CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: SANDRA MATILDE CONTRERAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Procede estudio de fondo porque se acreditó el cumplimiento de los requisitos generales / DEFECTO SUSTANTIVO – Se configura en este caso, por desconocimiento de las reglas de la suspensión de los términos de caducidad previstas en el Decreto Legislativo 564 de 2020.

La Sala decide la impugnación interpuesta por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) —tercero con interés— contra la sentencia del 8 de junio de 2023, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual se ampararon los derechos fundamentales de la señora Sandra Matilde Contreras.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 17 de mayo de la presente anualidad1, la señora Sandra Matilde Contreras interpuso acción de tutela contra el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad2, con ocasión de los autos proferidos, en su orden, el 17 de marzo de 2021 y el 1º de diciembre de 2022, en el proceso de reparación directa con radicado 18001-33-36-037-2021-0023-00/02.

Formuló las 1 El expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente el 11 de julio de 2023, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 También alegan el desconocimiento del principio de seguridad jurídica. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 2 siguientes pretensiones: 2.1 TUTELAR nuestros derechos fundamentales al correcto funcionamiento y acceso a la administración de justicia, el derecho al debido proceso, el derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica, vulnerados por las accionadas. 2.2 CONCEDER el amparo solicitado y en consecuencia DEJAR sin efectos: • Auto de 17 de marzo de 2021, por medio del cual el Juzgado 37 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá rechazó la demanda por caducidad de la acción. • Auto del 14 de julio de 2021, por medio del cual el Juzgado 37 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá rechaza el recurso de apelación por considerarlo extemporáneo. • Auto del 13 de octubre de 2021, por medio del cual el Juzgado 37 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá no repone el auto del 14 de julio de 2021 y ordena dar trámite al recurso de queja, y; • Auto de 14 de diciembre de 2021, por medio del cual la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, estimo bien denegado el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda. • Auto de 14 de diciembre de 2021, por medio del cual la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, estimó bien denegado el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda. • Auto de 01 de diciembre de 2022 por medio del cual la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmó el rechazo de la demanda por caducidad. 2.3 ORDENAR al JUZGADO TREINTA Y SIETE ADMINISTRATIVO ORAL DE BOGOTÁ y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, para que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la providencia que resulte de esta acción de tutela, adelante las diligencias necesarias para que para que profiera auto que admite demanda, dentro del medio de reparación directa radicado bajo el No. 11001333603720210002300, conforme a los términos establecidos en el fallo que se profiera dentro de la presente tutela. 1.2.

Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: La señora Sandra Matilde Contreras y otros familiares3 presentaron demanda de reparación directa contra el INPEC, para que se declarara patrimonialmente 3 Tilcia Contreras Navarro, Alonso Guzmán Contreras, Enrique Guzmán Contreras, Maira Alejandra Flórez Contreras y Leiddy Johanna Flórez Contreras.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 3 responsable de los perjuicios derivados del fallecimiento del señor Wilson Parada Contreras. La pretensión resarcitoria se sustentó en que el señor Wilson Parada Contreras se encontraba recluido en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana y Alta Seguridad de Valledupar, por haber sido condenado a 28 años y 9 meses por el delito de homicidio.

El 6 de noviembre de 2018 fue encontrado «suspendido de la reja de la celda con un fragmento de tela atado al cuello», razón por la cual se afirmó que se trató de un suicidio derivado de sus antecedentes de enfermedad mental. El Juzgado 37 Administrativo de Bogotá, mediante auto del 17 de marzo de 2021, rechazó la demanda por caducidad.

Posteriormente, en auto del 14 de julio de 2021, rechazó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto contra esa decisión. La parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio el de queja. El Juzgado no repuso la decisión y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que se surtiera el trámite del recurso subsidiario.

La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 14 de diciembre de 2021, estimó bien denegado el recurso de apelación. Por lo anterior, la parte actora interpuso acción de tutela contra las decisiones sobre el trámite de la apelación, y la Sección Quinta del Consejo de Estado, en fallo del 12 de mayo de 2022, concedió el amparo, ordenándole al Juzgado notificar el auto que rechazó la demanda.

Realizadas las actuaciones procesales correspondientes —notificación del auto que rechazó la demanda, presentación y concesión del recurso de apelación—, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 1º de diciembre de 2022, confirmó el rechazo de la demanda. 1.3. Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, al contabilizar de manera errónea el término de caducidad, sin considerar la flexibilización establecida en el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 4 de 2020, disposición en virtud de la cual, los términos procesales estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020, que fueron las fechas dispuestas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Insistió en que durante el periodo señalado no corrieron los términos procesales, los cuales se reanudaron a partir del 1º de julio de 2020. Por tanto, adujo, para la caducidad debió descontarse los 3 meses y 14 días que duró la suspensión. 2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 23 de mayo de 2023, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado (i) admitió la acción de tutela contra al Juzgado 37 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A;

(ii) vinculó a los señores Tilcia Contreras Navarro, Alonso Guzmán Contreras, Enrique Guzmán Contreras, Maira Alejandra Flórez Contreras y Leiddy Johanna Flórez Contreras 4, y al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), como terceros con interés, y (iii) dispuso que fueran notificados para que rindieran el informe correspondiente. 2.1.

El INPEC solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, por no tener competencia para proferir decisiones judiciales. Expuso que no vulneró los derechos fundamentales de la demandante, toda vez que las pretensiones se dirigen contra el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.2.

La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo que no incurrió en el defecto alegado, puesto que aplicó los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional relacionados con el conteo de términos a la luz del Decreto Legislativo 564 de 2020. 2.3. La juez 37 administrativa de Bogotá pidió que se declarara improcedente la tutela, por considerar que la demandante pretende provocar una «tercera instancia» de un asunto decidido por los jueces competentes. 4 Demandantes en el proceso de reparación directa.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 5 De otra parte, señaló que, de estimarse procedente la tutela, debía negarse el amparo, dado que las providencias cuestionadas están bien sustentadas tanto fáctica como jurídicamente. 2.4.

Los demás sujetos vinculados guardaron silencio. 3. Fallo impugnado La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, mediante fallo del 8 de junio de 2023, dispuso: Primero: Amparar los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso invocados en protección por la señora Sandra Matilde Contreras. Segundo: Dejar sin efectos las providencias del 17 de marzo de 2021 y 1 de diciembre de 2022 proferidas por el Juzgado 37 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, respectivamente, mediante las cuales se rechazó la demanda por caducidad.

Tercero: Ordenar al Juzgado 37 Administrativo del Circuito de Bogotá que en un término no superior a veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, profiera una nueva providencia en la que tenga en cuenta las consideraciones jurídicas expuestas en este fallo. Como sustento de la decisión, en síntesis, el a quo, luego de dar superados los requisitos generales de procedencia de la tutela, señaló que, de conformidad con el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020, no cabía duda de que los términos judiciales estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020, por lo cual el conteo de términos se reanudó a partir del 1º de julio de 2020.

Explicó que en el asunto objeto de debate el término de caducidad inició el 7 de noviembre de 2018 y estuvo suspendido entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020, lapso que el Tribunal no consideró porque contabilizó la caducidad hasta el 8 de noviembre de 2020, sin descontar el tiempo señalado. Precisó que no era de recibo el argumento del Tribunal, según el cual la suspensión de términos sólo era aplicable para los casos que vencían dentro de los 30 días siguientes a la suspensión, dado que la norma no condicionó la suspensión a los casos que vencieran en ese plazo, y que la prerrogativa prevista para los eventos en que faltaran menos de 30 días para concluir la actuación era una garantía adicional para esas circunstancias específicas.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 6 4. Impugnación El INPEC impugnó la anterior decisión. Consideró que en el proceso que dio lugar a la decisión objeto de tutela operó la figura de la cosa juzgada, y que la parte actora estaba ejerciendo este mecanismo como una tercera instancia. Adujo que no era aplicable el Decreto Legislativo 564 de 2020, toda vez que la demanda no encajaba dentro de la suspensión de términos, de manera que no debía descontarse el periodo comprendido entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020.

Señaló que la suspensión de términos sólo aplicó para las demandas que vencieran en ese lapso o dentro de los tres 30 días siguientes, pero no se amplió en los demás casos el término de caducidad durante la suspensión. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 8 de junio de 2023 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio del cual se concedió la solicitud de amparo.

Para ello, en los términos de la impugnación, se determinará si en el asunto no se cumple el requisito de relevancia constitucional o si existe cosa juzgada. De darse una respuesta positiva, habrá de revocarse la decisión, al igual que si se advierte razonabilidad en el análisis de las autoridades judiciales accionadas. En caso contrario, esto es, de estimarse que sí se incurrió en el defecto sustantivo alegado, se confirmará el fallo impugnado. 2.

Análisis de la Sala 2.1. Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia. La Sala coincide con la decisión impugnada en cuanto afirmó que la demanda de tutela satisfizo los requisitos generales de procedencia, incluido el de relevancia constitucional. Este último, no por el simple hecho de que se invocara la vulneración de ciertos derechos fundamentales, como lo sostuvo el fallador de primer grado, sino Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 7 porque aun cuando el asunto fue abordado por los jueces naturales, existen argumentos que revelan una tensión entre la razonabilidad de las decisiones enjuiciadas y el alcance de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Los razones por las que se cuestiona la interpretación que hicieron las autoridades judiciales accionadas del Decreto Legislativo 564 de 2020, involucran un problema de naturaleza constitucional, en la medida en que está en riesgo la afectación de los mencionados derechos fundamentales, en especial, el de la tutela judicial efectiva, derivado de las reglas que deben guiar la interpretación de la suspensión de los términos procesales, conforme a las normas expedidas para mitigar los efectos y evitar la propagación de la pandemia de Covid-19, en armonía con el acceso efectivo a las autoridades judiciales y al trámite de los procesos jurisdiccionales.

No se trata, pues, de un asunto de mera legalidad o de discrepancia interpretativa, sino de un evento de naturaleza excepcional que habilita la intervención del juez constitucional porque, valga insistir, se está frente a una duda sobre la potencial afectación de derechos constitucionales que desbordaría el juicio de los jueces naturales.

De esta manera, y al tenor de lo reiterado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, en este caso, lejos de pretenderse que la tutela se erija en una instancia adicional al proceso de reparación directa o un medio para resolver desacuerdos de aspectos meramente legales o económicos, se trata de un asunto que tiene «la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental» y se justifica en la medida de una posible «afectación desproporcionada a derechos fundamentales».

Al hilo de lo razonado, la Sala descarta la tesis del INPEC de que la tutela se estaría ejerciendo como instancia adicional o que se configuró la cosa juzgada por existir una decisión en firme dentro del proceso ordinario. En primer lugar, los argumentos hasta aquí expuestos permiten descartar que se trate de un debate de instancia adicional.

De otra parte, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es una excepción a la figura de la cosa juzgada, pues se permite dejar sin efectos decisiones ejecutoriadas, cuando han vulnerado derechos fundamentales. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 8 En todo caso, aun cuando en el asunto no puede hablarse en estricto sentido de cosa juzgada, dado que la discusión no recae sobre una sentencia judicial o sobre una providencia revestida de dicha condición, sí se debate una decisión en firme que, precisamente, puede ser removida del ordenamiento jurídico en eventos excepcionales, como en sede de tutela cuando se advierta la configuración de un defecto específico a la luz de la jurisprudencia constitucional.

La firmeza de una providencia o la existencia de la cosa juzgada, según el caso, no son razones suficientes para mantener vigente una decisión que afecta garantías fundamentales. Una postura en la que se privilegie la cosa juzgada como una institución, contraría los postulados del Estado Constitucional y Social de Derecho, dado que aquella no es un fin en sí mismo, sino un medio para alcanzar la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones, pero no como consecuencia o a costa de la violación de los derechos o de la Constitución misma. 2.2.

Del defecto específico alegado En la demanda de reparación directa se reclaman los daños causados con el fallecimiento del recluso Wilson Parada Contreras, ocurrido el 6 de noviembre de 2018. Las autoridades judiciales accionadas declararon la caducidad porque consideraron que la oportunidad para demandar transcurriría entre el 7 de noviembre de 2018 y el 7 de noviembre de 2020, pero como la solicitud de conciliación prejudicial fue radicada el 5 de noviembre de 2020, el término se suspendió por 2 días, que se reanudó el 15 de enero de 2021, día siguiente a la celebración y expedición del acta de no conciliación (14 de enero de 2021).

Luego, al constatar que la demanda se presentó el 3 de febrero de 2021, concluyeron que fue extemporánea. Tanto las accionadas como el INPEC afirman que en el asunto no era aplicable el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020, pues la suspensión de términos no tenía incidencia en ese caso. En cambio, el fallo de tutela de primer grado coincidió con la accionante en que su falta de aplicación desembocó en un defecto sustantivo que vulneró los derechos fundamentales de la tutela.

Para la Sala, es claro que, en el ejercicio de intelección de las disposiciones normativas, los funcionarios judiciales gozan de autonomía e independencia para Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 9 determinar el alcance de las normas en la resolución o estudio de los casos sometidos a su consideración, tanto así que pueden coexistir diversas interpretaciones, sin que, necesariamente, el juez constitucional deba privilegiar alguna de ellas.

No es labor del juez de tutela imponer un criterio único o específico, ni la de realizar juicios de corrección propios del superior funcional. Ello no significa convertir a la autonomía e independencia judiciales en una coraza frente a cualquier tipo de interpretación. De hecho, el defecto sustantivo se configura, entre otros supuestos, cuando el juzgador le da un alcance errado a la disposición normativa que regula el caso, es decir, el operador judicial le asigna un sentido que no le corresponde o que no se aviene a una lectura constitucional.

Allí es necesaria la labor e intervención del juez de tutela para conjurar el desatino hermenéutico que rebasa los límites de la razonabilidad o que es contraria a los derechos fundamentales, para estimar una interpretación constitucional o conforme. De esta forma, para determinar el sentido que mejor se acompasaba a la interpretación del Decreto Legislativo 564 de 2020 con la Carta Política, no podían perderse de vista el contexto de su expedición, así como las razones y finalidades que en él se consignaron.

Por el paso del tiempo y lo notorio del hecho, de más está decir que fueron los efectos de una pandemia y de una emergencia sanitaria los que provocaron, además de la expedición de dicho decreto, todo un paquete normativo por parte del legislador extraordinario, con diferentes medidas para conjurar la imposibilidad de los usuarios de acceder a expedientes e instalaciones de los despachos judiciales y, por ende, de ejercer plenamente sus derechos frente a los jueces.

Puntalmente, el Decreto Legislativo 564 de 2020 dentro de su motivación expuso que era imperativo «salvaguardar los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, para lo cual es indispensable suspender los términos de caducidad y prescripción desde el 16 de marzo de 2020, fecha a partir de la cual el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales de conformidad con el Acuerdo PCSJA20-11518, y hasta cuando esta Corporación disponga su reanudación», dado que mientras estuvieran vigentes dichas medidas los «usuarios del sistema judicial no puedan realizar las actuaciones pertinentes para interrumpir los términos de prescripción o hacer inoperante la caducidad para ejercer los derechos, acciones, medios de control o presentar demandas, circunstancia que desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia».

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 10 De igual forma, consta en los razones del decreto la necesidad de eliminar la «incertidumbre e inseguridad jurídica para los jueces y las partes en cuanto a la promoción de sus derechos, acciones o medios de control y el conteo de los términos de prescripción y caducidad»; y se reconoció que la suspensión de términos era una clara restricción de «la facultad de los ciudadanos de acceder a la administración de justicia, por lo cual corresponde al Gobierno nacional adoptar una respuesta legal temporal con el fin de cumplir con su deber de garantizar el mencionado derecho fundamental mientras duren las condiciones que llevaron a declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica».

También justificó el carácter retroactivo de dicha reglamentación para hacerla «coherente con la fecha de inicio de suspensión de términos judiciales decretada por el Consejo Superior de la Judicatura y de suspensión de términos de prescripción y caducidad establecida en este decreto, de lo contrario se podría interpretar que los términos procesales de inactividad por desistimiento y de duración del proceso transcurrieron desde esta fecha hasta la expedición de este decreto, con lo cual se desconocería el derecho de acceso a la administración de justicia de los usuarios del sistema de justicia y se afectaría la labor de los jueces».

Por último, dejó en claro que, «si el Consejo Superior de la Judicatura cesa la suspensión de términos judiciales para una o algunas acciones judiciales o medios de control, los términos procesales a los que se hizo referencia en el párrafo anterior, se reanudarán para esas acciones judiciales o medios de control. Fue así como el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020 dispuso:

ARTÍCULO 1. Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.

El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 11 Para la Sala, entonces, resulta acertada la interpretación que de esa disposición hizo el juez de tutela de primer grado, en tanto se aviene a la finalidad expresa de la norma, consulta los fines constitucionales del derecho de acceso a la administración de justicia y es la que textual y lógicamente se desprende de su contenido.

En oposición, la justificación del Tribunal no sólo es contraria a los mencionados principios, sino que se separa del tenor gramatical del texto normativo, para privilegiar una lectura lejana a la Constitución y al contexto del precepto para limitar inexplicable e injustificadamente el derecho de acceso a la administración de justicia. La tesis del Tribunal parte de una mirada aislada de la norma, particularmente, de la excepción especial que se adoptó para los casos en que, mientras se produjo la suspensión faltara un término inferior a 30 días.

Además, propone una interpretación de la sentencia de constitucionalidad del Decreto Legislativo 564 de 2020, que ni tácita ni expresamente realizó la Corte Constitucional. El Tribunal, a partir del análisis de la prerrogativa de los 30 días, dedujo que la Corte Constitucional refuerza la tesis de que sólo se suman los términos a los casos inferiores a treinta días, y dejó de lado toda la justificación que hizo la sentencia de la constitucionalidad del decreto, fijada en la necesidad de proteger los derechos de los usuarios de la administración de justicia que no pudieron interactuar con los despachos judiciales durante el periodo de suspensión. En criterio de la Sala, el aserto del Tribunal parte de un errado entendimiento de la sentencia C-213 de 2020, y soportado en otras providencias del Consejo de Estado que resuelven aspectos distintos al examinado.

Esta Subsección coincide con el fallo impugnado en que el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020 fue claro en señalar que se suspendían los términos de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal. Eso significa que se suspendieron todos esos términos, sin perjuicio del resultado de la constitucionalidad de la norma en materia penal, que no es un asunto relevante para este caso.

La suspensión significa que el tiempo transcurrido desde el hecho a partir del cual se computa la oportunidad para demandar (el fallecimiento del recluso ocurrido el 6 de noviembre de 2018), se detuvo entre el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020, y que se reanudó el día siguiente a la finalización de la suspensión. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 12 Por consiguiente, la afirmación del Tribunal de «que esa suspensión de términos no interrumpió la caducidad», pese a que es cierta, lo llevó a una aplicación inadecuada pues, en efecto, no fue una interrupción lo que consagró el Decreto Legislativo 564 de 2020, sino una suspensión. La providencia objeto de tutela confunde la interrupción con la suspensión de términos, a pesar de que se trata de dos figuras diferentes, pero más allá de eso, lo cierto es que desconoció por completo la suspensión y reanudación de términos previstas en el Decreto Legislativo 564 de 2020.

Recuérdese, la interrupción de términos borra el tiempo transcurrido como si nunca hubiese iniciado para que se cuente de nuevo, mientras la suspensión, lo ataja durante un lapso para continuar, a partir del momento en que desaparezca el hecho que dio lugar a su detención. Lo cierto del caso es que el Tribunal no hizo ni lo uno ni lo otro, pues ignoró por completo la suspensión y reanudación de términos. Tampoco es acertada la afirmación de que la suspensión sólo benefició a los plazos que al momento de su duración eran inferiores a 30 días.

Lo que ocurre es que, en esos eventos, el decreto en cuestión amplió la caducidad en un mes, pero fue una prerrogativa adicional y específica para que, como expresamente lo dijo la motivación del decreto, «los sujetos procesales y los jueces puedan cumplir con los actos procesales que se interrumpieron o no se pudieron realizar por la suspensión de términos judiciales, se garantice el ejercicio de los derechos y se evite la aglomeración de personas en los despachos judiciales una vez se levante la suspensión de términos judiciales por parte del Consejo Superior de la Judicatura».

Esta Subsección se aparta del sustento del Tribunal que le resta efectos y vacía de contenido la medida de suspensión de los términos de caducidad que estableció el Decreto Legislativo 564 de 2020. El argumento de la providencia atacada, de que el decreto no tuvo incidencia frente a los términos que no vencieron en el interregno de suspensión o que eran superiores a 30 días, luego de su reanudación, priva de todo sentido la primera parte de la norma, el concepto de suspensión y reanudación, al tiempo que se aparta del sustento que el precepto dio para flexibilizar a los usuarios que vieron restringida la posibilidad de acudir plenamente a los jueces.

De haber sido intención del Decreto privilegiar exclusivamente a los procesos bajo las condiciones señaladas por el Tribunal, no habría fundado toda su motivación en la necesidad de garantizar el acceso posterior a todos los usuarios cuyos términos Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 13 estuvieran corriendo durante la suspensión, sino que únicamente hubiese expresado que aplicaba a quienes se les venciera un plazo durante el periodo de suspensión. Olvida el Tribunal que aun cuando los sujetos procesales contaran con amplios términos para demandar, si hubiesen querido ejercer el derecho de acción durante la suspensión no tenían esa posibilidad, de modo que durante la suspensión tuvieron restringido y limitado esos derechos, luego no podrían trasladárseles las consecuencias de ese suceso.

De ahí que el decreto garantizara detener el tránsito de los términos durante el periodo señalado. Valga reiterar que la sentencia C-213 de 2020 en ningún apartado afirma que la suspensión sólo beneficiaba los procesos cuyo término de caducidad se consolidara durante la suspensión o para los que les faltaran menos de 30 días. No. Los apartes que el Tribunal cita de esa providencia se ocupan de un asunto específico en el que se dio especial cuidado a la prerrogativa adicional del mes señalado, y no porque se adentrara y limitara a otros procesos, pues el texto normativo claramente aludió a la suspensión y reanudación de términos contenidos en cualquier norma, sin que la sentencia de constitucionalidad hubiese declarado la exequibilidad condicionada del precepto o fijara una interpretación concreta en los términos expuestos por el Tribunal.

En efecto, la Corte Constitucional señaló que en los casos cuyo término a vencer fuera inferior a 30 días, se trataba de la ampliación del término para hacer inoperante la caducidad, porque a quienes les faltaba menos de ese lapso sí se les amplió expresamente la caducidad en un mes. Ahora, los otros casos, no son propiamente una ampliación de la caducidad, sino que como el término se suspendió durante entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020, al reanudarse el conteo naturalmente se debe descontar el de suspensión, por ende, no es en estricto sentido una suma de tiempo, sino más bien descontar lo que por ministerio de la norma se detuvo durante un periodo.

En todo caso, no se puede perder de vista que la Corte Constitucional en la sentencia C-213 de 2020, insistió de manera reiterada en los fines de la suspensión de los términos, esto es, como garantía del derecho de acceso a la administración de justicia, para que las consecuencias negativas de la pandemia no fuesen trasladadas a los usuarios. veamos: Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 14 [A]l suspender el conteo de los términos de prescripción y de caducidad, [el decreto legislativo] toma medidas necesarias para que el acceso a la administración de justicia tenga eficacia real, una vez se restablezca total o parcialmente, el funcionamiento ordinario de la Rama Judicial y los usuarios del sistema puedan acudir a ella en adecuadas condiciones, ya sea en forma virtual o presencial, de acuerdo con las medidas que adopte al respecto el CSJ.

(…) (ii) El decreto legislativo pretende la realización de derechos fundamentales: particularmente, del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en su faceta de posibilidad real de acudir a órganos institucionalizados y disponibles o a particulares habilitados transitoriamente para administrar justicia, que, luego del desarrollo de un proceso respetuoso de garantías procesales y sustanciales, profiera una sentencia o un laudo arbitral en un plazo razonable5.

Es decir, que la medida busca garantizar una tutela judicial efectiva y no meramente formal o nominal 6. Igualmente, las medidas de suspensión de términos cuyo incumplimiento conduciría a la declaratoria del desistimiento tácito y de los términos máximos de duración de los procesos, se dirigen a amparar el derecho al debido proceso el que, de continuarse corriendo dichos términos, a pesar de la dificultad o, según el caso, imposibilidad de realizar las actividades correspondientes, resultaría gravemente afectado, teniendo en cuenta que el debido proceso no se constituye de una consecución de ritos y formas carentes de utilidad, sino de etapas relevantes que buscan la realización del derecho sustancial y la materialización del principio de justicia material.

En este sentido, a partir de mandatos de eficacia que superan al modelo clásico de Estado de Derecho y, en su lugar, son propios del Estado Social de Derecho, las normas bajo control buscan compaginar el interés general que subyace en las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y por el CSJ en pro de la salud pública, respecto de los legítimos intereses particulares de quienes pretendan tener acceso a la administración de justicia o, que al momento de la adopción de tales medidas, se esperaba de ellos una actuación o el cumplimiento de una carga, dentro de un proceso judicial en curso.

(….) Así, gracias a la conjunción de las reglas establecidas por este decreto legislativo, con los acuerdos de levantamiento de términos adoptados por el CSJ, existirá certeza en cuanto a la manera como se debe realizar el conteo de dichos términos y, de esta manera, a la vez que se evitan controversias al respecto y decisiones no uniformes de los operadores jurídicos, se crea previsibilidad en los usuarios de la administración de justicia para que, de manera anticipada y suficiente, puedan planear la realización de actuaciones procesales, dentro de los términos legalmente previstos para ello.

Es en razón de la necesidad de dar seguridad jurídica, que la suspensión de términos ordenada por el decreto legislativo bajo control se remonta al 16 de marzo de 2020, fecha anterior a la expedición del decreto, 5 Cita original de la providencia: “El acceso a la justicia es un derecho fundamental previsto en el artículo 229 de la Constitución Política y que se fundamenta en la cláusula de Estado Social de Derecho, en el que la resolución de los litigios y controversias que surgen de la vida en sociedad debe encontrar vías institucionalizadas que contribuyan a realizar el sometimiento de las actuaciones públicas y privadas al ordenamiento jurídico, el valor de la justicia material, la efectividad de los derechos constitucionales, así como los valores y fines constitucionales de paz y convivencia pacífica”: sentencia C-283/17. 6Cita original de la providencia: “El derecho a acceder a la justicia no cumple su finalidad con la sola consagración formal de recursos y procedimientos, sino que requiere que éstos resulten realmente idóneos y eficaces”: sentencia C-1195/01.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 15 pero a partir de la cual, el CSJ ordenó la suspensión de términos judiciales, en consideración de la emergencia sanitaria que ya había sido declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

En este sentido, la coincidencia de dichos términos persigue la certeza tanto en lo sustancial como en lo procesal. (…) [L]os términos procesales vigentes, ante la Rama Judicial y en materia arbitral, se encontraban en una situación jurídica inconclusa, que requería ser precisada, respecto de la forma como iba a realizarse su contabilización, en consideración de que los sujetos procesales no podían acercarse a las sedes judiciales o a convocar los tribunales arbitrales.

De manera que fue necesaria la suspensión retroactiva de los términos de prescripción, caducidad y duración de los procesos, a efectos de no afectar la seguridad jurídica de los usuarios de la administración de justicia, quienes en razón de las medidas de aislamiento, no podían acudir directamente a presentar las correspondientes pretensiones.

(…) [L]as medidas obligatorias de aislamiento social y las de no atención al público en los despachos judiciales, imposibilitan la presentación oportuna de las demandas, con el fin de que ello interrumpa la prescripción y haga inoperante la caducidad. En consecuencia, señala que la no suspensión de dichas normas hubiese generado el traslado negativo de las consecuencias de la crisis a los usuarios del sistema judicial.

(…) Respecto de los motivos expuestos para suspender las normas legales, esta Sala considera que, en virtud del alcance de la medida contenida en el artículo 1º del decreto, mediante la cual se pretende cobijar cualquier norma de carácter sustancial o procesal que exista en el ordenamiento jurídico, en donde se prevean términos de prescripción o de caducidad, el Gobierno Nacional no se encontraba en la obligación de identificar de manera exhaustiva ni de motivar, de manera individualizada, cómo cada una de dichas normas legales era incompatible con las medidas necesarias para afrontar la emergencia. Sin embargo, la parte motiva del decreto expone las normas legales más importantes, que prevén términos de prescripción y de caducidad.

En tal sentido, la motivación expuesta en el decreto ilustra con precisión que de no suspenderse la legislación ordinaria respecto de dichos términos, los usuarios del sistema judicial verían afectados sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, particularmente, en razón de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio y de la suspensión de términos judiciales decretada por el CSJ, teniendo en cuenta que, la vigencia de las normas que prevén términos de prescripción o de caducidad, hubieren generado la pérdida de derechos sustanciales o la extinción de la posibilidad de acudir a la justicia, en razón de circunstancias que entraban la oportuna agencia de los derechos en sede judicial.

A ello se suma que, si se interpreta de manera sistemática el Decreto 564 de 2020 con otras disposiciones dictadas al amparo del estado de excepción, se encuentra que el Decreto Legislativo 491 de 2020 señaló en el artículo 10, aunque referido a los mecanismos de resolución de conflictos y procesos arbitrales, que «[d]urante la vigencia de la Emergencia Sanitaria no correrán los términos de prescripción o caducidad de las acciones».

Esta circunstancia pone de relieve la intención del Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 16 legislador extraordinario de evitar que, bien durante la emergencia sanitaria o bien en el periodo de suspensión, corrieran los términos de caducidad sobre los asuntos relacionados con litigios o conflictos.

Por último, la Sala advierte que las providencias del Consejo de Estado que fueron citadas por el Tribunal resultan inaplicables al caso que dio lugar a la tutela, pues en ellas se estudió la caducidad o el vencimiento de términos respecto de eventos en los que faltaba menos de 30 días para consumarse la oportunidad, por lo cual el estudio se hizo sobre esa situación, esto es, frente a la prerrogativa adicional, pero en manera alguna señalaron que la suspensión de términos no se aplicaba a los otros eventos descartados por el Tribunal.

En cambio, contrario a lo expuesto en la providencia cuestionada, existen decisiones de esta Corporación en las que, sin ambages, se sostiene que durante el tiempo de suspensión no corrió el término de caducidad y, por tanto, ese tiempo debe restarse al cómputo de la caducidad. Por ejemplo, en sentencia del 20 de mayo de 2022, la Sección Primera del Consejo de Estado sostuvo: La Sala destaca que, por una parte, en lo que concierne al caso bajo estudio no se advierte que el tenor literal del Decreto 564 de 15 de abril 2020 cause dudas para su interpretación y, por otra, si incluso así lo fuera, sería suficiente con orientar su alcance en el sentido de su objeto, esto es, la garantía del derecho de acción de los usuarios del sistema de justicia. En la providencia cuestionada el TRIBUNAL tuvo en cuenta dentro del cómputo de la caducidad del medio de control promovido por la actora los días que transcurrieron entre el 16 de marzo y el 26 de junio de 2020, pese a la suspensión de términos prevista en el Decreto 564 de 15 de abril de dicha anualidad, situación que configura el defecto sustantivo y, por ende, un desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia deprecados.

La Sala reitera que el hecho de que, entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020, los usuarios de la justicia hayan podido acudir a la Procuraduría General de la Nación para adelantar el trámite de conciliación prejudicial, no puede interpretarse como una posibilidad para contabilizar el término de caducidad de los medios de control durante dicho lapso, pues ello haría inocuo lo ordenado en el Decreto 564 de 15 de abril de 2020 sobre el particular7.

En igual sentido, en providencia del 16 de diciembre de 2022, dicha Sección reiteró: Sobre la aplicación del decreto 564 esta Sala8, en una decisión reciente donde se amparó el derecho de acceso a la administración de justicia, estableció que 7 Radicado 11001-03-15-000-2022-02145-00 (AC). M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 8 Cita original de la providencia: Cfr. Radicado 2022-02145-00.

“En ese orden de ideas, el cómputo del término de caducidad de los medios de control sometidos a esta figura procesal se mantuvo Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 17 el tiempo transcurrido entre el 16 de marzo de 2020 y el 30 de junio de 2020 no podía contabilizarse para estudiar si operaba la caducidad de los medios de control.9 Bajo ese entendimiento, se concluye que el Tribunal sí estaba obligado a descontar o, si se quiere, a detener, entre el 16 de marzo de 2020 y el 30 de junio de 2020, el conteo del término de caducidad que inició el 7 de noviembre de 2018, para reanudar su contabilización el 1º de julio de 2020 hasta el momento en que finalizaran los dos años de que trata el literal i) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 o la fecha en que se radicó la conciliación prejudicial, como nuevo elemento que suspendió la caducidad, y como ello no se hizo, se incurrió en el defecto sustantivo alegado porque a partir de una interpretación contraria al texto del Decreto Legislativo 564 de 2020, a su finalidad y al desarrollo de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, el Tribunal concluyó irrazonablemente que no se debía aplicar la suspensión de términos. De haberlo realizado, la decisión habría sido diferente, en tanto que al momento de radicarse la conciliación (5 de noviembre de 2020) no faltaban solamente dos días para la caducidad, sino también el tiempo transcurrido durante la suspensión del plazo de caducidad.

De suerte que, si el acta de no conciliación fue expedida el 14 de enero de 2021, a partir del 15 de enero de 2021 se reanudaron los más de tres meses que aun tenían los demandantes para radicar la demanda. Y como la demanda se presentó el 3 de febrero de 2021, se concluye que no se superó el término de caducidad. El siguiente recuadro facilita el conteo de términos: Hecho o suceso Fecha Hecho dañoso 6 de noviembre de 2018 Inicia caducidad 7 de noviembre de 2018 Caducidad inicial 7 de noviembre de 2020 Suspensión de caducidad por COVID-19 16 de marzo al 30 de junio de 2020 Reanuda caducidad 1º de julio de 2020 Nueva caducidad 28 de febrero de 2021 Radicación conciliación 5 de noviembre de 2020 Nueva suspensión caducidad (por conciliación) 5 de noviembre de 2020 al 14 de enero de 2021 Audiencia de conciliación prejudicial 14 de enero de 2021 Reanuda nueva caducidad 15 de enero de 2021 Nueva caducidad 1º de mayo de 2021 (día inhábil) suspendido desde el 16 de marzo y hasta el 30 de junio de 2020, reanudándose a partir del 1o. de julio de esa anualidad”. 9 Radicado 11001-03-15-000-2022-05709-00 (AC), M.P. Oswaldo Giraldo López.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 18 3 de mayo de 2021 (día hábil) Radicación demanda 3 de febrero de 2021 Consecuente con lo anterior, la Sala confirmará la decisión de amparo, sin embargo, modificará los ordinales segundo y tercero del fallo impugnado, en el sentido de que únicamente se dejará sin efectos la providencia del 1º de diciembre de 2022, dictada por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puesto que fue esa la que confirmó el auto que rechazó la demanda y, en consecuencia, materializó la vulneración de los derechos fundamentales.

Ciertamente, es al juez de segundo grado al que corresponde dictar una providencia de reemplazo, esto es, resolver nuevamente el recurso de apelación, atendiendo a las consideraciones de los fallos de primera y segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Modificar la sentencia del 8 de junio de 2023, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, la cual quedará así:

PRIMERO. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora Sandra Matilde Contreras. Como consecuencia, se deja sin efectos la providencia dictada el 1º de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual confirmó el auto proferido el 21 de marzo de 2021 por el Juzgado 37 Administrativo del Circuito de Bogotá, que rechazó por caducidad la demanda que, en ejercicio del medio de control de reparación directa, instauró la señora Sandra Matilde Contreras y otros, en el expediente con radicado 18001-33-36-037- 2021-00023-02.

SEGUNDO. Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que, en un término no superior a veinte (20) días, contado a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia, profiera una nueva providencia en la que resuelva el recurso de apelación, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en este fallo.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02588-01 Demandante: Sandra Matilde Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 19 TERCERO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO. Por Secretaría General, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.