Radicado: 11001-03-15-000-2021-11367-01 Demandante: Andrés Vargas Castro 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2021-11367-01 Demandante ANDRÉS VARGAS CASTRO Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TUNJA Y DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL - DIRECCIÓN SECCIONAL DE BOYACÁ Temas Tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción. La relevancia constitucional. Sanción disciplinaria a empleado judicial. Defectos sustantivo y fáctico. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por Andrés Vargas Castro, contra la sentencia del 10 de febrero 2022, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que dispuso: “PRIMERO: NEGAR el amparo deprecado en la acción de tutela presentada por el señor Andrés Vargas Castro, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia”.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 7 de diciembre de 20211, a través de apoderado, el señor Andrés Vargas Castro interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Dirección Seccional de Boyacá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: (sic) AMPARAS, los derechos fundamentales de mi mandante al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, y los principios fundamentales de la BUENA FE e IN DUBIO PRO DICIPLINADO.
“SEGUNDO: Como consecuencia a la protección de los derechos fundamentales y de los principios fundamentales, REVOCAR la sentencia de primer y segundo grado emitidas por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y Tribunal Administrativo de Boyacá, bajo los radicados 150013333015-2017-00179-00 y 150013333015- 2017-00179- 01. 1 Índice 2 Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11367-01 Demandante: Andrés Vargas Castro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “TERCERO: DECLARAR, la nulidad y consecuente restablecimiento del derecho de los actos sancionadores del 15 de septiembre de 2016 emanado por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja en primera instancia y del 02 de mayo de 2017 dictado por el Tribunal Administrativo de Boyacá el cual confirmó el fallo sancionador en segunda instancia”. 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El señor Andrés Vargas Castro estuvo vinculado a la Rama Judicial desde el mes de julio de 2006 hasta el mes de septiembre de 2015, como secretario del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja. El motivo de su desvinculación obedeció a que fue declarado insubsistente por la Jueza Séptima Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, según indica el actor, “por unos pequeños llamados de atención”, pero que anterior a ello nunca le fue iniciado proceso disciplinario alguno. 2.2.
Una vez desvinculado, se le abrió proceso disciplinario que adelantó el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja, ante el impedimento de la Jueza Séptima Administrativo del Circuito de Tunja. En dicho proceso se profirió pliego de cargos de la siguiente manera: “i) No pasar al Despacho oportunamente el expediente contentivo de la acción de tutela presentada por el señor JHON NEIDER ORTÍZ CORTES… con el fin de que fuera concedida la impugnación propuesta por aquel contra la sentencia de primera instancia; y ii) no remitir el expediente de tutela con destino a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo dictado dentro del proceso, después de supuestamente haberse pasado por alto que la sentencia había sido impugnada”.
Mediante decisión del 15 de septiembre de 2016, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja lo declaró responsable disciplinariamente por incurrir en falta grave a título de culpa, sancionándolo con multa de 50 salarios básicos diarios devengados al momento de la comisión de la falta, debido a que ya estaba retirado del servicio.
Determinación que fue confirmada por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante decisión del 2 de mayo de 2017. 2.3. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Andrés Vargas Castro solicitó que se declarara la nulidad de los actos administrativos sancionatorios, alegando falsa motivación con respecto a la no concesión dentro del término legal, la impugnación de un fallo de tutela y a la no remisión oportuna de la acción de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara a la Procuraduría General de la Nación eliminar la anotación de la sanción, y que se condenara a la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Boyacá, a pagarle por concepto de daño moral, la suma de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 2.4.
Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Tunja que, mediante sentencia del 9 de octubre de 2018 negó las Radicado: 11001-03-15-000-2021-11367-01 Demandante: Andrés Vargas Castro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones de la demanda, por no encontrar desvirtuada la presunción de legalidad de los actos administrativos disciplinarios. 2.5.
El demandante interpuso recurso de apelación contra esa decisión. Entre otras cosas, alegó que no se efectuó un análisis de las razones de la falsa motivación que adujo, ni de la ilicitud sustancial. Que en materia disciplinaria la responsabilidad objetiva está proscrita e implica el análisis de la conducta del sujeto disciplinable desde tres diversos factores, a saber, tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad. 2.6.
Mediante sentencia del 9 de junio de 2021, la Sala de Decisión Nro. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la decisión de primera instancia. El ad quem luego de referirse al marco legal y jurisprudencial de los elementos tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, la ilicitud sustancial, el principio de presunción de inocencia, del análisis de los medios de prueba concluyó que en el caso se presentó una falta de diligencia y cuidado por parte del disciplinado en el cumplimiento de sus deberes, en este caso, verificar si el fallo de tutela había sido impugnado por la parte demandante (persona privada de la libertad), para lo cual bastaba que en la diligencia de notificación se hubiera expresado la intención de impugnar la decisión indicando simplemente “apelo”.
La sentencia se notificó el 16 de junio de 20212. 3. Fundamentos de la acción Para la parte actora, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia porque al proferir las decisiones de primera y segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho incurrieron en los defectos fáctico y sustantivo, que se resumen así: 3.1.
El defecto fáctico, porque, en su sentir, cometieron un error al dar por probado, sin estarlo, la culpabilidad del accionante, deduciendo sin prueba alguna que no cumplió su deber por descuido, de manera negligente. Que existió una indebida apreciación de las pruebas en las instancias del proceso disciplinario y en los fallos judiciales cuestionados, al considerar que el hecho de no ver la palabra “apelo” en el memorial presentado por el señor Jhon Neider Ortiz, en el expediente de tutela que dio origen al trámite sancionatorio, configuró una falta disciplinaria a título de culpa.
Considera que no se hizo un análisis frente al cargo de la falsa motivación de los actos sancionatorios con relación a la “no concesión dentro del término legal, de la impugnación a un fallo de tutela” y la “remisión oportuna de la acción de tutela a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión”, pues, afirma, no valoraron los eximentes de responsabilidad, ni se tuvo en cuenta la presunción de inocencia y que en materia disciplinaria está proscrita la responsabilidad objetiva. 2 Como consta a folios 240-241 en el expediente digitalizado del proceso ordinario, índice 14 Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11367-01 Demandante: Andrés Vargas Castro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tampoco se valoró el argumento del actor, según el cual se trató de un hecho accidental y correspondía a la autoridad disciplinaria demostrar la afectación derivada de la conducta, más allá del simple incumplimiento formal del deber funcional.
Agregó que, en el proceso disciplinario y en el medio de nulidad y restablecimiento del derecho, no se aplicó el principio de indubio pro disciplinado, respecto a la imposibilidad del actor en avizorar la palabra “apelo” en el escrito presentado por el señor Jhon Neider Ortiz, pues no se probó más allá de toda duda razonable que su actuar haya sido producto de negligencia, impericia, o ausencia de diligencia, máxime cuando dentro de todos sus años al servicio de la Rama Judicial nunca había cometido un error como el citado. 3.2.
El defecto sustantivo, al considerar que no existió un análisis adecuado de la ilicitud sustancial, de conformidad con los artículos 43, 51 y 151 del Código Disciplinario Único, los cuales establecen que se deberá demostrar la afectación sustancial al deber funcional, y no solo el incumplimiento del deber formal, como causal de sanción, pues, dice, únicamente se debe castigar aquellas faltas que trasgredan de manera material la función pública, no el simple incumplimiento formal.
Indicó que existió inobservancia de lo establecido en esos artículos, y pasaron por alto que en aplicación armónica con el artículo 5° ídem, se puede llegar a concluir que toda conducta disciplinaria debe ser valorada con respecto a la afectación sustancial del deber funcional. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 14 de diciembre de 2021 se admitió la acción de tutela por el despacho sustanciador, que dispuso notificar a las partes, al igual que vincular y notificar, como tercero con interés, al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja y al Ministerio Público. 4.2.
La Sala de Decisión Nro. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá, rindió informe por intermedio del magistrado ponente de la providencia judicial cuestionada. Se opuso a las pretensiones de la tutela. Indicó que la providencia atacada se adoptó en derecho y no como fruto de la arbitrariedad o de la voluntad subjetiva del juez colegiado, todo lo contrario, tuvo como fundamento la línea jurisprudencial trazada en varias decisiones del Consejo de Estado, la Constitución Política, la ley, tomando en consideración los documentos obrantes dentro del expediente, en un sano ejercicio hermenéutico que no comporta vulneración alguna de los derechos y garantías del accionante, como se puede observar en la motivación de la misma, siendo por tanto la tutela instaurada improcedente al no estar incurso el fallo en ninguna de las causales de procedibilidad de la tutela.
Destacó que en la decisión disciplinaria de segunda instancia, la Sala Plena del Tribunal, como autoridad disciplinaria, se encaminó a resolver el siguiente problema jurídico “determinar si el fallo proferido en primera instancia se ajustó a derecho o si por el contrario vulneró el principio de la presunción de inocencia y el debido proceso de Andrés Vargas Castro, como quiera que alega que en el Radicado: 11001-03-15-000-2021-11367-01 Demandante: Andrés Vargas Castro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presente caso no existe culpabilidad ni conocimiento de la ilicitud, porque el hecho relacionado con la no concesión de la impugnación dentro del término legal fue accidental y no hay prueba que lo desvirtúe”.
Para resolver el problema jurídico propuesto, expuso un marco legal y jurisprudencial en relación con la tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, la ilicitud sustancial, el principio de presunción de inocencia y, a partir del material probatorio, dedujo una falta de diligencia y cuidado por parte del disciplinado en el cumplimiento de sus deberes, en este caso, verificar si el fallo de tutela había sido impugnado por la parte demandante, quien estaba privado de la libertad, sin perjuicio que no exista un escrito separado, sino bastando que en la diligencia de notificación expresen su deseo de apelar y al hacerlo simplemente escriban la palabra “apelo”.
En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el Tribunal consideró que los argumentos de la apelación no estaban llamados a prosperar, porque en el proceso disciplinario quedó demostrado que el actor actuó con culpa grave en las faltas que le fueron imputadas, como quedó establecido en los actos sancionatorios, no fue un hecho accidental, por el contrario, fue una actuación que se encuadraba dentro de la culpa por la falta de ausencia de diligencia y cuidado por parte del hoy tutelante, en el cumplimiento de sus deberes..
Por último, dijo que de la lectura de la acción de tutela frente al contenido de la providencia cuestionada, resulta evidente que lo decidido en ésta no amenaza ninguno de los derechos fundamentales invocados, pues el proceso se surtió con las ritualidades establecidas y garantizando en todo momento el derecho de defensa del actor, debiendo descartarse todo argumento que justifique una transgresión al debido proceso, acceso a la administración de justicia, buena fe e in dubio pro disciplinado. 4.3.
El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, se pronunció a través de su titular. Solicitó negar el amparo porque no se desconocieron los derechos fundamentales del actor. Dijo que con fundamento en el análisis realizado en el trámite disciplinario, la falta cometida por el accionante fue grave y culposa, lo que implicó la imposición de la sanción. Que la decisión disciplinaria de primera instancia, correspondió a la valoración probatoria de los elementos de juicio que fueron legalmente decretados e incorporados en el expediente, y fue confirmada por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Boyacá. Agregó que en el trámite de control integral que ejercieron el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Tunja y la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, determinaron que la actuación disciplinaria se surtió de conformidad con los mandatos constitucionales y legales que rigen este tipo de actuaciones, lo que condujo a negar la nulidad de los actos administrativos sancionatorios. 4.4.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Dirección Seccional de Boyacá y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Tunja, pese a haber sido notificados, guardaron silencio. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11367-01 Demandante: Andrés Vargas Castro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
Providencia impugnada Mediante sentencia del 10 de febrero de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado, negó las pretensiones de la acción de tutela por no encontrar configurados los defectos alegados. Determinó que la providencia judicial cuestionada no adolece de defecto fáctico ni sustantivo, porque con fundamento en la prueba existente, la ley disciplinaria y la jurisprudencia sobre la materia, quedó establecido que el accionante fue negligente en el desempeño de sus funciones como secretario de juzgado, y que las razones expuestas en su momento por el disciplinado, no justificaron el incumplimiento de sus funciones.
Precisó que el juez del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho expuso las razones suficientes por las cuales no podía acceder a las pretensiones del demandante. Concluyó “que no resulta procedente la intervención excepcional del juez constitucional de tutela, pues la providencia censurada se dictó atendiendo parámetros de razonabilidad y carece de arbitrariedad, motivo por el cual prevalecen los principios de cosa juzgada y autonomía judicial, tornándose imperativo negar la petición de amparo constitucional”. 6.
Impugnación La parte actora impugnó para que se revoque la sentencia de tutela de primera instancia y, en su lugar, se acceda al amparo constitucional. Manifestó que reitera los argumentos del escrito de tutela. Insistió que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se pasó por alto la aplicación del principio de la ilicitud sustancial, que no se hizo un estudio serio y de fondo con respecto a ese principio, ya que el derecho disciplinario solo debe castigar aquellas faltas que trasgredan de manera sustancial la función, no el simple incumplimiento formal.
No hicieron énfasis en la causal exoneración que puso de presente el actor, al no avizorar la palabra “apelo”. En las providencias cuestionadas simplemente se limitaron a establecer que la falta de cuidado, al no prestar atención y no ver la palabra “apelo”, se constituía en una falta que debía ser castigada disciplinariamente. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11367-01 Demandante: Andrés Vargas Castro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales procede de manera excepcional, tal y como lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Y dada su excepcionalidad, es que la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales4 y especiales5 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. Es por lo anterior, que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
En consecuencia, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela. 3. Delimitación del análisis y planteamiento del problema jurídico 3.1. Al igual que lo consideró el juez constitucional de primera instancia, el análisis se limitará a la sentencia de 9 de junio de 2021, proferida en segunda instancia por la Sala de Decisión Nro. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado Nro.2017-00179-01.
Esta delimitación obedece a que las inconformidades contra la providencia de primera instancia se debieron proponer ante la autoridad competente en ejercicio del recurso idóneo, para este caso, el de apelación. En esta medida, es en la segunda instancia donde se define la controversia y en la que corresponde al juez de tutela concentrar el análisis de la alegada vulneración iusfundamental. 3.2.
No obstante que el a quo consideró que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, esta Sala, teniendo en cuenta que se trata de una acción de tutela contra providencia judicial, de manera preliminar determinará si se cumplen a cabalidad esos requisitos, en particular el de relevancia constitucional. De superar dicho estudio, la Sala establecerá si al proferir la sentencia del 9 de junio de 2021, la Sala de Decisión Nro. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá, incurrió en defecto fáctico y sustantivo al confirmar la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. 4.
El requisito de relevancia constitucional y su análisis en el caso concreto 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su 4 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 5 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11367-01 Demandante: Andrés Vargas Castro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. 6 Ibidem Radicado: 11001-03-15-000-2021-11367-01 Demandante: Andrés Vargas Castro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural7.
De esta forma, conforme se indicó debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar, modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.
En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”8. 4.2.
Del análisis, encuentra la Sala que la controversia propuesta no cumple el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante utiliza la acción de tutela, que es un medio excepcional y residual, como una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior, obedece a que, en esencia, esgrime los mismos argumentos propuestos y decididos en la segunda instancia del proceso ordinario, concretamente los que propuso en el recurso de apelación para controvertir la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Tunja.
Lo que hoy presenta como argumentos y sustento de los supuestos defectos fáctico y sustantivo, no son más que los argumentos que expuso en su alzada contra la decisión judicial de primera instancia. En efecto, en el recurso de apelación9, como en su escrito de tutela10, la parte actora argumentó: (i) No se hizo el análisis del cargo por falsa motivación con relación a la no concesión dentro del término legal de la impugnación a un fallo de tutela, y en relación con la remisión oportuna de la acción de tutela a Corte Constitucional para su eventual revisión. (ii) Era indispensable analizar la culpabilidad.
Que no quedó demostrada la existencia de su culpa, pues, al no advertir la palabra “apelo” puesta por el impugnante al momento de notificarle fallo de tutela, se trató de un hecho accidental, frente a lo cual sería deber del 7 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: SU-139 de 2019, T-422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005. 8 Sentencia C-590 de 2005. 9 Índice 14 Samai, donde está el expediente digitalizado del proceso ordinario. 10 Índice 2 Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11367-01 Demandante: Andrés Vargas Castro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co operador disciplinario demostrar lo contrario, pues, en él radica esta carga, mientras tanto se debe aplicar el principio constitucional de la presunción de inocencia, para de esta manera no vulnerar ni ese principio ni el del debido proceso, al estar proscrita toda forma de responsabilidad objetiva.
Que dicho análisis no se efectuó, ni tampoco hubo análisis de la conducta desplegada por el demandante y los eximentes de responsabilidad que adujo. (iii) El a quo no tuvo en cuenta el análisis de la ilicitud sustancial, resaltando que conforme el Código Único Disciplinario la falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna, por lo que sostuvo que no es suficiente que un funcionario incumpla con sus funciones.
Que lo que reprocha el derecho disciplinario no es el incumplimiento formal de los deberes, sino las conductas que impliquen afectación sustancial, por lo tanto, si el quebrantamiento es meramente formal no puede ser objeto de imposición de sanción disciplinaria, porque constituiría una forma de responsabilidad objetiva, la cual está proscrita.
(iv) No se analizó, ni se probó la afectación al deber funcional del Estado, ni se tuvo en cuenta los eximentes de responsabilidad, ni probaron, como era su obligación, de qué manera el Estado salió perjudicado con la conducta del funcionario sancionado. 4.3. Revisada la providencia cuestionada, advierte la Sala que en ella se despejaron las inconformidades planteadas en el recurso de apelación y se expusieron las razones de hecho y de derecho por las cuales se concluyó que procedía confirmar el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, al encontrar que los actos administrativos sancionatorios se encontraban ajustados a la legalidad.
Como cuestión previa, con sustento en la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado, el Tribunal accionado habló del control judicial integral respecto de las decisiones administrativas sancionatorias, que implica amplias facultades de que goza el juez para efectuar una revisión seria y profunda de todas las actuaciones y etapas surtidas en el procedimiento disciplinario, sin que se trate de una tercera instancia del proceso disciplinario.
Hecha esa anotación previa, planteó como problemas jurídicos a resolver: “[D]eterminar si la sentencia de primera instancia debe revocarse porque la conducta del señor Andrés Vargas Castro estuvo desprovista de culpabilidad o, por el contrario, porque en el procedimiento disciplinario quedó demostrado que el ex empleado judicial actuó con culpa grave en la comisión de las faltas que le fueron imputadas.
Asimismo, establecer si como lo señaló la parte demandante los actos acusados fueron expedidos con violación de las normas en las que deberían fundarse, dado que las autoridades disciplinarias no valoraron adecuadamente la ilicitud sustancial de la conducta reprochada al demandante”. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11367-01 Demandante: Andrés Vargas Castro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con el propósito de resolver esos problemas, en primer lugar, hizo un breve recuento del procedimiento disciplinario adelantado en el caso concreto, los cargos y la sanción disciplinaria.
Luego, expuso consideraciones legales, jurisprudenciales y doctrinales respecto a la culpabilidad disciplinaria, donde destacó que se halla proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y, por lo tanto, las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa. Explicó los conceptos de dolo y culpa en materia disciplinaria y la diferencia con el derecho penal; la distinción entre culpa gravísima y grave, y las causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria (entre otros, aludió a los artículos 13, 21 28, 44 de la Ley 734 de 2002).
Después, realizó un análisis sobre la estructura dogmática de la responsabilidad disciplinaria y de la ilicitud sustancial. Allí, de la mano de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, indicó que la responsabilidad disciplinaria surge cuando se comprueba la concurrencia de ciertos elementos sistemáticamente organizados entre sí, que se expresa en una estructura que ha sido construida a partir de cinco categorías, a saber: (i) la capacidad, (ii) la conducta, (iii) la tipicidad, (iv) la ilicitud sustancial y (v) la culpabilidad.
Que esas cinco categorías, a su vez, pueden subdividirse a partir de tres juicios diferentes: “(i) el juicio de adecuación para determinar la tipicidad; (ii) el juicio de valoración para definir la ilicitud sustancial; y (iii) el juicio de reproche para analizar la culpabilidad”. Los que explicó. Expuso que si el primer juicio arroja que un sujeto disciplinable e imputable, con su conducta cometió una falta disciplinaria tipificada en la ley, debe pasarse al segundo, relativo a la valoración sobre la ilicitud sustancial, y que ésta, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 5º del Código Disciplinario Único, se configura cuando la conducta tipificada como falta afecte el deber funcional sin justificación alguna, que está relacionada con la antijuridicidad.
Resaltó que a diferencia del derecho penal, para que se configure una infracción disciplinaria no es necesario un resultado lesivo o dañino a un bien jurídico o al Estado, sino que se exige el quebrantamiento sustancial injustificado de los deberes funcionales encargados al servidor público, que afecten los valores o principios de la función pública. 4.4.
Precisado todo lo anterior, y luego de señalar en que consiste la falsa motivación como causal de nulidad de los actos administrativos, el Tribunal Administrativo de Boyacá analizó el cargo relacionado con la no concesión dentro del término legal de la impugnación a un fallo de tutela, y la no remisión oportuna de la acción de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión, como criterio de responsabilidad.
Destacó el estudio hecho en los actos administrativos sancionatorios sobre la tipicidad, la antijuridicidad, la culpabilidad, la presunción de inocencia y las causales de eximentes de responsabilidad. Que al ser confrontados esos conceptos con lo demostrado dentro del proceso disciplinario, condujeron a establecer que el actor incurrió en una culpa grave, por falta de diligencia y cuidado en el cumplimiento de sus deberes, dado que, según el manual de Radicado: 11001-03-15-000-2021-11367-01 Demandante: Andrés Vargas Castro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funciones, le correspondía como secretario del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja, entre otras funciones, (i) pasar oportunamente al despacho del juez los asuntos en que deba dictarse providencia, (ii) revisar la correspondencia que se allega a los procesos y darle el trámite respectivo, (iii) pasar al despacho dentro del término de ley cada uno de los procesos, dando el impulso respectivo de acuerdo a la etapa procesal en que se encuentre, (iv) dar el trámite respectivo a cada uno de los procesos dentro del término de ley y remitir los expedientes oportunamente ante la instancia respectiva.
Además de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 sobre el trámite de la impugnación de los fallos de tutela. Concluyó que dejar de tramitar un recurso de apelación en una acción de trámite preferente como la acción de tutela, no es catalogable como un simple accidente, es una clara falta de diligencia y cuidado en el ejercicio de la función a cargo, sin que resulte necesaria prueba intencional para que se configure la conducta disciplinaria a título de culpa.
Describió los motivos por los cuales la autoridad disciplinaria no aceptó las razones que expuso el disciplinado como justificación de su proceder, y que se cumplieron los supuestos fácticos y legales para declarar responsable disciplinariamente al hoy tutelante. Una vez hecha esa descripción, textualmente, dijo: “Es indiscutible para la Sala que los argumentos de la apelación respecto de este punto no están llamados a prosperar, porque en el proceso disciplinario quedó más que demostrado que el señor Andrés Vargas Castro actuó con culpa grave en las faltas que le fueron imputadas, a dicha conclusión arribó el titular de la acción disciplinaria después de efectuar un análisis juicioso del elemento de la culpabilidad, el cual echa de menos la recurrente, es decir como bien quedó establecido en los actos sancionatorios, no fue un hecho accidental, por el contrario fue una actuación que se encuadra dentro de la culpa por la falta de ausencia de diligencia, cuidado o pericia por parte del señor Andrés Vargas Castro en el cumplimiento de sus deberes, frente a lo cual, como bien lo señaló en esa ocasión el Tribunal Administrativo de Boyacá, no es necesario que exista prueba intencional para que se configure dicha conducta, pues con solo acreditar una clara falta de diligencia y cuidado en el ejercicio de la función a cargo, basta para que se configure la conducta disciplinaria a título de culpa.
Ahora el principio de presunción de inocencia al cual ha hecho mención la recurrente, y el cual según su dicho fue desconocido por el titular de la acción disciplinaria, fue analizado también en el fallo del Tribunal Administrativo de Boyacá, fue precisamente esa instancia la que estableció “que la mera acusación o imputación de un cargo disciplinario no era suficiente para descalificar la reputación de inocencia del servidor público, o sea, que era necesaria la acreditación fehaciente de su responsabilidad disciplinaria, mediante las correspondientes pruebas debidamente practicadas.
Dado que no se trata únicamente de un principio procesal, sino de uno de índole constitucional.”, pero como en ese caso quedó demostrada la responsabilidad disciplinaria del señor Andrés Vargas Castro a título de culpa grave por la falta de diligencia y cuidado en el ejercicio de sus funciones, no era presumiblemente inocente. De otra parte, en avenencia con lo dicho por la recurrente, es cierto que el Estado es el que tiene la carga de probar la responsabilidad del investigado, de eso no queda la menor duda, y tampoco fue un aspecto que hubiera sido omitido en el acto sancionatorio proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, pues fue a partir de ese parámetro que se analizó el caso concreto, en el que se concluyó una vez examinados los medios probatorios allegados por parte del titular de la acción disciplinaria, tanto la realización de la conducta, como la culpabilidad del señor Andrés Vargas Castro, es decir no fue una decisión antojadiza, como lo quiere hacer ver la Radicado: 11001-03-15-000-2021-11367-01 Demandante: Andrés Vargas Castro 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apelante, simple y llanamente fue una decisión fundada en pruebas y conforme a las circunstancias que rodearon la situación fáctica investigada, lo cual a todas luces deja visto una ausencia de diligencia, cuidado o pericia por parte del sujeto disciplinado.
Ahora según lo manifestado por la recurrente, esta quiere hacer notar que el entonces disciplinado pasó por alto la palabra “apelo” al confundirla de manera “accidental” con la continuación de la firma del notificado, situación que para la Sala resulta un tanto inaceptable dado que si bien la firma de quien impugnó el fallo de tutela no permite descifrar sus nombres y apellidos, por el contrario, lo único legible e inteligible a simple vista es la palabra “apelo”, de manera que no podía ser ignorada por el entonces disciplinado si hubiera sido diligente en la revisión del acta de notificación, tal como era su deber.
Inaceptable resulta como bien lo dijo el Tribunal Administrativo de Boyacá en el acto sancionador, que el entonces secretario, integrara la palabra “apelo” a una firma que, por el contrario, no permitía desentrañar sus letras, es decir, confundiera lo sustancial para este caso, con el resto de lo consignado que era, precisamente, lo que no podía identificarse como una palabra.
Todo lo anterior demuestra que el acto sancionador no está viciado por falsa motivación, pues evidentemente existió culpabilidad, en tanto que no fue un hecho accidental, por el contrario, fue una actuación que se encuadra dentro de la culpa por la falta de ausencia de diligencia, cuidado o pericia por parte del señor Andrés Vargas Castro en el cumplimiento de sus deberes”.
En cuanto a la afirmación del apelante, que no se realizó un estudio de la ilicitud sustancial, la Sala de Decisión Nro. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá, enfatizó que en materia disciplinaria no es necesaria la existencia de un daño a un bien jurídico tutelado o al Estado, como presupuesto para declarar la responsabilidad del servidor público.
Textualmente, expuso: “Advirtiéndose entonces respecto de la valoración de la ilicitud sustancial, que en materia disciplinaria no es necesario un resultado lesivo o dañino a un bien jurídico o al Estado, sino lo que se exige es que se presente un quebrantamiento sustancial injustificado de los deberes funcionales encargados al servidor público, que afecten los valores o principios de la función pública, deja desprovisto desde ya el argumento de la recurrente, pues no era necesario probar en el proceso disciplinario que el Estado salió perjudicado con la actuación del aquí demandante al no remitir oportunamente la acción de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión, simplemente se debía demostrar una violación en el cumplimiento de sus deberes tal cual como ocurrió […] Es decir, la recurrente no puede alegar la fuerza mayor como justificante de que el señor Andrés Vargas Castro haya incumplido con una de sus funciones como Secretario del Juzgado, puesto que para ello era menester que tal circunstancia fuera imprevisible y ello no fue así dado que éste se desempeñaba en ese cargo desde el año 2006 y por tanto, la remisión de los expedientes de tutela para su eventual revisión a la Corte Constitucional eran actividades del diario quehacer de su trabajo, además que hacían parte de las funciones que le habían sido encomendadas en el Manual de Funciones adoptado en el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Tunja.
Aquí lo que se aprecia es que el demandante incurrió en incumplimiento de las funciones asignadas a su cargo, de ahí que los efectos dañinos de su actuar son atribuibles a su propio comportamiento, no como lo asegura la parte demandante a una “fuerza mayor” o a la “convicción errada e invencible de que la conducta no constituía falta disciplinaria”. […] Además, eran funciones que habían sido desempeñadas por el disciplinado por más de 6 años, lo cual acredita que contaba no solo con el conocimiento sino con la experiencia para su cumplimiento, lo que conlleva a pensar a la Sala que razones de justificación como “congestión judicial y volumen de trabajo, incremento de demanda de justicia, incremento de los tiempos de evaluación parcial y total por etapa procesal así como aumento en el requerimiento de programación de audiencia y óptimo nivel de rendimiento, eficiencia y calidad según datos estadísticos”, solo dejan en evidencia aún más su falta de cuidado y diligencia en el ejercicio de sus deberes, pues si vemos, todos los despachos del país se encuentran congestionados, pero, aun así, no es Radicado: 11001-03-15-000-2021-11367-01 Demandante: Andrés Vargas Castro 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normal que se incurre en faltas como estás, más cuando se trataba de una acción de orden constitucional en aras de proteger un derecho fundamental.
Todo lo anterior demuestra que el acto sancionador no está viciado por falsa motivación, pues evidentemente los titulares de la acción disciplinaria valoraron adecuadamente la ilicitud sustancial de la conducta reprochada al señor Andrés Vargas Castro, en tanto que quedó demostrado que con la infracción de sus deberes se desconocieron los principios constitucionales de la función pública […], frente a lo cual se reitera no era necesario probar un resultado lesivo o dañino a un bien jurídico o al Estado, simplemente demostrar una violación en el cumplimiento de sus obligaciones, tal como se hizo”.
(Subrayas ajenas a los textos trascritos). 4.5. Para la Sala resulta evidente que lo que pretende el apoderado del tutelante es que se realice un nuevo estudio de aspectos que de manera razonada y motivada analizó y definió el Juez natural de la causa dentro de la órbita de su autonomía y competencia, no solo con apoyo en las normas aplicables sino con sustento en los medios de prueba obrantes en el proceso.
En este sentido, dentro de los criterios orientadores para verificar si el asunto reviste o no relevancia constitucional, se encuentra el que la acción de tutela no se convierta en tercera instancia del proceso en el que fue proferida la providencia acusada, de donde deriva la carga que se impone al interesado de exponer “serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad”, justamente porque no debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, los cuales fueron decididos por el juez natural. 4.6.
Por tanto, no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, ya que la parte actora acude a este mecanismo constitucional con el fin de exponer su inconformidad con la decisión judicial cuestionada que le resultó desfavorable; olvidando que el propósito de la acción tutela no es prolongar la discusión que se presentó y se definió por el juez natural en el respectivo proceso, ni tampoco erigirse como una tercera instancia en la que se vuelvan a presentar argumentos que en su momento se pusieron en conocimiento del juez natural y frente a los que tuvo la oportunidad de pronunciarse.
Por eso, no es aceptable que se pretenda hacer uso de la acción de tutela con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtió dentro del proceso ordinario, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses. Que la parte actora no comparta el análisis efectuado y el sentido de la decisión adoptada por el juez de la causa, escapa a la órbita de competencia del juez constitucional, la cual está dada en clave de derechos fundamentales y no para dirimir diferencias de juicio o de opinión, pues no debe olvidarse que la simple disparidad de criterio no constituye per se una vulneración a los derechos fundamentales.
De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales. Es por este motivo que la jurisprudencia constitucional reiteradamente ha sostenido que, cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11367-01 Demandante: Andrés Vargas Castro 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto.
Lo que no se aprecia en este caso. 5. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala revocará el fallo impugnado que negó la acción de tutela. En su lugar, se declarará su improcedencia, por no cumplir a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo contra providencias judiciales, específicamente el de la relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia del 10 de febrero de 2022, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En su lugar, declarar improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Andrés Vargas Castro, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO