CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Número interno: 72923 Radicación: 05001-23-33-000-2017-02790-01 Demandante: Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional Demandado: Samuel Munévar Montaña Referencia: Repetición APELACIÓN DE AUTOS EN CPACA-El Consejo de Estado conoce en segunda instancia del auto que ponga fin al proceso.

ACCIÓN DE REPETICIÓN-Es de naturaleza civil y patrimonial. INEXISTENCIA DEL DEMANDADO-La existencia de las personas naturales termina con la muerte. Corresponde a la Sala decidir sobre el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 19 de noviembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Tercera de Decisión que declaró probada la excepción previa de inexistencia del demandado y tuvo por terminado el proceso.

I.

ANTECEDENTES El 1 de marzo de 2017, la Nación-Ministerio de Defensa radicó demanda de repetición contra el soldado Samuel Munévar Montaña. El demandado fue emplazado y se le designó curador ad litem. Una vez tramitada la notificación del auto admisorio, la demanda fue contestada por el curador1. En su memorial, planteó, entre otras, la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Para sustentarla, alegó que el demandado falleció el 4 de octubre de 2015 —antes de la radicación de la demanda—. Adjuntó a su memorial el Registro Civil de Defunción con indicativo serial No. 069745872, donde se indica que el soldado Munévar Montaña murió el 4 de octubre de 2015, a las 23:20. Además, allegó certificado expedido el 28 de febrero de 2017 por el Ejército Nacional3 donde consta su retiro del servicio activo por «muerte simplemente en actividad».

Como consecuencia de lo anterior, el 19 de noviembre de 20244, el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Tercera de Decisión, profirió auto en el que declaró probada la excepción previa de inexistencia del demandado. Consideró que quien fallece no tiene capacidad para ser parte, según lo regulado en el artículo 53 del 1 SAMAI, índice 30 de primera instancia. 2 Ibidem, p. 12. 3 Ibidem, p. 14. 4 SAMAI, índice 34 de primera instancia. 2 Expediente No. 72923 Demandante: Nación-Ministerio de Defensa Confirma auto que pone fin al proceso Código General del Proceso (CGP), en concordancia con lo dispuesto en el Código Civil sobre los atributos de la personalidad.

Añadió que la parte demandante omitió vincular a los herederos, que, de todas formas, no podrían suceder procesalmente a su causante, toda vez que la inexistencia inicial del demandado lo sustrae de la capacidad para ser parte y que «no puede ser condenada una persona distinta» a la que persigue la demanda. La Nación-Ministerio de Defensa interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, contra el auto del 19 de noviembre de 20245.

Alegó que es aplicable la figura de la sucesión procesal, regulada en el artículo 68 del CGP, para que comparezcan al proceso quienes acrediten la calidad de herederos del causante — Samuel Munévar Montaña—. Mediante auto del 10 de abril de 20256, el Tribunal decidió no reponer la providencia del 19 de noviembre de 2024 y concedió el recurso de apelación interpuesto por el demandante.

Consideró que la figura de la sucesión procesal es aplicable cuando fallece un litigante durante el curso del proceso y no antes, como en este caso. En ese escenario, el Tribunal expresó que se han debido demandar a los herederos directamente, dado que el medio de control se interpuso con posterioridad al fallecimiento del funcionario.

II. CONSIDERACIONES Competencia 1. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar el presente asunto, de conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 25 de la Ley 2080 de 2021, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

En consonancia, el numeral 2 del artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, prevé que el recurso de apelación procede contra el auto que por cualquier causa le ponga fin al proceso7 y será decidido en Sala, según lo dispuesto en el literal g, numeral 2 del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 5 SAMAI, índice 38 de primera instancia. 6 SAMAI, índice 44 de primera instancia. 7 En los términos del artículo 101 del CGP -numeral 2-, aplicable por remisión del inciso 2 del parágrafo segundo del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, «El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante» (se destaca). 3 Expediente No. 72923 Demandante: Nación-Ministerio de Defensa Confirma auto que pone fin al proceso Oportunidad del recurso 2.

El artículo 244.3 del CPACA establece que el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres días siguientes a la notificación por estado. Como la providencia recurrida se notificó por estado electrónico del 21 de noviembre de 20248 y la parte demandante interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación el 26 de noviembre siguiente9, se formuló oportunamente.

Caso concreto 3. En los términos del recurso de apelación, la Sala decidirá si le asistió razón o no al Tribunal al declarar probada la excepción previa de inexistencia del demandado, ante el fallecimiento del demandado [antes de la interposición de la demanda] y si es aplicable la figura de la sucesión procesal para vincular a la actuación a los herederos del agente estatal. 4.

Como primer aspecto, es importante señalar que, tal como lo ha considerado un sector de la doctrina, las excepciones previas «no se dirige[n] contra las pretensiones del demandante, sino que tienen por objeto mejorar el procedimiento para que se adelante sobre bases que aseguren la ausencia de causales de nulidad, llegando incluso a ponerle fin a la actuación si no se corrigieron las irregularidades procesales advertidas o si estas no admiten saneamiento»10.

Es así como este tipo de excepciones buscan asegurar que el proceso se adelante sin vicios que lo afecten, cuya enumeración es taxativa por lo que «no hay posibilidad de crear por vía de interpretación otras, en lo que también se diferencian de las excepciones perentorias que no están taxativamente determinadas y puedes existir tantas cuantas sean posibles»11.

El artículo 100 del CGP contempla como excepciones previas, entre otras, la inexistencia del demandante o del demandado. 5. En consonancia, resulta oportuno distinguir entre la capacidad para ser parte y la sucesión procesal, toda vez que son instituciones jurídicas diferentes respecto de sus características y efectos. 8 SAMAI, índice 36 de primera instancia. 9 SAMAI, índice 38 de primera instancia. 10 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.

Código General del Proceso: Parte General. Tirant lo Blanch. Bogotá, 2024. Pág. 875. 11 Ibidem. 4 Expediente No. 72923 Demandante: Nación-Ministerio de Defensa Confirma auto que pone fin al proceso 6. La capacidad para ser parte se refiere a la aptitud legal que se tiene para ser sujeto de la relación jurídico procesal, así como para asumir las cargas y responsabilidades que se desprenden del proceso12.

Los artículos 53 y 54 del CGP disponen que toda persona natural o jurídica puede ser parte de un proceso y que tienen la capacidad para comparecer por sí mismas las personas que pueden disponer de sus derechos; las demás deben comparecer por medio de sus representantes o debidamente autorizadas por estos con sujeción a las normas sustanciales.

La misma norma dispone que las personas jurídicas comparecerán al proceso por medio de sus representantes, con arreglo a lo que disponga la Constitución, la ley o los estatutos. En efecto, la inexistencia del demando tiene una relación intrínseca con la capacidad para ser parte13. Sobre dicha excepción, la doctrina señala que14: Se presenta cuando el sujeto de derecho, que demanda o es demandado, no tiene tal calidad, bien porque la perdió o porque jamás tuvo vida jurídica, lo cual es muy frecuente en el caso de las personas jurídicas.

En efecto, piénsese en que se adelanta un proceso en contra de una supuesta sociedad anónima que nunca ha sido constituida, o contra una fundación que no ha llenado los trámites necesarios para tener tal calidad; resulta innegable que en tales casos no existe el sujeto de derecho demandado, como tampoco lo hay si se demanda como si estuviera viva a la persona natural que falleció. 7.

Por su parte, la sucesión procesal se encuentra prevista en el artículo 68 del CGP, aplicable a los procesos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dada la integración normativa a la cual alude el artículo 306 del CPACA15 y respecto de la cual la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado lo siguiente16: La sustitución o sucesión procesal consiste en la posibilidad que prevé la ley para que dentro del trámite de un proceso, una persona (natural o jurídica) ajena a la relación jurídica sustancial que se discute en dicho litigio pueda ocupar el lugar o posición procesal que ocupa otra, por haber devenido titular de los derechos sobre la cosa litigiosa.

Así pues, la sucesión procesal consiste en que una persona que originalmente no detentaba la calidad de demandante o demandado, por alguna de las causales de transmisión de derechos, entra a detentarla; dicha figura pretende, a la luz del principio de economía procesal, el aprovechamiento de la actividad procesal ya iniciada y adelantada, de tal forma que no sea necesario iniciar un nuevo proceso. 12 DEVIS ECHANDÍA, Hernando.

Compendio de Derecho Procesal, Teoría General del Proceso, Tomo I, Temis, 2015. 13 Al respecto se puede consular: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 17 de septiembre de 2025, expediente 48841. 14 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Código General del Proceso: Parte General. Tirant lo Blanch. Bogotá, 2024. Pág. 878. 15 “ARTÍCULO 306.

ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil [hoy, Código General del Proceso] en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (se precisa). 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 6 de agosto de 2009, expediente 17.526, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 5 Expediente No. 72923 Demandante: Nación-Ministerio de Defensa Confirma auto que pone fin al proceso Por manera que es el propio proceso el que permite que este fenómeno se presente, ya que resulta irrelevante el cambio de los sujetos, en tanto es regulado por las mismas normas jurídicas y la decisión final del juez afectará positiva o negativamente a quienes se encuentren legitimados17.

Las causales que dan lugar a este fenómeno jurídico pueden ser: i) la transmisión de derechos o deberes por causa de muerte de alguna de las partes en cuestión (mortis causa), si se trata de personas naturales o la extinción cuando se trata de personas jurídicas, o ii) la transmisión de derecho entre vivos (inter vivos), las cuales se pasa a explicar: 2.31.

Sucesión procesal mortis causa o por extinción de la respectiva persona jurídica. La sucesión procesal por causa de muerte o por extinción de personas jurídicas, se encuentra regulada en los dos primeros incisos del artículo 60 del C. de P. C. [hoy, artículo 68 del CGP], hipótesis que opera, entre otros eventos, cuando en un proceso civil una de las partes desaparece, es decir, si se trata de una persona natural que muere o si es una persona jurídica se extingue o fusiona; la consecuencia que el ordenamiento jurídico imputa a dicha situación consiste en que sus herederos, el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes o el curador, sustituyan en el proceso al sujeto de derecho que ha fallecido o se ha extinguido jurídicamente, con el fin de que el sucesor pase a ocupar su posición procesal y pueda ejercer la defensa de sus intereses.

La sucesión procesal es la regla general en el caso de la muerte de una de las partes dentro de un proceso; ella opera ipso jure, aunque el reconocimiento de los herederos o causahabientes en el proceso dependa de la prueba que aporten acerca de tal condición. En todo caso, la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran, es decir, de todas formas se surte una sucesión procesal y el proceso continúa, como si subsistiera el demandante original, puesto que, tal como arriba se indicó, las cuestiones de fondo que son objeto del litigio no se modifican ni afectan por su deceso (…) (se precisa y destaca).

De lo precedente se concluye que la sucesión procesal opera ipso jure, de pleno derecho o «por el ministerio de la ley»18 frente a los herederos o sucesores, una vez ocurre la muerte del causante -persona natural-19, extinción o fusión de la persona 17 Original de cita “La Sucesión Procesal: En derecho privado se habla de ‘sustitución’ cuando una persona es autorizada por la ley para ejercitar derechos materiales de otro; así ocurre en el caso del acreedor que ejercita el derecho de aceptar una herencia que corresponde a su deudor, o de exigir la restitución de un inmueble como consecuencia de la simulación o nulidad del contrato por el cual se había transferido a un tercero. En este caso el derecho lo ejercita quien no es su titular.

Esta noción le sirvió a la doctrina procesal para resolver el problema que se planteaba por existencia de personas que estaban legitimadas para determinada causa, sin pretender ser titulares del derecho o relación jurídica sustancial objeto de la litis, como excepciones a la regla general –entonces imperante– de que la legitimación correspondía a los sujetos de tal derecho o relación jurídico material.

Desde tal punto de vista la aplicación del concepto de ‘sustitución’ aparecía pertinente y casi necesario”. “… (…)…”. “Pueden presentarse varias clases de sucesión procesal: “a) Sucesión de una parte por sus herederos, en caso de muerte (…)”. “b) Sucesión de la parte que muere, por el legatario del derecho litigio o del bien objeto del proceso (…)”.

“c) Sucesión de una parte por el cesionario mediante acto entre vivos (…)”. “d) Sucesión de la persona jurídica extinguida por quienes reciben los derechos o asumen las obligaciones materia del proceso (…)”. “e) Sucesión de una parte cuando sus derechos sustanciales se extinguen (…)”. DEVIS ECHANDÍA, Hernando, Teoría General del Proceso, 3° Ed. 2002, Editorial Universidad, ciudad de Buenos Aires”. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 20 de agosto de 2021, expediente 11001032400020170007900, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 19 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral del 13 de marzo de 2012, radicación 40.112, M.P. Luis Gabriel Miranda Buelvas. 6 Expediente No. 72923 Demandante: Nación-Ministerio de Defensa Confirma auto que pone fin al proceso jurídica dentro del trámite de un proceso, sin que resulte necesario ningún trámite adicional de vinculación. De este modo, se concluye que los sucesores procesales pasan a ocupar el lugar del sujeto a quien remplazan en el respectivo proceso y, por ende, adquieren la calidad de parte, por lo menos desde el punto de vista jurídico. 8.

Ahora, conviene precisar que, a la acción de repetición le resultan aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 678 de 2001, modificada por las Leyes 1474 de 2011 y 2195 de 2022. En este caso, atendiendo a la fecha en que ocurrieron los hechos objeto de repetición, debe aplicarse la redacción original de la Ley 678 de 2001, toda vez que no estaba vigente la modificación de la Ley 2195 de 2022.

Los artículos 7 y 10 de dicha norma remiten a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo —hoy Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)—, en lo relativo a la jurisdicción, competencia y el procedimiento para tramitar la acción. 9. La acción de repetición desarrolla lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política, está regulada en el artículo 142 del CPACA, y el artículo 2 de la Ley 678 de 2001 define como «una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto». 10.

Dicho lo anterior, en este caso el Tribunal declaró probada la excepción previa de «inexistencia del demandado» dado que se acreditó que el funcionario cuya conducta generó las pretensiones de repetición falleció el 4 de octubre de 2015, mientras que la demanda fue interpuesta el 1 de marzo de 2017. El demandante considera, en el recurso de apelación, que se debe aplicar la institución de la sucesión procesal para posicionar como demandados a los herederos de Samuel Munévar Montaña, a quienes no dirigió la demanda. 11.

Si bien esta «acción civil de carácter patrimonial» resulta en la declaratoria de responsabilidad subjetiva y personal del funcionario o exfuncionario demandado, y la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado presenta posturas distintas en cuanto a la posibilidad de vincular a los herederos del demandado en la acción de repetición20.

No se puede perder de vista que el recurrente alega que 20 Por un lado, las Subsecciones A y B de la Sección han adoptado un criterio según el cual no es posible vincular a los herederos del funcionario o exfuncionario público demandado a la acción de repetición. Este criterio se afinca en que la acción es declarativa y personal, dado que busca el reconocimiento de un derecho 7 Expediente No. 72923 Demandante: Nación-Ministerio de Defensa Confirma auto que pone fin al proceso se debe aplicar la sucesión procesal, la figura frente a la que la jurisprudencia de esta Corporación21 ha sostenido de forma pacífica que aplica cuando se dan hechos sobrevinientes a la litis y no para cuando estos hechos ocurren antes del proceso. 12.

Es de recordar que, conforme al artículo 94 del Código Civil, subrogado por el artículo 9 de la Ley 57 de 1887, «la existencia de las personas termina con la muerte». Por ello, las personas fallecidas no tienen capacidad para ser parte, según la regula el artículo 53 del CGP, lo cual les impide afrontar una reclamación judicial en contra de un fallecido. 13.

De modo que, al haberse acreditado que Samuel Munévar Montaña — demandado en el presente asunto— falleció antes de la presentación de la demanda, no puede aplicarse esta institución, pues no tenía capacidad para ser parte del proceso22. Así las cosas, la excepción de inexistencia del demandado, establecida en el numeral 3 del artículo 100 del CGP se encuentra probada. 14.

En consecuencia, se confirmará el auto apelado, toda vez que no procede la sucesión procesal en el presente asunto y no se identificaron más demandados frente a los cuales el proceso pueda continuar, por lo que resultaba procedente declarar terminado el proceso, en los términos del artículo 101 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa sustancial en discusión a favor del Estado, como consecuencia de la responsabilidad individual y subjetiva del agente que con su conducta dio origen a la condena pagada por la entidad demandante. En consecuencia, han establecido que la acción de repetición se extingue con la muerte del presunto responsable y, por ende, no es posible repetir contra los herederos del demandado.

(Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 13 de agosto de 2021. Exp. 53008. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Sentencia del 30 de agosto de 2024. Exp. 59728. C.P. María Adriana Marín; de la Subsección B. Sentencia del 18 de noviembre de 2021. Exp. 52710. C.P. Alberto Montaña Plata. Sentencia del 19 de octubre de 2022.

Exp. 65762. C.P. Alberto Montaña Plata. Sentencia del 4 de marzo de 2024. Exp. 60697. C.P. Martín Bermúdez Muñoz). En contraste, la Subsección C ha mantenido el criterio establecido por la Sección Tercera antes del 2020, en el que se admite vincular como demandados a los herederos del funcionario o exfuncionario, partiendo de la base de que la repetición es una acción civil y patrimonial.

Para esta Sala, por el solo hecho de que el demandado sea un servidor o exservidor público, esta acción no debe tratarse de forma distinta a los demás trámites de naturaleza civil. Esta postura es consistente con lo dispuesto en el artículo 2343 del Código Civil, que establece que «están obligados a la indemnización el que hizo el daño y sus herederos» (Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 13 de marzo de 2024.

Exp. 48761. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Sentencia del 24 de enero de 2024. Exp. 67335. C.P. Nicolás Yepes Corrales. Sentencia del 16 de noviembre de 2022. Exp. 54777. C.P. Nicolás Yepes Corrales). 21 Al respecto se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de marzo de 2005, expediente 16346, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; de la Subsección A, sentencia de 24 de junio de 2015, expediente 26.193, C.P. Hernán Andrade Rincón; auto de 17 de octubre de 2017, expediente 51.667, y auto de 23 de enero de 2018, expediente 57.763; de la Subsección B, sentencia del 4 de agosto de 2020, expediente 45.405, C.P. Ramiro Pazos Guerrero, y recientemente, de la Subsección A, auto de 17 de octubre de 2023, expediente 69979, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 22 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 15 de octubre de 2020, expediente 23895, C.P. Milton Chaves García. 8 Expediente No. 72923 Demandante: Nación-Ministerio de Defensa Confirma auto que pone fin al proceso de la presente providencia, el auto del 19 de noviembre de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Tercera de Decisión.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES ADRIANA POLIDURA CASTILLO JMA/ACS/MAR/VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI.