CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2023-00209-00 (2523-2023) Solicitante: Ana Zoraida Castillo Ruiz Demandada: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Tema: solicitud de extensión de jurisprudencia. Subtema 1: relación laboral encubierta.

Subtema 2: maestra profesional para la educación inicial desde el proceso de atención integral a la primera infancia en jardines infantiles. AUTO QUE RESUELVE SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Ana Zoraida Castillo Ruiz con el fin de que se ordene a la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, D.C., que extienda los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Ana Zoraida Castillo Ruiz, en su condición de maestra «de tiempo completo en los jardines infantiles distritales para la atención integral a la primera infancia», solicitó a la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, D.C. que extienda los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016.

Concretamente, pretende el reconocimiento de una relación laboral encubierta con esa entidad, así como el consecuente pago de las prestaciones y demás emolumentos derivados de dicha relación. II.

ANTECEDENTES 2.1. Solicitud de extensión de jurisprudencia ante la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, D.C. 1. La señora Ana Zoraida Castillo Ruiz, a través de escrito del 2 de enero de 20231, solicitó a la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, D.C. (en adelante SDIS) que, de conformidad con los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento 1 Samai, índice 3. 2_DemandaWeb_Demanda-.pdf. págs. 23 a 34.

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00209-00 (2523-2023) Solicitante: Ana Zoraida Castillo Ruiz Convocado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), se extiendan los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, al considerar que se encuentra en idéntica situación fáctica a la prevista en el asunto que fue objeto de estudio en dicha providencia. 2.

Lo anterior, con el propósito de que: i) se reconozca la existencia de una relación laboral con esa entidad entre el 20 de agosto de 2020 y el 4 de noviembre de 2022; y ii) se ordene el pago de las prestaciones laborales y demás emolumentos previstos en el régimen salarial y prestacional aplicable a la entidad. Los periodos de servicio indicados obedecen a que, si bien la solicitante también prestó sus servicios para la entidad entre el 21 de febrero de 2013 y el 3 de julio de 2018, mediante auto del 6 de octubre de 2022, rad. 11001-03-25-000-2020-00651-00, esta Subsección extendió los efectos de la sentencia invocada para dicho lapso.

En consecuencia, y con el fin de sustentar sus pretensiones, estructuró los siguientes argumentos: 3. La sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 estableció que los docentes contratistas no prestan sus servicios de manera autónoma e independiente. Por el contrario, en dicha providencia, se consideró que esta labor se lleva a cabo bajo una subordinación directa, en concordancia con los reglamentos propios del servicio público de educación. Esta falta de independencia y la existencia de subordinación fueron elementos determinantes para que el Consejo de Estado considerara este tipo de prácticas como una relación laboral encubierta. 4.

Esta sentencia creó una regla de decisión que aplica a casos donde las condiciones de trabajo de los docentes contratistas presentan características similares de subordinación y continuidad. Así, el fallo se ha convertido en un precedente que deben seguir las autoridades administrativas y judiciales, pues reconoce la existencia de relaciones laborales en circunstancias similares, sin importar la forma de contratación aparente. 5.

A partir de lo expuesto, en el caso concreto, la solicitante prestó sus servicios en la SDIS, como maestra «de tiempo completo en los jardines infantiles distritales para la atención integral a la primera infancia», a través de varios contratos de prestación de servicios, «los cuales se han llevado a cabo sin solución de continuidad, o sin que opere el fenómeno de prescripción» y bajo una constante subordinación, ejercida por coordinadoras, subdirectores y otros funcionarios de esa misma entidad. 6.

Las condiciones en las cuales la señora Ana Zoraida Castillo Ruiz prestó sus servicios como maestra contratista, se asemejan a las de los empleados vinculados formalmente. Agregado a lo anterior, los contratos de prestación de servicios se renovaron sucesivamente sin interrupción y bajo condiciones de subordinación estricta a la normativa y directrices de la SDIS.

En consecuencia, el vínculo contractual implicaba obligaciones como el cumplimiento de un horario y la sujeción al reglamento Radicación: 11001-03-25-000-2023-00209-00 (2523-2023) Solicitante: Ana Zoraida Castillo Ruiz Convocado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 institucional, sin que existiera autonomía en el desarrollo de sus funciones, lo que evidencia la existencia de una auténtica relación laboral encubierta. 7.

Otros maestros contratados bajo condiciones similares a las de la solicitante han obtenido sentencias favorables que reconocen su relación laboral, por lo que se deben extender al caso particular los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2- 005-16 del 25 de agosto de 2016. Lo anterior supone el reconocimiento de beneficios laborales como cesantías, primas y aportes a la seguridad social, que no recibió bajo la modalidad de contratación por prestación de servicios. 8.

Finalmente, es importante recordar que la extensión de los efectos de las sentencias de unificación busca garantizar igualdad de trato, conforme al artículo 13 de la Constitución Política, por lo que la calidad de maestra debe ser vista en los mismos términos que un docente vinculado en la planta de personal de la SDIS. 2.2. Respuesta a la solicitud de extensión de jurisprudencia por parte de la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, D.C. 9.

La SDIS, por medio de comunicación del 14 de febrero de 20232, negó la solicitud de extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 presentada por la señora Ana Zoraida Castillo Ruiz, con los siguientes argumentos: 10. La intención de la providencia de unificación invocada fue fijar reglas sobre dos aspectos específicos: i) el ingreso base que ha de tenerse en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales en las relaciones laborales encubiertas; y ii) la prescripción de los derechos reclamados.

Es decir, no se estableció una regla jurisprudencial respecto al estudio de la subordinación de esos casos, por lo que la solicitante «deberá acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual prevé una etapa probatoria». 11. Por otra parte, en el caso que dio origen a la sentencia de unificación invocada, la maestra prestó sus servicios a la Secretaría de Educación de una entidad territorial, a la que le resulta aplicable la Ley General de Educación. En cambio, la señora Ana Zoraida Castillo Ruiz fue contratada para prestar sus servicios en la SDIS, entidad que no tiene dentro de su misionalidad la prestación de servicios educativos, «sino servicios de atención a la primera infancia en el marco de la Ley 1804 de 2016».

En ese sentido, «[f]uerza concluir que al tratarse de Jardines Infantiles la normativa aplicable es diferente a la de instituciones educativas». 12. Respecto de los contratos de prestación de servicios celebrados por la solicitante, «tampoco se evidencia los extremos contractuales sin solución de 2 Ibidem. 3_DemandaWeb_Demanda-anexosyautoqueordenaextender.pdf. págs. 4 a 14.

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00209-00 (2523-2023) Solicitante: Ana Zoraida Castillo Ruiz Convocado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 continuidad». Además, estos se desarrollaron con autonomía técnica, administrativa, y operativa, así como con independencia por parte de la contratista, lo que evidencia características propias del contrato estatal.

Estos contratos incluyeron una cláusula que excluye la relación laboral, «donde se establece que el contratista se obliga a desarrollar el objeto contractual por su cuenta y riesgo, bajo su exclusiva responsabilidad». Es decir, la solicitante «voluntariamente aceptó las condiciones allí pactadas, las cuales conllevaban un régimen contractual, y no laboral, o legal y reglamentario». 2.3.

Solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado 13. El 27 de marzo de 20233, en los términos del artículo 269 del CPACA, y con fundamento en la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, la señora Ana Zoraida Castillo Ruiz solicitó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral con la SDIS4, ante la configuración de los elementos esenciales de este tipo de relación, a saber, la prestación personal, remunerada y subordinada del servicio como maestra en jardines infantiles del Distrito de Bogotá, a partir de los siguientes argumentos: 14.

La solicitante ha prestado sus servicios en condiciones de subordinación y continuidad en los jardines infantiles de Bogotá, por medio de la ejecución de actividades similares a las desarrolladas por las maestras vinculadas a la planta de personal de la SDIS, lo que por sí solo justifica el reconocimiento de una relación laboral encubierta. 15.

La prestación de los servicios por parte de la solicitante fue entre 2013 y 2022, a través de los contratos de prestación de servicios 1182 de 2013, 2574 de 2014, 11411 de 2014, 9160 de 2015, 6800 de 2016, 13700 de 2016, 6165 de 2017, 10643 de 2020, 3618 de 2021 y 8200 de 2021. Es importante resaltar que, al periodo comprendido entre el 21 de febrero de 2013 y el 3 de julio de 2018, la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante auto del 6 de octubre de 2022, rad. 11001-03-25-000-2020-00651-00, extendió los efectos de la sentencia invocada para dicho lapso.

Por esa razón, en esta ocasión, solo se está aludiendo al periodo comprendido entre el 20 de agosto de 2020 y el 4 de noviembre de 2022. 16. Por otra parte, aunque la ejecución de esos negocios jurídicos «se ha llevado a cabo con solución de continuidad, y breves interrupciones», en estos no ha operado la prescripción. Sin perjuicio de lo expuesto, durante ese período, la solicitante cumplió horarios, acató reglamentos y atendió directrices bajo la supervisión directa de coordinadores y subdirectores de la SDIS, circunstancias propias de una relación laboral y no de una simple vinculación contractual. 3 Samai, índice 3. 4 Ibidem. 3_DemandaWeb_Demandaypoder.pdf. págs. 1 a 14.

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00209-00 (2523-2023) Solicitante: Ana Zoraida Castillo Ruiz Convocado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 17. A la fecha, existen múltiples «pronunciamientos judiciales» que han extendido los efectos de la sentencia CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 a casos análogos al de la señora Ana Zoraida Castillo Ruiz, donde las maestras de la SDIS, prestan sus servicios de manera personal, remunerada y subordinada. 18.

Por último, la solicitud de extensión de los efectos de una sentencia de unificación es un mecanismo alternativo a los tradicionales medios de control, que permite evitar un proceso judicial y los costos asociados a estos, en garantía de los derechos laborales de manera eficiente y en línea con el principio de igualdad frente a la aplicación del precedente judicial del Consejo de Estado. 2.4.

Trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia 19. Mediante auto del 14 de marzo de 20255, el despacho ponente admitió y corrió traslado de la solicitud, por el término común de 30 días, a la SDIS y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Así mismo, se comunicó al Ministerio Público, todo ello de conformidad con lo previsto en el inciso 6, del artículo 269 del CPACA. 2.5.

Intervenciones 2.5.1. La Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, D.C. (SDIS) se opuso a la solicitud de extensión de jurisprudencia con los siguientes argumentos6: 20. El mecanismo de la extensión de jurisprudencia permite agilizar las controversias que surgen entre las autoridades y los ciudadanos, por lo que se descarta una etapa probatoria «partiendo de la idea de que, el escrito razonado de solicitud y las pruebas allegadas, deben demostrar con suficiencia la identidad fáctica y jurídica de los casos».

Sin embargo, en el caso bajo estudio, se observa un asunto litigioso en el que es necesario probar cada uno de los elementos que configuran el vínculo laboral, así como la posibilidad de la entidad de aportar pruebas que permitan ejercer la contradicción. En consecuencia, «no es dable presumir ni invertir la carga de la prueba para dar por sentada la existencia del factor subordinación». 21.

La coordinación de actividades en el contrato de prestación de servicios no configura una relación laboral. Al respecto, las Secciones Segunda y Tercera del Consejo de Estado han sostenido que entre contratista y contratante puede existir una relación de coordinación en sus actividades. Este aspecto puede incluir el cumplimiento de un horario «o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados».

Es decir, la existencia de un horario de ingreso y salida, por sí sola, no implica la existencia de una subordinación propia de un contrato laboral. 5 Samai, índice 14. 6 Samai, índice 21. 19_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-DESCORRETRASLADOEX.pdf. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00209-00 (2523-2023) Solicitante: Ana Zoraida Castillo Ruiz Convocado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 22.

Por otra parte, la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 no creó una regla jurisprudencial sobre el reconocimiento de una relación de trabajo y el posterior pago de las prestaciones sociales. La providencia en mención se limitó a abordar dos aspectos puntuales: i) la prescripción y ii) el ingreso base de liquidación y restablecimiento del derecho.

En otras palabras, el análisis de los elementos que configuran la relación laboral encubierta fue parte de la obiter dicta de la sentencia invocada. Además, «no existe una regla unificadora que invierta la carga de la prueba y presuma la existencia de subordinación frente a la contratista». 23. Por último, no hay identidad fáctica ni jurídica entre el caso de la señora Ana Zoraida Castillo Ruiz y el analizado en la sentencia de unificación invocada, pues la situación de la primera no se encuentra regulada por la Ley General de Educación. La solicitante prestó «un servicio social, propio de la misión de la Secretaría de Integración Social, dentro de la cual no se encuentra la prestación de servicios educativos».

En ese sentido, la SDIS adelanta actividades de atención integral a la primera infancia, conforme a lo previsto en el artículo 29 de la Ley 1098 de 2006, así como en el Acuerdo 138 del Concejo de Bogotá, el Decreto Distrital 057 de 2009, la Resolución Interna 0325 de 2009, la Ley 1804 de 2016 y la Ley 80 de 1993. 2.5.2. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJ) abogó por la prosperidad de la solicitud de extensión de jurisprudencia y expuso los siguientes argumentos7: 24.

A partir del acervo probatorio que obra en el expediente, se puede concluir la identidad fáctica y jurídica para extender los efectos de la sentencia de unificación CE- SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, «únicamente en lo que corresponde al período comprendido entre el 20 de agosto de 2020 y el 4 de noviembre de 2022, pues los tiempos anteriores ya le fueron reconocidos mediante auto interlocutorio del 6 de octubre de 2022 de la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso 11001032500020200065100». 25.

Concretamente, los contratos suscritos tienen el objeto de prestar servicios como maestra para la atención integral de la primera infancia, por lo que ese vínculo contractual se dio en el contexto de la labor docente. Por tal razón, se destaca que «la sentencia invocada no hizo distinción de la labor docente en el ámbito de la prestación de la educación formal, no formal o informal».

Agregado a lo anterior, los contratos celebrados, se dieron dentro de la misión institucional de la SDIS, esto es, dentro de su función permanente. 26. Teniendo en cuenta lo expuesto, la señora Ana Zoraida Castillo Ruiz tiene derecho al pago de las prestaciones derivadas del contrato realidad del lapso ya 7 Samai, índice 22. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00209-00 (2523-2023) Solicitante: Ana Zoraida Castillo Ruiz Convocado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 mencionado, sin aplicación de la prescripción, dado que presentó su reclamación dentro del plazo de tres años tras finalizar su última vinculación. También tiene derecho a los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, conforme a la sentencia de unificación cuya extensión solicita, y en armonía con lo decidido previamente por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en casos análogos.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 27. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 269 del CPACA, modificado por los artículos 17 y 77 de la Ley 2080 de 2021 y el artículo 14, numeral 3, del Acuerdo 080 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado. 3.2.

Cuestión previa 28. Tanto la ANDJ como la solicitante recalcaron que, mediante auto del 6 de octubre de 2022, rad. 11001-03-25-000-2020-00651-008, esta Sala extendió los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 al primer periodo en que la señora Ana Zoraida Castillo Ruiz prestó sus servicios como maestra a la SDIS.

Sin embargo, que en el pasado se hubieran extendido los efectos de la sentencia invocada a ese primer periodo, no implica que dicha decisión deba replicarse de manera automática e irreflexiva. 29. En efecto, como se puede observar, el criterio utilizado para extender los efectos de la sentencia de unificación invocada al primer periodo de la solicitante no correspondía a una línea jurisprudencial consolidada.

Además, es importante tener presente que las decisiones colegiadas reflejan la posición de los magistrados que integran la Sala, de modo que una nueva composición puede generar variaciones en el criterio decisorio. En ese sentido, una postura que anteriormente era disidente puede llegar a convertirse en mayoritaria, como resultado de un nuevo análisis de los argumentos expuestos durante el trámite del presente mecanismo. 30.

En relación con esto último, hay que recordar que la decisión de extender los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 al caso aludido no fue unánime, pues la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez salvó su voto, al igual que en otras decisiones análogas. Ese criterio disidente consistía en que la sentencia invocada «no fijó reglas concernientes a los elementos que se deben tener en cuenta para declarar la existencia de la relación laboral en materia de docentes»9; además, sostenía que debía surtirse «una etapa probatoria en la que se practiquen y 8 M.P. César Palomino Cortés. 9 Salvamento de voto de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Auto del 20 de enero de 2022. Radicado 11001- 03-25-000-2020-00476-00. M.P. César Palomino Cortés. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00209-00 (2523-2023) Solicitante: Ana Zoraida Castillo Ruiz Convocado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 valoren las pruebas decretadas con las que se demostraría la relación laboral que se alega»10. 31.

Por consiguiente, esa primera decisión no condiciona la que debe adoptarse en esta oportunidad. Dado que no existía una posición lineal, la Sala puede apartarse válidamente del criterio asumido en esa ocasión, siempre que existan fundamentos jurídicos que así lo sustenten. 3.3. Problema jurídico 32. Con el propósito de definir si es procedente extender los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 en los términos solicitados en este asunto, la Sala deberá resolver el siguiente interrogante: 33.

¿La señora Ana Zoraida Castillo Ruiz, en su condición de maestra «de tiempo completo en los jardines infantiles distritales para la atención integral a la primera infancia» entre el 20 de agosto de 2020 y el 4 de noviembre de 2022, se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho analizada en la sentencia de unificación cuyos efectos se persiguen? 34.

Con el propósito de resolver este interrogante, la Sala en adelante se referirá a: i) características generales del mecanismo de extensión de jurisprudencia; ii) caso concreto; iii) conclusión de la decisión; y iv) costas. 3.4. Mecanismo de extensión de jurisprudencia 35. La jurisprudencia, en tanto fuente de derecho en el CPACA, marca un avance significativo al consolidarse como herramienta de aplicación directa para la resolución de controversias en determinadas circunstancias y estableció su obligatoria observancia tanto a las autoridades administrativas como a quienes administran justicia en el ámbito de sus respectivas competencias.

Este cambio legislativo reflejó un proceso de adaptación que, desde la Constitución Política de 1991, ha buscado integrar la jurisprudencia como mecanismo esencial para alcanzar la igualdad de trato en la administración de justicia, al favorecer la solución uniforme de conflictos de tipo jurídico. 36. Lo anterior responde a la complejidad creciente de los conflictos sociales y a la necesidad de un sistema de justicia que garantice una resolución justa y congruente en casos análogos, con base en criterios establecidos previamente.

Bajo este nuevo marco constitucional, el legislador de 2011 a través del CPACA (artículo 1) estableció que el Estado debe actuar en todos sus niveles para proteger los derechos y libertades, con sujeción a la Constitución, el marco legal y, por su puesto, a los criterios que se 10 Ibidem. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00209-00 (2523-2023) Solicitante: Ana Zoraida Castillo Ruiz Convocado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 adoptan en las sentencias de unificación con el propósito de evitar conflictos judiciales futuros garantizando así un adecuado funcionamiento de la administraciones de justicia. 37.

Por su parte, el artículo 10 del CPACA instruye a las autoridades en lo referente a la aplicación de manera uniforme de las disposiciones legales y las sentencias de unificación del Consejo de Estado cuando existan similitudes fácticas y jurídicas al garantizar que los ciudadanos vean resueltos sus conflictos de acuerdo con decisiones previas en casos similares, promoviendo la justicia material y fortaleciendo la seguridad jurídica. 38.

Este novedoso sistema, de aplicación uniforme de la jurisprudencia, se concreta en el deber de la administración de extender los efectos de la jurisprudencia del Consejo de Estado y la posibilidad de acudir a este último tribunal cuando la administración guarde silencio o niegue la solicitud formulada con tal propósito. 39. En concreto, el artículo 102 del CPACA permite a terceros solicitar la extensión de los efectos de una sentencia de unificación, siempre que acrediten estar en condiciones fácticas y jurídicas equivalentes a las del fallo que invocan.

Para ello, el solicitante debe presentar una petición debidamente fundamentada, así como las pruebas relevantes y una referencia a la sentencia aplicable. A su vez, la administración debe responder en un plazo de 30 días, puede negar la extensión si considera que la situación del solicitante difiere del precedente. 40. En caso de que la autoridad guarde silencio o niegue la solicitud, el interesado, a través de apoderado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 269 del CPACA puede acudir al Consejo de Estado, para manifestar que se encuentra en similar situación de hecho y derecho respecto del demandante al que se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada, caso en el cual se dispondrá la extensión de la jurisprudencia y se ordenará el consecuente reconocimiento del derecho a que hubiere lugar, siempre que la situación del solicitante sea análoga a la analizada en la sentencia. 41.

En este punto, es importante recordar que la solicitud de extensión de jurisprudencia no tiene la connotación propia de un trámite contencioso, ya que no se trata en estricto sentido del ejercicio del derecho de acción y, por tanto, de una oportunidad para propiciar un debate probatorio con miras a establecer la identidad fáctica y jurídica que se requiere entre quien la solicita la extensión y el caso que dio lugar a la sentencia de unificación; con todo, si la solicitud prospera, la decisión tendrá los mismos efectos de la sentencia de unificación invocada respecto del solicitante sin que sea necesario someterse al trámite de todas y cada una de las etapas de un proceso declarativo.

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00209-00 (2523-2023) Solicitante: Ana Zoraida Castillo Ruiz Convocado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 42. En estos términos, la extensión de la jurisprudencia se convirtió en un mecanismo que además de garantizar un trato igual para quienes acuden a las autoridades sirve al propósito de descongestionar la labor de los tribunales al evitar litigios repetitivos sobre una misma temática.

Este avance refleja el compromiso del sistema jurídico colombiano con la igualdad material y la legitimidad, fortaleciendo la confianza en las instituciones y en el ejercicio de los derechos de los ciudadanos. 3.5. Caso concreto 43. Según lo expuesto en la solicitud, la señora Ana Zoraida Castillo Ruiz prestó sus servicios a la SDIS como maestra «de tiempo completo en los jardines infantiles distritales para la atención integral a la primera infancia».

En ese sentido, los contratos de prestación de servicios suscritos constan en la certificación del 16 de enero de 2023, suscrita por la subdirectora de contratación de la entidad11, en los siguientes términos12: Número de contrato 2020-10643 Tipo de contrato Prestación de servicios profesionales. Fecha de contrato 20/08/2020 Valor 3.212.000 Plazo 2.00 meses Fecha de inicio 21/09/2020 Fecha de terminación 20/12/2020 Objeto Apoyar la prestación del servicio para promover el desarrollo Integral de la primera infancia en el marco atención integral.

Número de contrato 2021-3618 Tipo de contrato Prestación de servicios profesionales. Fecha de contrato 29/03/2021 Valor 4.935.000 Plazo 3.00 meses Fecha de inicio 06/04/2021 Fecha de terminación 05/07/2021 Objeto Prestar servicios de apoyo a la gestión para promover el desarrollo integral de la primera infancia en los servicios de educación inicial con enfoque de atención integral de la SDIS en el marco del sistema distrital de cuidado.

Número de contrato 2021-8200 Tipo de contrato Prestación de servicios profesionales. 11 Samai, índice 3. 3_DemandaWeb_Demanda-anexosyautoqueordenaextender.pdf. págs. 17 a 28 12 Aunque el certificado incluye la totalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados entre la solicitante y la SDIS, la Sala transcribirá únicamente aquellos correspondientes al periodo respecto del cual se solicita la extensión de los efectos de la sentencia de unificación invocada.

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00209-00 (2523-2023) Solicitante: Ana Zoraida Castillo Ruiz Convocado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Fecha de contrato 24/06/2021 Valor 26.072.000 Plazo 8.00 meses Fecha de inicio 29/06/2021 Fecha de terminación 04/11/2022 Objeto Prestar servicios profesionales para promover el desarrollo integral de la primera infancia en los servicios de educación inicial con enfoque de atención integral de la SDIS en el marco del sistema distrital de cuidado. 44.

El 2 de enero de 2023, la señora Ana Zoraida Castillo Ruiz solicitó a la SDIS, en su condición de maestra «de tiempo completo en los jardines infantiles distritales para la integración a la primera infancia», la extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida por esta Sección del Consejo de Estado. 45.

La SDIS, a través de comunicación del 14 de febrero de 2023, negó la solicitud de la señora Ana Zoraida Castillo Ruiz, al manifestar que: i) la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 no estableció una regla de unificación en torno al elemento subordinación; ii) su situación fáctica y jurídica no era comparable con la de la sentencia de unificación invocada; y que iii) era necesario agotar una etapa probatoria dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 46.

Finalmente, el 27 de marzo de 2023, la señora Ana Zoraida Castillo Ruiz, través de apoderado judicial, radicó ante esta corporación la solicitud de extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016. 47. En este punto, y con el fin de resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia, es relevante señalar que la señora Castillo Ruiz prestó sus servicios a la SDIS entre el 20 de agosto de 2020 y el 4 de noviembre de 2022, «con solución de continuidad, y breves interrupciones».

En ese vínculo contractual cumplió, entre otras funciones, aquellas relacionadas con la construcción, implementación, divulgación y actualización del proyecto pedagógico destinado a promover el desarrollo integral de la primera infancia en el marco de una atención integral, según puede verse en los objetos contractuales transcritos en líneas anteriores. 48.

Así mismo, debe tenerse en cuenta que esta Sección del Consejo de Estado, a través de la sentencia CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, unificó su Radicación: 11001-03-25-000-2023-00209-00 (2523-2023) Solicitante: Ana Zoraida Castillo Ruiz Convocado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 jurisprudencia en torno a algunos aspectos puntuales en materia de relaciones laborales encubiertas en la labor docente, entre ellos: i) la aplicación del término prescriptivo; ii) la imprescriptibilidad de los aportes en materia pensional; iii) la caducidad del medio de control a través del cual se demanda su reconocimiento; iv) el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial; y v) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir. 49.

Para efectos de una mayor ilustración se transcriben las reglas de unificación adoptadas en esa oportunidad: 1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;

(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;

(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 50.

Asimismo, en punto de las reglas de unificación, se estableció: 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación. 51.

En aquella ocasión, la Sala Plena de esta Sección se ocupó del caso de Lucinda María Consuelo Cordero Causil quien, habiendo prestado sus servicios como docente oficial durante 13 años y 1 mes al municipio de Ciénega de Oro, Córdoba, reclamaba Radicación: 11001-03-25-000-2023-00209-00 (2523-2023) Solicitante: Ana Zoraida Castillo Ruiz Convocado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 el reconocimiento de una relación laboral encubierta.

Así se observa en el acápite denominado fundamentos fácticos de la referida providencia: 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la demandante que prestó sus servicios al municipio de Ciénaga de Oro por 13 años y 1 mes, tiempo en el que no se le pagaron sus prestaciones sociales. Que (i) desde el 1 de julio de 1986 hasta el 30 de diciembre de 1997, estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios, como “maestra municipal”;

(ii) para el año 1998 fue “…amparada por la ley 60 y 115 situación legalizada atreves del decreto N° 057 de enero 31 de 2002 por no estar certificado el municipio…” (sic); (iii) continuó vinculada como maestra en la escuela “nuevas aguascoloradas” desde el “…01 de febrero de 2002 hasta [el] 10 de Marzo de 2011” (sic); y (iv) fue declarada “…insubsistente mediante decreto 1041 de 12 de julio de 2010 sin que [en] dicho acto mediara el por qué (sic) se estaba tomando esta decisión”.

Aduce que se trató de una verdadera relación laboral, por cuanto prestó sus servicios como docente de tiempo completo en la “escuela El Brujo” bajo subordinación, en tanto cumplía las órdenes del rector de dicha institución y el secretario de educación municipal en iguales condiciones que los demás 52. Teniendo en cuenta todo lo expuesto, y contrastadas las situaciones de hecho y de derecho de la solicitante Ana Zoraida Castillo Ruiz y de quien figuró como demandante en el medio de control que dio lugar a la sentencia de unificación, resultan evidente las notorias diferencias entre ambas. 53.

En efecto, la solicitante, a diferencia de la señora Cordero Causil, no prestó sus servicios como docente oficial de acuerdo con los lineamientos generales previstos en la Ley 715 de 1994 en materia de educación, por el contrario, sus labores, según quedó visto, estuvieron relacionadas con la promoción del desarrollo integral de la primera infancia en el marco de la atención integral en jardines infantiles, de acuerdo con las funciones asignadas a la SDIS, a través del Decreto distrital 607 del 28 de diciembre de 2007 y la Ley 1098 de 2006. 54.

En estos términos, es factible concluir que la señora Ana Zoraida Castillo Ruiz no cumplió labores como docente oficial, adscrita a una institución educativa, a través de sendos contratos de prestación de servicios, bajo una continua subordinación por parte de las autoridades educativas municipales, como sí ocurrió en el caso que dio lugar a la sentencia de unificación cuyos efectos solicita se le extiendan.

Se trata entonces, de situaciones de hecho completamente diferentes. En consecuencia, no es posible acceder a la presente solicitud de extensión de jurisprudencia. 55. En este punto, la Sala recuerda que la sentencia de unificación CE-SUJ2-005- 16 del 25 de agosto de 2016, cuyos efectos aquí se persiguen, no estableció una suerte de presunción que permita tener por acreditado el elemento Radicación: 11001-03-25-000-2023-00209-00 (2523-2023) Solicitante: Ana Zoraida Castillo Ruiz Convocado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 subordinación en la labor docente, toda vez que, como se puede ver en dicha sentencia, las reglas de unificación allí establecidas encuentran su origen en un análisis detallado de la situación fáctica y jurídica de la entonces demandante la que, se reitera, difiere de la aquí solicitante. 56.

Así las cosas, debe concluirse que, los documentos que se aportaron con la solicitud de extensión de jurisprudencia no dan cuenta de la identidad fáctica y jurídica entre este asunto y los supuestos de la sentencia de unificación que se invoca. En estas condiciones, lo pretendido por la parte solicitante se traslada al escenario del debate probatorio judicial el cual está vedado en este tipo de trámites13. 3.6.

Conclusión de la decisión 57. A partir del estudio de la situación fáctica y jurídica de la señora Ana Zoraida Castillo Ruiz, del alcance de la figura de la extensión de jurisprudencia y los contornos fácticos y jurídicos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, se concluye, que no es posible extender sus efectos a la solicitante, dado que, en la referida providencia de unificación no se estableció una presunción que permita en este tipo de trámites dar por acreditado el elemento subordinación propio de una relación laboral. 3.7.

Costas 58. Si bien el inciso final del artículo 269 del CPACA establece que el Consejo de Estado condenará en costas siempre que la solicitud de extensión de jurisprudencia sea manifiestamente improcedente, la Sala estima que en el caso particular, pese a que se negará la solicitud de extensión de jurisprudencia, no se considera manifiestamente improcedente en tanto que la parte solicitante, a través de su escrito, expuso en forma pormenorizada las razones de hecho y de derecho que a su juicio le permitían perseguir los efectos de la sentencia de unificación, aportando el material documental que estimó relevante para apoyar sus afirmaciones. 59.

En estos términos, se considera que la solicitud fue debidamente motivada, planteando un análisis actual y relevante de cara a la extensión de los efectos de la sentencia CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, por lo que la Sala se abstendrá de imponer condena en costas. En mérito de todo lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado 13 En estos mismos términos se pronunció la Sala en providencia de 29 de agosto de 2024, radicado 11001-03-25- 000-2022-00656-00 (5969-2022).

MP. Juan Enrique Bedoya Escobar. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00209-00 (2523-2023) Solicitante: Ana Zoraida Castillo Ruiz Convocado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 IV.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud extensión de jurisprudencia presentada por la señora Ana Zoraida Castillo Ruiz, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme la presente actuación, dispóngase su archivo previas las anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO Magistrada (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx