suspensión provisional, conforme al artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. Por lo expuesto, no se acreditó la infracción de normas superiores con alguno de los métodos dispuestos por el legislador, de modo que no se cumplen los requisitos del artículo 231 ibidem para acceder a la suspensión provisional.

Por consiguiente, no se analizarán los demás argumentos de la apelación, relacionados con la jurisprudencia invocada por el a quo, la supuesta ampliación indebida del objeto de la cautela, el ejercicio de ponderación propuesto, las imprecisiones materiales de la providencia apelada y la existencia de una afectación actual de los contribuyentes, toda vez que lo expuesto es suficiente para declarar que es improcedente acceder al recurso y a la medida cautelar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 6 Auto del 22 de junio de 2023, exp. 27668, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 7 Auto del 20 de octubre de 2022, exp. 26914, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Reiterado en auto del 27 de marzo de 2025, exp. 29095, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 63001-23-33-000-2026-00041-01 (31643) Demandante: Juan Manuel López Molina 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RESUELVE CONFIRMAR el auto apelado, proferido por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Quindío, el 3 de julio de 2026. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador