CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 11001-03-15-000-2021-04628-01 Demandante: MARÍA EUGENIA ORDÓÑEZ RUBIO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “C” Temas: Tutela contra providencia judicial – Confirma decisión - Violación directa de la Constitución – Actos administrativos de cumplimiento de sentencias que contienen una decisión nueva.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 27 de agosto de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, que negó la petición de amparo constitucional. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. El 19 de julio de 2021, la señora María Eugenia Ordóñez Rubio, por medio de apoderado judicial[1], ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “C”, con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso. 2. Tal prerrogativa la consideró vulnerada con ocasión de la sentencia dictada por la referida autoridad judicial el 14 de abril de 2021, por medio de la cual revocó el fallo del 15 de mayo de 2017, del Juzgado Cincuenta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que había ordenado seguir adelante con la ejecución, en el trámite del proceso ejecutivo que la actora instauró en contra de la Universidad Nacional de Colombia para, en su lugar, declarar probada la excepción de pago total de la obligación, identificado con el radicado 11001333570620140014703. 1.2.
Pretensiones 3. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó: “2. …se sirva ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “C”, dentro del proceso No. 11001333570620140014703 subsanar el error grave que se denota de parte de la justicia toda vez que no se estudió de fondo la situación fáctica del proceso y revocó la decisión de seguir adelante con la ejecución contra la Universidad Nacional. 3.
Solicito respetuosamente que por razones de economía procesal y de manera definitiva: REVOCAR el numeral primero del fallo de segunda instancia proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “C” en sentencia de 14 de abril de 2021, dentro del proceso No. 11001333570620140014703 y en su lugar, se confirme la sentencia proferida por el Juzgado Cincuenta (50) Administrativo de Oralidad de Bogotá el 15 de mayo de 2017, en el que ordenó seguir adelante con la ejecución. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 1.3.1. Hechos relacionados con el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó la sentencia que constituye el título ejecutivo 4. La señora María Eugenia Ordóñez Rubio presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la que solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución 0057 del 16 de marzo de 2009, que negó la petición de reconocimiento y pago de la pensión que se debía causar en favor del señor Alberto Arturo Álava Montenegro, de quien tenía la calidad de compañera permanente. 5.
La demanda fue admitida mediante auto del 4 de diciembre de 2009, por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Integrado el contradictorio, la Universidad Nacional formuló excepciones, entre las cuales se encontraban las de i) falta de agotamiento de la vía gubernativa, ii) ineptitud de la demanda; iii) carencia del derecho reclamado; iv) incompatibilidad; v) prescripción; v) buena fe; y vi) no agotamiento del requisito de procedibilidad. 6.
El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – En Descongestión, al que fue remitido el proceso, en aplicación de las medidas dictadas por el Consejo Superior de la Judicatura, dictó sentencia el 14 de octubre de 2011, en la que: i) declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada; y ii) negó las súplicas de la demanda. 7.
En este proceso se analizaron las excepciones propuestas por la parte demandada, menos la de prescripción, pues sobre ella se consideró que “por ser una de aquellas excepciones que no impiden el conocimiento de fondo, será analizada una vez se determine si le asiste a la actora el derecho reclamado.” Sin embargo, el derecho pensional no se reconoció en esa oportunidad, por considerarse que no estaba debidamente acreditado el requisito de la convivencia. 8.
La parte demandante interpuso recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “F” en Descongestión, el 14 de septiembre de 2012[2] en sentencia por medio de la cual revocó el fallo de primera instancia, únicamente en cuanto negó las pretensiones de la demanda y lo mantuvo con respecto a la declaratoria de no probadas de las excepciones propuestas por no haber sido objeto de la alzada. 9.
En su lugar, declaró la nulidad de la Resolución 0057 del 16 de marzo de 2009 y condenó a la demandada a reconocer, liquidar y pagar la pensión de sobreviviente a la señora María Eugenia Ordóñez Rubio, en cuantía del 65% del Ingreso Base de Liquidación a partir del 1º de abril de 1994. 10. Se dispuso que la mesada debía ser indexada con el IPC, actualizando el valor a que hubiera lugar, desde la fecha de fallecimiento del causante -1982- hasta la del reconocimiento, así: [pic] 11.
En la sentencia se advirtió que el cumplimiento del fallo se debía regir por lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del C.C.A. 12. En la segunda instancia del proceso, la entidad demandada en sus alegatos de conclusión solicitó que se confirmara la decisión del a quo, por no encontrarse acreditado el requisito de convivencia entre el causante y quien aduce la condición de compañera permanente.
El ad quem del proceso ordinario estudió los requisitos para el reconocimiento de la sustitución pensional, advirtiendo que sí concurrían, por lo que dispuso el reconocimiento de la prestación económica sin pronunciarse sobre la prescripción de las mesadas pensionales. 13. La sentencia del proceso ordinario fue notificada por edicto que se fijó el 10 de octubre de 2012 y se desfijó el 12 de octubre de la misma anualidad, por lo que cobró ejecutoria el 18 de octubre de 2012.[3] 14.
El 5 de junio de 2013, la Universidad Nacional de Colombia interpuso acción de tutela en contra del fallo, con el fin de que el Consejo de Estado accediera a la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la sostenibilidad fiscal, con fundamento en que, al momento de proferir el fallo del 14 de septiembre de 2012, la autoridad accionada no aplicó la prescripción solicitada, debiendo -a su juicio- haberlo hecho de oficio, “teniendo el Fondo Pensional que pagar la pensión indexada desde el 1º de abril de 1994.” 15.
La petición de amparo constitucional fue negada por el Consejo de Estado – Sección Primera, mediante fallo dictado el 25 de junio de 2013, por ausencia del requisito de inmediatez, decisión que cobró firmeza ante el rechazo de plano de la impugnación por haber sido interpuesta en forma extemporanéa. 1.3.2. Acto administrativo por medio del cual se pretendió dar cumplimiento a la sentencia 16.
Para dar alcance a la orden impartida, la Universidad Nacional de Colombia dictó la Resolución No. 0123 del 14 de marzo de 2014, por medio de la cual le reconoció la pensión de sobreviviente a la actora, a partir del 1º de abril de 1994, pero con efectos fiscales desde el 19 de junio de 2004, disponiendo la prescripción trienal sobre las mesadas, no obstante no haber sido esta decretada en la sentencia dictada en el proceso ordinario y no haber prosperado la acción de tutela. 17.
En la citada resolución, estableció que la mesada para el año 2014 correspondía a la suma de $3.194.212 y le reconoció un valor retroactivo por $414.785.000, por lo causado entre el 19 de junio de 2004 y el 28 de febrero de 2014. 18. La aplicación de la prescripción quedó consignada en el acto administrativo, en los siguientes términos: “se procederá a efectuar la liquidación de la pensión junto con la indexación de las mesadas pensionales desde el 01 de abril de 1994 a la fecha, aclarando que se aplicará la prescripción de las mesadas pensionales desde el 19 de junio de 2004, teniendo en cuenta que la solicitud de reconocimiento de la pensión fue efectuada el 19 de junio de 2007 a la Administración. Lo anterior en aplicación de la prescripción trienal definida por el artículo 41 del Decreto 3165 de 1968 reglamentario del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 y el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo.” 1.3.3.
Hechos relacionados con el proceso ejecutivo 19. Inconforme con el acto administrativo con el que la parte demandada cumplió el fallo condenatorio, la actora, al considerar que se trataba de un pago parcial, el 11 de diciembre de 2014, solicitó que se librara mandamiento de pago por el capital y los intereses moratorios causados desde el 30 de abril de 2014, fecha del último pago. 20.
Señaló, entre otras razones, que la demandada había modificado la prescripción, apartándose con ello de lo dispuesto en la sentencia, con lo cual quedaron pendientes de pago las mesadas causadas desde el mes de abril de 1994 hasta mayo de 2004. 21. El Juzgado Cincuenta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que asumió la carga laboral del referido despacho judicial en descongestión que había tramitado la primera instancia del juicio ordinario, el 19 de enero de 2015 libró mandamiento de pago, por el valor de las mesadas pensionales dejadas de cancelar desde el 1º de abril de 1994 hasta el 18 de junio de 2004, así como por las sumas correspondientes a la indexación y los intereses moratorios causados. 22.
En audiencia celebrada el 21 de octubre de 2015, el juzgado de conocimiento declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada, denominadas “el cumplimiento de los fallos va hasta donde sea jurídica y físicamente posible efectuarlo, inexistencia de la obligación y falta de exigibilidad del documento base de la acción” y ordenó seguir adelante la ejecución. 23.
Para arribar a la citada parte resolutiva, consideró: i) que en la sentencia cuya ejecución se pretende no se declaró la prescripción de las mesadas pensionales reconocidas a la demandante; ii) que el fallo se le notificó a la Universidad Nacional de Colombia, por lo tanto, era de obligatorio cumplimiento, y que, si la parte pasiva tenía alguna duda, debió solicitar la aclaración o adición del fallo y no lo hizo. 24.
Señaló que la Universidad Nacional de Colombia también contó con el recurso extraordinario de revisión, el cual omitió interponer, por lo que le correspondía cumplir la sentencia en su integridad y esta ordenó el pago de las mesadas desde el 1º de abril de 1994 y no desde el 2004. 25. Agregó que el juzgado no podía realizar un juicio de legalidad sobre la sentencia proferida por el tribunal, para determinar si la misma es contraria a normas de superior jerarquía, como lo argumentó el apoderado de la parte demandada, por no haberse declarado la prescripción de las mesadas pensionales. 26.
Indicó que en la demanda ejecutiva también se pretende el pago de los intereses moratorios causados y de la indexación, considerando incompatibles los dos conceptos. 27. La partes demandante y demandada interpusieron recursos de apelación. La primera en cuanto a la negativa de seguir adelante con la ejecución por concepto de los intereses moratorios y la indexación y, la segunda, para que se revocara en su integridad la sentencia por considerar que realizó el pago total de la obligación, que las mesadas pensionales causadas entre el 1º de abril de 1994 y el 2004 estaban prescritas y no había lugar a su reconocimiento y pago. 28.
Lo anterior, por considerar que se debía analizar la legalidad del fallo que constituía el título ejecutivo base del recaudo, por ser violatorio del debido proceso, por cuanto no se estudió ni se decretó de oficio la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 19 de junio de 2004. 29. El recurso interpuesto por la parte demandante fue declarado desierto por la inasistencia a la audiencia de conciliación posterior al fallo, concediéndose únicamente el interpuesto por la parte pasiva. 30.
El citado recurso fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “C”[4], mediante providencia dictada el 14 de abril de 2021, en la que revocó la sentencia que había ordenado continuar la ejecución y, en su lugar, declaró probada la excepción de pago total de la obligación. 31. En la referida sentencia el ad quem del proceso ordinario señaló que la prescripción es el fenómeno jurídico en virtud del cual se adquiere o extingue un derecho en virtud del transcurso del tiempo y que la prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial fijado en la ley. 32.
Al abordar el caso concreto, señaló que el debate en este caso se centraba en determinar si la actuación de la administración fue más allá de lo expresamente consignado en el título ejecutivo objeto de la presente acción “generando un hecho nuevo al aplicar la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al año 2004 es claro que estaríamos frente a un hecho nuevo susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado.” 33.
Para sustentar lo anterior, citó y transcribió apartes de la providencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” el 11 de mayo de 2017[5] y, con fundamento en ella, concluyó: “Así las cosas, si la parte actora no se encontraba conforme con la decisión de la administración al aplicar la prescripción de las mesadas, sin que el fallo ordinario lo ordenara de manera expresa, nada obsta para que instaure la acción correspondiente ante esta jurisdicción y no a través de la acción ejecutiva, pues lo lógico es controvertir la legalidad del acto que dio cumplimiento a la sentencia, y en la cual “existe una situación jurídica nueva no discutida ni definida en el fallo”, pues es de considerar que al no haber pronunciamiento alguno, tal como lo aceptan las partes, es evidente que no hay cosa juzgada, debiendo someterse este punto de la prescripción al control de legalidad del acto ante esta jurisdicción.” (Negrillas y subrayas incluidas en el texto transcrito) 1.4.
Sustento de la vulneración 34. La parte actora argumentó que la sentencia censurada constituye una vía de hecho, por considerar que, con la expedición de la resolución por medio de la cual se dio cumplimiento parcial al fallo, se generó una situación jurídica nueva que no fue discutida en el proceso en el que se dictó la sentencia que impuso la obligación de pagar la suma de dinero, desconociendo con ello que se trata de un acto administrativo de ejecución que no es pasible de control en sede contencioso-administrativa. 35.
Aseveró que la demanda ejecutiva interpuesta pretendía hacer efectiva la obligación contenida en la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “F” en Descongestión, dictada el 14 de septiembre de 2012, el cual contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible de pagar una suma de dinero. 36.
A su juicio, la consideración efectuada en la decisión censurada, según la cual el proceso ejecutivo no es el mecanismo judicial idóneo para garantizar el pago de la condena impuesta en la sentencia desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia, toda vez que condena a la demandante a perder un derecho que había sido reconocido en una sentencia judicial. 37.
Reiteró que los actos de ejecución no son pasibles de acción jurisdiccional, lo cual sustentó en jurisprudencia del Consejo de Estado, citando la sentencia dictada el 9 de abril de 2014 por la Sección Segunda, con ponencia del magistrado Luis Rafael Vergara Quintero[6], en la que se señaló que aquellos, al no crear, modificar o extinguir una situación particular no pueden ser demandados en sede de nulidad y restablecimiento del derecho. 38.
Advirtió que, tan claro era que se trataba de un acto de ejecución que, en la Resolución No. FP0123 del 14 de marzo de 2014, se indicó esta naturaleza y se explicó que contra esa decisión no cabía recurso alguno. 39. Sobre la aplicación al caso concreto de la providencia del 11 de mayo de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”, expediente 050012333000201600043 01 (4495-2016)[7], afirmó que se empleó en este caso sin verificar las características y similitudes de la situación fáctica allí debatida con la que es materia de este proceso, las cuales difieren sustancialmente, con lo cual se realizó una indebida utilización del precedente judicial. 40.
Aseveró que la sentencia censurada desconoce los principios de seguridad jurídica y de cosa juzgada, porque el título ejecutivo lo constituye la sentencia que se dictó en un proceso ordinario que cumplió la primera y la segunda instancia sin que la parte pasiva de la litis solicitara en ese juicio dentro del término legal, aclarar, corregir o adicionar el fallo del 14 de septiembre de 2012, como tampoco interpuso recurso extraordinario de revisión para solicitar la ilegalidad del fallo, es decir, no utilizó los mecanismos judiciales en el momento oportuno “por lo que revivir las instancias bajo este derrotero es violatorio de los derechos de mi representada y de los principios del derecho general.” 1.5.
Actuaciones procesales relevantes 1. Auto admisorio de la demanda 41. Mediante auto de ponente, dictado el 23 de julio de 2021, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “C”, como autoridad judicial accionada. 42. Así mismo, se dispuso la vinculación de la Universidad Nacional de Colombia y del Juzgado Cincuenta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso. 1.5.2.
Intervenciones de las autoridades accionadas y de los terceros vinculados 1.5.2.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “C” 43. El magistrado ponente de la decisión censurada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Afirmó que la sentencia cuestionada fue dictada con prevalencia de los principios de la sana crítica y la buena fe, después de haberse surtido el procedimiento con garantía de igualdad e imparcialidad para las partes. 44.
Consideró que no se configuran los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 1.5.2.2. Universidad Nacional de Colombia 45. La directora del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia solicitó que se declarara improcedente la petición de amparo, por considerar que la acción no cumple con el requisito de subsidiariedad, por cuanto la resolución que dio cumplimiento a la sentencia era pasible del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 46.
Al respecto, advirtió que el Consejo de Estado, entre otras decisiones, en la sentencia dictada el 18 de junio de 2015, con ponencia de la magistrada María Elizabeth García González, consideró que la interpretación de las normas debe sujetarse al cambiante y evolutivo modo de actuación de la administración, con la finalidad de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y los principios que orientan el procedimiento contencioso administrativo, lo que implica que cualquier pronunciamiento de la administración se puede controvertir por vía judicial, siempre que afecte situaciones particulares. 47.
Hizo referencia a la posibilidad de demandar actos de ejecución cuando estos exceden total o parcialmente lo dispuesto en la sentencia, por razón de crearse una situación jurídica diferente. 48. Lo anterior, porque “la administración modificó dicho cumplimiento de sentencia a través de un acto administrativo debidamente motivado, generando una situación jurídica nueva al declarar la prescripción por vía administrativa, situación muy diferente a si solo hubiese realizado un pago parcial de la sentencia, sin que existiera el fundamento, motivación y la decisión a través de un acto administrativo sobre el punto de la prescripción…” 49.
Consideró que no se podía seguir confirmando el error judicial en el que incurrió en su momento el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda Subsección “F” en Descongestión, en el proceso que ordenó la sustitución de la pensión de la actora, en el que no tuvo en cuenta ni se pronunció sobre la prescripción de las mesadas, no obstante haber sido alegado en la contestación de la demanda. 50.
Afirmó que la entidad tuvo que corregir el error en que incurrió la sentencia, debiendo declarar administrativamente la prescripción de las mesadas, a través de la Resolución FP123 del 14 de marzo de 2014. 51. Informó que, con posterioridad a la iniciación del proceso ejecutivo, presentó una demanda en ejercicio de la acción especial de revisión, con fundamento en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que se pretende dirimir el conflicto sobre ese punto especial, esto es, sobre si cabía la prescripción de las mesadas. 52.
La referida acción especial de revisión se encuentra en trámite en el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”, al despacho del magistrado Gabriel Valbuena Hernández para fallo, previo agotamiento de todas las etapas procesales, considerando que ese es el mecanismo idóneo para dirimir este asunto. 1.5.2.4. Juzgado Cincuenta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 53.
El despacho judicial se limitó a remitir el expediente que contiene el proceso ejecutivo, no obstante haber sido debidamente notificado de la existencia de la presente acción, mediante mensaje de datos enviado el 26 de julio de 2021, según consta en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 1.5.3. Sentencia de primera instancia 54. El Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” dictó sentencia el 27 de agosto de 2021, en la que negó la petición de amparo constitucional.
Lo anterior, previo examen de los requisitos de procedibilidad adjetiva, los cuales encontró acreditados en el caso concreto, por lo que estudió de fondo del asunto. 55. A continuación, hizo referencia al trámite del proceso ejecutivo por medio del cual se pretendió el cobro de la sentencia judicial y transcribió in extenso las consideraciones expuestas en la sentencia de segunda instancia dictada por la autoridad accionada. 56.
De lo expuesto, concluyó que se evidenciaba que, en efecto, “la Universidad Nacional de Colombia, al momento de dar cumplimiento a la orden judicial dictada el 14 de septiembre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F en descongestión de la sección segunda), en la que se dispuso el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la actora a partir del 1º de abril de 1994, desconoció los términos en los que aquella fue proferida, habida cuenta de que aplicó la prescripción trienal y, por lo tanto, descontó las mesadas anteriores a junio de 2004 (lo que corresponde a más de 10 años de liquidación), determinación que involucra un perjuicio económico a la accionante que debe ser discutido ante el juez competente, puesto que resulta evidente que creó una situación que no fue debatida en las diligencias ordinarias.” 57.
Advirtió que el proceso ejecutivo es la vía idónea para lograr el cumplimiento de una sentencia pero que en este caso se encuentra en discusión lo relacionado con la prescripción de las mesadas, lo cual debe ventilarse por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se debe examinar la validez de la Resolución No. FP 123 del 14 de marzo de 2014, como quiera que se modificó la situación jurídica de la actora. 58.
La sentencia de tutela fue notificada por medios electrónicos a las partes e intervinientes el 12 de octubre de 2021. 1.5.4. Impugnación 59. Mediante escrito remitido por correo electrónico 15 de octubre de la presente anualidad a la Secretaría General del Consejo de Estado, el apoderado judicial de la parte accionante impugnó el fallo de primera instancia, con el fin de que se revocara y se accediera a la petición de amparo constitucional. 60.
La parte recurrente manifestó que en la sentencia de primera instancia dictada en la presente acción de tutela no se analizaron en forma exhaustiva los argumentos que expuso en el escrito inicial, los cuales reiteró. 61. Afirmó que el a quo constitucional no obstante haber advertido que la entidad se apartó de la sentencia proferida en el proceso ordinario, lo cual le generó un perjuicio económico a la accionante, consideró que se creó una situación que no fue debatida en el mismo y, por ello, le correspondía demandar nuevamente en sede de nulidad y restablecimiento del derecho. 62.
Aseveró que aceptar ese argumento implicaría que las entidades tendrían la facultad de decidir, de manera arbitraria, en qué sentido dan cumplimiento al fallo, generando de esa manera nuevas controversias a ser debatidas ante un juez competente, lo cual desconoce que se trata de un acto de ejecución que, en este caso, por el capricho de la administración, implicó un pago parcial. 63.
Señaló que el proceso ejecutivo tenía por objeto que se diera cumplimiento integral al fallo del proceso ordinario que dispuso el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales desde el año 1994, sin decretar la prescripción de alguna de ellas, siendo esa y no otra la oportunidad para que el debate se diera. En consecuencia, no se puede predicar que la entidad creó o modificó la situación pues lo que hizo fue desconocer la sentencia que constituía el título ejecutivo. 64.
No es posible que, ante la incuria de la demandada de defender su posición en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó la sentencia que contiene la obligación clara, expresa y exigible, se le imponga a la accionante instaurar una nueva demanda, después de haber cumplido con la ritualidad y haber sido la acción de nulidad y restablecimiento que se tramitó el escenario para debatir la prescripción del derecho pensional.
Insistió en el desconocimiento de la condición de acto de ejecución de la resolución que se le exige demandar nuevamente. 65. También reiteró el argumento según el cual la jurisprudencia utilizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para declarar el pago total de la obligación no era aplicable al caso concreto, por ausencia de similitud en la situación fáctica.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 66. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia del 27 de agosto de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, que negó la petición de amparo constitucional, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021 así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problemas jurídicos 67. Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia del 27 de agosto de 2021, proferida en la acción de tutela del vocativo de la referencia, instaurada por la accionante con el fin de reclamar el amparo de su derecho fundamental al debido proceso. 68. En consecuencia, con fundamento en el examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, de la valoración del material probatorio recaudado, de las causales de procedibilidad de la acción de tutela invocadas y de los argumentos expuestos en el libelo introductorio y en la impugnación, el problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en determinar si la autoridad accionada vulneró el derecho al debido proceso de la accionante al haber encontrado probado el pago total de la obligación, con fundamento en que el actor debió demandar en nulidad y restablecimiento del derecho el acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia que constituye el título ejecutivo, por contener una situación nueva no debatida en el juicio. 2.3.
Razones jurídicas de la decisión 2.3.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva 2.3.1.1. Tutela contra tutela 69. La Sala observa que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad, toda vez que, frente al primero de estos aspectos, no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza, pues el trámite cuestionado corresponde a un proceso ejecutivo adelantado por la parte actora en contra de la Universidad Nacional de Colombia.[8] 2.3.1.2.
Inmediatez 70. En relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, no se advierte ningún reproche, porque la parte actora considera vulnerados sus derechos con la providencia dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “C”, el 14 de abril de 2021. 71. Por su parte, el escrito de tutela se radicó el 19 de julio de 2021, de tal manera que, sin necesidad de verificar la fecha de la ejecutoria de la providencia, se evidencia que se presentó en un plazo inferior a seis (6) meses que se considera razonable, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la posición unificada del Consejo de Estado. 2.3.1.3.
Subsidiariedad 72. En lo referente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para obtener la protección de los derechos fundamentales que la parte actora considera vulnerados, la Sala precisa que la sentencia fue dictada en segunda instancia, sin que contra tal decisión procedan recursos ordinarios adicionales, habiendo puesto la providencia fin al proceso. 73.
En el presente caso no es posible tener como mecanismo idóneo de defensa judicial en relación con la sentencia dictada por la autoridad accionada el 14 de abril de 2021, que declaró terminado el proceso por pago total de la obligación, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se consideró procedía contra el acto administrativo por medio del cual la Universidad Nacional de Colombia dio cumplimiento a la sentencia, como lo alegó esta entidad en su intervención, en la medida en que es este argumento el que se considera vulneratorio del debido proceso de la parte actora y el que se debate en esta sede judicial. 74.
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho se predica del acto administrativo y no de la providencia judicial dictada en el proceso ejecutivo, sobre cuya razonabilidad corresponde pronunciarse al juez de tutela. 75. En consecuencia, la Sala tendrá por superado el requisito de subsidiariedad en relación con la providencia censurada, al no ser posible interponer otros recursos ordinarios ni extraordinarios, estos últimos en consideración a que los argumentos expuestos no están consagrados como causales de revisión ni de unificación de jurisprudencia, por lo que no son procedentes ni idóneos en el caso concreto. 2.3.1.4.
Relevancia constitucional 76. En el presente caso, la Sala entiende superado este requisito, por cuanto al realizar el test de procedibilidad de la acción en relación con los supuestos fácticos de la demanda y las pretensiones, se advierte que la parte actora solicita la garantía del derecho al debido proceso que considera vulnerados con la providencia que declaró el pago total de la obligación, no obstante que considera que el mismo fue parcial[9]. 77.
En el presente caso se alegó la vulneración del derecho al debido proceso, desde la perspectiva constitucional consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política, lo que implica que la misma trascienda el ámbito meramente legal. 78. En consecuencia, no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, de tal manera que al existir la eventualidad de que no haya obtenido la protección de sus derechos ante el juez contencioso administrativo, natural de la causa ordinaria, quien tenía la obligación de constituirse en garante de los derechos fundamentales asumiendo el rol de juez de constitucionalidad y/o de convencionalidad, puede comparecer al juez de tutela, quien deberá analizar el caso de acuerdo con los postulados del Estado Social de Derecho. 79.
La conclusión anterior deviene de la consideración de que el asunto es de relevancia constitucional cuando resulta necesario verificar si subsiste la violación o amenaza a los derechos fundamentales, después de haber agotado el procedimiento judicial establecido por la ley para su protección. 80. Adicionalmente, la relevancia constitucional implica que el asunto de la acción de tutela tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas.[10] 81.
Al encontrarse superados los requisitos de procedibilidad adjetiva, corresponde a la Sala analizar el fondo del asunto, con fundamento en los cargos propuestos en la demanda.[11] 2.3.2. Examen del caso concreto 2.3.2.1. Análisis del defecto alegado 82. La Sala analizará los argumentos expuestos por la parte actora desde la perspectiva de la violación directa de la Constitución[12], en tanto la accionante invoca los principios constitucionales de seguridad jurídica y cosa juzgada. 83.
Es del caso señalar que las providencias incurren en un defecto por violación directa de la Constitución cuando se dictan contrariando los preceptos constitucionales, lo cual se precisó en la sentencia T-352 de 2012 dictada por la Corte Constitucional, en la que se indicó que el vicio se presenta cuando “el juez ordinario toma una decisión que desconoce o desobedece los principios y las garantías consagrados en el Ordenamiento Superior, o cuando dichas reglas o principios son tomados en cuenta, pero se les da un alcance insuficiente.
En efecto, debido al actual modelo de ordenamiento constitucional, que reconoce valor normativo a los preceptos superiores, resulta factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados”[13]. 84. Así mismo, examinará la aplicación al caso concreto de las sentencias en virtud de las cuales el Consejo de Estado ha fijado la regla de decisión según la cual los actos administrativos por medio de los cuales se da alcance a una orden contenida en una sentencia judicial ejecutoriada son pasibles de control en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando en ellos se resuelva una situación nueva que no fue objeto de debate en el proceso inicial y, por ende, crea, modifica o extingue una situación jurídica de carácter particular y concreto. 85.
Tal posición, que igualmente comprende los actos administrativos en los que la autoridad se aparta del sentido del fallo –que es lo que acaeció en el sub examine– y que corresponde a la posición jurisprudencial adoptada en el fallo censurado, ha sido expuesta por el Consejo de Estado, tanto en la sentencia citada por la autoridad accionada como en aquella que la parte actora alega como desconocida, reiterando los pronunciamientos que en el mismo sentido ha realizado la Sección Segunda de esta Corporación. 86.
Lo anterior, con independencia de que se hayan resuelto situaciones fácticas diferentes, pues lo importante es la regla decisional creada por la Alta Corte con carácter vinculante y que se extrae de las mismas, en los siguientes términos: 87. La sentencia citada en la providencia censurada corresponde a la dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” el 11 de mayo de 2017[14] en la que se señaló: “…esta corporación ha señalado en decisiones anteriores que los actos de ejecución no son demandables ante la jurisdicción, sin embargo, también ha dicho que una excepción a esa regla general es aquella según la cual, si la administración al proferirlos se aparta del verdadero alcance indicado en la sentencia o de las pretensiones del actor, que para el caso sub júdice, es el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por el período comprendo entre el 4 de marzo de 2009 y el 13 de septiembre de 2013, más los intereses moratorios causados, y de acuerdo con la sentencia de 22 de agosto de 2013, que así lo dispuso, no cabe duda que el nuevo acto que se expide no es de simple ejecución pues nace a la vida jurídica un acto administrativo con la característica de modificar un derecho contra el que es procedente entablar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 88.
Por su parte, en el fallo citado por el actor como desconocido, que corresponde al dictado el 9 de abril de 2014, Rad. 73001-23-31-000-2008- 00510-01, con ponencia del magistrado Luis Rafael Vergara Quintero, se señaló la misma regla, en los siguientes términos: “…se debe precisar que si bien es cierto esta Corporación ha sostenido que los actos mediante los cuales se hace efectiva una sentencia no son enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante un mecanismo de control de legalidad, pues son actos de ejecución, es decir, no crean, extinguen o modifican una situación particular, sino que hacen efectiva una orden impartida por un Juez de la República, también lo es que en ocasiones se han aceptado algunas excepciones, las cuales surgen del desconocimiento de la decisión judicial, en cuanto creen una situación nueva.
Así se ha sostenido en diferentes pronunciamientos: “Esta Corporación en relación con el enjuiciamiento de los actos que se expiden para darle cumplimiento a una decisión u orden judicial ha sido uniforme en señalar que tales actos no son pasibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que desconozcan el alcance del fallo o creen situaciones jurídicas nuevas o distintas que vayan en contravía de la providencia que ejecutan[15], lo cual no ocurre en este asunto.”[16] “De conformidad con los artículos 49 y 135 del Código Contencioso Administrativo, los actos de ejecución, es decir, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión administrativa o judicial,[17] no son objeto de control jurisdiccional, salvo que, como ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación,[18] desconozcan la decisión o creen situaciones jurídicas nuevas o que vayan en contravía de lo dispuesto…”[19] … “No obstante lo anterior, esta Corporación ha aceptado una excepción según la cual los actos de ejecución son demandables si la administración al proferirlos se aparta del verdadero alcance de la decisión, hasta el punto de que crear situaciones jurídicas nuevas o distintas, no discutidas ni definidas en el fallo.”[20] 89.
En virtud de lo expuesto, para la Sala resulta razonable la conclusión a la que llegó la corporación judicial accionada, en el sentido de señalar que ante la nueva decisión que adoptó la administración de decretar la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al año 2004, correspondía a la parte demandante presentar una nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y no ejercer la acción ejecutiva. 90.
En consecuencia, el Tribunal no se apartó de la regla establecida en la sentencia citada por el accionante como desconocida, en la medida en utilizó como antecedente aplicable al caso una providencia que ratifica la tesis expuesta en aquella. Adicionalmente, no pasó por alto los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada atribuibles a la sentencia dictada en el proceso ordinario, pues señaló que para garantizar los mismos la accionante cuenta con un mecanismo judicial idóneo, que es el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho del cual es pasible el acto administrativo dictado por la Universidad Nacional de Colombia. 91.
Cabe destacar que la corporación tutelada tampoco desconoció que la Universidad Nacional de Colombia dictó un acto administrativo en el que se apartó de la literalidad de la sentencia, solo que consideró que, precisamente, tal circunstancia constituía un hecho nuevo y creaba una situación de carácter particular y concreta frente a la cual el medio de control procedente es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho pues se desvirtúan los requisitos del título ejecutivo. 2.5.
Conclusiones 92. Las anteriores razones son suficientes para concluir que, al ser razonable la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada y además respetuosa de la regla de decisión imperante referida a que cuando los actos administrativos con los que se pretende el cumplimiento de un fallo se apartan del contenido de este son pasibles de control en sede de nulidad y restablecimiento del derecho. 93.
Al no haberse acreditado la violación directa de la Constitución ni el desconocimiento del precedente o su indebida aplicación al caso concreto, no es posible la intervención excepcional del juez constitucional y, en esa medida, corresponde confirmar la decisión de primera instancia que negó la petición de amparo constitucional. 3. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de agosto de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, que negó la petición de amparo constitucional invocada por la señora María Eugenia Ordóñez Rubio, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos previstos en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Los interesados pueden consultar la providencia oficial con el número de radicación en http//relatoria.consejodeestado.gov.co.8081 ----------------------- [1] La accionante confirió poder especial al abogado Jorge Iván González Lizarazo, con el lleno de los requisitos legales. [2] Por medio de este fallo revocó el que había dictado el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, que había negado las pretensiones de la demanda. [3] Lo anterior, por cuanto el lunes 15 de octubre de 2012 fue festivo. [4] Este despacho judicial asumió la carga de procesos que en su oportunidad se tramitaron en la Subsección “F” en Descongestión, la cual fue suprimida. [5] Con ponencia de la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 050012333000201600043 01 (4495) [6] Radicado No.73001-23-31-000-2008-00510-01 (1350-13) [7] M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [8] En igual sentido, se encuentran las siguientes: Consejo de Estado, Sección Quinta: sentencia del 27.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00014- 00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; sentencia del 27.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00400-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00092-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00179- 00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001- 03-15-000-2020-00141-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-04788-01, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 13.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00137-00, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 13.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00037-00, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 6.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019- 05346-00, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 6.02.2020, Exp. 11001-03- 15-000-2019-05202-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [9] Según lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución, la finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conllevan una decisión incompatible con la Constitución (Sentencia T-817 de 2012 de la Corte Constitucional).
Por tal razón, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que uno de los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es que el asunto tenga evidente relevancia constitucional; esto es, que se oriente a la protección de derechos fundamentales (Sentencia SU-573 de 2017, reiterando las consideraciones expuestas en la C-590 de 2005) esto se refiere a que, “involucre garantías superiores y no sea de competencia exclusiva del juez ordinario”(Sentencia SU-050 de 2018). [10] Ver al respecto: Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate: sentencia del 27.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00004-00; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05258-00; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05291-00; sentencia del 13.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00137-00; sentencia del 13.02.2020, Exp. 11001-03- 15-000-2019-05354-00; sentencia del 6.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; sentencia del 30.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05121-00; sentencia del 30.01.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05167-00; sentencia del 23.01.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-04664-00; sentencia del 23.01.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-04833-00. [11] Sobre la relevancia constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse esta Sección en varias sentencias de tutela, de las cuales cabe destacar la sentencia del 5.12.2019, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04724-00. [12] Corte Constitucional, Sentencia SU-069 del 21.06.2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, [13] Ob.
Cit. [14] Con ponencia de la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 050012333000201600043 01 (4495) [15] Sobre el particular ver entre otras las siguientes sentencias: de 9 de agosto de 1991 proferida dentro del expediente radicado con el num.5934 (Sección Tercera, C.P. Dr. Julio César Uribe Acosta); de 15 de agosto de 1996, dictada dentro del expediente num. 9932 (sección Segunda, C.P. Dr. Javier Díaz Bueno), y de 4 de septiembre de 1997, proferida en el proceso radicado con el num. 4598 (Sección Primera, C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz). [16] Sentencia de diciembre 19 de 2005, Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, Radicación número: 25000-23-24-000-2004-00944-01. [17] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 19 de septiembre de 2002, exp.
ACU-1486, M.P. María Elena Giraldo Gómez. [18] Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 19 de diciembre de 2005, exp. 00944, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Planeta. [19] Sentencia de noviembre 20 de 2008, Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ, Radicación número: 25000-23-27-000-2002-00692-01(16374). [20] Sentencia de julio 21 de 2011, Consejero ponente: GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN, Radicación número: 25000-23-25-000-2003-05142-01(1152-10).