Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., once (11) de diciembre dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2019-01082-02 (3440-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP Demandada: Blanca Graciela Ramírez de Arévalo y otra.
Tema: Lesividad. Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Demanda de reconvención. Reliquidación pensional. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por la UGPP y por la señora Blanca Graciela Ramírez de Arévalo contra la sentencia proferida el diecisiete (17) de abril de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.
ANTECEDENTES La UGPP instauró demanda contra la señora Blanca Graciela Ramírez de Arévalo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones 00450 del 29 de enero de 19901 y 001220 del 9 de febrero de 19962 expedidas por Cajanal, dado que las prestaciones reconocidas son incompatibles con las otorgadas por el Instituto de Seguros Sociales.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la señora Blanca Graciela Ramírez, como beneficiaria del señor José Néstor Arévalo Arévalo, reintegrar las sumas percibidas con ocasión del reconocimiento pensional efectuado 1 «Por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual por invalidez definitiva.». 2 «Por la cual se reconoce una pensión de sobrevivientes.».
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicación: 25000-23-42-000-2019-01082-02 (3440-2024) por la Caja Nacional de Previsión Social. Que se pague la indexación sobre los valores adeudados. Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme al artículo 192 del CPACA. Que se condene a la demandada al pago de las costas y agencias en derecho, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor José Néstor Arévalo Arévalo nació el 16 de octubre de 1933 y prestó su servicio en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público del 1.° de agosto de 1964 al 30 de diciembre de 1968, así como en el Instituto Colombiano Agustín Codazzi desde el 7 de diciembre de 1970 hasta el 10 de junio de 1988.
Que su último cargo fue el de jefe de sección, código 2075, grado 6 en la Subdirección Administrativa de Bogotá D.C. Que por Resolución 1477 del 22 de junio de 1988 fue retirado del servicio por incapacidad, a partir del 11 de junio de 1988 y mediante Resolución 00450 del 29 de enero de 1990, la extinta Caja Nacional de Previsión Social reconoció una pensión de invalidez a favor del señor José Néstor Arévalo, por pérdida de capacidad evaluable en un 96%, efectiva a partir del 11 de junio de 1988, en cuantía de $176.222.
Que el señor José Néstor Arévalo Arévalo falleció el 22 de noviembre de 1994 y a través de Resolución 002169 del 6 de marzo de 1995, Cajanal ordenó el traspaso y pago provisional de la pensión a la señora Blanca Graciela Ramírez de Arévalo. Que por Resolución 001220 del 9 de febrero de 1996, la entidad concedió una pensión de sobrevivientes en forma vitalicia a favor de la señora Ramírez de Arévalo, por el deceso de su esposo, en cuantía de $932.667.96, efectiva a partir del 23 de noviembre de 1994.
Que por medio de Resolución 03761 del 29 de mayo de 1990, el Instituto de Seguros Sociales otorgó una pensión de invalidez de origen no profesional a favor del señor José Néstor Arévalo Arévalo, considerando 652 semanas cotizadas, prestación que fue prorrogada por dos años a partir de febrero de 1990, a través de la Resolución 07618 del 24 de septiembre del mismo año, basada en el dictamen médico laboral del 17 de febrero de 1990.
Que el 5 de abril de 1995 por Resolución 002809, el ISS reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de Blanca Graciela Ramírez de Arévalo, en cuantía de $98.700. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicación: 25000-23-42-000-2019-01082-02 (3440-2024) NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados los artículos 1.°, 2.°, 4.°, 6.°, 13, 48, 121, 123, 124, 128 Y 209 constitucionales; 46, 47 y 48 de la Ley 100 de 1993; el Decreto 1848 de 1969, la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y el Convenio 102 y 128 de la OIT sobre la seguridad social.
Que las pensiones concedidas por la extinta Cajanal y por el Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, a favor de José Néstor Arévalo Arévalo son incompatibles, dado que ambas cubren el mismo riesgo, razón por la cual, el reconocimiento es ilegitimo, pues afecta los derechos de los demás asociados, en contraposición a lo establecido en el artículo 6.° de la Constitución, así como en los artículos 11 y 48, que garantizan el derecho fundamental a la igualdad y la sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Que según lo dispuesto en el artículo 209 de la carta política la función administrativa debe estar al servicio de los intereses generales, guiada por principios como la igualdad, la moralidad y la economía. Que mantener el reconocimiento de la pensión de invalidez otorgada al señor Arévalo y, en consecuencia, la pensión de sobrevivientes a favor de Blanca Graciela Ramírez de Arévalo, beneficiaria del causante, implicaría otorgar beneficios a la parte pasiva que son contrarios a la ley, por cuanto comprometería recursos que deberían destinarse al pago de otras prestaciones.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 6 de septiembre de 2019 y notificada a los demandados. Colpensiones señaló que no tiene legitimación en la causa por pasiva, dado que las pretensiones están encaminadas a que se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por la UGPP y, en consecuencia, se ordene el reintegro de los dineros percibidos por la señora Ramírez de Arévalo.
Propuso las excepciones de cobro de lo no debido, prescripción, buena fe y la genérica o innominada. La señora Blanca Graciela Ramírez de Arévalo, expresó que las prestaciones reconocidas por Cajanal y el ISS son distintas, por tanto compatibles. Que la Caja Nacional de Previsión Social se basa en el tiempo de servicio; mientras que el Instituto de Seguro Social considera las semanas de cotización. Que los empleadores y los períodos tenidos en cuenta son diferentes: Que cajanal incluyó el lapso laborado en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi desde diciembre de 1970 hasta junio de 1988, y el ISS, el tiempo trabajado en el SENA desde julio de 1978 hasta febrero de 1989.
Que la pensión otorgada por la primera tiene como fundamento el Decreto 1848 de 1969, sin límite de tiempo; la segunda, el Decreto 797 de 1990, y se condicionó a la revisión médica cada 2 años. Que cada norma Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicación: 25000-23-42-000-2019-01082-02 (3440-2024) contempla unos requisitos disimiles para acceder al beneficio.
Que la Ley 100 de 1993 rige las situaciones ocurridas después del 1.° de abril de 1994, por lo que no corresponde aplicarla al caso del señor José Néstor, cuyo accidente y determinación de invalidez acontecieron en 1987 y 1988, respectivamente. Que tanto Cajanal como el ISS analizaron las prestaciones conforme a la normativa vigente (Decreto 1848 de 1969 y al Acuerdo 049 de 1990).
Que considerar el sistema general de pensiones para estudiar este asunto, vulneraría el principio de seguridad jurídica y confianza legítima. Demanda de reconvención La señora Blanca Graciela Ramírez de Arévalo presentó demanda de reconvención en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y la Administradora Colombiana de Pensiones, solicitando que se declare únicamente la nulidad de las Resoluciones 002809 del 5 de abril de 1995 y 002809 del 5 de abril de 1995 expedidas por el Instituto de Seguro Social y, en consecuencia, se ordene a Colpensiones constituir título o bono pensional con destino a la UGPP, teniendo en cuenta las 652 semanas de cotización realizadas por el SENA al sistema.
Respecto de la UGPP solicitó reajustar la prestación económica de invalidez del señor José Néstor Arévalo Arévalo, así como la pensión de sobrevivientes, en consideración a los referidos aportes y con el promedio del último salario devengado a mayo de 1988, en las siguientes entidades: Instituto Colombiano Agustín Codazzi y el SENA, para efectos de integrar el IBL.
Que se dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CAPCA, y se condene en costas a las demandadas. Estimó como vulnerados el artículo 128 de la Constitución Política, los Decretos 1848 de 1969 y 758 de 1990, y la Ley 100 de 1993. Señaló que en caso de que el tribunal determine que las acreencias otorgadas son incompatibles, debe declararse la nulidad de los beneficios concedidos por el ISS, que fueron posteriores al reconocimiento efectuado por la Caja Nacional de Previsión Social, ya que en su momento no había incompatibilidad, pues la pensión de Cajanal era la única que recibía el señor Néstor Arévalo, la cual fue legítima y constituyó un derecho adquirido.
Que, en ese orden, lo procedente sería la reliquidación, pues no puede desconocerse el tiempo laborado por el causante en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y en el SENA. Que suspender la pensión de Cajanal le causaría un perjuicio económico grave, dado que ella depende de esas mesadas para su subsistencia, y la que recibe por parte del ISS no cubriría sus necesidades básicas.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicación: 25000-23-42-000-2019-01082-02 (3440-2024) La demanda de reconvención fue admitida el 22 de octubre de 2021 y notificada a las accionadas. La UGPP argumentó que las pensiones otorgadas por la extinta Cajanal y el ISS son incompatibles entre sí, dado que cubren el mismo riesgo de invalidez.
Que dichos reconocimientos contravienen la prohibición de percibir dos asignaciones del tesoro público. Colpensiones no se pronunció. El 8 de junio de 20233 se impartió trámite de sentencia anticipada, en dicha providencia se fijó el litigio en los siguientes términos: Respecto a la demanda inicial, se dijo que la controversia consistía en determinar, si los actos administrativos acusados, se encuentran incursos en causal de nulidad.
De ser así, se determinará si la pensión de invalidez reconocida al señor José Néstor Arévalo Arévalo (q.e.p.d) y sustituida a la demandada Blanca Graciela Ramírez de Arévalo, es incompatible con la pensión de vejez de origen no profesional reconocida por el Instituto de Seguros Sociales. Así mismo, en caso afirmativo, como problema asociado se establecerá si es posible o no el restablecimiento pretendido referente a la devolución de las mesadas pensionales pagadas con la respectiva indexación. Con relación a la Demanda de Reconvención, establecer si es procedente declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos por el Instituto de Seguros Sociales hoy COLPENSIONES, por medio de los cuales reconoció pensión de vejez al señor José Néstor Arévalo Arévalo (q.e.p.d) y sustituida a la demandada Blanca Graciela Ramírez de Arévalo, en caso afirmativo, como problema asociado establecer si es posible o no el restablecimiento pretendido referente a ordenar a COLPENSIONES constituir título o bono pensional a favor de la UGPP por las 652 semanas de cotización realizadas al sistema de seguridad social, por parte del empleador SENA.
Asimismo, ordenar a la UGPP reajustar la pensión de invalidez teniendo en cuenta el promedio del último salario devengado a mayo de 1988 por los empleadores Instituto Colombiano Agustín Codazzi y Sena Regional Bogotá conforme al Decreto 1848 de 1969, para integrar el Ingreso Base de Liquidación. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda principal interpuesta por la UGPP.
Dispuso conservar a favor de la señora Blanca Graciela Ramírez de Arévalo la pensión de invalidez reconocida por Cajanal al señor José Néstor Arévalo Arévalo y sustituida a ella, en los términos y cuantía en los que se estaba pagando. Accedió parcialmente a lo solicitado por la demandada en la reconvención, declarando la nulidad de las Resoluciones 03761 del 29 de mayo de 1990 y 002809 del 5 de abril de 1995 a través de las cuales, el extinto ISS concedió la prestación de 3 Folio 196.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicación: 25000-23-42-000-2019-01082-02 (3440-2024) invalidez no profesional en favor del señor Néstor Arévalo y la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de su cónyuge. Se abstuvo de condenar en costas. Expresó que conforme a los artículos 31 del Decreto 3135 de 1968, 88 del Decreto 1848 de 1969, 49 del Decreto 758 de 1990, y lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,4 los beneficios otorgados en favor de los señores José Néstor Arévalo y Graciela Ramírez son incompatibles y, en caso de concurrencia el acreedor deberá optar por la que más le convenga.
Que en este asunto no es procedente la doble asignación, dado que se trata de dos prestaciones de la misma naturaleza y por el mismo evento, que cumplen idéntica finalidad. Que el causante sufrió un accidente el 14 de diciembre de 1987, que le generó trastornos físicos y mentales que le impedían realizar actividades coordinadas y, como consecuencia de tal suceso, se le reconoció una pensión de invalidez definitiva por parte de la Caja Nacional de Previsión Social, mediante Resolución 450 del 29 de enero de 1990, en cuantía de 176.222, a partir del 11 de junio de 1988, con el 96% del salario percibido en el año 1988, tiempo en el que se desempeñó como jefe de división del Instituto Agustín Codazzi.
Prestación que fue sustituida mediante Resolución 001220 del 9 de febrero de 1996 a la señora Blanca Graciela por un valor de $932.667,96. Que el ISS por su parte, le otorgó al señor José Néstor una pensión por invalidez de origen no profesional a través de la Resolución 03761 del 29 de mayo de 1990, desde el 17 de febrero de 1989, considerando 652 semanas de cotización realizadas por el SENA, la cual fue sustituida a la señora Ramírez de Arévalo, por un total de $98.700.
Situación que produjo la doble erogación del erario público, que contraviene lo estipulado en el artículo 128 constitucional. Que, en ese orden, el difunto no tenía derecho a recibir ambas prestaciones. Sin embargo, señaló que la pensión concedida por Cajanal, que fue sustituida a la beneficiaria, debía conservarse en los mismos términos y cuantía en que se reconoció, en tanto le era más favorable.
Que condicionar su decisión de optar por una de las pensiones a través de un trámite interadministrativo causaría un perjuicio innecesario, el cual no tendría por qué asumir, dada su avanzada edad. Frente a la demanda de reconvención, indicó que se declararía la nulidad de las resoluciones expedidas por el ISS, por cuanto resultan ilegales debido a su incompatibilidad con la prestación de Cajanal.
Que no hay lugar a las pretensiones consecuenciales en los términos solicitados, dado que el beneficio más favorable es el de la UGPP, que fue reconocido con fundamento en el Decreto 1848 de 1969, el cual reguló las pautas para fijar la cuantía, sin que se estableciera la acumulación de 4 Concepto del 18 de marzo de 1983. Radicado: 1828.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicación: 25000-23-42-000-2019-01082-02 (3440-2024) tiempo de servicio, que sí se determinó para la pensión de jubilación, en el artículo 72. Que resulta extraño que la demandada en reconvención solicitara la aplicación de la Ley 100 de 1993, cuando en la contestación de la demanda principal había insistido en que dicha norma no tenía alcance en este asunto.
No obstante, precisó que esta controversia no podía regirse por la ley invocada, porque las pensiones de invalidez fueron otorgadas con anterioridad a su entrada en vigencia y se basaron en normas distintas (Decretos 1848 de 1969 y 758 de 1990). Que es irracional y desproporcionado acceder a una reliquidación tomando en cuenta el tiempo de servicio al SENA, que ha sido la base para que el ISS haya realizado el pago de una pensión mensual durante más de 35 años, la cual fue declarada ilegal debido a la incompatibilidad advertida al resolver lo relativo a la demanda principal.
RECURSO DE APELACIÓN La señora Blanca Graciela Ramírez de Arévalo apeló la decisión de negar la reliquidación de la pensión reclamada, dado que no es posible desconocer el tiempo laborado por el causante tanto para el Instituto Geográfico Agustín Codazzi como para el SENA, pues las cotizaciones se realizaron de manera concomitante, sin que sea viable que el doble esfuerzo sea desconocido.
Que el artículo 13 de la Ley 100 de 1993 establece que se debe considerar la totalidad de aportes, y que esta norma es aplicable al caso, ya que la pensión de invalidez del causante fue otorgada con base en distintos períodos. Que el artículo 72 del Decreto 7848 de 1969 permite la acumulación de tiempo de servicio en relación con la pensión de vejez, siendo igualmente pertinente, por cuanto ambas prestaciones cubren riesgos de origen común. Que tal y como lo explicó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 29 de octubre de 2003, la afiliación de los empleados del SENA al Instituto de Seguro Social fue obligatoria y, por lo tanto, los aportes realizados deben representarle un beneficio, lo contrario implicaría un enriquecimiento sin justa causa.
Que el argumento sobre la sostenibilidad financiera no es una razón válida para que se niegue el reajuste pretendido, dado que el hecho de que se le haya reconocido una prestación a la que no tenía derecho no le resulta imputable. La UGPP también interpuso recurso de apelación, argumentando que las pensiones otorgadas por CAJANAL y por el ISS resultan incompatibles entre sí, en la medida que cubren el mismo riesgo y se emitieron en consideración a tiempos de servicio de naturaleza pública, siendo inviable el reconocimiento por cada una de sus vinculaciones laborales con la administración. Que lo procedente es declarar la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicación: 25000-23-42-000-2019-01082-02 (3440-2024) nulidad de los actos administrativos proferidos por la Caja Nacional de Previsión Social, conservando únicamente los efectos jurídicos de las Resoluciones 03761 del 29 de mayo de 1990 y 002809 del 5 de abril de 1995.
Que hay lugar al reintegro de las sumas canceladas en virtud del pago efectuado por concepto de la referida prestación económica, habida cuenta de que el causante, a pesar de conocer que era beneficiario de una pensión de invalidez, solicitó ante la extinta Cajanal el beneficio causado por el mismo riesgo, lo que, según su criterio, desvirtúa el principio de buena fe.
La decisión de mantener incólume la concesión del derecho en los términos establecidos afecta gravemente al erario, comprometiendo recursos para una causa ilegítima y perjudicando a los demás afiliados al sistema. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 30 de julio de 2024 se admitieron los recursos de apelación. Las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa.
Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES Frente a la demanda principal radicada por la UGPP, la Subsección advierte que en uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentre probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Por otro lado, conforme al recurso de apelación interpuesto por la señora Blanca Graciela Ramírez de Arévalo contra la negativa de las pretensiones de la demanda de reconvención, el problema jurídico se circunscribe en establecer si procede la reliquidación de la pensión teniendo en cuenta el tiempo de servicio prestado en el SENA y el IBL integrado con los salarios percibidos tanto en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y en el Servicio Nacional de Aprendizaje, respectivamente.
Marco normativo y jurisprudencial Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar las acciones destinadas a obtener la protección de los derechos consagrados en el Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicación: 25000-23-42-000-2019-01082-02 (3440-2024) ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, el interesado debe acudir a la jurisdicción en el plazo señalado en la norma, so pena de que se configure el aludido fenómeno. Al respecto, la Corporación ha sostenido:5 La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.
El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca. El artículo 164, numeral 1.° literal c, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo. No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece que las acciones administrativas y contencioso administrativas deben interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la concesión de la prestación. Transcurrido este plazo, se aplicará la caducidad, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho.
Artículo 86. Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.».
(Negrillas para resaltar) Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20246 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1.° de julio de 2025. 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Expediente: 47001-23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008). Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros 6 «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicación: 25000-23-42-000-2019-01082-02 (3440-2024) Sin embargo, no ocurre lo mismo respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.
Además, para la Subsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido esta (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas.
No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1.° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.
Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19977. Resolución del caso concreto - Demanda principal presentada por la UGPP Corresponde a la Subsección analizar el asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho.
Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda no 7 “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.
Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Negrilla para resaltar. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicación: 25000-23-42-000-2019-01082-02 (3440-2024) estamos ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada.
En este caso, se pretende la nulidad, entre otros actos administrativos, de la Resolución 001220 del 9 de febrero de 1996 expedida por la extinta Cajanal, a través de la cual, se sustituyó en favor de la señora Blanca Graciela Ramírez de Arévalo la pensión de jubilación reconocida al señor José Néstor Arévalo Arévalo por Resolución 00450 del 29 de enero de 1990, en consecuencia, la administración tenía hasta el 10 de febrero de 2001 para presentar la demanda, y según el acta de reparto, se radicó el 15 de julio de 2019,8 por lo que se concluye que se inició con posterioridad a los 5 años de que trata la citada ley.
En consecuencia, la Subsección revocará la sentencia de primera instancia en lo correspondiente a la demanda principal y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad. - Demanda de reconvención Pone de presente la Sala que el tribunal accedió a la solicitud de la señora Blanca Graciela Ramírez de Arévalo de declarar la nulidad de los actos proferidos por Colpensiones y denegó el restablecimiento del derecho invocado.
La controversia planteada en el recurso por la señora Ramírez de Arévalo gira en torno a la procedencia de la acumulación de los tiempos de servicio laborados por el señor José Néstor Arévalo tanto en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi como en el SENA, para efectos de que se reliquide la pensión reconocida al causante por la Caja Nacional de Previsión Social y, en consecuencia, la de sustitución otorgada a la demandante.
Según la accionante9, la reliquidación de la pensión es procedente en consideración a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993 que permite la acumulación de semanas cotizadas o tiempos de servicio, y en lo establecido en el artículo 72 del Decreto 1848 de 1969, que admite la adición en relación con la pensión de vejez, pues, en su criterio, esta norma debe aplicarse a la pensión por invalidez.
Señaló también que la expresión «último salario devengado por el empleado oficial» del artículo 63 del aludido decreto, debe entenderse sobre la totalidad de sueldos percibidos, y no se puede limitar a uno solo, como sucedió con la prestación de la extinta Cajanal. De acuerdo con los elementos probatorios, se tiene que, en virtud de lo preceptuado en el Decreto 1848 de 1969, Cajanal le otorgó una pensión de invalidez definitiva al 8 Folio 112 del cuaderno principal. 9 Se precisa en la demanda de reconvención. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicación: 25000-23-42-000-2019-01082-02 (3440-2024) señor Néstor Arévalo a través de la Resolución 00450 del 29 de enero de 1990,10 efectiva a partir del 11 de junio de 1988, en cuantía de $176.222, equivalente al 100% del último salario devengado en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, teniendo en cuenta la pérdida de capacidad determinada en un 96% por la División de Salud Ocupacional de la entidad.
Con ocasión del fallecimiento del señor Arévalo, Cajanal concedió la pensión de sobrevivientes a la señora Blanca Graciela Ramírez, de forma vitalicia, mediante la Resolución 001220 del 9 de febrero de 1996,11 desde el 23 de noviembre de 1994, por una suma de $932.667.96. Al respecto, la Subsección estima que no es viable acceder a lo solicitado, pues tal como lo consideró el tribunal la normativa que rige el asunto es el Decreto 1848 de 1969, dado que el hecho que originó la incapacidad del señor José Néstor y la correspondiente prestación datan de 1987 y 1988, es decir, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, que establece previsiones distintas a las del mencionado decreto.
El referido decreto reguló en su artículo 72 la posibilidad de acumular tiempos para acceder a la pensión de jubilación, pero no en relación con la prestación económica de invalidez. Lo anterior resulta entendible teniendo en cuenta que para adquirir de la primera prestación es necesario acreditar el cumplimiento del presupuesto de los 20 años de servicio, a diferencia de la pensión por invalidez la cual conforme a la norma citada se reconoce al empleado oficial que por cualquier causa, no provocada intencionalmente, ni por culpa grave, o violación injustificada y grave de los reglamentos de previsión, pierde en un porcentaje no inferior al setenta y cinco por ciento (75%) su capacidad para continuar ocupándose en la labor que constituye su actividad habitual o la profesional a que se ha dedicado ordinariamente.
Es decir, no exige necesariamente acreditar un tiempo mínimo de servicio o cotización. En cuanto al monto de la acreencia laboral, en la norma citada se estableció que se liquida con el último salario devengado o el último promedio mensual si dicho sueldo es variable. Observa la Sala que la prestación reconocida al causante y sustituida a la señora Blanca Graciela Ramírez fue equivalente al 100% de la última remuneración percibida en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi,12 teniendo en cuenta la pérdida de capacidad determinada en un 96% por la División de Salud Ocupacional de la entidad, lo cual guarda armonía con lo contemplado en el Decreto 1848 de 1969.
En ese orden, en la medida en que el tribunal decidió mantener a favor de la demandante la pensión de invalidez en los términos reconocidos por la UGPP, al 10 Folios 85 a 86 del cuaderno principal. 11 Folios 105 a 106 del cuaderno principal. 12 Folio 98 reverso del cuaderno principal. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicación: 25000-23-42-000-2019-01082-02 (3440-2024) considerarla más favorable, se concluye que la pensión fue liquidada conforme a la norma aplicable, por lo tanto, no procede una reliquidación que considere tiempos y salarios distintos a los considerados.
Finalmente, la Sala comparte lo señalado por el tribunal, al estimar que el reajuste pensional teniendo en cuenta los tiempos laborados en el SENA resulta desproporcionado, porque dichos períodos han sido la base para pagar una pensión durante más de 35 años, la cual fue considerada ilegal debido a la incompatibilidad encontrada por el juez.
De acuerdo con lo anotado, acceder a lo pretendido implicaría realizar un doble pago con fundamento en los mismos periodos. Lo anterior impone confirmar lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca frente a la demanda de reconvención presentada por la señora Blanca Graciela Ramírez de Arévalo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Revocar la sentencia proferida el diecisiete (17) de abril de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en lo que respecta a la demanda principal.
En su lugar, se declara probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control que presentó la UGPP, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Confirmar la sentencia con relación a las pretensiones de la demanda de reconvención, en atención a lo consignado en la parte considerativa. Tercero: Sin condena en costas.
Cuarto: Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicación: 25000-23-42-000-2019-01082-02 (3440-2024) Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES