CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Demandante: María Luisa Villate Caycedo Demandada: Superintendencia de Notariado y Registro Tema: Sanción disciplinaria de destitución Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 25 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 11). La señora María Luisa Villate Caycedo, por intermedio de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Superintendencia de Notariado y Registro, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones «[…] 9888 del 04 de septiembre de 2014, emitida por la Superintendente Delegada para el Notariado» (sic); y «[…] 14277 del 18 de diciembre de 2014, que la confirma, proferida por el Superintendente de Notariado y Registro» (sic), por las cuales se sancionó a la demandante con destitución del puesto de notaria única del círculo de Toca (Boyacá).
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte accionada pagar «[…] los perjuicios causados Morales, debidamente actualizados los cuales estim[a] en una suma superior a Cincuenta Millones de Pesos M/Cte» (sic). 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que laboraba como notaria única del círculo de Toca (Boyacá) y fue sancionada disciplinariamente por la Superintendencia de Notariado y Registro con destitución del cargo, por 2 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro contravenir el régimen de inhabilidades previsto en el artículo 156 del Decreto ley 960 de 1970, al haber autorizado el otorgamiento de escrituras públicas en las que actuaron como apoderados de terceros, los abogados Wilson Giovanni y Luisa Adriana Molano Villate, quienes eran sus parientes.
Que la decisión sancionatoria fue adoptada por la demandada en primera instancia con Resolución 9888 de 4 de septiembre de 2014, la que al ser recurrida fue confirmada por Resolución 14277 de 18 de diciembre del mismo año, notificada el 14 de enero de 2015. Argumenta que procedimiento disciplinario fue adelantado en su contra sin haberse agotado el respectivo debido proceso y con el pliego de cargos se le prejuzgó y se fijaron las bases sobre las cuales posteriormente se edificó su retiro del servicio. 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Superintendencia de Notariado y Registro, en primera y segunda instancias, sancionó a la actora con destitución. Lo anterior, por cuanto, en su condición de notaria única del círculo de Toca (Boyacá), autorizó varias escrituras públicas en las que intervinieron como otorgantes los abogados Wilson Giovanni y Luisa Adriana Molano Villate, quienes son sus hijos, por ello se vulneró el régimen de inhabilidades e incompatibilidades e incurrió en conflicto de intereses.
La Superintendencia de Notariado y Registro la halló responsable de la falta gravísima, a título de culpa gravísima, prevista en el artículo 61 (numeral 4) de la Ley 734 de 2002, esto es, «[…] La transgresión de las normas sobre inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflictos de intereses previstos en la Constitución, la ley y decretos», de conformidad con lo dispuesto en los artículos 156 del Decreto 960 de 1970 y 68 del Decreto 2148 de 1983. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2, 13, 29, 53, 83, 229 y demás concordantes de la Constitución Política; 2142 y siguientes del Código Civil; y 156 de la Ley 960 de 1970. Arguye que los actos acusados se encuentran falsa o erróneamente motivados, porque «[…] WILSON GIOVANNI y LUISA ADRIANA MOLANO VILLATE, 3 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro abogados de profesión, fueron llamados libre y voluntariamente por terceros, interesados en que en su nombre y representación, adelantaran trámites ante la Notaria Única del Círculo de Toca – Boyacá. Los apoderados, en los citados actos, actuaron en nombre y representación de terceros, cumpliendo al pie de la letra el mandato conferido por sus mandantes y los requisitos establecidos en la Ley para los trámites para los cuales fueron contratados por terceros.
Las actuaciones de los abogados lo fueron en nombre y representación de terceros […]» (sic); y la demandada sin razón alguna, edificó «[…] un conflicto de intereses, derivado de la indebida interpretación normativa del Estatuto de Notariado, del Código Civil, del Régimen Disciplinario y de todas las disposiciones aplicables al mandato profesional […]» (sic), cuando es sabido que «[…] el Conflicto de Intereses refiere a una situación de carácter particular, estrictamente personal, en el que tenga interés, para este caso, el Notario, que le signifique aprovechamiento personal.
Debe existir un interés directo en el otorgamiento de las escrituras, que lo lleven a un beneficio personal o de las personas indicadas en el artículo 156 de 1970 […]» (sic). Que la sanción de destitución no solo resulta ilegal, sino que es a todas luces desproporcionada y excesiva frente a la gravedad de la conducta, si se observa que no hubo ningún tipo de omisión, carecía de interés en las gestiones adelantadas por los abogados (que tampoco lo tenían), no existió aprovechamiento personal para ella o los abogados, no se lesionó algún bien o derecho con las actuaciones y no registra antecedentes disciplinarios como funcionaria pública. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 124 a 144).
La Superintendencia de Notariado y Registro, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; y respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos y otros son apreciaciones subjetivas de la demandante. Menciona que la Administración obró conforme a derecho, en atención a que se encuentra demostrado que «[…] la Notaria actuó indebidamente, con conocimiento del ilícito cometido y por tanto le fue impuesta con toda justificación la sanción [de] destitución del cargo, siendo que la misma rompió la imparcialidad e independencia en el ejercicio de su función fedataria y atendió a su conveniencia o beneficio familiar» (sic).
Que se encuentra configurada en el presente asunto la culpa exclusiva de la víctima, toda vez que la funcionaria tenía la obligación legal de conocer las causales de inhabilidades e incompatibilidades de los notarios, permitió que los 4 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro abogados, con quienes tenía un vínculo de consanguinidad, otorgaran instrumentos públicos en la notaría que dirigía, contra expresa prohibición legal; por ello, este actuar omisivo la hace, sin mayores discusiones, acreedora de las sanciones disciplinarias que correctamente le fueron impuestas en virtud de la Ley 734 de 2000.
Agrega que no es de recibo, desde ningún punto de vista, «[…] el argumento atinente a que como los hijos de la notaria en calidad de apoderados en los instrumentos otorgados no eran parte dentro de estos, sino simples mandatarios ya que, según la destituida, la norma hace referencia a los intervinientes en los negocios. Ello por cuanto a las claras se denota que la convocante pretende enarbolar una interpretación acomodaticia y oportunista de la norma, insistiendo en que su conducta no se halla tipificada dentro del supuesto normativo, artículo 156 del Decreto Ley 960 de 1970.
Frente a ese argumento cabe recordar que, si el legislador no distingue a que se refiere con el término "otorgantes", tampoco le es dable al intérprete aplicador del normativo abstracto, hacer distinción alguna, ya que, si el intérprete pudiera hacer distinción, no autorizada por el legislador, aquel se tornaría en usurpador de una competencia privativa del Órgano Legislativo del poder público» (sic para toda la cita). 1.6 La providencia apelada (ff. 280 a 306).
El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 25 de septiembre de 2019, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), por las siguientes consideraciones: Indica que la expresión «otorgante[s]», que contienen los artículos 156 del «Decreto 670 de 1970» (sic)1 y 68 del Decreto 2148 de 19832, alude a «[…] quien con su asentimiento genera la manifestación de perfeccionamiento de la escritura pública, permitiendo que se ejecute la labor del notario de dar fé de los aspectos formales», o a aquella persona que «[…] da su consentimiento delante de un notario a un negocio jurídico y así se obliga como consecuencia del negocio otorgado, pero no tiene que ser necesariamente uno de los mismos comparecientes y firmantes ante notario, puesto que estos pueden comparecer en nombre ajeno, y así se hace constar en la parte de la escritura denominada intervención y en cuyo caso los otorgantes al firmar […] la escritura están 1 Es el Decreto 960 de 1970, cuyo artículo 156, prevé: <CONFLICTO DE INTERESES>.
Los Notarios no podrán autorizar sus propios actos o contratos ni aquellos en que tengan interés directo o en que figuren como otorgantes su cónyuge o sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil. 2 Artículo 68. Cuando el notario no pueda autorizar actos por tener interés directo o por ser otorgantes su cónyuge o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, será designado un notario ad hoc por la Superintendencia de Notariado y Registre si se trata de notario único de círculos de la primera categoría y por la respectiva autoridad nominadora si pertenecieren a la segunda o tercera. 5 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro vinculados por el negocio que consta en ella»; luego, el «asentimiento» no está en el interés del directamente beneficiario con el negocio jurídico como en forma errada lo refiere la parte actora, sino en el otorgante, quien al comparecer a elevar la escritura pública, es el que manifiesta las condiciones del acto jurídico ante el notario.
Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 156 ibidem, «[…] los Notarios no pueden autorizar sus propios actos o contratos ni aquellos en que tengan interés directo ni aquellos en que figuren como otorgantes sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad. En atención a que lo dispuesto en la norma aplicable no es excluyente, sino determina una u otra condición […]».
Sostiene que «[…] la relación de parentesco consanguíneo en primer grado, esta explícitamente contenid[a] como conflicto de intereses [en el] Estatuto Notarial, Ley 960 de 1970, independiente para el asunto en estudio que el otorgamiento sea por actos propios o en representación de terceros, pues el conflicto directo se da por el parentesco que se tiene con la titular de la [notaría]; así que independiente de la discusión de si el actuar partió de un contrato de mandato, la conducta es prohibitiva por la relación de consanguinidad o por la celebración de actos propios que genera el interés directo en la invención» (sic).
Lo anterior, por cuanto el auto de formulación de cargos se emitió con base en los requisitos establecidos en la normativa aplicable; se encuentra confirmado, a través de los registros civiles y de la versión libre que rindió la ahora demandante al interior del procedimiento disciplinario, que ella es la progenitora de los señores Luisa Adriana y Wilson Giovanni Molano Villate, los abogados que adelantaron multiplicidad de escrituras en las cuales intervinieron como otorgantes de varios procesos de sucesión y otros actos notariales, conducta que a todas luces controvierte lo preceptuado en el artículo 156 del estatuto notarial, al ser la actora quien, en su calidad de notaria, protocolizó estas escritura públicas.
Enfatiza en que la demandante trasgredió lo estipulado en el artículo 156 del estatuto notarial, al autorizar escrituras públicas en asuntos donde actuaban sus hijos como otorgantes, independiente de la relación del contrato de mandato que ellos suscribieron con sus clientes, lo que configuró el conflicto de intereses en el ejercicio de sus funciones, como notaria única del círculo de Toca (Boyacá).
Igualmente, que encuentra acreditado que la actuación disciplinaria se adelantó 6 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro conforme a las ritualidades de la Ley 734 de 2002, dado que, a pesar de contener un régimen especial de notarios, remite para su aplicación a diferentes capítulos de aquella, lo que garantiza el debido proceso.
Por otra parte, afirma que no existe vulneración del principio de proporcionalidad alegado, puesto que la sanción se tasó de conformidad con el artículo 62, numeral 4, del Código Disciplinario Único; se le impuso la sanción de destitución del cargo, por tratarse de una falta gravísima realizada a título de culpa, que se hizo con su participación personal y directa, y la no concurrencia de criterios de atenuación de la falta.
Asimismo, respecto de la tipicidad de la conducta y faltas especiales de los notarios, concluye que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 60, 61 (numeral 4), 62 (numerales 3 y 4) y 63 de la Ley 734 de 2002, la conducta investigada se encuentra en estas disposiciones descrita, al igual que la categoría de la falta como gravísima y la aplicación de las sanciones que a ellas corresponden; razón por la cual no son de recibo los argumentos de la demandante, toda vez que en el acto sancionatorio se indicó la tipicidad de la conducta, así como la naturaleza de la falta. 1.7 El recurso de apelación (ff. 309 a 315).
Inconforme con la anterior sentencia, la demandante interpuso recurso de apelación, en el que argumenta que no es de recibo la conclusión a la que llegó el Tribunal por el precario análisis normativo que se desarrolló para edificar su decisión. Aduce, en relación con el cargo de falsa y errónea motivación de los actos acusados, que «[…] si bien es cierto [la expresión] el otorgante, refiere a la persona que da su consentimiento delante del notario a un negocio jurídico y así se obliga como consecuencia del negocio otorgado, tal consentimiento y sus efectos, a saber, las obligaciones que devienen del mismo, vincula únicamente a quienes representan los abogados, en razón del mandato conferido por sus mandantes para cada caso» (sic).
Tampoco resulta de recibo el análisis que se realiza respecto de la palabra «asentimiento», que en principio se determina en el contenido del fallo «[…] no estar en interés del directamente beneficiado con el negocio jurídico y luego lo enmarca exclusivamente en el otorgante, obviando que en todo caso refiere siempre a un acto de voluntad, y en caso del mandato que medió la formalización de las escrituras públicas en la Notaría Única del Círculo de Toca, los apoderados emitieron tal asentimiento a nombre de un tercero, su representado en cada caso, sin que lo hubieran efectuado a nombre propio» (sic). 7 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro Que el análisis efectuado por el Tribunal resulta ser desacertado, pues los referidos abogados en todo momento actuaron en nombre y representación de terceros; por tanto, la conducta de la notaria mal puede considerarse ilegal, máxime cuando el mismo fallador al referirse al poder de representación, colige que «toda acto o negocio que realice el mandatario será responsabilidad única del mandante».
Que no se puede admitir que se haya determinado que en el presente asunto se incurrió en un conflicto de intereses, por cuanto, mediante un ligero análisis, el Tribunal involucró a la notaria en un interés privado, a partir de la tesis de la organización “Transparencia por Colombia”, para hacer parecer que ella podría tener un interés de tal naturaleza que influye en el desempeño imparcial y objetivo de sus funciones oficiales, porque le resultaba particularmente conveniente a ella o a su familia o sus cercanos. Que si bien el a quo describe los requisitos para que se configure en el caso sub examine la violación al régimen de conflicto de intereses, esto es, que «[…] debe existir un interés directo, particular, concreto e inmediato distinto al propio de la función pública o al que le asiste a la comunidad en general, que le impida a éste participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración», se advierte que esto no se evidencia al interior del trámite disciplinario.
Reitera que «[…] los otorgamientos de las escrituras públicas, [realizados] por WILSON GIOVANNY y LUISA ADRIANA MOLANO VILLATE, no fueron llevados a cabo a nombre propio, sino de sus representados y mucho menos concluyeron en un favorecimiento para los citados […] se hicieron a nombre de sus representados, en nombre y representación de terceros, ajenos a la esfera familiar proscrita en el Régimen de Inhabilidades e Incompatibilidades.
A su turno, los efectos jurídicos de los actos en cuestión, recayeron única y exclusivamente en la esfera jurídica de los representados y nunca en la de los referidos apoderados» (sic). Que las escrituras que fueron otorgadas, «[…] una vez autorizadas por la Notaría, fueron inscritas ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, que tomó nota de los tramites y actuaciones, haciendo anotaciones referidas y en cabeza de los poderdantes, esto es, beneficiaron únicamente a los poderdantes, no a los abogados y tampoco a la Notaria Única del Círculo de Toca - Boyacá» (sic). 8 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro Agrega que la entidad demandada, sin razón alguna y de manera injustificada, edificó en su contra una inhabilidad y un conflicto de intereses, derivado de la indebida interpretación normativa del estatuto notarial, del Código Civil, del régimen disciplinario y de todas las disposiciones aplicables al mandato profesional.
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 7 de noviembre de 2019 (f. 317) y admitido por esta Corporación a través de auto de 28 de julio de 2020 (f. 322), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 15 de febrero de 2021 (f. 324), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras3. 2.1.1 Parte demandante.
Reiteró los argumentos presentados con la demanda e insistió en que la accionada «sin razón alguna, edificó en contra [de la actora] una inhabilidad, un conflicto de intereses, derivado de la indebida representación normativa del Estatuto de Notariado, del Código Civil, del Régimen Disciplinario y de todas las disposiciones aplicables al mandato profesional.
Bien es sabido que el conflicto de intereses refiere a una situación de carácter particular, estrictamente personal en el que tenga interés, para este caso, el notario, quienes significa aprovechamiento personal. Debe existir un interés directo en el otorgamiento de las escrituras, que lo lleven a un beneficio personal o de las personas indicadas en el artículo 156 de 1970». 2.1.2 Parte demandada.
Insiste en los planteamientos consignados en la contestación de la demanda y que «el Tribunal Administrativo de Boyacá realizó un análisis general a los aspectos de fondo y profundizó minuciosamente en los aspectos de forma en el procedimiento que culminó con la imposición de la sanción, habiéndolos encontrado ajustados a derecho, tal y como quedó claramente acreditado durante el curso de este proceso».
Pide se profiera un fallo inhibitorio porque «la presente acción fue promovida cuando ya [ocurrió] la caducidad, teniendo en cuenta que la Resolución No. 3 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 9 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro 14277 del 18 de diciembre de 2014 fue notificada el día 23 de enero de 2015, y la solicitud de conciliación se radicó en la Procuraduría Judicial el 21 de Mayo de 2015, suspendiendo términos por tres meses estos hasta el 21 de agosto de 2015, así, como quiera que la radicación de la demanda se produjo el 21 de octubre de 2015, es claro que no fue interpuesta oportunamente».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Resolución 9888 de 4 de septiembre de 2014, emitida por la superintendente delegada para el notariado (e), a través de la cual sancionó a la accionante con destitución del puesto de notaria única del círculo de Toca (Boyacá) [ff. 15 a 27]. 3.2.2 Resolución 14277 de 18 de diciembre de 2014, que confirma la sanción antes impuesta, proferida por el superintendente de notariado y registro (ff. 28 a 40). 3.3.
Cuestión previa. La entidad demandante en su alegato de conclusión insiste en que la acción de la referencia se encuentra caducada. En lo que concierne al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el CPACA, en su artículo 164 (numeral 2, letra d)4, preceptúa que, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales, debe presentarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación, según sea el caso, del acto administrativo que se pretende anular, motivo por el cual, si se promueve luego de dicho lapso, opera la caducidad.
A su turno, el artículo 13 de la Ley 1285 de 20095 señala que cuando las controversias que se ventilan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, entre otros mecanismos judiciales, sean conciliables, este trámite «siempre constituirá requisito de procedibilidad», por lo que su agotamiento está sujeto a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 640 4 «[…] [c]uando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales […]». 5 «Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia». 10 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro de 20016, el cual estipula que la presentación de la solicitud suspende el término de caducidad hasta cuando concurra alguno de los presupuestos allí previstos; así lo consagra: La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2[7] de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.
En ese orden de ideas, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe incoarse antes de que el período computable para la caducidad sume más de cuatro (4) meses, plazo que está constituido por los lapsos comprendidos entre la ejecutoria o firmeza del acto administrativo acusado y la presentación de la solicitud de conciliación, y desde el momento en que acontece alguno de los sucesos enunciados en la norma transcrita hasta la interposición del escrito inicial.
Ahora bien, respecto de la firmeza de los actos administrativos, el artículo 87 del CPACA preceptúa que, cuando contra el acto administrativo cuestionado no procedan recursos en sede administrativa, su firmeza se adquiere a partir del día siguiente a su notificación, comunicación o publicación, según sea el caso8. En el caso sub examine, mediante Resolución 14277 de 18 de diciembre de 6 «Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones». 7 «El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: 1.
Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. 2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. 3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley.
En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud. En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo». 8 «1.
Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. 3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. 4.
Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo». 11 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro 20149, notificada personalmente a la accionante el 23 de enero de 201410, se le sancionó con destitución, contra la cual no procedía ningún recurso11.
Posteriormente, previo a incoar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de obtener la anulación de ese acto administrativo, formuló el 21 de mayo de 2015 solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, la cual fue fallida, por lo que el 18 de agosto siguiente se expidió la correspondiente constancia12, momento en el que se reanudó el mencionado término de cuatro meses para radicar el libelo introductorio.
Luego, el mismo día 1813 la accionante presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Así las cosas, encuentra la Sala que, en atención a que la Resolución 14277 de 18 de diciembre de 2014 fue notificada personalmente al accionante el 23 de enero de 2015 y contra esta no procedía recurso alguno, el término de caducidad previsto en el artículo 164 (numeral 2, letra d) del CPACA corrió entre el 24 de enero y el 24 de mayo de 2015.
Sin embargo, dado que el accionante formuló solicitud de conciliación extrajudicial el 21 de mayo de 2015, el término para presentar la demanda fue suspendido cuando faltaban 3 días para su culminación, y como la constancia de ese trámite fallido fue expedida el 18 de agosto siguiente, el término para que operara la caducidad se reanudó, pero la demanda fue presentada ese mismo día. Es decir, la radicó de manera oportuna, como lo indicó el a quo en la audiencia inicial (f. 167 vuelto y cederrón del folio 169). 3.3 Problema jurídico.
La Sala debe determinar si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda (con condena en costas). Para tal propósito, examinará los actos acusados, conforme a las acusaciones de la demanda y el escrito de alzada, para establecer si cuentan con sustento normativo y probatorio los actos administrativos que sancionaron a la demandante con destitución del cargo, por estar incursa en conflicto de intereses, porque dos de sus hijos, en calidad de abogados, ejercieron varios mandatos ante la notaría de la que era titular; o si, por el contrario, como ella lo alega, están incursos en las causales de anulación de infracción de las normas en que deberían fundarse, falsa 9 Folios 28 a 41. 10 Folio 41. 11 Así se indica en el numeral tres de la aludida Resolución. 12 Folios 14 y 14 vuelto. 13 Folios 1 y 175. 12 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro motivación y/o violación del debido proceso. 3.5 Hechos probados.
Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación de la sentencia de primera instancia: En el cederrón obran las audiencias del procedimiento disciplinario, los documentos en PDF, que son tres (3) carpetas con las pruebas documentales aportadas.
En general, copia de la actuación disciplinaria adelantada por la Superintendencia de Notariado y Registro, identificada con el número 224- 2010, desde la citación para notificar el auto de apertura de la investigación disciplinaria hasta la expedición de los actos censurados (f. 234). Asimismo, en cuaderno anexo número 3 obran diez (10) escrituras, en las que consta que los hijos de la demandante, Luisa Adriana Molano Villate y Wilson Giovanni Molano Villate, tramitaron ante la Notaría donde ella era titular (8) sucesiones, una (1) corrección de registro civil de nacimiento y una (1) de registro civil de defunción. En el procedimiento disciplinario, como se indicó en la visita de verificación de protocolos notariales, se encontró, además de las diez (10) escrituras aportadas, otras nueve (9), que incluyen liquidaciones de sociedad conyugal, separación de cuerpos y particiones y adjudicación en sucesión (cederrón, f. 234).
A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver los cargos planteados en la apelación del fallo. 3.5 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia violación del debido proceso.
Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera 13 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.
Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes14: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias15: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” 16. 3.6 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación de la sentencia. La 14 Sobre este tema ver especialmente la sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). 15 Cfr. especialmente la sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C-542 de 2010. 16 Sentencia T-429 de 2014, M. P. Andrés Mutis Vanegas, véase también la sentencia C- 721 de 2015. 14 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro Sala confirmará la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda, por las siguientes razones: De antemano, reitera esta Colegiatura que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades disciplinarias, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se debe desconocer que los actos de la administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del CPACA17, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa de la investigada y de su apoderada, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.
De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos. Esta Corporación ha reiterado que «de acuerdo con la Jurisprudencia Constitucional18 y Contencioso Administrativa19 no toda irregularidad procesal da lugar a nulidad, en ese orden, para que el defecto bajo análisis -atendiendo a las condiciones del caso concreto- conduzca a la anulación del proceso correspondiente debe afectar el núcleo esencial del debido proceso y ser trascendental para la modificación de la decisión objeto de cuestionamiento judicial»20, y este no es el caso, como se explica a continuación. 3.6.1 Fue típica la conducta que motivó la sanción disciplinaria impuesta a la demandante, cuyo comportamiento afectó sustancialmente el deber funcional, sin justificación alguna.
Afirma que no estuvo incursa en conflicto de interés alguno, porque como notaria podía tramitar y llevar a escritura, sin necesidad de declarar su impedimento, las solicitudes presentadas por los usuarios, sin importar que sus derechos fueran agenciados por sus hijos (parientes en primer grado de consanguinidad), pues no existe norma que así lo prohíba.
El régimen de conflicto de intereses busca blindar, en este caso, la actividad 17 «Artículo 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa […]» 18 Corte Constitucional, Sentencia T-125 de 2010. 19 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de abril de 2013, radicado: 11001-03-25- 000-2011-00599-00 (2307-2011). 20 Fallo de 28 de julio de 2014, sección segunda, subsección B, radicado: 11001-03-25-000-2011-00365-00 (1377- 11). 15 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro notarial de cualquier injerencia de tipo personal por parte del notario, al mediar un interés directo que pudiere afectar su decisión frente a algún tema en particular, sea suyo o de su cónyuge o compañero(a) permanente, o sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, lo que le impone el deber de declararse impedido para participar en el trámite de los asuntos que le atañen, el cual en el evento de ser aceptado, implicará designar un notario ad hoc.
Ahora bien, la Sala procede a estudiar la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, endilgada a la accionada, a partir del material probatorio obrante en el expediente, así: i) Aspecto subjetivo, esto es, que la persona, señalada de adelantar la actuación violatoria del régimen de conflicto de intereses, ejerza o haya ejercido como servidor público, en el sub lite, notaria única de Toca (Boyacá) desde el 17 de marzo de 1998, cuando tomó posesión del empleo (cuaderno 2 PDF, CD, f. 234).
En efecto, se encuentra debidamente acreditado dentro del expediente que la demandante firmó las escrituras en las que sus hijos figuraban como apoderados de los usuarios de la notaría. En tal sentido, en la época de ocurrencia de los hechos (años 2008, 2009 y 2011), cuando se tramitaron las sucesiones, liquidaciones de sociedad conyugal y correcciones de registro civiles, la demandante tenía la calidad de notaria. ii) La existencia de un interés directo, particular y actual del notario, ya sea de orden moral o económico, en el trámite del procedimiento notarial.
Se halla probado que no presentó ninguna solicitud de impedimento para tramitar, protocolizar o elevar a escritura pública las sucesiones y demás trámites notariales, que solicitaron sus hijos, los abogados Luisa Adriana y Wilson Giovanni Molano Villate, en representación de terceros, para resolverles temas sucesorales y de liquidación de sociedad conyugal, actuaciones que requerían la comparecencia de un profesional del derecho.
Por tanto, la Sala advierte que se configuró el interés directo, actual, cierto y personal de la notaria, en razón a que actuó, efectivamente, en tal condición, como depositaria de la fe pública, sin haber expresado su impedimento (sin que fuese recusada), frente a las solicitudes de sucesión y de disolución y 16 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro liquidación de sociedades conyugales, agenciadas por sus parientes en primer grado de consanguinidad (hijos), quienes las tramitaron.
Con ello lesionó la moralidad administrativa y la fe pública de la que era su máxima custodia en esa sede territorial. Por lo expuesto, en el caso bajo estudio, se configuró conflicto de intereses, por cuanto (i) no se declaró impedida; (ii) pese a que las peticiones, ante la notaría de la que era titular, fueron formuladas por sus hijos, decidió asumir voluntariamente el riesgo de tramitar los procedimientos de sucesiones y de separación y liquidación de sociedad conyugal;
(iii) la demandante incurrió en una culpa gravísima porque desconoció el régimen de conflicto de intereses que le competía conocer dada su función de notaria. Pero lo que suena aún más ilógico, por decir lo menos, es que la demandante aduzca que ella podía tramitar sucesiones, separaciones, disoluciones y liquidaciones de sociedades conyugales, en las que intervengan sus hijos como apoderados, toda vez que los titulares son los terceros usuarios de la notaría, con lo que denota un evidente sesgo exculpatorio y carente de sustento ante el claro interés, porque se rompe el balance con el resto de la ciudadanía que no tiene acceso directo con la garante de la fe pública.
