11001031500020250450400 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04504-00 Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila).

Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Temas: Acción de tutela contra providencia judicial. Control del constitucionalidad y legalidad de acuerdos municipales. Acuerdo por medio del cual se autorizó un cupo de endeudamiento y se autoriza al alcalde para celebrar operaciones de crédito y celebrar contratos de empréstitos. Decisión: Niega el amparo.

La Sala decide la acción de tutela formulada por Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila), contra del Tribunal Administrativo del Huila. I.

ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 21 de julio de 2025, Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel y por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, salud y vida en condiciones dignas de los habitantes del municipio mencionado. 2.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó revocar la sentencia de única instancia proferida el 8 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual declaró la invalidez del Acuerdo No. 07 de 2024 emitido por el Concejo Municipal de Teruel, «por medio se autoriza un cupo de endeudamiento y se autoriza al alcalde municipal de Teruel - Huila para gestionar, negociar y realizar operaciones de crédito público, celebrar contratos de empréstito y se dictan otras disposiciones»; y, en su lugar, ordenarle a la autoridad judicial precitada emitir una nueva decisión, en la que se tengan en cuenta las consideraciones del juez constitucional. 3.

Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, afirmó que presentó ante el Concejo Municipal de Teruel un proyecto de acuerdo para que le autorizaran un cupo de endeudamiento con el fin de gestionar, negociar y realizar Radicado: 11001-03-15-000-2025-04504-00 Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co operaciones de crédito público y celebrar contratos de empréstito interno, con el propósito de financiar obras prioritarias para la población, en especial las de adecuación urgente de la infraestructura física de la ESE Hospital San Roque de ese municipio, la cual se encuentra en una lamentable situación. 4.

Luego de llevar a cabo el procedimiento correspondiente, la mencionada corporación profirió el Acuerdo No. 07 del 31 de octubre del 2024, «por medio se autoriza un cupo de endeudamiento y se autoriza al alcalde municipal de Teruel - Huila para gestionar, negociar y realizar operaciones de crédito público, celebrar contratos de empréstito y se dictan otras disposiciones». 5.

En el referido acto, se autorizó al mandatario local, hasta el 31 de diciembre de 2024, para celebrar un contrato de empréstito interno hasta por $3.080.364.064, con un plazo máximo de 8 años. Por lo anterior, el alcalde celebró dicho contrato con Bancolombia, el 26 de diciembre de 2024. 6. El departamento del Huila formuló solicitud de control constitucional y de legalidad 1 contra el Acuerdo No. 07 del 31 de octubre del 2024 del Concejo Municipal de Teruel.

Para el efecto, afirmó que la corporación mencionada autorizó al acalde para celebrar un contrato de empréstito sin contar con el concepto previo del Departamento Nacional de Planeación (DNP), conforme lo dispuesto en el inciso 4 del artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015, modificado por el Decreto 1575 de 2022 7. El 8 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo del Huila acogió la aludida observación y, en consecuencia, dejó sin validez el Acuerdo No. 07 del 31 de octubre del 2024.

Como fundamento de la decisión, explicó que el referido acuerdo estaba viciado, porque el Concejo Municipal de Teruel lo profirió sin contar con concepto previo del DNP, el cual debía allegarse en la fase de debate y aprobación del proyecto de acuerdo, pues constituye un requisito previo indispensable y/ necesario para autorizar operaciones de crédito público destinadas a financiar gastos de inversión. 8.

Adicionalmente, indicó que contrario a lo manifestado por la parte demandada, consistente en que la norma reglamentaria mencionada aplica para la fase posterior de celebración contractual (operación de crédito) y no para el trámite de autorización, el concepto del DNP constituye un requisito previo para la validez misma del acto de autorización y, por lo tanto, su omisión afecta sustancialmente la legalidad del acto administrativo. 9.

Igualmente, desestimó el argumento de que el artículo 276 del Decreto Ley 1333 de 1986 excluye la necesidad de autorizaciones o avales por parte del Gobierno Nacional para contratos de crédito interno de las entidades territoriales, al considerar que no existe contradicción normativa, ya que la disposición del Decreto 1 Con radicado 41001-23-33-000-2024-00360-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04504-00 Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1068 de 2015 no exige una autorización, sino un concepto técnico del DNP, lo cual es una exigencia distinta y adicional. 10.

Finalmente, frente a la interpretación sistemática propuesta por el municipio, el Tribunal resolvió que el Decreto 1775 de 2022 que modificó el artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015 es posterior a todas las normas de rango superior citadas por la defensa y estaba vigente, por lo que debía presumirse legal y obligatorio. 11. El 29 de abril de 2025, la parte demandada solicitó aclaración y adición de la sentencia mencionada, debido a que la autoridad accionada no expuso las razones por las cuales se apartó de su precedente de 2019.

Sin embargo, el 10 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo del Huila denegó la anterior solicitud. 12. Como fundamentos de derecho, el accionante afirmó que el Tribunal Administrativo del Huila, al expedir la sentencia del 8 de abril de 2025, incurrió en defecto sustantivo, al emplear erradamente el inciso 4 del artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015, modificado por el Decreto 1575 de 20222, a pesar de que los contratos de crédito interno que celebran los municipios con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera no requieren para su validez la autorización previa o la aprobación posterior de ninguna autoridad nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 276 del Decreto Ley 1333 de 1986. 13.

En el mismo sentido, indicó que el numeral 3 de artículo 279 ibídem dispone que las operaciones de crédito interno de los municipios deben contar únicamente con el concepto técnico de la respectiva oficina local de planeación, mas no con concepto del DNP. 14. Consideró que la disposición reglamentaria mencionada no resultaba aplicable a dicho acto por referirse exclusivamente a las operaciones de crédito en sentido estricto, es decir, la celebración del contrato, que es un acto bilateral posterior al acto de autorización que confiere el concejo municipal. 15.

Para el efecto, explicó que uno corresponde al acto previo de autorización que el concejo municipal otorga al alcalde para celebrar el contrato de empréstito, de naturaleza político-administrativa y cuyo marco normativo son los artículos 313 (numerales 1 y 3) de la Constitución Política y 32 (numeral 3 y parágrafo 4) de la Ley 136 de 1994, así como el correspondiente acuerdo que expida el concejo para regular dichas autorizaciones; y, el otro es la operación de crédito público como tal, es decir, la celebración del contrato por parte del alcalde una vez es autorizado. 2 Artículo 2.2.1.6.

Emisión de Conceptos. «[…] ara las operaciones de crédito público y asimiladas internas de la Nación y de las entidades descentralizadas del orden Nacional, las entidades territoriales y sus descentralizadas, incluidos los patrimonios autónomos que éstas constituyan, que comprendan el financiamiento de gastos de inversión se requerirá concepto del Departamento Nacional de Planeación - DNP.

Los conceptos del Departamento Nacional de Planeación - DNP se expedirán sobre la justificación técnica del proyecto y la alineación con el respectivo Plan de Desarrollo y las políticas sectoriales aplicables. Así mismo, deberán verificar que el endeudamiento de las Entidades Estatales se encuentra en el nivel adecuado teniendo en cuenta su situación financiera y su proyección financiera.

De otra parte, manifestó que la autoridad accionada incurrió en defecto fáctico, puesto que no valoró el Oficio No. 20244381478341 del 27 de diciembre de 2024, emitido por el DNP y dirigido al municipio de Neiva, «en el cual esa autoridad explicó que no se requiere de su concepto para las operaciones de crédito interno de las entidades territoriales», a pesar de su importancia. 17.

Sostuvo el Tribunal Administrativo del Huila desconoció el precedente fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-738 de 2001 y por aquella autoridad judicial en la Sentencia del 27 de agosto de 2019, en el proceso con radicado No. 41001-23-33-000-2019-00179-00, en la que se dispuso que «los acuerdos de autorización impartidos por los concejos municipales son actos político- administrativos previos, sujetos a un régimen normativo propio y distinto al que rige los contratos que eventualmente se celebren con base en dicha autorización». 18.

Por último, aseguró que la providencia cuestionada adolece de defecto orgánico, comoquiera que la demanda de observación fue presentada por la jefe de la Oficina Jurídica del Departamento del Huila, quien alegó actuar con base en la Resolución No. 009 de 2008 emitida por el gobernador3, por medio de la cual se delegaron al director del Departamento Administrativo Jurídico funciones relacionadas con la actividad de defensa judicial.

Sin embargo, dicha delegación no resulta suficiente para suplir la exigencia constitucional del numeral 10 del artículo 305 de que es al gobernador quien formule la observación o el funcionario a quien este delegue dicha facultad de forma expresa y específica. Intervenciones4 19. El Tribunal Administrativo del Huila afirmó que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, toda vez que el accionante se limitó a reiterar los mismos argumentos expuestos en la contestación de la observación, haciendo énfasis en el principio de autonomía territorial, los cuales ya fueron analizados en la decisión cuestionada. 20.

Aclaró que el demandante participó en el proceso ordinario a través de apoderado, sin controvertir la legitimidad en la causa por activa del Departamento del Huila, por lo que la acción de tutela no es la instancia adecuada para resolver asuntos que podrían haberse dirimido en dicho proceso. 21. Señaló que no se vulneró el derecho a la igualdad del municipio de Teruel, pues el hecho de que otros municipios del Huila, como La Argentina y Yaguará, hayan recibido conceptos del DNP indicando que no requerían dicho concepto para operaciones de crédito, no puede ser utilizado como comparación válida, especialmente cuando esos documentos no fueron aportados al proceso.

Cada 3 «Por medio del cual se delegan en el director del Departamento Administrativo jurídico unas funciones relacionadas con la actividad de Defensa Judicial Administrativa y Constitucional del Departamento». 4 El 23 de julio de 2025, se admitió la acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Huila y se vinculó al departamento del Huila, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación (DNP), al Concejo Municipal de Teruel y a Rubén Darío Valbuena Garzón. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04504-00 Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situación debe analizarse de manera individual y coherente con las facultades otorgadas en cada caso. 22.

Finalmente, indicó que no puede considerarse como un defecto sustantivo la interpretación realizada por la autoridad, ya que ello implicaría que el juez constitucional actúe como una instancia adicional para decidir sobre la validez del acuerdo observado. En todo caso, precisó que la interpretación está debidamente fundamentada en el proveído censurado.

En estos términos, concluyó que la acción de tutela es improcedente, pues no se superó el requisito general de relevancia constitucional y, además, no se transgredieron los derechos fundamentales reclamados por la parte actora. 23. El Departamento Nacional de Planeación (DNP) expresó que carece de competencia legal que le permita pronunciarse u oponerse a las pretensiones, pues se trata de una operación de crédito interno, la cual es de resorte exclusivo del ente territorial, en consonancia con el marco legal vigente para este tipo de operaciones de crédito, las cuales en todo caso deberán tener visto bueno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 24.

Vladimir Salazar Arévalo, en calidad de apoderado judicial del municipio de Teruel en el trámite ordinario, manifestó coadyuvar la acción de tutela. Para ello, previo a exponer sus argumentos de desacuerdo, explicó que el 25 de junio de 2025 radicó una petición ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitando que la entidad corrigiera y/o aclarara el inciso 4 del artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015, modificado por el artículo 3 del Decreto 1575 de 2022. 25.

Indicó que, el 22 de julio de 2025, dicha entidad negó la solicitud, al considerar que no existe ambigüedad ni error en el decreto que sugiera que las operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales requieren concepto previo del DNP. 26. En relación con el fondo del asunto, adujo que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo al aplicar incorrectamente el artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015 a una materia claramente regulada por normas de rango superior, como la Constitución y la ley.

Asimismo, sostuvo que el Tribunal Administrativo del Huila desconoció el precedente al no tener en cuenta la Sentencia C-738 de 2001 de la Corte Constitucional ni el fallo emitido en el proceso con radicado No. 41001-23-33-000-2019-00179-00, en el cual la autoridad judicial accionada fijó una posición sobre los empréstitos municipales. 27.

Finalmente, indicó que la providencia cuestionada incurrió en defecto fáctico, pues no valoró el concepto emitido por el DNP, en el que se explica claramente que no se requiere su intervención para la celebración de operaciones de crédito interno por parte de los municipios. 28. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público expresó que carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que la parte accionante pretende Radicado: 11001-03-15-000-2025-04504-00 Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controvertir la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se declaró la invalidez del Acuerdo 007 de 2024, en el medio de control de observación, dentro del cual esa cartera ministerial no fue parte, por lo que no puede atribuírsele la vulneración, ni por acción u omisión, de los derechos fundamentales reclamados por la parte accionante.

En consecuencia, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional. 29. La Gobernación del Huila indicó que esa entidad planteó sendos cuestionamientos al acuerdo precitado, en cumplimiento del deber previsto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, esto es, remitir los acuerdos municipales al Tribunal Administrativo del Huila, cuando se advierte que una disposición es contraria a la Constitución y la ley, autoridad judicial a la que le corresponde decidir si esta tiene sustento jurídico y en consecuencia decidir sobre su validez y permanencia en el ordenamiento jurídico.

Por lo anterior, no puede imputársele violación de derecho fundamental alguno. 30. Adicionalmente, aclaró que en el proceso la directora del Departamento Administrativo Jurídico de la Gobernación del Huila se otorgó poder a un profesional del derecho de esa dependencia para promover la respectiva solicitud de revisión constitucional y legal del acto administrativo mencionado, cuya actuación se surtió conforme a las facultades que el gobernador delegó al director de esa dependencia desde el año 2008. 31.

Finalmente, señaló que el Tribunal Administrativo del Huila en ejercicio de su función jurisdiccional emitió una decisión debidamente motivada en desarrollo del proceso ordinario, por lo que acceder a lo solicitado por vía tutela implicaría una seria afectación a los principios de juez natural y de seguridad jurídica y cosa juzgada, pues lo que el accionante intenta realmente es revivir un debate que fue ampliamente discutido y resuelto conforme a derecho.

En esos términos, solicitó declarar improcedente la acción de la referencia. 32. Algunos habitantes de la comunidad de Teruel5 indicaron que acuden a la presente acción en atención al deterioro del hospital municipal, situación que se agrava por la imposibilidad de ejecutar los recursos de un empréstito gestionado por el municipio, pero no aprobado por el Tribunal Administrativo del Huila. 33.

Señalaron que esa decisión, aunque enmarcada en procedimientos legales, impidió el desarrollo de un proyecto que pretendía mejorar la infraestructura hospitalaria que está en pésimas condiciones. Como consecuencia, cientos de personas están expuestas a un sistema de salud colapsado por falta de instalaciones adecuadas, lo que vulnera el derecho a la salud, vida y dignidad de 5 Elisabeth Laguna Guerrero, María Elcy Velasco Osso, Manuel Alejandro David Jorge, Aracely Laguna de Zapata, Sandra Liliana Herrera, Héctor Ángel Cerquera, Adriana Milena Ramírez Velasco, Beatriz Penagos Montaño, Jesús Ricardo Cardozo Penagos, Duvan Darío Laguna Camacho, Francisco Javier Laguna Vargas, Karen Lucía Trujillo Moreno, Jair Yadier Alfaro Sánchez, Andrea del Pilar Penagos Laguna, Briyid Laguna Laguna, Alba Rocío Baicue Medina, Marleny Penagos Rodríguez, Julio César Castro Pérez, Eduardo Trujillo Villegas, Stella Camacho de Vargas, Luis Elias Vargas Bustamante, Lina Marcela Pérez Ladino, Jorge Leonardo Rivera Leyva, José Leonardo Cardozo Penagos, Cristian Camilo Salazar Sánchez, Floresmiro Penagos Molina, Yesica Fernanda Martínez Calderón, Domitila Montano de Penagos, Diana Maritza Herrera Laguna, Celimo Penagos Cerquera, Diana Paola Lizcano Perdomo, Edna Maryobi Gómez y Diego Armando Laguna Gaitán. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04504-00 Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co muchos habitantes.

Resaltaron que el hospital municipal es el único dentro de salud de primer nivel. Por lo anterior, solicitaron evaluar con enfoque humanitario y territorial la grave afectación que vive su comunidad. 34. La ESE Hospital San Roque de Teruel manifestó que enfrenta una grave situación relacionada con su infraestructura física, la cual compromete seriamente la adecuada prestación del servicio de salud a la población del municipio.

Puntualizó que esa problemática fue documentada en el informe de visita No. ICC 122-2023, del 3 de noviembre de 2023, en el que se identificaron, entre otros hallazgos relevantes: la ausencia de ambientes de aseo exclusivos para los servicios de urgencias, hospitalización y atención del parto; la falta de una estación de enfermería independiente para hospitalización y partos; la inexistencia de una sala de procedimientos en hospitalización; habitaciones que no cumplen con las áreas mínimas requeridas por paciente; la carencia de una habitación individual para aislamiento; deficiencias en la sala de partos, la cual no cuenta con sistema de vacío, y una infraestructura eléctrica en condiciones críticas que compromete gravemente la continuidad y seguridad en la prestación de los servicios de salud. 35.

Adicionalmente, señaló que la situación financiera de la entidad imposibilita materialmente la ejecución de las inversiones necesarias para subsanar las deficiencias identificadas. En efecto, los estados financieros con corte al 31 de diciembre de 2024 evidencian una realidad preocupante, que fue puesta en conocimiento de esta Corporación. 36.

En virtud de lo anterior, solicitó, en calidad de coadyuvante, que se acojan las pretensiones del accionante y, en consecuencia, se revoque la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 8 de abril de 2025, con el fin de garantizar el acceso efectivo a los recursos necesarios para la adecuación de la infraestructura física del Hospital.

II. CONSIDERACIONES Competencia 37. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestión previa 38.

Sea lo primero señalar que pese a que la parte actora invocó como desconocidas varias garantías constitucionales, la Sala centrará su análisis en la presunta vulneración al debido proceso comoquiera (1) los reparos están enmarcados como defectos predicables de una providencia judicial proferida en el marco de un proceso en el que se estudió la validez constitucional y legal de un acuerdo municipal con ocasión a unas observaciones hechas por el gobernador del Radicado: 11001-03-15-000-2025-04504-00 Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Huila y (2) la vulneración de los demás derechos se presentó como consecuencia de aquella afrenta al debido proceso alegada 6.

En ese orden, de encontrarse demostrada aquella vulneración bastará para conceder el amparo solicitado. 39. Asimismo, debe aclararse que accederá a la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la medida en que dicha entidad no intervino en el medio de control de observación cuya sentencia es objeto de análisis en esta sede.

Adicionalmente, aunque el accionante solicitó su vinculación, no formuló ningún reproche concreto ni dirigió pretensión alguna en su contra. Problema jurídico 40. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si el Tribunal Administrativo del Huila, al expedir la Sentencia del 8 de abril de 2025, incurrió en (i) defecto sustantivo, al utilizar, según el accionante, una norma para determinar la validez del Acuerdo 07 de 2024 que no era aplicable;

(ii) defecto fáctico, al no valorar la respuesta emitida por el DNP; y/o (iii) defecto orgánico, al haber asumido el conocimiento de una demanda (solicitud de revisión de validez) presentada por una autoridad que no estaba facultada para ello. Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 41. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, comoquiera que (1) la controversia goza de relevancia constitucional, toda vez que el debate gira en torno a la presunta transgresión del derecho fundamental al debido proceso, se argumentaron con suficiencia los reparos alegados, no se observa que la parte accionante pretenda emplear el presente mecanismo como una instancia adicional para reabrir el debate ya zanjado y la discusión no versa sobre un asunto de mera legalidad o carácter eminentemente económico;

(2) se tiene acreditada la legitimación, tanto activa como pasiva, puesto que el municipio de Teruel es el titular de la garantía constitucional que se invoca como vulnerada, y el Tribunal Administrativo del Huila es la autoridad que profirió la decisión que se cuestiona en el escrito de amparo; (3) no existe otro mecanismo judicial que permita a la parte actora procurar la defensa de sus derechos constitucionales7;

(4) la acción de tutela se presentó el 21 de julio de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia del 10 de junio de 20258, mediante la cual se resolvió una solicitud de aclaración y adición con respecto a la Sentencia del 8 de abril de 2025; (5) identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de 6 Aunado a lo anterior no puede perderse de vista que los derechos a la saludo y vida en condiciones dignas fueron invocados respecto de los habitantes del municipio. 7 Es preciso señalar que (1) el proceso ordinario fue de única instancia y su trámite esta reglado en el Decreto Ley 1333 de 1986, y (2) el reparo relativo al defecto orgánico, en los términos presentados por la parte actora, no concuerda por sí mismo alguno de las causales de nulidad. 8 Notificación por estado el 11 de junio de 2025.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04504-00 Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales; y (6) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza. Análisis de vulneración alegada: estudio de los defectos 42.

La Sala negará el amparo solicitado, con fundamento en las razones que a continuación se exponen: 43. Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel, solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso, el cual estimó vulnerado por el Tribunal Administrativo del Huila, al expedir la Sentencia del 8 de abril de 2025, comoquiera que incurrió en defecto sustantivo, al aplicar erróneamente el inciso 4 del artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015, modificado por el Decreto 1575 de 2022, para estudiar la validez del Acuerdo No. 07 de 2024, pese a que los contratos de crédito interno de los municipios con entidades supervisadas por la Superintendencia Financiera no requieren autorización previa o aprobación posterior de ninguna autoridad, conforme al artículo 276 del Decreto Ley 1333 de 1986.

Además, señaló que dicha disposición no resultaba aplicable al referirse exclusivamente a las operaciones de crédito en sentido estricto, es decir, la celebración del contrato, un acto bilateral posterior al acto administrativo de autorización que confiere el concejo municipal. 44. Pues bien, para resolver el anterior desacuerdo y los relativos a los defectos fáctico y orgánico, la Sala considera imperioso realizar un análisis de los argumentos en que se apoyó el Tribunal Administrativo del Huila para acoger la observación hecha por el gobernador del Huila y, en consecuencia, dejar sin validez el Acuerdo No. 07 de 2024 del Concejo Municipal de Teruel, «[p]or medio del cual se autoriza un cupo de endeudamiento y se autoriza al alcalde municipal de Teruel - Huila para gestionar, negociar y realizar operaciones de crédito público, celebrar contratos de empréstito y se dictan otras disposiciones». 45.

Así, se observa que el Tribunal Administrativo del Huila, en la providencia censurada, explicó que el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política le confirió a los concejos la facultad de: «(…) autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones que le corresponde al concejo» y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 le asignó a esas corporaciones la responsabilidad de «[r]eglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que se requiere autorización previa del concejo». 46.

A su vez, indicó que las operaciones de crédito, las facultades de los alcaldes para su celebración (previa autorización de los concejos municipales) y las Radicado: 11001-03-15-000-2025-04504-00 Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila) 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co generalidades de su trámite, están consagradas en los artículos 2769, 27710, 27811 y 27912 del Decreto Ley 1333 de 1986. 47.

Por otra parte, expuso que el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 señaló que las operaciones de crédito son las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales.

Asimismo, resaltó que en la referida norma se puntualizó que las entidades territoriales y sus descentralizadas se regularán por las disposiciones contenidas en los Decretos Ley 1222 y 1333 de 1986, que continúan vigentes, salvo lo previsto en forma expresa en esta ley. 48. Adicionalmente, indicó que el Decreto 1068 de 201513, modificado por el artículo 5 del Decreto 1575 de 2022, en cuanto a su ámbito de aplicación, refirió que este aplica a las operaciones de crédito público y asimiladas, las de manejo de deuda pública y las conexas con las anteriores de que trata el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, que realicen las siguientes entidades estatales, aun cuando estén sometidas al derecho privado. 49.

Además, precisó que la disposición mencionada definió las operaciones de crédito como aquellas que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago, así como aquellas mediante las cuales la entidad estatal actúa como deudor solidario o cuando otorgue garantías sobre obligaciones dinerarias con plazo para su pago.

Dentro de estas operaciones están comprendidas, entre otras, la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, el financiamiento con proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago dinerarias con plazo para su pago. 50. En esos términos, consideró que la celebración de contratos de empréstito está prevista por el legislador como una operación de crédito, la cual, por ende, no es ni corresponde a la ejecución del contrato mismo, como señalaran los intervinientes en ese asunto. 9 Artículo 276.

Los contratos de empréstito que celebren los municipios y sus entidades descentralizadas, se someten a los requisitos y formalidades que señale la ley, y los que sólo se refieran a créditos internos que se celebren con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, no requerirán para su validez la autorización previa o la aprobación posterior de ninguna autoridad intendencial, comisarial, departamental o nacional. 10 Artículo 277.

Son créditos internos los pactados en moneda nacional o extranjera que se reciban y paguen en pesos colombianos, sin que se afecte la balanza de pagos. 11 Artículo 278. Las operaciones de crédito público interno que proyecten celebrar los Municipios serán tramitadas por el alcalde. Compete al Alcalde Municipal la celebración de los correspondientes contratos. 12 Artículo 279.

Las operaciones de crédito a que se refiere el artículo anterior deben estar acompañadas de los siguientes documentos: 1. Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y sujeción a los planes y programas que estén adelantando las respectivas administraciones seccionales y municipales junto con la proyección del servicio de la deuda que se va a contraer. 2.

Autorización de endeudamiento expedida por el Concejo Municipal. 3. Concepto de la oficina de planeación municipal o de la correspondiente oficina seccional si aquélla no existiere sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto. 4. Relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio anual, certificada por la autoridad competente. 5.

Presupuesto de rentas y gastos de la vigencia en curso y sus adiciones y modificaciones legalmente autorizadas. 13 Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04504-00 Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila) 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51.

Ahora, en cuanto a las operaciones de crédito público que constituyan, entre otras, las entidades territoriales, para el financiamiento de gastos de inversión, precisó que el artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015, estableció que se requerirá concepto del DNP14. 52. Así las cosas, bajo el anterior marco normativo, el Tribunal del Huila consideró que el Acuerdo No. 07 de 2024 desconocía lo dispuesto en el inciso 4 del artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015 modificado por el artículo 3 del Decreto 1575 de 2022, porque en su trámite para estudio y aprobación ante el concejo municipal, no contaba con el concepto emitido por el DNP.

Textualmente, expuso lo siguiente: «[L]a Sala considera que el Acuerdo No. 07 de 2024 expedido por el Concejo municipal de Teruel – Huila, desconoce lo dispuesto en el inciso 4° del artículo 2.2.1.6. del Decreto 1068 de 2015 modificado por el artículo 3° del Decreto 1575 de 2022, porque en su trámite para estudio y aprobación ante el concejo municipal, no contó con el concepto emitido por el Departamento Nacional de Planeación sobre justificación técnica y alineación con el plan nacional de desarrollo en cuanto se trata de autorizar al alcalde municipal de Teruel para realizar una operación de crédito público consistente en celebrar el contrato de empréstito de que trata el acuerdo observado, conforme se echó de menos, tanto en el texto de la ponencia en segundo debate reglamentario, como en la parte considerativa del acuerdo observado.

En consonancia con lo anterior, tanto el municipio de Teruel, como el concejo de dicha municipalidad, en sus contestaciones, manifestaron oponerse al cargo bajo estudio, por cuanto aseguran que para la autorización contenida en el acuerdo observado, no se requiere del aludido concepto, por tanto, es claro que no se contó con el concepto del DNP, aun cuando la norma antes señalada, así lo exige para las operaciones de crédito público internas que constituyan, entre otras, las entidades territoriales y sus descentralizadas, para el financiamiento de gastos de inversión, como aquí ocurre.

Ahora bien, el municipio de Teruel, la corporación edilicia de dicha municipalidad y la intervención del ciudadano Rubén Darío Valbuena Garzón, al defender la validez del acuerdo observado, enfatizan su desacuerdo con el cargo primero planteado por el gobernador del Huila, en tanto, señalan que el artículo 2.2.1.6. del Decreto 1068 de 2015 modificado por el Decreto 1575 de 2022 contraría lo previsto en las normas que regulan el crédito público territorial, en especial porque el Decreto 1333 de 1986, en su artículo 276 dispone: “Los contratos de empréstito que celebren los municipios y sus entidades descentralizadas, se someten a los requisitos y formalidades que señale la ley, y los que sólo se refieran a créditos internos que se celebren con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, no requerirán para su validez la autorización previa o la aprobación posterior de ninguna autoridad intendencial, comisarial, departamental o nacional” (Subrayas de la sala).

Así mismo, los defensores del acuerdo observado hacen énfasis que el artículo 279 de dicho Código de Régimen Municipal, prevé los requisitos que debe cumplir el ejecutivo para suscribir un contrato de empréstito, sin que allí se mencione que se requiere de un concepto por parte del Departamento Nacional de Planeación. Además, el acuerdo objetado autoriza al alcalde para que constituya la operación de crédito público, consistente en celebrar un contrato de empréstito para financiar gastos de inversión, el 14 Textualmente, el articulo referido señala lo siguiente: «Para las operaciones de crédito público y asimiladas internas de la Nación y de las entidades descentralizadas del orden Nacional, las entidades territoriales y sus descentralizadas, incluidos los patrimonios autónomos que éstas constituyan, que comprendan el financiamiento de gastos de inversión se requerirá concepto del Departamento Nacional de Planeación - DNP.

Los conceptos emitidos por el Departamento Nacional de Planeación - DNP deberán establecer como mínimo la vigencia de estos y, en caso de ser procedente, el monto máximo a que se refiere dicho concepto». Radicado: 11001-03-15-000-2025-04504-00 Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila) 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual debe estar acompañado de los requisitos señalados en el artículo 279 del Decreto 1333 de 1986, mientras que el inciso 4° del artículo 2.2.1.6. del Decreto 1068 de 2015 alude es un requisito previo a la realización de las operaciones de crédito público, en tanto, lo que hace es complementar los requisitos para que la corporación edilicia pueda autorizar al alcalde la celebración del mismo.

Sumado a lo anterior, el Decreto 1575 de 2022 ya mencionado, en su parte considerativa prevé “dado que las operaciones de crédito público y asimiladas, comprenden el financiamiento de gastos de funcionamiento y de inversión, resulta necesario aclarar el contenido, vigencia y las instancias responsables de emitir los conceptos relacionados con la capacidad financiera de las entidades, previo a la celebración de las operaciones de crédito público y asimiladas.

Lo anterior, con el fin de realizar un seguimiento responsable del nivel de endeudamiento de las entidades estatales atendiendo a la situación financiera, niveles adecuados de liquidez, solvencia y capacidad de pago” (Subrayas de la Sala), como puede verse, este decreto es posterior a las normas invocadas por el extremo pasivo (en defensa del acuerdo enjuiciado), decreto que se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico colombiano y del que se presume su legalidad.

El Tribunal no acoge los planteamientos de los intervinientes (municipio de Teruel, el concejo municipal y el ciudadano), como quiera que el inciso 4° del artículo 2.2.1.6. del Decreto 1068 de 2015 (modificado por el Decreto 1575 de 2022), alude es a un concepto previo del DNP sobre la justificación técnica y su conformidad con el Plan Nacional de Desarrollo y no a una autorización suya (como señala el artículo 276 del Decreto Ley 1333 de 1986), lo cual es distinto, por tanto, no hay lugar a aplicar la excepción de ilegalidad deprecada por el ciudadano interviniente, pues las normas antes mencionadas no se contraponen, en tanto el Código de Régimen Municipal plantea que no se requiere para su validez o aprobación autorización de ninguna autoridad y el decreto reglamentario exige es un concepto.

En consecuencia, la Sala declarará fundado el cargo primero de la observación formulada por el gobernador del Huila, en torno al Acuerdo No. 07 de 2024 y como la misma cobija la totalidad del acuerdo bajo estudio, se torna inane desarrollar el segundo cargo, pues la invalidez recae sobre la integridad de este, no sin antes advertir que, de acuerdo con las normas citadas en el acápite anterior, referentes a la competencia para la modificación del presupuesto municipal, el artículo 5° del acuerdo, daba lugar a su invalidez en cuanto el presupuesto municipal y sus modificaciones, por regla general, debe ser aprobado por el concejo municipal […]» 53.

En esos términos, la Sala considera que la interpretación realizada por el Tribunal Administrativo del Huila es razonable a la luz de las normas aplicables; en particular, frente a la exigencia del concepto previo del DNP previsto en el inciso 4 del artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015, modificado por el Decreto 1575 de 2022. 54.

Al respecto, se advierte que la autoridad judicial precitada no desconoció el contenido normativo del artículo 276 del Decreto Ley 1333 de 1986, sino que llevó a cabo una lectura armónica entre dicho precepto y la normativa reglamentaria mencionada (Decreto 1068 de 2015), diferenciando entre la autorización previa para la validez del contrato de empréstito y el concepto técnico del DNP como requisito para estructurar una operación de crédito público destinada a financiar gastos de inversión. 55.

Ciertamente, se observa que la corporación accionada evidenció que los artículos 276 y 279 del Decreto Ley 1333 de 1986 establecieron que los créditos internos celebrados por los municipios con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera no requieren autorización previa o posterior de Radicado: 11001-03-15-000-2025-04504-00 Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila) 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridad nacional para su validez y que dentro de los requisitos que debe cumplir el ejecutivo para suscribir un contrato de empréstito no se menciona un concepto por parte del DNP. 56.

No obstante, precisó que el inciso 4 del artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015 exige, como condición complementaria y diferenciada, un concepto técnico del DNP en relación con la justificación del proyecto y su alineación con el Plan Nacional de Desarrollo, en aquellos eventos en que la operación de crédito público tenga por objeto el financiamiento de gastos de inversión. 57.

Por tanto, la Sala considera que esta lectura sistemática de las normas mencionada no es arbitraria o caprichosa, pues parte del reconocimiento de que el concepto del DNP no tiene naturaleza de autorización, sino que constituye una exigencia de carácter técnico-planificadora, orientada a verificar la viabilidad de las operaciones de endeudamiento público. 58.

Adicionalmente, se repara en que la autoridad accionada hizo una distinción razonable entre la celebración del contrato de empréstito y la ejecución del contrato mismo, pues explicó que el contrato de empréstito constituye una operación de crédito en sí misma, que implica la autorización y formalización para obtener recursos financieros y, en esa medida, no puede entenderse que corresponda a la ejecución del contrato. 59.

En esos términos, la Sala concluye que no se configuró el defecto sustantivo alegado; pues la autoridad judicial accionada realizó una interpretación coherente y razonable del marco normativo aplicable al caso. 60. Ahora, se observa que la parte accionante manifestó que el Tribunal Administrativo del Huila incurrió en defecto fáctico, al omitir la valoración del Oficio núm. 20244381478341 del 27 de diciembre de 2024, emitido por el DNP «en el cual indicó que requiere de su concepto para las operaciones de crédito interno de las entidades territoriales». 61.

Al revisar el expediente ordinario, se observa que si bien la autoridad accionada no se pronunció sobre dicho documento, a pesar de que el aquí accionante, en el escrito de contestación de la demanda, lo puso de presente, la Sala considera que esa omisión no configura el defecto fáctico invocado, por cuanto ese oficio fue expedido con posterioridad a la emisión del Acuerdo No. 07 de 2024 y se refiere a una entidad territorial diferente (municipio de Neiva). 62.

Al respecto, debe recordarse que la autoridad accionada debía realizar el juicio de validez del acto administrativo precitado de acuerdo con los elementos fácticos y jurídicos que sirvieron de fundamento para su expedición, por lo que no es procedente exigirle a la autoridad judicial que valore elementos probatorios sobrevinientes, como el Oficio citado, para determinar la legalidad de un acto emitido con anterioridad.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04504-00 Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila) 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63. Por otra parte, se observa que la parte accionante también discutió el desconocimiento de la Sentencia C-738 de 2001 proferida por la Corte Constitucional y el fallo del 27 de agosto de 2019 emitido por el Tribunal Administrativo del Huila en el proceso con radicado 41001-23-33-000-2019-00179- 00. 64.

Sin embargo, se aclara que ellos no comparten similitud fáctica con el caso que aquí se discute, ya que, frente a la primera, se denota que allí la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, frente a la facultad del concejo para reglamentar lo relacionado con la autorización del alcalde para contratar. 65.

Y, en el segundo, se revisó la legalidad del Acuerdo Municipal No. 004 de 2019, expedido por el Concejo del municipio de Neiva (Huila), «Por el cual se autoriza al alcalde de Neiva para contratar un cupo de endeudamiento con entidades financieras y se conceden unas facultades», bajo los argumentos de que no se revisó o comprobó la documentación que sirvió de soporte para el estudio y debate del proyecto, relacionado con las alternativas de financiamiento y de conveniencia financiera y fiscal que el representante legal de la entidad o la Secretaría de Hacienda solicitó que se evaluaran; y, adicionalmente, el alcalde carece de competencia constitucional y legal para modificar el presupuesto municipal.

De manera que la autoridad judicial accionada no se encontraba obligada a aplicar los pronunciamientos que el accionante invoca como inobservados. 66. Finalmente, respecto al supuesto defecto orgánico, la parte actora sostiene que este se originó porque la demanda de observación fue presentada por la jefa de la Oficina Jurídica del Departamento del Huila, cuando dicha competencia corresponde exclusivamente al gobernador, conforme al numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política. 67.

Sin embargo, es importante aclarar que dicho defecto se refiere a la autoridad que profiere la decisión judicial objeto de este proceso de amparo. En este sentido, la Corte Constitucional ha establecido reiteradamente que, conforme a los artículos 29 y 121 de la Constitución, este defecto se configura cuando el juez emite una decisión sin contar con la competencia para hacerlo.

Esto puede darse en dos situaciones: (i) falta de competencia funcional, que ocurre cuando el juez excede manifiestamente sus atribuciones constitucionales y legales, llegando incluso a invadir funciones de otros funcionarios; y (ii) falta de competencia temporal, que se presenta cuando, aunque el juez tenga las atribuciones, las ejerce fuera del plazo previsto. 68.

En consecuencia, dado que en este caso la controversia se centra en la falta de competencia de la autoridad que presentó el medio de control de observación, la Sala considera que el defecto invocado no se configura. En todo caso, si la parte actora consideraba que esta situación vulneraba su derecho al debido proceso, debió plantearlo en primer lugar ante el juez natural de la causa, quien es la autoridad competente para pronunciarse sobre el asunto, por lo que Radicado: 11001-03-15-000-2025-04504-00 Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila) 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co emitir una decisión al respecto en esta sede implicaría asumir competencias de una autoridad que no ha tenido la oportunidad de intervenir en esa discusión. Conclusión 69.

De acuerdo con los anteriores argumentos, la Sala concluye que no se estructuraron los defectos sustantivo, fáctico y orgánico, toda vez que el Tribunal Administrativo del Huila adoptó su decisión con base en el marco normativo aplicable al caso y las pruebas aportadas al expediente, razón por la cual se negará el amparo solicitado por Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO. ACCEDER a la solicitud de desvinculación formulada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

SEGUNDO. NEGAR el amparo solicitado por Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila), a través de la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo del Huila, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia TERCERO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.