CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., quince (15) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-05652-01 Accionante: José Domingo Murcia Núñez Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos de procedencia de la acción de tutela en contra de otra – fraus omnia corrumpit. Decisión: Se modifica el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación1 presentada por José Domingo Murcia Núñez en contra del fallo de tutela proferido el 13 de diciembre de 20232 por la Sección Primera del Consejo de Estado.
I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 28 de septiembre de 20233, a través de apoderado judicial4, José Domingo Murcia Núñez presentó tutela5 en procura de la protección de su garantía fundamental al debido proceso, la que considera vulnerada con la sentencia proferida el 19 de julio de 2023 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se confirmó la dictada el 29 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó el amparo solicitado dentro de la acción constitucional No. 25000231500020230031200/016. 1 Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 26, con certificado D9E8FF160E6F6DCC BDD886D1B4759963 58A7AC6B4A60CDA5 8F5CA1FB5E5AF823. 2 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 22, con certificado 40A3BCDE2019B2A8 1630C65FD0313191 28B22D1E45FDC634 E10314A43EF0CF7B. 3 Obra correo electrónico en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 91C6D97D7AEF18CF BA92AB2A26A4F4B3 A23D93BFBA18300F 7B8E9F8FCF6CA38C. 4 Obra poder a folio 8 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 6D3ED9446D05B649 36750ECAA82847EC 715B2CDEA1648E63 F547DD8073F63AE3. 5 Obra escrito de tutela a folios 1-7 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 6D3ED9446D05B649 36750ECAA82847EC 715B2CDEA1648E63 F547DD8073F63AE3. 6 Promovido por José Domingo Murcia Núñez en contra del Juzgado 21 Administrativo de Bogotá. 2 Acción de Tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2023-05652-01 Accionante: José Domingo Murcia Núñez Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 1.2.- Hechos 1.2.1.- El Juzgado 21 Administrativo de Bogotá, por sentencia emitida el 4 de mayo de 2022 dentro de la acción constitucional No. 11001333502120220014100, le ordenó a la Agencia Nacional de Tierras –ANT– que definiera sobre la inscripción en el Registro de Sujetos de Ordenamiento –RESO– solicitada por Murcia Núñez, no obstante, declaró la carencia de objeto por hecho superado frente a la ausencia de respuesta a la petición elevada el 21 de febrero de 2022 ante la misma entidad.
Esta decisión fue impugnada por la ANT y confirmada en segunda instancia7. 1.2.2.- Murcia Núñez incoó incidente de desacato, sin embargo, por auto del 15 de febrero de 2023, el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá se abstuvo de darle apertura, pues observó que la entidad había adelantado el trámite correspondiente y notificado al interesado de lo decidido8. 1.2.3.- Por estimar que la postura del juzgado conculcó prerrogativas ius fundamentales, al pasar por alto que no se había realizado la correcta notificación del acto administrativo expedido por la ANT, Murcia Núñez promovió otro depreco constitucional cuyo conocimiento le correspondió a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo el radicado No. 25000231500020230031200.
Esta corporación, en fallo del 29 de mayo de 2023, negó el amparo, al considerar que la resolución de la ANT se notificó correctamente9. 1.2.4.- Inconforme, el actor impugnó la anterior decisión. Por fallo del 19 de julio de 202310 la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó la providencia recurrida, toda vez que la citación para que se efectuara la notificación personal se remitió al correo electrónico aportado por el apoderado del convocante, sumado a que, en su criterio, no se inobservó ninguna norma relativa a la comunicación de providencias judiciales. 7 A folio 15 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 6D3ED9446D05B649 36750ECAA82847EC 715B2CDEA1648E63 F547DD8073F63AE3. 8 Ibídem, folio 16. 9 Ibídem, folio 20. 10 Obra sentencia a folios 13-33 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 6D3ED9446D05B649 36750ECAA82847EC 715B2CDEA1648E63 F547DD8073F63AE3. 3 Acción de Tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2023-05652-01 Accionante: José Domingo Murcia Núñez Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante considera que el fallo del 19 de julio de 2023 incurrió en fraude y en unos defectos fáctico y sustantivo, por cuanto (i) careció de elementos probatorios para determinar la debida notificación del acto administrativo expedido por la ANT;
(ii) pasó por alto que la entidad no contestó de forma clara, expresa y detallada la petición que le fue radicada; (iii) omitió que se venció el término previsto en el numeral 2 del artículo 47 de la Resolución 740 de 2017 de la ANT; (iv) desconoció errores en la definición sobre la inscripción en el RESO; (v) inobservó el artículo 8º del Decreto 806 de 2020;
(vi) benefició la irresponsabilidad de la ANT; y (vii) optó por ignorar el derecho de propiedad de un ciudadano, en lugar de exigir el cumplimiento por parte de la administración. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela Se solicitó (i) revocar la sentencia del 19 de julio de 2023; y (ii) ordenar a la ANT que notifique en debida forma la Resolución No. 20223100110766 del 17 de mayo de 2022. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 2 de octubre de 2023 la Sección Primera del Consejo de Estado requirió al peticionario para que aportara un poder en el que constara la legitimación en la causa; en providencia del 13 de octubre siguiente el despacho admitió la tutela y dispuso la vinculación del Juzgado 21 Administrativo de Bogotá y de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
El 2 de noviembre de 2023 el magistrado sustanciador vinculó, también, a la ANT. 2.2.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca aseveró que esta acción es improcedente, pues busca controvertir otro proceso de la misma naturaleza y, además, carece de relevancia constitucional. Precisó que el tutelante fue citado para ser notificado personalmente del acto administrativo de la ANT, pero no asistió, por lo que se publicó el aviso correspondiente y, cuando se había realizado la referida notificación, pretendió que la resolución se le notificara por correo electrónico.
Ultimó que lo que pretende el reclamante es censurar decisiones de tutela que no lo favorecieron. 4 Acción de Tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2023-05652-01 Accionante: José Domingo Murcia Núñez Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante fallo del 13 de diciembre de 2023, declaró improcedente el amparo respecto de lo alegado en contra de la Sección Quinta y lo negó frente a la supuesta indebida notificación de la resolución del 17 de mayo de 2022.
Para ello, señaló que no se probó que la sentencia del 19 de julio de 2023 hubiese sido producto de fraude; adicionalmente, acotó que la ANT citó al apoderado de Murcia Núñez para efectuar la notificación personal del referido acto y, ante su inasistencia, hizo la publicación del aviso, por lo que estimó que se habían agotado los trámites pertinentes para informar a los interesados de la pluricitada decisión. 4.- Razones de la impugnación En contra de la providencia referida, Murcia Núñez presentó impugnación en la cual indicó que la providencia no explicó la razón por la cual la tutela no cumplió con lo dispuesto en la SU-627 de 2015, también reiteró que estaba probado el fraude y que la autoridad convocada actuó por fuera del límite de la ley y de forma negligente.
Adujo que la afirmación según la cual la resolución de la ANT se notificó correctamente no es cierta. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 13 de diciembre de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Cuestión preliminar Aunque el a quo constitucional consideró que la presente tutela pretende cuestionar, además del fallo del 19 de julio de 2023, la forma de notificación de la Resolución 20223100110766 del 17 de mayo de 2022, esta Sala, al revisar los argumentos del escrito 5 Acción de Tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2023-05652-01 Accionante: José Domingo Murcia Núñez Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado introductorio, advierte que estos están dirigidos exclusivamente en contra de la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, por lo cual el análisis se ceñirá a las denuncias elevadas en contra de lo decidido por la referida autoridad.
Ahora bien, si en gracia de discusión se concluyera que el convocante también pretende criticar lo atinente al acto administrativo expedido por la ANT y a su notificación, se debe destacar que ese mismo asunto se cuestionó en la tutela No. 25000231500020230031200/01. En esa oportunidad, los jueces determinaron que no se presentó una indebida notificación, por lo que no se puede emitir un pronunciamiento adicional sobre la materia, pues ello implicaría multiplicidad de decisiones de tutela sobre el mismo tema y desconocer la cosa juzgada constitucional, la cual se configuró desde la ejecutoria de la providencia del 19 de julio de 2023, ya que la Corte Constitucional la excluyó de revisión. 3.- Problema jurídico En primer lugar, la Sala se referirá a los requisitos de procedencia de tutela en contra de otra acción de la misma naturaleza y, seguidamente, verificará si se cumplen en esta solicitud de amparo. 4.- Procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de una tutela 4.1.- De conformidad con lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, por regla general, la acción de tutela resulta improcedente para confutar sentencias dictadas en el marco del proceso constitucional definido en el artículo 86 de la Norma Superior.
No obstante, la guardiana de la Constitución, en la SU-627 del 1 de octubre de 201511, fijó los presupuestos exceptivos a la precitada regla. Para tal efecto, indicó que la solicitud de amparo constitucional procede, de manera excepcional, en contra de un fallo de tutela si (i) es proferido por un juez o tribunal diferente a la Corte Constitucional;
(ii) se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad; (iii) no comparte identidad procesal con la 11 Corte Constitucional, SU-627 del 1° de octubre de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo. 6 Acción de Tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2023-05652-01 Accionante: José Domingo Murcia Núñez Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado cuestionada;
(iv) se demuestra de manera clara y suficiente que la decisión adoptada fue producto de una situación de fraude (fraus omnia corrumpit) que da lugar a la cosa juzgada fraudulenta; y (v) no existe otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. El aludido Tribunal Constitucional determinó, también, la procedencia excepcional del amparo en contra de actuaciones realizadas en el marco de un trámite constitucional igual; para lo cual manifestó que ello quedará sujeto a la emisión de la sentencia. Sobre el particular, explicó que si la actuación atacada es previa al fallo, consiste en la omisión de notificación o vinculación de un tercero y se cumplen los requisitos generales, la tutela será procedente12; por su parte, si se trata de una circunstancia posterior y esta tiene relación con el cumplimiento del fallo constitucional, no procede, salvo que se discuta la vulneración de un derecho fundamental derivado del incidente de desacato, caso en el que será procedente siempre que se cumplan los requisitos genéricos13. 4.2.- En relación, específicamente, con la cosa juzgada fraudulenta, entendida como condición sine qua non para estudiar una tutela impetrada en contra de otra, en la SU- 627 de 2015 se expuso lo siguiente: “4.4.1.
En la Sentencia T-218 de 2012, este tribunal reconoció que la regla de que la tutela no procede contra sentencias de tutela no puede ser absoluta. El principio de cosa juzgada no puede entenderse en términos absolutos, pues en ciertas circunstancias, como cuando está de por medio el principio de fraus omnia corrumpit, puede entrar en tensión con el principio de justicia material, a partir del cual es posible desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que tiene la decisión del juez.
En el fallo de tutela, valga decir, en su parte resolutiva, es posible distinguir dos partes constitutivas: ‘(i) la decisión de amparo y (ii) la orden específica y necesaria para garantizar el goce del derecho protegido’. Respecto de la decisión, ‘el principio de cosa juzgada se aplica en términos absolutos conforme a la inimpugnabilidad que la caracteriza’, mientras que respecto de la orden, ‘se ha dicho que puede ser complementada para lograr el cabal cumplimiento del fallo’.
En este contexto, es posible que se configure el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, que ‘se predica de un proceso que ha cumplido formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un negocio fraudulento a través de medios procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad’. Este fenómeno es más grave cuando el fraude es cometido directamente por el juez o con su anuencia. Con este fundamento, al constatar la existencia de fraude en una sentencia de tutela que no fue objeto de revisión, para evitar que esta se materialice, este tribunal advirtió que si bien ‘no puede revocar esa providencia, lo que implicaría hacer un análisis de fondo de la misma y transgredir las consecuencias que emanan una vez finiquitado el 12 Corte Constitucional, SU-627 de 2015.
M.P. Mauricio González Cuervo. 13 Ibídem. 7 Acción de Tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2023-05652-01 Accionante: José Domingo Murcia Núñez Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado trámite de revisión en esta Corporación’, s[í] puede, como ya lo hizo en la Sentencia T-104 de 2007, ‘hacer que esa decisión, por consecuencia, quede sin ningún valor jurídico, respetando la prohibición del non bis in ídem, fundamentando su actuación en el precepto fraus omnia corrumpit’ (…) 4.4.2.
En la[s] [s]entencias T-951 de 2013 y T-373 de 2014 este tribunal reiteró la procedencia excepcional de la tutela cuando se trata de ‘revertir o de detener situaciones fraudulentas y graves, suscitadas por el cumplimiento de una orden proferida en un proceso de amparo’. En la primera de ellas precisó que la cosa juzgada, incluso la constitucional, ‘no es un fin en sí mismo, sino un medio para alcanzar el valor de la justicia’, de tal suerte que ‘las instituciones del Estado Social de Derecho, establecidas para la promoción de los valores democráticos, basados en la solidaridad y en la vigencia de un orden justo, no pueden permitir que se consoliden situaciones espurias, bajo el argumento de la obediencia ciega a las situaciones juzgadas, cuando las mismas son producto de la cosa juzgada fraudulenta’”.
En punto de lo anterior, en la sentencia T-073 de 2019, el órgano de cierre constitucional desarrolló el concepto de fraude, bajo las consideraciones que siguen: “Un comportamiento puede calificarse como fraudulento cuando la actuación, que en apariencia se ajusta a la prescripción normativa, en la realidad conlleva una situación manifiestamente contraria a un principio del ordenamiento superior.
De este modo, el fraude se presenta como un supuesto de infracción indirecta de la ley, por dos razones. Por una parte, los actos realizados en fraude a la ley no impiden la debida aplicación de la norma que se hubiese tratado de eludir. Por otra, producen una situación que atenta contra el orden constitucional y los principios que inspiran el reconocimiento de un derecho previsto por una disposición particular, la cual es empleada para obtener el resultado no deseado por el legislador.
La esencia de la institución del fraude a la ley es, precisamente, contribuir a la coherencia del derecho, al ajuste entre las reglas y principios que las fundamentan y limitan, a evitar que se produzcan ciertas consecuencias contrarias a principios jurídicos, con independencia de la intención o motivo que condujeron al actor a la aplicación irregular que se censura.
En esa medida, el elemento objetivo de la conducta es lo que determina la existencia del fraude y, el presupuesto determinante y suficiente para su configuración es que se produzca un daño antijurídico. Es por eso que, para estar en presencia de fraude no se requiere de un elemento subjetivo, ya que este puede producirse sin que exista intención por parte del agente.
Basta con que la consecuencia aparezca como injustificada o indebida de acuerdo con los principios superiores, en tanto el acto fraudulento quebranta la coherencia del ordenamiento (necesaria adecuación entre la norma y el principio)”. 4.3.- Resulta pertinente resaltar que, con posterioridad a la citada sentencia de unificación, la Corte Constitucional ha proferido providencias relevantes respecto de la procedencia de la tutela en contra de otra de la misma naturaleza. 8 Acción de Tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2023-05652-01 Accionante: José Domingo Murcia Núñez Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado En la sentencia T-093 de 201814 aclaró que “la acción de tutela no puede utilizarse para reabrir un debate probatorio o sustantivo concluido por los jueces constitucionales en un trámite de amparo anterior”; en la sentencia T-470 de 201815 no encontró razón para concluir que el juez hubiese incurrido en conductas con propósitos fraudulentos, ilegales o dolosos que atentaran en contra de la administración de justicia, en razón a que los argumentos del accionante versaban sobre una interpretación de derecho que no compartía, circunstancia que revelaba la intención de la parte actora de reabrir un debate jurídico ya consolidado.
Por otra parte, en la sentencia T-072 de 201816 se hizo énfasis en la improcedencia de la tutela cuando se incumple la carga de demostrar la existencia de una cosa juzgada fraudulenta; así mismo, en la providencia T-322 de 201917 se señaló que el amparo debe generar en el juez constitucional convencimiento sobre la configuración del fraude alegado, el que tiene que colegirse de los hechos objetivos y pruebas aportadas y, finalmente, que no basta con que se noten algunas imprecisiones en las providencias cuestionadas, pues estas deben ser de tal entidad que impidan reconocer su validez. 5.- Verificación del presupuesto fraus omnia corrumpit en el caso concreto 5.1.- La Sala advierte, prima facie, que el amparo impetrado por Murcia Núñez no satisface esta condición, pues no se acreditó la configuración de la cosa juzgada fraudulenta respecto del fallo dictado el 19 de julio de 2023 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, a contrario sensu, esta acción constitucional se avizora como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por los jueces en el trámite No. 25000231500020230031200/01. 5.2.- En criterio del accionante, la providencia cuestionada fue producto de fraude e incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, porque desconoció las múltiples irregularidades que rodearon la expedición y notificación de la resolución dictada el 17 de mayo de 2022 por la ANT. 14 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 15 M.P. Alberto Rojas Ríos. 16 M.P. Carlos Bernal Pulido. 17 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 9 Acción de Tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2023-05652-01 Accionante: José Domingo Murcia Núñez Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 5.3.- Ahora bien, según la sentencia T-322 de 201918, la situación de fraude se verifica ante la concurrencia de hechos como: (i) la decisión de autoridad competente donde se declare la conducta dolosa del juez;
(ii) la apertura de investigaciones disciplinarias o penales acerca de la configuración de un delito; (iii) la materialización del dolo en la sentencia judicial; (iv) la existencia de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe; (v) la afectación al patrimonio público; (vi) la ausencia de certeza del derecho reconocido;
(vii) la protección de un elevado número de peticionarios, cuya situación individual no alcanza a ser debidamente examinada dentro del término de diez días del que dispone el juez para decidir; (viii) cuando se presenta acción de tutela en contra de una entidad que, por estar sumida en un estado de cosas inconstitucionales, presenta una limitada capacidad para ofrecer respuesta oportuna a las demandas de sus afiliados y beneficiarios y amenaza el goce efectivo de derechos fundamentales de terceros; y (ix) el reconocimiento de una prestación de forma manifiestamente ilegal. 5.4.- De conformidad con lo anterior, se advierte que el tutelante, con el fin de acreditar el fraus omnia corrumpit, se limitó a exponer sus inconformidades respecto de lo resuelto por la Sección Quinta de esta corporación. Sin embargo, no hizo referencia o mención alguna a hechos que permitan colegir la materialización de una decisión fraudulenta y, mucho menos, aportó medios probatorios con el fin de acreditar esa circunstancia; así, se debe concluir que esta Sala no puede pronunciarse nuevamente sobre una cuestión que se planteó y resolvió en el marco de otra acción de igual naturaleza. 6.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala modificará el fallo recurrido para declarar la improcedencia de la totalidad de los cargos.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 18 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 10 Acción de Tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2023-05652-01 Accionante: José Domingo Murcia Núñez Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado III.-
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el fallo proferido el 13 de diciembre de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR la improcedencia de la totalidad de los cargos, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado