Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 19001-23-31-000-2010-00090-01(49658) Demandante: CLÍNICA DE SALUD MENTAL MORAVIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA Temas: ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN- La fuente del daño determina la acción procedente - Ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Ante la existencia de un acto administrativo de carácter particular y concreto adoptado dentro de un procedimiento administrativo, la acción idónea es la de nulidad y restablecimiento del derecho.
LIQUIDACIÓN DE ENTIDADES PÚBLICAS – Normatividad y principios orientadores – PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD – Los asuntos concernientes al patrimonio de la entidad en liquidación, tanto en relación con los activos como con sus pasivos, deben tramitarse y resolverse dentro del proceso liquidatorio. IGUALDAD DE LOS ACREEDORES (“par conditio creditorum”) - Todos los acreedores deben presentarse y reclamar el pago de sus créditos dentro del proceso liquidatorio, sujetándose al mismo procedimiento, reglas y decisiones.
COMPETENCIA Y ACTOS DEL LIQUIDADOR – Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos, entre otros, constituyen actos administrativos. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción y negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Por medio del Decreto No. 0260 del 9 de abril de 2007, el Gobernador del departamento del Cauca ordenó la supresión y liquidación de la Dirección Departamental de Salud del Cauca y designó como liquidador a Fiduciaria La Previsora S.A. Durante el proceso liquidatorio la Clínica de Salud Mental Moravia Ltda. presentó una reclamación atinente a servicios de salud prestados sin vínculo contractual, acreencia que fue rechazada por el liquidador mediante la Resolución No. 533 del 29 de agosto de 2007, confirmada por medio de la Resolución No. 1348 del 7 de diciembre de 2007, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la Clínica.
Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia La Clínica de Salud Mental Moravia Ltda. afirma que durante varios años prestó servicios médicos a la Dirección Departamental de Salud del Cauca en virtud de varios contratos celebrados entre las partes, a pesar de lo cual existieron periodos en los que tales servicios no estuvieron cobijados por vínculo contractual.
Pretende que se declare el enriquecimiento sin justa causa de la demandada, con el correlativo empobrecimiento del patrimonio económico de la demandante en la suma de $508.932.836, monto correspondiente a los servicios de salud que no le han sido pagados y que prestó a favor de la Dirección Departamental de Salud del Cauca sin que mediara contrato entre las partes.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. El 10 de marzo de 20101, la Clínica de Salud Mental Moravia Ltda., en adelante la Clínica, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa –actio in rem verso–, presentó demanda en contra del departamento del Cauca y/o Dirección Departamental de Salud del Cauca, en liquidación o liquidada.
Con escrito del 21 de mayo de 20102 sustituyó parcialmente el libelo, indicando que la parte demandada estaba conformada únicamente por el Departamento del Cauca, en cuyo efecto allegó una comunicación de la Dirección Departamental de Salud del Cauca, de fecha 4 de julio de 2008, en la que se informó que el proceso liquidatorio de esta última entidad había finalizado y que cualquier actividad judicial debía ser dirigida al departamento del Cauca. 1.2.
En la demanda la parte actora formuló las siguientes pretensiones, que se transcriben textualmente, incluso con eventuales errores: “PRIMERO.- DECLÁRESE que el DEPARTAMENTO DEL CAUCA y/o DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA, EN LIQUIDACIÓN o LIQUIDADA, se enriqueció sin justa causa con empobrecimiento correlativo del patrimonio económico de la “CLÍNICA DE SALUD MENTAL MORAVIA LTDA”, (Nit.817.007.452-1) en la suma de QUINIENTOS OCHO MILLONES NOVECIENTOS TREINTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS ($508.932.836), sufriendo así un desequilibrio económico por los perjuicios ocasionados por la atención médica y clínica a diferentes personas a quienes se le proporcionó “TRATAMIENTO PSIQUIÁTRICO DEL PACIENTE CRÓNICO, establecidas por la Resolución 5261 de 1994, que por razones de orden técnico, científico y/o de infraestructura, no pueden 1 Fl. 28 a 70, C.1. 2 Fl. 86 a 88, C.1 Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia ser prestados por las IPS públicas existentes en el Departamento del Cauca, a la población pobre no asegurada3.
SEGUNDO. - Como consecuencia de tal declaración condénese al DEPARTAMENTO DEL CAUCA y/o DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA, EN LIQUIDACIÓN o LIQUIDADA, en forma solidaria, al pago de: QUINIENTOS OCHO MILLONES NOVECIENTOS TREINTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS ($508.932.836), suma en la cual la parte demandada se enriqueció sin causa justificada.
TERCERO. - Intereses aumentados con la variación del promedio de costos al consumidor, a partir de la fecha en que se hizo la auditoría definitiva, motivo de esta acción. CUARTO.- Las condenas serán actualizadas conforme a la evolución del índice de precios al consumidor. QUINTO.- Condenase al pago de costas.” 1.3. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte demandante enunció los siguientes hechos que, a continuación, la Sala sintetiza: 1.3.1 Explicó que la Clínica y la Dirección Departamental de Salud del Cauca, en lo sucesivo la Dirección, durante varios años celebraron distintos contratos de prestación de servicios médicos para el “tratamiento siquiátrico del paciente crónico” a la “población pobre no asegurada” que no podían ser prestados por las IPS públicas existentes en el departamento del Cauca. 1.3.2 Afirmó que los servicios se prestaban a lo largo de cada año, a pesar de lo cual, por razones ajenas a la demandante, los precitados contratos tenían una duración inferior a un año, aproximadamente 8 meses, por lo que durante algunos meses de cada anualidad los servicios de salud eran prestados por la Clínica sin respaldo contractual, a lo que se sumaba la atención de urgencias “que por mandato legal se convierte en irrenunciable”. 1.3.3 Expuso que se hizo una práctica constante entre la Dirección y la Clínica que se adelantaran actuaciones conciliatorias ante el Ministerio Público, con el fin de formalizar el pago de los servicios médicos prestados que no quedaban cubiertos bajo contrato alguno, especialmente lo referido a la atención de urgencias. 1.3.4 Puso de presente que en una de las mencionadas audiencias de conciliación, la Procuraduría Judicial 39 para Asuntos Administrativos instó a la Dirección que 3 Cita original del escrito de la demanda.
“Contrato de prestación de servicios de salud No. 1176 - 2007, celebrado entre la SECRETARÍA DE SALUD DEL DEPARTAMENTO DEL CAUCA y la CLÍNICA DE SALUD MENTAL MORAVIA”. Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia evitara la generación de hechos cumplidos y efectuara oportunamente la contratación de los servicios de salud. 1.3.5 Indicó que, tras numerosos intentos conciliatorios adelantados ante la Procuraduría 40 Judicial Administrativa, en audiencia del 21 de mayo de 2008 se planteó la posibilidad de realizar una auditoria respecto de servicios prestados que no se encontraban cobijados bajo contrato alguno y que estaban pendientes de pago, a lo que accedió la Dirección. 1.3.6 Añadió que dicha auditoría concluyó con un documento del 1º de julio de 2008, en el que se indicó que la suma que debía reconocerse a la Clínica, descontando el valor de las glosas, ascendía a $508.932.836. 1.3.7 Manifestó que todos los intentos conciliatorios fracasaron porque en la norma que dispuso la liquidación de la Dirección no se estableció la facultad para conciliar, quedando únicamente en cabeza del Comité de Conciliación del departamento del Cauca la toma de decisiones de esa naturaleza. 1.3.8 Sostuvo que la vinculación del departamento del Cauca a este proceso obedece a lo dispuesto en los artículos 43 y 46 a 57 de la Ley 715 de 2003, que permiten advertir la calidad de sujeto pasivo que le asiste al ente territorial, al ser el encargado de la administración general de los recursos destinados a la salud. 1.3.9 Anotó que el proceso de reclamación ante la Dirección para el pago de la suma mencionada, correspondiente a los servicios médicos prestados sin contrato, finalizó con la Resolución No. 1348 del 7 de diciembre de 2007 expedida por el liquidador de la entidad, la cual quedó ejecutoriada el 19 del mismo mes y año. En este sentido, indicó que la presente acción de reparación directa se ejerció oportunamente, esto es, dentro de los 2 años siguientes a la ejecutoria de la mencionada Resolución 1348, teniendo en cuenta que el 3 de diciembre de 2009 se presentó solicitud de conciliación extrajudicial, trámite que concluyó con audiencia llevada a cabo el 3 de marzo de 2010. 1.4.
Como fundamento jurídico de la demanda, afirmó que la jurisprudencia y la doctrina han reconocido que la confianza que legítimamente depositan los particulares en las autoridades no puede ser defraudada. En este orden, adujo que entre las partes se creó una costumbre que generó una confianza legítima respecto del pago de las sumas por los servicios de salud prestados y que esta fue defraudada con la no cancelación de la suma cuyo pago se pretende, pues “con Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia anterioridad se había acudido a la figura de la conciliación para lograr la cancelación de los servicios prestados” durante aquellos meses en los que se prestaban los servicios a pesar de no mediar contrato alguno entre las partes.
Asimismo, se refirió a la figura del enriquecimiento sin causa, citando en su apoyo los artículos 831 del Código de Comercio y 13 de la Ley 80 de 1993. Al respecto, anotó que es aplicable en materia administrativa, que ha sido reconocida por la doctrina y la jurisprudencia como fuente de obligaciones y que su vía procesal es la actio in rem verso.
Además, se pronunció sobre los requisitos para su aplicación, resaltando que los mismos se reúnen en el presente caso. 2. Contestación de la demanda 2.1. Mediante auto del 1 de junio de 20104 el Tribunal Administrativo del Cauca admitió la demanda y ordenó su notificación al departamento del Cauca y al Ministerio Público. 2.2.
El departamento del Cauca contestó5 la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones al considerar que no se ha generado un enriquecimiento sin causa con un empobrecimiento correlativo del patrimonio económico de la Clínica, así como tampoco se ha conculcado derecho alguno con ocasión de la expedición de la Resolución No. 0533 de 2007, mediante la cual se rechazó la acreencia presentada por la demandante en el proceso liquidatorio de la Dirección. En cuanto a los hechos, aceptó unos, negó otros, indicó que algunos eran apreciaciones subjetivas de la actora y manifestó estarse a lo probado respecto de los restantes. 2.2.1 Afirmó que no es cierto que el departamento del Cauca hubiere contratado la prestación de los servicios de salud, respecto a lo cual resaltó que la Dirección fue creada como establecimiento público del orden departamental, con personería jurídica propia, por lo que se trata de entidades completamente distintas e independientes. 2.2.2 Indicó que las diligencias de conciliación extrajudicial fracasaron porque la entidad demandada siempre tuvo claro que no existía un derecho cierto y reconocido en favor de la Clínica.
A este respecto, agregó que en el proceso liquidatorio de la extinta Dirección correspondía al liquidador adoptar una decisión 4 Fl.100, C. 1. 5 Fl.111 a 131, C. 1. Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia de fondo frente a las reclamaciones presentadas y definir aquellas que eran rechazadas, con fundamento en las causales definidas al efecto en la Resolución No. 0533 de 2007. 2.2.3 Manifestó que la prestación de los servicios de salud reclamados por la actora no está demostrada y que los contratos que celebra la Administración requieren para su perfeccionamiento de la observancia de requisitos formales, sin los cuales no es procedente el reconocimiento de presuntas obligaciones surgidas por vías de hecho.
Añadió que esta es justamente la situación de la Clínica, quien dentro del proceso liquidatorio de la Dirección presentó una reclamación respecto de una obligación que carecía de soportes esenciales para demostrarla, tales como el contrato o la orden de prestación de servicios y la disponibilidad presupuestal. 2.2.4 Recalcó que no se reúnen los presupuestos para la configuración del enriquecimiento sin causa.
Al efecto, sostuvo: (i) que es requisito indispensable que la causa del empobrecimiento no haya sido provocada por el mismo empobrecido, elemento que no se cumple, toda vez que la actora aduce la prestación de servicios a sabiendas de la inexistencia de vinculación contractual, es decir que pretende alegar su propia culpa y su libre decisión de asumir el riesgo de prestar un servicio sin un contrato legalizado, amparándose en el concepto de confianza legítima que no está reconocido en la ley como fuente generadora de derechos y obligaciones; y (ii) que, además, debe demostrarse una conducta antijurídica de la Administración, presupuesto que tampoco se reúne, en tanto no existe prueba alguna que demuestre que la extinta entidad hubiere obligado a la demandante a prestar servicios sin la suscripción de un contrato. 2.2.5 Anotó que en el supuesto caso de haberse prestado los servicios de salud cuyo reconocimiento se pretende, estos no se lograron acreditar en el proceso liquidatorio de la Dirección, que era la instancia pertinente para ello, siendo este el motivo por el cual no fueron reconocidos dentro de las acreencias analizadas por el liquidador a efectos de realizar el respectivo pago. 2.2.6 Manifestó que la liquidación de la Dirección finalizó mediante la Resolución No. 1397 del 10 de diciembre de 2007.
Al respecto, anotó que, dado que la actora “agotó todas las instancias administrativas mediante derechos de petición, recursos, acción de tutela, reclamaciones, etc., para el reconocimiento de la citada obligación sin resultados satisfactorios, es claro que una vez culminado el proceso liquidatorio y terminada la existencia jurídica de la Dirección Departamental de Salud del Cauca, a estas alturas ya no es posible efectuar los reconocimientos económicos Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia pretendidos”, pues dicha entidad desapareció del universo jurídico y el Departamento no tiene competencia legal para asumir las obligaciones que le correspondían a aquella. 2.2.7 Resaltó que “De la lectura de la demanda […] se infiere claramente que el demandante aduce un presunto daño causado en el patrimonio de la actora, como consecuencia de la expedición de la Resolución No 0533 del 29 de agosto de 2007, que negó el reconocimiento de una reclamación dentro del proceso liquidatorio”, por lo que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, misma que se encontraba caducada al momento en que se presentó la demanda.
Sobre el particular, indicó que el artículo 7º del Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, dispone que las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación y calificación de créditos constituyen actos administrativos, de tal manera que, una vez en firme, como aconteció en el caso que nos ocupa, únicamente procede su impugnación ante la justicia contencioso administrativa por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2.8.
Finalmente, formuló las siguientes excepciones: (i) “carencia de materia frente a las pretensiones de la demanda”, pues la demandante no probó los presupuestos del enriquecimiento sin causa, aunado a que en el proceso liquidatorio se reconocieron las acreencias que fueron debidamente acreditadas; (ii) “falta de legitimación por pasiva de la persona demandada: Departamento del Cauca”, toda vez que no es procedente demandar al Departamento, y la entidad ante quien podía ser procedente el reconocimiento de las sumas reclamadas ya desapareció del universo jurídico; e (iii) “inepta demanda y caducidad de la acción”, bajo el entendido de que la demanda cuestiona la legalidad de la Resolución No. 533 del 29 de agosto de 2007 que rechazó dentro del proceso liquidatorio la acreencia presentada por la Clínica, de tal manera que la acción que ha debido ejercerse es la de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los 4 meses siguientes a la ejecutoria de dicho acto administrativo, y no la de reparación directa. 3.
Trámite en la primera instancia 3.1. Por auto del 15 de septiembre de 20106 se corrió traslado de las excepciones formuladas por el departamento. 6 Fl.109 y 110, C. 2 Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia 3.1.1 Mediante escrito7 presentado en término, el apoderado de la actora se pronunció sobre las excepciones, exponiendo, en síntesis, lo siguiente: 3.1.1.1 En cuanto a la excepción denominada “carencia de materia frente a las pretensiones de la demanda”, anotó que “el daño que se solicita dejar indemne no deviene, de ninguna manera, a partir de la declaración de nulidad por la ilegalidad de alguna etapa o acto dentro de la liquidación”.
Además, afirmó que la falta de pago de los servicios prestados constituye un daño antijurídico que la Clínica no está obligada a soportar, a la vez que comporta un enriquecimiento para el Estado al recibirlos sin efectuar erogación alguna. 3.1.1.2 Respecto de la excepción de falta de legitimación por pasiva, sostuvo que el departamento del Cauca es el responsable de la prestación de los servicios de salud de acuerdo con la Ley 715 de 2001. 3.1.1.3 Frente a la excepción de “inepta demanda y caducidad de la acción”, afirmó que no es una excepción de fondo y que, por tanto, ha debido proponerse mediante recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, cosa que no ocurrió. Señaló que la acción que correspondía ejercer no era la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues “bajo ningún argumento se está censurando la Resolución que rechazó la reclamación de la Clínica […] al interior del proceso de liquidación de la Dirección departamental de Salud del Cauca”.
Añadió que la Resolución No. 533 del 29 de agosto de 2007 “está sustentada en razones que no son discutibles”, las cuales justamente estructuran “de manera palmaria, los requisitos para la prosperidad de la actio in rem verso”. 3.2. Por auto del 29 de noviembre de 20108 se decretaron las pruebas solicitadas por las partes que el Tribunal encontró procedentes y pertinentes, providencia que se notificó por estado el 2 de diciembre del mismo año9. 3.3.
Finalizada la etapa probatoria, mediante auto del 8 de abril de 201110 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 7 Fl.111 y 123, C.2 8 Fl.124 y 125, C. 2 9 Fl.126, C.2 10 Fl.137, C.2 Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia 3.4.
La parte demandante presentó alegatos de conclusión11, mediante escrito en el que reiteró lo expuesto en instancias anteriores. 3.5. El Departamento y el Ministerio Público guardaron silencio. 4. Sentencia de primera instancia 4.1. El 12 de septiembre de 201312, el Tribunal Administrativo del Cauca profirió sentencia en la que declaró probada la excepción de caducidad de la acción, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la actora. 4.1.1 En cuanto a la acción procedente, el a quo expuso que la acción de reparación directa es adecuada, pues la actora no encaminó su acción a cuestionar la legalidad de la Resolución 533 de 2007.
Indicó que, si bien este acto administrativo negó el reconocimiento y pago de los valores reclamados por la Clínica, los perjuicios reclamados “se sustentan o soportan en la relación de hecho que desde tiempo atrás se dio entre la parte actora y la Dirección Departamental de Salud del Cauca para la prestación de los servicios de salud”. 4.1.2 Tras lo anterior, el Tribunal concluyó que la acción de reparación directa incoada por la actora se encontraba caducada.
Al respecto, explicó que la caducidad se debía contar a partir del momento que la demandante tuvo conocimiento cierto del presunto daño y, bajo esa premisa, estimó que para ello era menester tener en cuenta las fechas o períodos en los que la Clínica prestó los servicios de salud cuyo pago pretende. Sin embargo, como no encontró probado en el plenario estos hechos, tuvo en cuenta la fecha en la que la Clínica interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 533 del 29 de agosto de 2007 que rechazó la reclamación presentada en el proceso liquidatorio, dado que tampoco encontró establecida la fecha en la que dicho acto le fue notificado.
Bajo este contexto, el a quo determinó que para ejercer la acción de reparación directa la demandante contaba desde el 20 de septiembre de 2007 hasta el 20 de septiembre de 2009, concluyendo que había operado el fenómeno preclusivo, toda vez que la conciliación extrajudicial se presentó el 3 de diciembre de 2009, se declaró fallida el 3 de marzo de 2010 y la demanda se radicó el 10 de marzo de 2010. 11 Fl.139 a 149, C.2 12 Fl.159 a 185, C. Principal Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia 4.1.3 Por último, añadió que, en todo caso, de haberse entrado a decidir de fondo el asunto, las pretensiones de la actora no estarían llamadas a prosperar al no obrar prueba de la efectiva prestación de los servicios de salud cuyo pago pretende, toda vez que la única prueba que al respecto se allegó al expediente es un informe elaborado en desarrollo de un contrato de prestación de servicios que suscribió la Clínica con el doctor Libardo González Ariza, con el fin de realizar una auditoría médica externa a las facturas reclamadas por la Clínica, sin que obren en el expediente las facturas revisadas por el auditor, aunado a que tampoco se arrimó al proceso prueba alguna que permita establecer que la Dirección y/o el departamento en su oportunidad hubieran recibido y avalado el citado informe y el valor que allí se determinó, así como tampoco reposa en el plenario ningún medio probatorio sobre la supuesta prestación de los servicios médicos que aduce la actora. 5.
Recurso de apelación 5.1. El 2 de octubre de 201313 la demandante formuló recurso de apelación, en el que solicitó revocar la providencia impugnada y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. En su recurso expuso dos reparos, a saber: 5.1.1 En primer lugar, sostuvo que la caducidad debe contarse a partir del día en que se consolida el daño, fecha que, a su juicio, es el 19 de diciembre de 2007, cuando quedó ejecutoriada y en firme la Resolución No. 533 de 2007 que negó el pago de los servicios prestados, pues es en tal fecha cuando “la administración pública manifestó y confirmó su negativa de pagar los dineros por los servicios recibidos, defraudando así la confianza legítima que en la administración se ha depositado”. 5.1.2 En segundo lugar, afirmó que, contrario a lo señalado por el a quo, en el proceso sí quedó probada la responsabilidad de la demandada, por cuanto: (i) el documento contentivo de la auditoría contratada por la Clínica sobre las facturas presentadas en la reclamación elevada en el proceso liquidatorio respalda el valor que se pretende y (ii) dicho informe fue elaborado a raíz de que en la audiencia de conciliación llevada a cabo el 21 de mayo de 2008 el Departamento manifestó no tener reparos frente a la propuesta planteada por la Clínica, en el sentido de realizar una auditoría con miras a revisar la documentación de soporte de los servicios prestados. 13 Fl. 188 a 192, C. Principal Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia 6.
Actuación en segunda instancia 6.1. Mediante auto del 5 de febrero de 2014 se admitió el recurso de apelación14 y por auto del 12 de marzo del 201415 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y rendir concepto, respectivamente. 6.2. En el término del traslado las partes y el Ministerio Público guardaron silencio, ingresando el proceso al Despacho para fallo el 7 de abril de 201416. 6.3.
El 26 de agosto de 2020, el Consejero de Estado Jaime Enrique Rodríguez Navas remitió el proceso al despacho del Magistrado Nicolás Yepes Corrales, con el fin de surtir la compensación de expedientes17. Por lo anterior, el Consejero Ponente, mediante auto del 10 de diciembre de 202018, avocó conocimiento del expediente de la referencia. III.
CONSIDERACIONES Para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala analizará los siguientes aspectos: (1) jurisdicción y competencia; (2) acción procedente; (3) problema jurídico; (4) análisis de la Sala; (4.1.) la escogencia de la acción ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (4.2.) hechos probados;
(4.3) acción procedente en el caso concreto; y (5) costas. 1. Jurisdicción y competencia La Jurisdicción contencioso administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias en las que se demanda la ocurrencia de un daño cuya causa sea acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo (CCA), modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 200619. 14 Fl. 207, C. Principal 15 Fl. 209, C. Principal 16 Fl. 210, C. Principal 17 Fl. 228, C. Principal 18 Fl. 230, C. Principal 19 Ley 1107 de 2006, artículo 1º: “El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, quedaría (sic) así: “Artículo 82.
Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.
Se ejerce por el Consejo de Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 12 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, dada la vocación de doble instancia del proceso, teniendo en cuenta que la cuantía para el año 2010 supera los 500 SMLMV, de conformidad con lo establecido en los artículos 12920, 132-621 y 18122 del CCA., vigentes a la fecha de presentación de la demanda23. 2.
Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que pasan a explicarse. 3. Problema jurídico Debe la Sala determinar si se configura la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, al provenir el daño del acto administrativo mediante el cual el liquidador de la Dirección Departamental de Salud del Cauca rechazó el pago de los servicios de salud prestados por la actora o si, por el contrario, es procedente la acción de reparación directa porque el Departamento se enriqueció sin justa causa con ocasión de los servicios que prestó la demandante sin vínculo contractual alguno. 4.
Análisis de la Sala La Sala observa que, si bien el Tribunal encontró que la acción de reparación directa ejercida por la demandante se encuentra caducada, al abordar el análisis de los Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley. // Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno. // La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.
Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional”. 20 “Artículo 129. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión”. 21 “Artículo 132.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos […] 6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales. 22 “Artículo 181.Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales […]” 23 La estimación de la cuantía es de $510.000.000, lo cual es superior a 500 SMLMV ($515.000) del año en que ésta se presentó (2010).
Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia presupuestos procesales, en forma previa al examen acerca de la presentación oportuna de la demanda, es menester establecer la acción procedente en el presente asunto, pues la acción que corresponde ejercer de cara al caso concreto tiene clara incidencia en el término de caducidad aplicable.
Así las cosas, a continuación, la Sala procederá a estudiar la escogencia de la acción en el presente asunto y, de encontrase que la acción ejercida es adecuada, continuará con el análisis de los restantes presupuestos procesales, vale decir, la legitimación en la causa y la caducidad de la acción; de lo contrario, si se encuentra configurada la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, resultará inane avanzar en el estudio de los demás presupuestos procesales y, por supuesto, no habrá lugar a pronunciarse sobre el fondo del asunto. 4.1.
La escogencia de la acción ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo El Código Contencioso Administrativo, norma aplicable al caso sub judice24, previó diferentes mecanismos de acceso a la administración de justicia, cuya elección depende de la finalidad que persiguen las pretensiones de la demanda, así como de la fuente del daño del cual éstas se derivan.
En este orden de ideas, si lo que se pretende es preservar el ordenamiento con ocasión de la expedición de un acto administrativo que lo vulnera, la acción procedente es la de simple nulidad, prevista en el artículo 84 ibídem, subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 198925, la cual, en principio, está desprovista de un término de caducidad, es decir, que se puede intentar en cualquier tiempo, comoquiera que a través de la misma se busca la defensa del interés general.
Cuando lo que se persigue es la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto que se considera ilegal, así como el restablecimiento de algún derecho amparado en una disposición normativa, en cuya violación se fundamenta la pretensión de nulidad, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento 24 Al presente caso le resulta aplicable el Código Contencioso Administrativo, atendiendo a que la demanda fue presentada el 29 de septiembre de 2005. 25 “ARTÍCULO
84. ACCIÓN DE NULIDAD. Subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.// Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. // También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”.
Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA, subrogado por el artículo 15 del Decreto 2304 de 198926, requiriéndose para su prosperidad desvirtuar las presunciones de legalidad y de veracidad que lo revisten y que hacen obligatorio su cumplimiento.
En este caso, dado que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho persigue el restablecimiento de un derecho particular y concreto, como consecuencia de la nulidad de un acto administrativo de la misma índole, la acción no puede ejercerse en cualquier tiempo, sino que tiene un límite temporal de 4 meses, contados de acuerdo con las reglas del artículo 136 del CCA27.
Otras de las acciones previstas en el CCA para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la de reparación directa, que se encuentra contenida en el artículo 8628 ejusdem. Esta acción es procedente cuando se persigue la indemnización de perjuicios derivados de “un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa”.
Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Corporación ha concluido que también es la vía adecuada para reclamar indemnización de perjuicios derivados de la ruptura del principio de la igualdad frente a las cargas públicas, producto de actos administrativos respecto de los cuales no se cuestiona su legalidad29. Al respecto, según el inciso 4º del artículo 136 del CCA, subrogado por el Decreto 2304 de 1989, el término de caducidad de la acción de reparación directa es de dos (2) años contados a partir de la ocurrencia de cada una de las referidas hipótesis como las posibles fuentes del daño por el que se demanda indemnización30. 26 “ARTÍCULO
85. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Subrogado por el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989: Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente.” 27 “ARTÍCULO 136.
CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. Subrogado por el Decreto 2304 de 1989: (…) La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso. Si el demandante es una entidad pública, la caducidad será de dos (2) años. Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será de cuatro (4) meses, contaos a partir del día siguiente a aquel en que se configure el silencio negativo. // Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.(…) // La de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – Incora- caducarán en dos (2) años, contados desde la publicación, cuando sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos.” 28“ARTÍCULO
86. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA. Subrogado por el artículo 16 del Decreto 2304 de 1989: La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa de la petición sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos.” 29Al respecto, véase, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 26 de noviembre de 2014, Rad No. 76001-23-31-000-1998-01093-01(31297). 30“ARTÍCULO 136.
CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. (…) La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia De igual modo, entre otras acciones previstas en el estatuto procesal administrativo, el artículo 87 del CCA, subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 199831, también establece la acción de controversias contractuales, mecanismo procesal idóneo para acceder ante el juez en procura de obtener una decisión de fondo frente a cualquier discrepancia derivada del negocio jurídico estatal.
En este caso, el término de caducidad para formular la demanda es de 2 años contados a partir de la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que sirvan de fundamento a la acción, según las voces del inciso final del artículo 136 del CCA32. En suma, el legislador consagró un conjunto de acciones para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo33, cuya elección, de acuerdo con uniforme y reiterada jurisprudencia, la determina la fuente del daño que se pretende resarcir y la causa petendi34.
En otras palabras, la fuente del daño que origina la reclamación de perjuicios al Estado es la que determina la acción judicial procedente para acudir al órgano judicial, así como la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por vía jurisdiccional35. operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos.” 31“ARTÍCULO
87. DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:> Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. // Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato.
Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato.// El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El Juez Administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso.
En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes.// En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil”. 32 “ARTÍCULO 136.
CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. Subrogado por el Decreto 2304 de 1989: (…) Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento. ser alegada por las partes dentro de los dos (2) años, contados a partir de su perfeccionamiento”. 33Sobre el particular, Cfr.: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 29 de octubre de 2018, Rad.:41069. 34Al respecto, la jurisprudencia ha señalado de modo uniforme y reiterado que, dado que las normas que establecen las condiciones para el ejercicio de una u otra acción son de orden público y de imperativo acatamiento, su elección no se encuentra al arbitrio del demandante.
Sobre el particular, esta Corporación ha señalado que, “[…] cómo a cada acción le corresponde una pretensión, según los hechos que conforman o constituyan el conflicto. El sistema procesal para endilgarle al Estado responsabilidad por daños está, en consecuencia, configurado por los arts. 85, 86 y 87 C.C.A. No se trata de un aspecto o tema librado a la voluntad de la parte actora, o de quien va a accionar.” Cfr. Consejo de Estado.
Sección Tercera. Sentencia del 12 de octubre de 2017. Rad.:42878. 35Al respecto véanse, entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de febrero de 2001, Rad.: 17769; Sentencia del 12 de mayo de 2011, Rad.: 26758; Sentencia del 7 de junio de Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia También ha sostenido esta Corporación que la acción judicial ejercida tiene evidentes efectos en el ejercicio de defensa y contradicción del demandado, en tanto ofrece los límites dentro de los que el sujeto pasivo de la acción podrá estructurar los diferentes medios de defensa a su disposición. Es por ello que escoger indebidamente la acción procesal no puede entenderse como un simple defecto formal de la demanda, sujeto a la corrección del juez de conocimiento36, sino de uno eminentemente sustancial, por cuanto es un aspecto que tiene relación directa con la causa petendi y el objeto de la acción escogida y, por ende, afecta tanto la competencia del juez, como el debido proceso de la contraparte37.
De hecho, según lo dispuesto en los artículos 13738 y 13839 del CCA, aplicables al sub lite, uno de los supuestos para concluir que se ha presentado una “demanda en forma” es la debida escogencia de la acción, de suerte que ante una incorrección en la elección de la acción se configura la “ineptitud sustantiva de la demanda”, que impide al juez emitir un pronunciamiento de fondo en relación con las pretensiones formuladas por el demandante40-41. 4.2.
Hechos probados De conformidad con las anteriores premisas, procede la Sala a precisar los hechos que se encuentran probados en el proceso y que resultan relevantes y pertinentes 2007, Rad.: 16474; Sentencia del 19 de julio de 2007, expediente 30905; Sentencia del 31 de agosto de 2005, expediente 29511; Sentencia del 12 de mayo de 2016, expediente 36705. 36 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 28 de abril de 2010, Rad.: 18530. 37 Cfr.: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 29 de octubre de 2018, Rad. 41069. 38“Artículo 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se demanda. 3.
Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. (…)” 39 “Artículo 138. INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES. Subrogado por el artículo 24 del Decreto 2304 de 1989: Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. // Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. // Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero sí fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. // Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren.” 40 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de febrero de 2012, Rad.: 22244. 41 En relación con la indebida escogencia de la acción, esta Corporación ha señalado: “En ese sentido, resulta oportuno señalar que el carácter sustantivo de la ineptitud de la demanda, por indebida escogencia de la acción, se explica porque cada una de las acciones que fueron contempladas en el Decreto 01 de 1984 tienen una causa y un objeto propios que delimitan el marco del litigio que a través suyo podrá tramitarse y resolverse, es decir, el asunto alrededor del cual ha de versar la controversia jurídica - la causa que le da origen -, así como las declaraciones que según el objeto de la acción de la que se trate podrán válidamente realizarse, aspectos estos que demarcan la competencia del juez y garantizan a la vez el derecho de defensa de la contraparte, pues le aseguran un mínimo de certeza jurídica en cuanto a los términos en los que ha de desarrollarse y fallarse el proceso”.
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 28 de agosto de 2014. Rad.:27723. Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia para la solución del caso concreto. Con ese propósito, la Sala analizará los documentos aportados en copia simple, comoquiera que no fueron tachados de falsedad por alguna de las partes dentro de la oportunidad procesal pertinente42, y tampoco existe alguna disposición que haga exigible el requisito de las copias auténticas o de una determinada copia, de conformidad con lo manifestado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 201343.
En este orden, la Sala encuentra que se demostraron los siguientes hechos relevantes para la decisión del problema jurídico planteado: 4.2.1 Se probó que mediante el Decreto No. 0260 del 9 de abril de 200744, expedido por el Gobernador del departamento del Cauca, se dispuso la supresión y liquidación de la Dirección y se designó como liquidador a la Fiduciaria La Previsora S.A. 4.2.2 Quedó acreditado que, con el fin de dar a conocer la orden de liquidación de la entidad y adelantar el correspondiente emplazamiento, el liquidador fijó aviso en el domicilio social de la Dirección y en las sedes de las unidades y hospitales que formaban parte de su estructura.
De igual modo, los avisos de emplazamiento se publicaron en la página web de la entidad y se efectuó publicación en los periódicos El Tiempo y El Liberal, a la vez que se difundieron cuñas radiales en varias emisoras y publicación en el Canal de Televisión Local. De lo anterior da cuenta copia de las Resoluciones Nos. 533 del 29 de agosto de 2007 y 1397 del 10 de diciembre de 200745, proferidas por el liquidador de la Dirección. 42 Código de Procedimiento Civil.
“Artículo 289. Procedencia de la Tacha de Falsedad. La parte contra quien se presente un documento público o privado, podrá tacharlo de falso en la contestación de la demanda, si se acompañó a ésta, y en los demás casos, dentro de los cinco días siguientes a la notificación del auto que ordene tenerlo como prueba, o al día siguiente al en que haya sido aportado en audiencia o diligencia”. 43 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2013. Rad.: 25022. “[…] Debe precisarse que la copia simple de las pruebas que componen el acervo del proceso penal, en especial las diligencias adelantadas por las demandadas, pueden ser valoradas toda vez que los medios probatorios obrantes fueron practicados con audiencia de la demandada, y solicitados como prueba traslada por la parte demandante, petición que fue coadyuvada por las demandadas, surtiéndose así el principio de contradicción […] En consideración a lo anterior y a pesar de que no se cumplió con el requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la ley procesal civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad del documento aportado por la parte actora en copia simple, admitido como prueba por la Nación que, además, aceptó el hecho aducido con el mismo en la contestación de la demanda”. 44 Fl. 87 a 107, C.2 45 Fl. 143 a 200, C.1, 1 a 11 y 83 a 86, C.2 Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia 4.2.3 Consta que el término dispuesto para la presentación oportuna de las reclamaciones comenzó a partir del día siguiente a la publicación del último aviso emplazatorio y finalizó el 13 de julio de 2007, según se desprende de las consideraciones consignadas en la Resolución No. 533 del 29 de agosto de 2007, cuya copia obra en el expediente46. 4.2.4 Demostrado quedó que la Clínica presentó en término una reclamación por concepto de “cuentas por servicios de salud”, por la suma de $542.964.057, según consta en copia de la Resolución No. 533 del 29 de agosto de 200747 expedida por el liquidador de la Dirección que rechazó la reclamación de la actora y del recurso de reposición que la Clínica interpuso contra dicha decisión48. 4.2.5 Está probado que por medio de Resolución No. 533 del 29 de agosto de 2007, el liquidador de la Dirección, entre otras decisiones, determinó las reclamaciones oportunamente presentadas que se aceptaban totalmente, con cargo a la masa liquidatoria, definiendo su clase y orden de prelación, lo mismo que aquellas que se aceptaban parcialmente, precisando en cuanto a estas últimas el valor reconocido, el valor rechazado y las causales de rechazo correspondientes.
A su vez, en el artículo 5º del mencionado acto administrativo, dispuso cuáles reclamaciones presentadas oportunamente eran rechazadas, dentro de las que incluyó la radicada por la Clínica, la cual se graduó dentro de la 5ª clase de prelación, así: “ARTÍCULO QUINTO: RECHAZAR las siguientes reclamaciones oportunamente presentadas con carga (sic) a los bienes y suma de la masa liquidatoria de la DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA EN LIQUIDACIÓN y graduadas en las siguientes clases y orden de prelación: […] QUINTA CLASE DE PRELACIÓN No. RADICACIÓN NOMBRE DEL RECLAMANTE VALOR RECLAMADO CONCEPTO RECONOCIDO RECHAZADO CAUSAL 01-0006 Clínica MORAVIA LTDA 542.964.057 Cuentas por servicios de salud 542.964.057 5, 16, 178 […]” 46 Fl. 143 a 200, C.1 y 1 a 11, C.2 47 Fl. 143 a 200, C.1 y 1 a 11, C.2 48 Fl. 77 a 82, C.2 Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia De lo anterior da cuenta la copia de la Resolución No. 533 del 29 de agosto de 200749, en la que, en cuanto a las causales 5, 16 y 178 que en el acto administrativo se aplicaron frente a la acreencia presentada por la demandante, se lee: “En consecuencias (sic) respecto de las reclamaciones presentadas de manera OPORTUNA y de conformidad con lo expuesto anteriormente, se establecieron como causales de rechazo, el acaecimiento de una o varias causales que a continuación se describen: CODIGO DETALLE 5 NO EXISTE ORDEN DE SUMINISTRO NI CONTRATO 16 NO TIENE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL Y/O NO SE ENCUENTRA EN CUENTAS POR PAGAR DE LOS LIBROS DE CONTABILIDAD Y/O NO TIENE CONSTANCIA DE RECIBIDO Y/O DE ENTRADA AL ALMACÉN Y/O NO SE ENCUENTRA EN EL BALANCE 178 AUSENCIA DE RESOLUCIÓN MOTIVADA QUE LEGALICE EL PAGO SEGÚN ARTÍCULO 67 DE LA LEY 715 DE 2001” 4.2.6 Se demostró que el 19 de septiembre de 2007, la demandante interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 533 de 2007, tal como consta en copia del respectivo escrito presentado por la Clínica50, en el que solicitó revocar el acto recurrido y, en su lugar, reconocer y pagar la reclamación presentada por la Clínica “de conformidad con la naturaleza del crédito presentado en el proceso liquidatorio”51. 4.2.7 Se estableció que el 17 de noviembre de 2007, el liquidador de la Dirección profirió un auto disponiendo un periodo probatorio por 10 días dentro del recurso de reposición formulado por la Clínica contra la Resolución No. 533 de 2007, según se 49 Fl. 143 a 200, C.1 y 1 a 11, C.2 50 Fl. 77 a 82, C.2 51 Al respecto, en su recurso la actora manifestó su discrepancia en cuanto a la calificación de su acreencia como obligación quirografaria, en el 5º grado de prelación de créditos de la masa de liquidación, por cuanto, a su juicio, los recursos con los que se financia la seguridad social en salud son recursos públicos con destinación específica, por lo que las obligaciones pendientes de pago a favor de la Clínica deben ser reconocidas y pagadas “como obligaciones excluidas de la masa de liquidación, en razón a su naturaleza y privilegio legal”.
Asimismo, sostuvo que para el rechazo de la acreencia presentada por la Clínica en el acto administrativo recurrido solo se enunciaron de manera general 3 causales de rechazo, sin detallar ni discriminar “cuál específicamente es el código de glosa o rechazo que afecta a cada una de las facturas individualmente consideradas que soportaron la reclamación, lo que nos imposibilita ejercer la defensa en forma clara, concreta, precisa y detallada”.
Además, señaló que “en el estudio técnico de auditoría realizado dentro del proceso, se reconoció la suma de $449.993.160,oo, correspondientes a los servicios de salud prestados y debidamente soportados, cifra auditada que no es objeto de objeción y por tanto se encuentra en firme […]”. Por último, indicó que no eran aceptables las causales de rechazo expresadas en la resolución recurrida, aduciendo, en síntesis, que no le es imputable la negligencia y omisión de la Dirección al no expedir la correspondiente resolución para efectos del reconocimiento y pago de los servicios prestados, que en el acto recurrido no se especificó ni la cuantía ni las facturas de la Clínica a las cuales se les aplica cada causal y que al proceso liquidatorio la actora allegó copia de las ordenes de apoyo expedidas por la Dirección autorizando la prestación de los servicios médicos cuyo pago era objeto de la reclamación rechazada.
Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia desprende, entre otros, de la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2007 por el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Popayán52. 4.2.8 Está acreditado que, en fecha no determinada en el proceso, la Clínica interpuso acción de tutela en contra de la Dirección, con el fin de obtener la protección de los derechos al debido proceso y a la defensa, aduciendo la indebida notificación del auto el 17 de noviembre de 2007 proferido por el liquidador.
De lo anterior da cuenta, entre otros, copia de la sentencia53 proferida el 12 de diciembre de 2007 por el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Popayán. 4.2.9 En el plenario se determinó que el 7 de diciembre de 2007, el apoderado general de Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de liquidador de la Dirección, dio respuesta a la acción de tutela oponiéndose a la misma, como consta en la copia del escrito presentado54. 4.2.10 Se demostró que, mediante Resolución No. 1348 del 7 de diciembre de 2007, el liquidador resolvió el recurso de reposición presentado por la Clínica, confirmando la Resolución No. 533 del 29 de agosto de 2007, decisión que quedó ejecutoriada el 19 de diciembre de dicha anualidad, como consta en copia de la providencia del 9 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca55 y de la constancia de ejecutoria de la Resolución No. 53356. 4.2.11 Probado quedó que, mediante Resolución No. 1397 del 10 de diciembre de 2007, el Liquidador declaró culminado el proceso liquidatorio y terminada la existencia legal de la Dirección, según da cuenta copia del acto administrativo57. 4.2.12 Se estableció en el plenario que, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2007, proferida por el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Popayán, se dispuso tutelar el derecho al debido proceso de la accionante en la acción de tutela instaurada o por la Clínica, tal como consta en copia de dicha providencia58. 4.2.13 Acreditado quedó que el 14 de enero de 2008, la Dirección, por conducto del apoderado general de Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de liquidador de dicha 52 Fl. 34 a 48, C.2 53 Fl. 34 a 48, C.2 54 Fl. 70 a 76, C.2 55 Fl. 12 a 19 y 22 a 30, C.2 56 Fl. 76 a 85 y 134 a 142, C.1 57 Fl. 83 a 86, C.2 58 Fl. 34 a 48, C.2 Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia entidad, presentó escrito impugnando el fallo de tutela proferido por el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Popayán, solicitando revocar la decisión59. 4.2.14 En el plenario se estableció que, mediante sentencia del 15 de febrero de 2008, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca dentro de la acción de tutela instaurada por la Clínica, cuya copia reposa en el expediente60, se confirmó el fallo proferido por el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Popayán el 12 de diciembre de 2007. 4.2.15 En el proceso consta que, el 3 de marzo de 2008, la Dirección presentó ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca un escrito en el que solicitó la aclaración del fallo de tutela de segunda instancia del 15 de febrero de 2008, según da cuenta copia del memorial mencionado61. 4.2.16 Se probó que, mediante providencia del 9 de abril de 2008, el Tribunal Administrativo del Cauca aclaró la sentencia de tutela proferida el 15 de febrero de 2008, indicando que resultaba procedente aclarar que dicho fallo “está en la imposibilidad de cumplirse en razón a que para la fecha de notificación del mismo ya se había expedido el Acto Administrativo, por el cual se resolvía el Recurso de Reposición interpuesto y se había culminado el proceso liquidatorio […], circunstancias estas que […] hacen que el mandato judicial esté en la imposibilidad de cumplirse, quedando entonces al accionante CLÍNICA DE SALUD MENTAL MORAVIA la posibilidad de recurrir dentro de los términos de caducidad de la acción respectiva a la controversia judicial ante la justicia Contenciosa Administrativa”, según consta en copia de la citada providencia62. 4.2.17 Está acreditado que la Clínica presentó solicitud de conciliación extrajudicial frente a la Dirección, pretendiendo el pago de “$542.964.057.oo por las acreencias derivadas de la prestación de servicios de salud a la población mas pobre y vulnerable del Cauca del Régimen Subsidiado y vinculado sin contrato”, según da cuenta copia del acta63 de la audiencia de conciliación adelantada ante la Procuraduría 40 Judicial Administrativa el 30 de abril de 2008, en la que la Procuradora resumió la solicitud presentada por la Clínica e indicó que la misma se respaldó en la siguiente facturación de los años 2006 y 2007: 59 Fl. 55 a 58, C.2 60 Fl. 60 a 69, C.2 61 Fl. 49 a 53, C.2 62 Fl. 12 a 19 y 22 a 30, C.2 63 Fl. 22 a 24, C.1 Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia “ • URGENCIAS DEL AÑO 2007: ENERO 1 AL 31 DEL 2007 $ 5.039.169 FEBRERO 1 AL 28 DEL 2007 $ 19.115.776 MARZO 1 AL 31 DEL 2007 $ 28.971.204 ABRIL 1 AL 9 DEL 2007 $ 8.416.342 • URGENCIAS DEL 2006 MAYO $ 31.440.000 JUNIO $ 6.960.000 JULIO $ 2.960.000 AGOSTO $ 4.960.000 SEPTIEMBRE DEL 1 AL 4 $ 960.000 • FACTURA MES DE ABRIL DE 2007 $ 3.920.000 • CONCILIACIÓN AÑO 2007 ENERO DEL 5 – 31 DE 2007 $ 64.687.275 FEBRERO $ 58.616.637 MARZO $ 52.890.344 ABRIL DEL 1 AL 9 $ 15.827.310 • URGENCIAS AÑO 2006 ABRIL $ 42.240.000 MAYO $ 36.760.000 JUNIO $ 52.740.000 JULIO $ 52.880.000 AGOSTO $ 47.420.000 SEPTIEMBRE 1 – 4 $ 6.160.000” 4.2.18 Consta que el 30 de abril de 2008, la Procuraduría 40 Judicial Administrativa dio apertura a la audiencia de conciliación extrajudicial, la cual fue aplazada por solicitud de las partes, a efectos revisar la documentación64 aportada como soporte del pago pretendido.
De lo anterior da cuenta la copia del acta65 de la diligencia, en la que se fijó como fecha para su reanudación el 21 de mayo de 2008. 4.2.19 Se estableció que el 21 de mayo de 2008 se reanudó la audiencia de conciliación extrajudicial, en el curso de la cual la apoderada de la Cínica manifestó que allegaba “nuevos documentos que soportan el valor de la solicitud cuyo pago se pretende, con el fin de que se practique la auditoría médica por la persona que designe la entidad convocada”, motivo por el cual solicitó aplazar la diligencia. Frente a lo anterior la Dirección manifestó no tener reparo alguno, por lo que se aplazó la diligencia y se fijó como nueva fecha el 11 de junio de 2008, tal y como consta en copia del acta de la diligencia66. 64Al respecto, en el acta de la diligencia se indica que con su solicitud de conciliación la Clínica allegó facturación, informe de auditoría médica, oficios de entrega de la documentación, cuentas de cobro y contratos Nos. 1176 de 2007, 062 de 2006 y su modificatorio 01 y 009 de 2005 y su modificación, documentos que se mencionan en la citada acta, y que en el curso de la audiencia se allegan soportes adicionales. 65 Fl. 22 a 24, C.1 66 Fl. 21, C.1 Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia 4.2.20 Está acreditado que el 1 de junio de 2008 la Clínica y el señor Libardo González Ariza celebraron un contrato de prestación de servicios, cuyo objeto consistió en la realización de una “auditoría médica externa a las facturas reclamadas por la Clínica Moravia a la Dirección Departamental de Salud del Cauca en Liquidación como Auditor Externo, de acuerdo a lo determinado en la audiencia de conciliación realizada entre la clínica Moravia y el apoderado de la Dirección Departamental de Salud del Cauca en Liquidación con el arbitraje de la procuraduría 40 judicial Administrativa de Popayán realizada el 21 de mayo de 2008”, según consta en copia del referido contrato67. 4.2.21 Se demostró que el señor González Ariza elaboró un documento dirigido a la Clínica, denominado “Auditoría médica de acreencias de salud – Clínica de Salud Mental Moravia de Popayán – Concepto final a la respuesta de glosa presentada”, de fecha 1 de julio de 2008, como consta en el original del mismo68 aportado al proceso por la actora, en el que se señala que el valor final a reconocer en favor de la Clínica es de $508.932.836, una vez descontadas las glosas aceptadas.
Tras precisar este valor, el informe presenta una tabla en la que se enlistan numerosas facturas, indicando para cada una el número, valor facturado, valor reclamado, tipo de glosa, valor de la glosa inicial, valor aceptado, valor de la glosa final, respuesta a la glosa y concepto. 4.2.22 Está demostrado en el proceso que el 11 de junio de 2008 se reanudó la audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 40 Judicial Administrativa, la cual se declaró fracasada tras constatarse que el apoderado de la convocada carecía de facultades para conciliar. 4.2.23 Se estableció que el 3 de diciembre de 2009, la Clínica presentó una solicitud de conciliación extrajudicial frente a la Dirección y al departamento del Cauca, en la que reclamó el pago de los servicios de salud pendientes de pago por la suma $508.932.836, valor que fundamentó en el informe elaborado por el auditor Libardo González Ariza, de fecha 1 de julio de 2008, según da cuenta el original de la Constancia No. 093 de 2010 expedida por la Procuraduría 40 Judicial II para Asuntos Administrativos, fechada el 3 de marzo de 201069 y la copia del acta de la 67 Fl. 16 a 18, C.1 68 Fl. 1 a 156, C.3 69 Fl.6, C.1 Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia diligencia70 surtida en esta misma fecha, junto con copia de las actas de las diligencias llevadas a cabo el 1571 y 22 de febrero de 201072. 4.2.24 Está acreditado que el 15 de febrero de 2010 se celebró la audiencia de conciliación extrajudicial, diligencia que se surtió ante la Procuraduría 40 Judicial II para asuntos administrativos, tal como quedó probado mediante en copia del acta de la diligencia73, en la que se consta que, a solicitud de las partes, se dispuso su aplazamiento y se fijó como nueva fecha el 22 de febrero de 2010. 4.2.25 Consta que el 22 de febrero de 2010 se reanudó la audiencia de conciliación extrajudicial, a la que asistieron los apoderados de las partes, tal como da cuenta la copia del acta74 de la mencionada diligencia. De acuerdo con lo consignado en el acta referida, las entidades convocadas manifestaron que la reclamación presentada por la Clínica había sido resuelta de fondo por la Dirección mediante la Resolución 533 de 2007 “que menciona en su solicitud el convocante, acto administrativo frente al cual procedían los recursos señalados en el mismo […] por lo cual con todo respeto se considera que […] existe improcedencia del presente trámite por caducidad de la respectiva acción de nulidad y restablecimiento del derecho”.
Asimismo, informaron que no se había reunido aún el comité de conciliación del departamento, motivo por el cual se dispuso aplazar la diligencia. 4.2.26 Probado quedó que el 3 de marzo de 2010 se reanudó la audiencia de conciliación extrajudicial, en la que el apoderado de la Dirección informó que el comité de conciliación del Departamento, en reunión efectuada el 2 de marzo de 2010, consideró que no había lugar a conciliar la solicitud formulada por la clínica porque la instancia legal para hacer valer los créditos reclamados era el proceso liquidadorio de la Dirección, el cual concluyó mediante Resolución 1397 del 10 de diciembre de 2010, aunado a la caducidad de la acción de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y a la falta de legitimación por pasiva del Departamento.
Por lo anterior, se dio por fallida la diligencia y terminado el trámite conciliatorio, tal como consta en copia del acta de la diligencia75 y original de la constancia No. 093 de 201076. 70 Fl.11 y 12, C.1 71 Fl.7 y 8, C. 1 72 Fl.9 y 10, C. 1 73 Fl.7 y 8, C. 1 74 Fl.9 y 10, C. 1 75 Fl.11 y 12, C.1 76 Fl. 6, C.1 Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia 4.3.
Acción procedente en el caso concreto En el presente caso la Clínica pretende que se declare el enriquecimiento sin justa causa de la parte demandada, con el correlativo empobrecimiento del patrimonio económico de la demandante en la suma de $508.932.836, monto que, según afirma, corresponde a los servicios de salud que no le han sido pagados y que prestó a favor de la Dirección Departamental de Salud del Cauca sin que mediara contrato entre las partes, de conformidad con el resultado del informe de auditoría elaborado por el señor de Libardo González Ariza.
Así pues, de los medios probatorios arrimados al proceso, se encuentra acreditado lo siguiente: i) que mediante el Decreto No. 0260 del 9 de abril de 2007, se dispuso la supresión y liquidación de la Dirección (hecho probado 4.2.1); ii) que en el proceso liquidatorio la Clínica presentó reclamación por concepto de “cuentas por servicios de salud” por la suma de $542.964.057, la cual fue clasificada por el liquidador en el 5º grado de prelación, y rechazada por medio de la Resolución No. 533 del 29 de agosto de 2007 (hechos probados 4.2.4 y 4,2,5); iii) que el 19 de septiembre de 2007, la demandante interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 533 de 2007, solicitando revocar la decisión y, en su lugar, reconocer y pagar los servicios prestados, de conformidad con la reclamación presentada (hecho probado 4.2.6); iv) que mediante Resolución No. 1348 del 7 de diciembre de 2007, el liquidador resolvió el recurso de reposición presentado por la Clínica, confirmando la Resolución No. 533 del 29 de agosto de 2007, decisión que quedó ejecutoriada el 19 de diciembre de dicha anualidad (hecho probado 4.2.10); v) que la Clínica presentó solicitud de conciliación extrajudicial pretendiendo el pago de $542.964.057.oo, correspondiente a las acreencias derivadas de la atención de urgencias y prestación de servicios de salud sin contrato en algunos meses de los años 2006 y 2007 (hecho probado 4.2.17), diligencia que se surtió ante la Procuraduría 40 Judicial Administrativa y que finalizó el 11 de junio de 2008, cuando se declaró fracasada (hechos probados 4.2.18, 4.2.19 y 4.2.22); vi) que la Clínica contrató los servicios de Libardo González Ariza para la realización de una auditoría médica externa a las facturas reclamadas por la Clínica y demás documentación de soporte, como resultado de lo cual el auditor presentó un documento, de fecha 1º de julio de 2008, en el que señala que del valor inicial reclamado hay lugar a reconocer a favor de la Clínica $508.932.836, descontando las glosas aceptadas (hechos probados 4.2.20 y 4.2.21); y vii) que el 3 de diciembre de 2009, la clínica presentó una solicitud de conciliación extrajudicial frente a la Dirección y al departamento del Cauca, en la que reclamó el pago de los servicios médicos Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia prestados pendientes de pago en la suma $508.932.836, valor que fundamentó en el informe elaborado Libardo González Ariza, diligencia que culminó el 3 de marzo de 2010, cuando se declaró fallida (hechos probados 4.2.23 a 4.2.26).
Ahora bien, de conformidad con las consideraciones expuestas en precedencia en torno a la escogencia de la acción ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (F.J.4.1) y a partir de los hechos probados en el sub lite, la Sala concluye que la acción de reparación directa ejercida por la parte actora resulta improcedente, comoquiera que en el marco de la liquidación de la Dirección Departamental de Salud del Cauca la actora solicitó el reconocimiento y pago de los servicios médicos prestados sin vínculo contractual a los que se refiere el presente proceso, reclamación que fue rechazada por el liquidador mediante la Resolución No. 533 del 29 de agosto de 2007, confirmada por medio de la Resolución No. 1348 del 7 de diciembre de 2007, por lo que la acción adecuada era la de nulidad y restablecimiento del derecho, según pasa a explicarse a continuación. Al respecto, es menester comenzar por anotar que la Dirección Departamental de Salud del Cauca77 fue suprimida y liquidada por orden del Gobernador del departamento del Cauca, en ejercicio de las facultades otorgadas en el numeral 8º del artículo 305 de la Constitución Nacional78 y la Ordenanza No. 056 de 200679.
Es así como, a través del Decreto 0260 del 9 de abril de 2007, el Gobernador del Departamento dispuso la supresión y liquidación de la entidad, designó como liquidador a la Fiduciaria La Previsora S.A. y precisó que el marco normativo aplicable al trámite de la liquidación estaba conformado por el Decreto 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006 y, en los aspectos no previstos, por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, entre otros.
Conforme a la citada normatividad, el proceso de liquidación de las entidades públicas tiene por objeto “desmontar en forma progresiva y organizada las actividades y operaciones [de la entidad], recuperar y enajenar sus activos, y pagar, 77 Establecimiento público descentralizado del orden departamental, dotado de personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y presupuestal con jurisdicción en todo el territorio del departamento del Cauca, creado mediante Ordenanza No. 028 del 19 de diciembre de 1984, modificada mediante la Ordenanza No. 014 de 1991, 78 Artículo 305: “Son atribuciones del gobernador: […] 8.
Suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas.” 79 Mediante la cual la Asamblea Departamental otorgó facultades pro témpore al Gobernador del departamento, para reorganizar, restructurar, ajustar, suprimir, liquidar, fortalecer y modernizar las entidades de dirección, coordinación y prestación de servicios de salud del Sistema de Seguridad Social en Salud y Protección Social del Departamento.
Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia con el producto de tales operaciones, las obligaciones asumidas por la persona o entidad en liquidación”80. Se trata de un trámite sujeto a varios postulados81, dentro de los que, para el caso que ocupa la atención de la Sala, conviene resaltar los de universalidad e igualdad de los acreedores82.
Con arreglo al primero, los asuntos concernientes al patrimonio de la entidad, tanto respecto de los activos como de sus pasivos, deben tramitarse y resolverse dentro del proceso liquidatorio, es decir que dicho procedimiento comprende a todos los deudores y acreedores, así como a todos los bienes y obligaciones de la entidad; desde el punto de vista del pasivo, implica que la totalidad de los acreedores deben ser convocados para que puedan exigir la satisfacción de sus derechos, de tal suerte que todo aquel que se considere con algún derecho ha de comparecer al trámite, asegurándose así que la totalidad de los asuntos relacionados con los compromisos de la entidad encuentren solución en el proceso liquidatorio.
Este propósito justifica que todas las reclamaciones, judiciales y extrajudiciales, deban ser tramitadas en el proceso de liquidación, lo que incluso obliga a los acreedores que previamente hubieren iniciado causas judiciales a acudir a la liquidación para hacer valer allí sus reclamaciones83-84. En estrecha armonía, se encuentra el segundo de los principios mencionados, esto es, el de igualdad de los acreedores frente a la liquidación (“par conditio 80 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 8 de junio de 2016, Rad: 11001- 03-06-000-2016-00029-00. 81 Además de los principios de universalidad consursal e igualdad de los acreedores frente a la liquidación, también informan el proceso liquidatorio, por ejemplo, los postulados de sujeción de los pagos a los activos existentes y el de imposibilidad de ejecutar el objeto social, legal o estatutario, según el caso. 82 Estos principios están contemplados en el numeral 1º del artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Decreto Ley 663 de 1993, aplicable a los procesos de liquidación de las entidades públicas, a cuyo tenor: “Artículo 293.
Naturaleza y normas aplicables de la liquidación forzosa administrativa. 1. Naturaleza y objeto del proceso. El proceso de liquidación forzosa administrativa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria es un proceso concursal y universal, tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos.[…]”. 83 Cfr. Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil, providencias del 8 de junio de 2016, Rad: 11001-03-06-000-2016-00029-00 y del 12 de noviembre de 2019, Rad.: 11001-03-06-000-2019- 00065-00(2417). 84Sobre el particular, esta Corporación ha señalado que, en virtud de este principio, “resulta obligatoria la concurrencia de los acreedores al proceso de liquidación en el plazo que se disponga para ello, con el fin de determinar todas las obligaciones a pagar y con el propósito de que la masa de liquidación sirva de garantía general de las mismas; de igual forma, resulta forzosa tanto la terminación de los procesos de ejecución que estén cursando contra la entidad pública en liquidación, como la improcedencia de ejecuciones futuras en su contra, ello con el fin de que los titulares de las obligaciones que ya están en juicio y las que allí se pretendan llevar concurran al proceso liquidatorio (fuero de atracción concursal), las integren a la universalidad de créditos respaldados por el patrimonio de la entidad y obtengan su pago a prorrata, conforme a la prelación prevista en la ley”.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 14 de junio de 2019, Rad.: 76001-23-31-000-2001-01530-02(63857). Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia creditorum”), en virtud del cual todos los acreedores deben concurrir al trámite y reclamar allí el pago de sus créditos y se encuentran sujetos al mismo procedimiento, reglas y decisiones que se adopten, así como al conjunto de activos que forman parte del patrimonio de la entidad en liquidación, con base en el cual habrán de pagarse todas las obligaciones, salvo las excepciones previstas en la ley85.
En suma, la liquidación es un procedimiento administrativo autónomo que comporta la convergencia universal de acreedores, con el fin de garantizar, en forma igualitaria y ordenada, el pago de las obligaciones de las cuales aquéllos son titulares, con sujeción a la prelación que la ley establece86. Ahora bien, en punto a las facultades del liquidador, conviene resaltar que en el marco del trámite liquidatorio le compete al agente liquidador calificar, graduar, aceptar y rechazar las acreencias presentadas, tal y como lo dispone el artículo 7º del Decreto Ley 254 de 2000, reproducido con idéntico tenor en el artículo 10º del Decreto No. 0260 de 2007, en virtud del cual “Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación”. (subrayado fuera del texto) 85Cfr. Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 8 de junio de 2016, Rad: 11001-03-06-000-2016-00029-00.
Al respecto, en esta providencia se lee: “Este principio implica que, salvo los casos expresamente previstos en la ley (como la devolución de bienes de terceros en poder de la entidad en liquidación, las obligaciones que pueden cubrirse con activos excluidos de la masa de liquidación y el pago de “gastos administrativos”), ningún acreedor puede aspirar a que su crédito le sea pagado primero, ni que sea solucionado por fuera del procedimiento y los plazos establecidos, ni tampoco que sea cubierto en su totalidad, a pesar de que los activos de la entidad deudora sean insuficientes.
Ni siquiera los privilegios y las preferencias establecidas por la ley para ciertos tipos de créditos (como los laborales, los fiscales etc.), resultan verdaderamente opuestos a este principio, ya que si bien los titulares de dichas acreencias tienen derecho a que se les pague con prelación frente a otros grupos de acreedores, los beneficiarios de tales preferencias y privilegios deben sujetarse al principio de igualdad dentro de su propio grupo, es decir, que existiendo varios acreedores de la misma clase o tipo de créditos, ninguno de ellos puede pretender que se le pague primero que los otros, o en una mayor proporción, o que su crédito sea solucionado por fuera del procedimiento liquidatorio.
Este principio también acarrea, entre otras consecuencias, que no se pueden embargar bienes del deudor (por fuera de la liquidación) y que tampoco se puedan extinguir obligaciones a cargo de la entidad deudora mediante compensación, confusión y otros modos de extinción de las obligaciones previstos en el Código Civil, por fuera de los trámites y etapas propios del proceso liquidatorio.” 86 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 14 de junio de 2019, Rad.: 76001-23-31-000- 2001-01530-02(63857).
Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia Así las cosas, en el curso del proceso de liquidación debe efectuarse el emplazamiento a todo aquel que tenga reclamaciones de cualquier índole contra la entidad87 y, cuandoquiera que el liquidador niegue el reconocimiento y pago, con cargo a la masa de liquidación, de dichas acreencias o reclamaciones, la decisión que al respecto adopta constituye un acto administrativo, lo que significa que la parte desfavorecida con dicha determinación no puede pretender ese mismo reconocimiento por vía judicial sin someter a juicio la legalidad de dicho acto, dadas las atribuciones propias que se derivan de su presunción de legalidad.
Es esta la situación que se presenta en el asunto que ocupa la atención de la Sala, pues ciertamente la actora aduce la falta de pago unos servicios médicos prestados en favor de la Dirección Departamental de Salud del Cauca sin vínculo contractual previo, acreencia que, habiéndose dispuesto la supresión y liquidación de la entidad, fue presentada por la actora en el trámite liquidatorio, procedimiento al que concurrió en virtud de lo dispuesto en la normatividad citada anteriormente, a efectos de hacer valer tal reclamación, con ocasión de lo cual fue proferido un acto administrativo que goza de presunción de legalidad, como ciertamente lo es la Resolución No. 533 del 29 de agosto de 2007, confirmada mediante Resolución 1348 del 7 de diciembre del mismo año. Como se expuso en líneas anteriores, la escogencia de las acciones en ejercicio de las cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino de la fuente del daño que se alega, y ello, a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer.
Bajo este contexto, si bien en la demanda la accionante pretende que se declare que el departamento del Cauca se enriqueció sin justa causa a expensas del patrimonio de la Clínica al no haberle pagado el valor de unos servicios médicos de salud que prestó, pretensión que en principio sería propia de la actio in rem verso, cuya vía procesal es la acción de reparación directa, en el presente caso no puede dejarse de lado que dicha acreencia fue rechazada por el liquidador en el marco del trámite liquidatorio, de donde se desprende que, ante la existencia de un acto administrativo de carácter particular y concreto, adoptado dentro de un 87 Tal como lo dispone el artículo 32 del Decreto 2060 de 2007, a cuyo tenor: “Dentro del término de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la fecha en que se inicie el proceso de liquidación, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la entidad en liquidación y a quienes tengan en su poder a cualquier título activos de la entidad, para los fines de su devolución y cancelación. […]”.
Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia procedimiento administrativo, no puede considerarse que la fuente directa del daño se encuentre en el hecho cumplido de una prestación de servicios no cobijados por vínculo contractual, sino en la decisión particular y concreta adoptada por el liquidador, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la reclamación que por tal concepto presentó la Clínica en el marco del proceso liquidatorio de la extinta Dirección Departamental de Salud del Cauca.
En otras palabras, contrario a lo indicado por la demandante, el presunto daño tiene como fuente los actos administrativos que rechazaron la reclamación, respecto de los cuales la actora, si no se encontraba de acuerdo, ha debido cuestionarlos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a efectos de desvirtuar su presunción de legalidad y obtener el resarcimiento correspondiente, pues ciertamente a través la Resolución 533 del 29 de agosto de 2007 y su confirmatoria, la Resolución 1348 del 7 de diciembre de 2007, se exteriorizó la voluntad de la Administración mediante unos actos administrativos de carácter particular y concreto que surten plenos efectos jurídicos y que se encuentran amparados con la presunción de legalidad y veracidad que le es inherente en virtud de las disposiciones del artículo 66 del C.C.A88.
Teniendo en cuenta lo anterior, resulta claro que si bien la Clínica ha podido sufrir un empobrecimiento como resultado de la supuesta prestación de servicios médicos que no se pagaron, lo cierto es que en el caso concreto ello solamente resulta cuestionable a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues es menester analizar la legalidad o no del acto administrativo que rechazó la reclamación que al efecto presentó en el proceso liquidatorio en relación con los preceptos superiores y con los elementos de hecho en que debió fundarse dicho acto administrativo, a efectos de desvirtuar la presunción de legalidad que le ampara y que hace obligatorio su cumplimiento y obedecimiento89.
En suma, la Sala encuentra que lo que debió pretender la demandante fue la anulación de los referidos actos administrativos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no la de reparación directa, para así tener la posibilidad de cuestionar y desvirtuar la legalidad de éstos, y abrir paso a la reparación del daño que considera le fue causado, la cual ha debido ejercer dentro de los 4 meses siguientes a su ejecutoria.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 85 del C.C.A establece que toda persona que se sienta lesionada en un 88 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 29 de octubre de 2014, Rad.: 28584. 89 Ibidem. Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, que se le restablezca en su derecho y que se le repare el daño. Justamente, es menester poner de presente que el libelo introductorio se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo, de donde se deriva que la indebida escogencia de la acción puede configurar la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, en la medida en que cada uno de los medios de control previstos en la ley están instituidos para dirimir un tipo de controversia específica, por lo cual los requisitos de una y otra demanda son distintos90 y su inobservancia hace imposible realizar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto objeto de litis91.
Se advierte, entonces, la improcedencia de la acción de reparación directa ejercida por la parte actora, como consecuencia de lo cual la Sala revocará la sentencia del 12 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, al constatar que la fuente del daño que se reclama es el acto administrativo mediante el cual se negó el pago de los servicios de salud que se pretende en el proceso, por lo que la acción adecuada era la de nulidad y restablecimiento del derecho, misma que se encontraba caducada al momento de radicar la demanda teniendo en cuenta que la Resolución No 533 del 19 de agosto de 2007 quedó ejecutoriada el 19 de diciembre de 2007 (hecho probado 4.2.10) y el libelo introductorio se presentó92 el 10 de marzo de 2010.
En conclusión, se declarará probada la excepción de “inepta demanda y caducidad de la acción” formulada por el departamento del Cauca. 5. Costas No hay lugar a la imposición de costas en esta instancia, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 90 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto de 2 de marzo de 2020, Rad.: 60036 91 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia de 15 de abril de 2014, Rad.: 30280 92 Fl. 28 a 70, C.1. Radicado: 19001-23-31-000-2010-00090-01 Convocante: Clínica de Salud Mental Moravia
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 12 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa y negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRONICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala AUSENTE CON EXCUSA JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado FIRMADO ELECTRONICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E) Magistrado VF