Esto quebranta todos los lineamientos de transparencia y decoro en una función tan importante como la notarial. En otras palabras, como los servidores públicos son responsables por acción, omisión o extralimitación en sus funciones21, para la Sala no existe duda de que la actora omitió declararse impedida para tramitar las solicitudes notariales presentadas por sus hijos, que agenciaban derechos de unos terceros; la demandante no puede convertir la función notarial en monopolio familiar.
Así las cosas, los cargos de anulación planteados carecen de vocación de prosperidad. 3.6.2 Las pruebas se apreciaron en forma integral, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, y no hubo violación del derecho al debido proceso. Advierte la Sala que como no se trata de repetir en sede judicial la valoración probatoria que realizó la demandada en el procedimiento administrativo, pues se desnaturalizaría la potestad disciplinaria, el examen integral de legalidad 21 Artículo 6º de la Constitución Política: «Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones». 17 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro recae en el contenido de los actos acusados frente al orden jurídico superior al que estaban sometidos y los supuestos de hecho en que se fundaron.
Sobre la apreciación de las pruebas, la Ley 734 de 2002 preceptúa:
ARTÍCULO 141. APRECIACIÓN INTEGRAL DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta.
ARTÍCULO 142. PRUEBA PARA SANCIONAR. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado. En el sub lite, la demandante alega que (i) las normas esgrimidas no subsumen la conducta de la investigada, toda vez que frente a ellas esta es atípica; en realidad, siquiera existe conducta relevante a la luz de la ley disciplinaria y la decisión sancionatoria tan solo se fundamenta en que sus hijos «otorgaron» la escritura, cuando lo cierto es que solo hubo el ejercicio de un «mandato», donde los otorgantes de la escritura se obligaron y asintieron con el negocio jurídico en el que «medió la formalización de las escrituras pública en la Notaría Única de Toca»;
(ii) en todo caso, los abogados (hijos de la notaria) actuaron en nombre y representación de terceros, bajo su cuenta y riesgo, lo que descarta cualquier interés de la notaria, pues los abogados no representaban los intereses de la familia, que es la única conducta proscrita por el régimen de inhabilidades e incompatibilidades; y (iii) es abiertamente ilegal y contrario al principio de proporcionalidad, imponerle una sanción, cuando lo que hizo fue garantizar la prestación del servicio notarial de los terceros, que solo beneficiaron a ellos, no hubo aprovechamiento personal a su favor, no lo hicieron sus parientes ni se lesionó algún bien jurídico y no se hizo alguna graduación punitiva.
El artículo 131 de la Constitución Política de 1991 prevé que la actividad notarial es un servicio que implica el ejercicio de función pública, al que la ley le otorga su reglamentación al igual que la definición del régimen laboral de sus empleados; y con la misma comprensión la Ley 588 de 2000 dispuso que el notariado comporta un servicio público que se presta por los notarios e implica el ejercicio de la fe pública o notarial.
En otras palabras, la función principal que cumplía la demandante era realizar 18 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro la fe pública y registrar los negocios jurídicos que celebran los particulares.
Este ejercicio de la función pública, que atiende al interés público, tiene aparejadas unas obligaciones de carácter especial, como es el respecto de las normas relativas a la inhabilidades e incompatibilidades. Para la Sala la indebida o falta de apreciación integral de las pruebas no ocurrió. Revisado el expediente administrativo, se observa que la accionada efectuó un amplio análisis y examen integral de las evidencias probatorias; en ese contexto, explicó y justificó con suficiencia por qué dio credibilidad a unas pruebas y se apartó de otras, y el hecho de que la accionante esté en desacuerdo con tal razonamiento, no implica que haya incurrido en violación de los derechos de contradicción, defensa y debido proceso o que no existieran razones suficientes para sancionar.
Sobre el particular, la Sala encuentra que el ejercicio de la actividad profesional de abogado de sus hijos, consiste en actuar en nombre de terceros ante el despacho de su madre, que configura un conflicto de intereses, pues la demandante es la representante del Estado en materia de fe notarial y el solo hecho de que aparezca firmada una escritura, como otorgante por el hijo o la hija de la notaria, junto con la de ella, causa una grave lesión en la transparencia e imagen de la fe pública.
En fin, para la Sala, la Administración articuló la apreciación de las pruebas frente a todos los hechos y circunstancias que rodearon los acontecimientos investigados contra la accionante, y desconocerlas equivaldría a darle la espalda a la razón práctica y a las demás evidencias materiales, so pretexto de que existió una causal de justificación que no se demostró. De modo que la sanción impuesta a la actora no resultó injusta, desproporcionada o arbitraria, por el contrario, está provista de justificación legal; fue razonada y razonable, motivada en lo que objetivamente se demostró durante la investigación administrativa, con sujeción a las previsiones del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, en el sentido de que «el fallo» disciplinario «debe ser motivado y contener el análisis de las pruebas en que se basa y el análisis y valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones», requisito formal y sustancial que fue colmado a cabalidad, por consiguiente, el cargo de indebida valoración probatoria carece de fundamento jurídico.
Reitera esta Corporación que quienes ejercen una función pública, en general, 19 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro y los notarios, en particular, son los garantes de la fe pública, por consiguiente, deben actuar con mayor cuidado y procurar transparencia y decoro en sus actuaciones.
Lo anterior demuestra que la conducta irregular enrostrada a la accionante tuvo ocurrencia, que constituyó incumplimiento del deber funcional imputado en el pliego de cargos y que corresponde a la descripción típica de carácter gravísima y que se cometió con culpa gravísima, como se concluyó en las dos instancias. En cuanto a los derechos de la demandante, constata la Sala que durante el curso de la actuación administrativa se le respetaron las garantías procesales y sustanciales para ejercer las prerrogativas de contradicción y defensa; así, desde la apertura de indagación y durante el curso de la investigación disciplinaria fue escuchada, tuvo la oportunidad de solicitar y aportar pruebas, presentar descargos y alegaciones finales e interponer recursos, etc., por mencionar algunas; es decir, que no se afectó su participación en el procedimiento, ni las garantías sustanciales y procesales iusfundamentales.
Ahora bien, vale precisar que, de acuerdo con el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, la responsabilidad por la comisión de una falta con culpa gravísima se configura «cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento». La «ignorancia supina» significa, en términos del Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española (RAE), «1. f. ignorancia que procede de negligencia en aprender o inquirir lo que puede y debe saberse»22.
Esta acepción también está unida al principio definido en la misma obra bajo el concepto de «ignorancia del derecho», así: «1. f. Der. Desconocimiento de la ley, el cual a nadie excusa, porque rige la necesaria presunción o ficción de que, promulgada aquella, han de saberla todos». Aplicados los anteriores significados al caso, tenemos que la ignorancia supina, que es propia del derecho sancionatorio colombiano23, ocurre cuando el desconocimiento del deber funcional es producto de una falta de ilustración por negligencia o descuido del servidor público que no se actualiza conforme se lo demandan las funciones y deberes del cargo que desempeña. Empero, si es deber de todo ciudadano conocer la ley, con mayor razón lo es para los notarios, 22 Cfr. https://dle.rae.es/ignorancia#9VViWTm. 23 En el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico no aparece el concepto de «ignorancia supina». 20 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro quienes deben conocer y aplicar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades que les es inherente, para evitar una lesión al servicio fedatario que le fue confiado.
En otras palabras, se probó que la actora cometió una falta con culpa gravísima habida cuenta de que, se insiste, era su deber declararse impedida para tramitar las escrituras que otorgaban sus hijos en representación de terceros. El artículo 156 del Decreto 960 de 1970 prevé que «Los Notarios no podrán autorizar sus propios actos o contratos ni aquellos en que tengan interés directo o en que figuren como otorgantes su cónyuge o sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil», norma que se soslayó en dos aspectos, pues es claro que tuvo un interés directo en querer aprobar la labor de sus parientes en primer grado de consanguinidad y, además, figuran como otorgantes sus hijos, en condición de apoderados de terceros, por ello su desconocimiento implica, conforme a los numerales 2 y 40 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, una omisión gravísima, al no actuar con «diligencia» en el «área donde desempeña su función».
Además, se evidencia que los servidores que incurran en faltas gravísimas con culpa gravísima, como la enrostrada a la demandante, están sometidos a la sanción de destitución e inhabilidad general entre diez (10) y veinte (20) años (inciso 1º del artículo 46 ibidem). Sin embargo, en el asunto bajo estudio solo se le impuso la sanción de destitución y se omitió imponer la pena accesoria de inhabilidad, es decir, fue sancionada por debajo de mínimo legal, pero en aplicación del principio de congruencia se debe mantener la sanción así impuesta.
Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que se debe confirmar la sentencia apelada, en cuanto negó las súplicas de la demanda. Por otra parte, frente a la condena en costas, la Sala estima que según lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, se deben estudiar para tal fin aspectos como la temeridad o mala fe en la que la parte vencida pudo incurrir.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201624, así: 24 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908- 2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 21 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Por consiguiente, se considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la 22 Expediente 15001-23-33-000-2016-00784-01 (673-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe; por tanto, al no observarse tal proceder de la parte accionante, se revocará tal condena.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 25 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá (sala de decisión 5), que negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora María Luisa Villate Caycedo contra la Superintendencia de Notariado y Registro, conforme a la motivación. 2º.
Revócase la condena en costas impuesta a la parte demandante, de acuerdo con la motivación del presente fallo. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS