CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00388-01 (1877-2023) Demandante: Gloría Ángela Sepúlveda Gallo Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Temas: Relación laboral encubierta – Médico general– REVOCA SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el dos (2) de septiembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES 1. La señora Gloria Ángela Sepúlveda Gallo instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo, en contra del Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 2.

Que se declare la nulidad del oficio n.º S-2018-004285/ARSAN-JEFAT-1.10 del 30 de enero de 2018 y, en consecuencia, que entre las partes existió una relación laboral sin solución de continuidad desde el 20 de abril de 2012 hasta el 15 de septiembre de 2017. 3. A título de restablecimiento del derecho, se ordene reliquidar el salario y reconocer y pagar las prestaciones sociales y las compensaciones por el trabajo suplementario que dejó de percibir durante el periodo mencionado. 4.

Que se reconozcan y paguen los aportes a pensión que debieron realizarse y su respectivo reajuste e intereses moratorios.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Radicación: 17001-23-33-000-2018-00388-01 (1877-2023) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Que prestó sus servicios en la clínica La Toscana de la Policía Nacional como médico general desde el 20 de abril de 2012 hasta el 15 de septiembre de 2017, a través de varios contratos de prestación de servicios. 6.

Que atendió las mismas funciones de los médicos generales de planta y prestó sus servicios de tiempo completo. Y, durante la ejecución de esos acuerdos, estuvo sometida a órdenes de los superiores y médicos coordinadores, cumplía un horario asignado en cuadros de turno o reemplazos y asistía a reuniones administrativas y capacitaciones.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA 7. La demanda fue admitida mediante auto del 8 de febrero 2019 y notificada a la entidad demandada, quien manifestó que celebró varios contratos de prestación de servicios con la demandante, por un tiempo limitado y bajo unas condiciones específicas. 8. Que no es cierto que existió una relación laboral, porque ella cumplió sus actividades con total autonomía y libertad, la entidad proponía unos horarios y, de manera coordinada, organizaba las horas de prestación. 9.

Que la intensidad de la prestación quedó estipulada en cada contrato y las actividades se limitaron al cumplimiento del objeto del contrato, sin que las reuniones de coordinación y las capacitaciones implicaran subordinación, solo se definieron para mantener el buen funcionamiento de los servicios prestados y estimular a los contratistas para mantener un nivel de atención optimo exigido en el servicio de la salud. 10.

Propuso como excepciones la legalidad del acto administrativo acusado e inexistencia del derecho reclamado. 11. Se celebró audiencia inicial el 15 de octubre de 2019, se fijó el litigio, se surtió la etapa de conciliación, se decretaron las pruebas solicitadas y se programó audiencia para su práctica. Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la parte demandada.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN 12. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2022, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y la existencia de una relación laboral entre las partes entre el 21 de enero de 2002 y el 30 de diciembre de 2011, salvo las interrupciones, al encontrar acreditada la subordinación, por el estricto cumplimiento de un horario asignado en sistema de turnos y la obligatoriedad de pedir permisos para ausentarse del trabajo y recuperar el tiempo. 13.

Que, a partir de los testimonios, también se probó que la demandante seguía Radicación: 17001-23-33-000-2018-00388-01 (1877-2023) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las instrucciones de los coordinadores médicos, quienes le asignaban tareas y los lugares donde debía prestar el servicio; además, impartían indicaciones que iban más allá del objeto de los contratos, como el desplazamiento y acompañamiento de pacientes a otros lugares y valoraciones en el área administrativa, en caso de ser necesario. 14.

Por esto, condenó a la entidad a pagar las prestaciones legales ordinarias que hubiese percibido un empleado de planta de la entidad en los siguientes periodos: (i) 20 de abril de 2012 y el 21 de octubre de 2013; (ii) 21 de noviembre de 2013 y el 21 de julio de 2014; (iii) 2 de diciembre de 2014 y el 2 de junio de 2015; (iv) 24 de junio de 2015 y el 29 de mayo de 2016;

(v) 6 de septiembre de 2016 y el 15 de septiembre de 2017, teniendo en cuanta los honorarios pactados. 15. Además, pagar al respectivo fondo pensional la diferencia entre los aportes cotizados para pensiones durante todo el tiempo de la relación laboral y computar esos tiempos para efectos pensionales. 16. No condenó en costas. RECURSO DE APELACIÓN 17.

La parte demandada interpuso recurso de apelación en el cual expresó que no existió una relación laboral y las vinculaciones con la demandante atendieron los parámetros y exigencias previstas en la Ley 80 de 1993. 18. Que se atendieron los presupuestos de excepcionalidad, pues la actividad del actor requería conocimientos especializados y no podía prestarse por el personal de planta de la institución; de temporalidad, en tanto que la duración de los acuerdos fue estipulada en cada uno de ellos y por un tiempo estrictamente razonable y el contratista conservó en todo momento la autonomía e independencia para el cumplimiento de las obligaciones. 19.

Que prestó sus servicios profesionales en el área de sanidad de la Policía departamental de Caldas, en actividades que no podían ser delegadas a un tercero, precisamente, por las calidades y el conocimiento especial requerido, pero no existió subordinación o dependencia y las obligaciones se delimitaron en los contratos. 20. Que desde el inicio conoció las condiciones de su vinculación y se estipuló que la prestación del servicio como médico general no generaba una relación laboral, por lo que no existe buena fe de la demandante al reclamar el pago de prestaciones económicas.

TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 21. El 10 de abril de 2023 fue admitido el recurso de apelación, y se dispuso que, una vez ejecutoriada la providencia, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara a despacho para fallo. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00388-01 (1877-2023) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.

La parte demandada guardó silencio y el Ministerio Público no rindió concepto. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA 23. La Sala deberá verificar, si entre las partes existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios y, si como consecuencia de ello, la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión de esa relación. 24.

En caso de que se encuentre probada la relación laboral, se estudiará lo relativo a la prescripción de los derechos reclamados y, finalmente, se analizará lo correspondiente a la condena en costas en segunda instancia. Marco normativo y jurisprudencial 25. Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral. 26.

El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, y está definido como aquel que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. 27. Por su parte, la relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, el elemento de la remuneración. 28.

Es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia ambos contratos, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación (gerundio de consecuencia) dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. 29.

El Consejo de Estado ha establecido ciertas pautas frente a las relaciones laborales que se encubren mediante contratos de prestación de servicios, de las cuales se destacan las siguientes: 30. - El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y Radicación: 17001-23-33-000-2018-00388-01 (1877-2023) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella. - En los casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. - Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. - Las reclamaciones sobre los aportes pensionales con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y no hay lugar a la devolución de los dineros que haya pagado el contratista por este concepto o por el de salud. - Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. - El término estrictamente indispensable es el que aparece expresamente en los estudios previos y el objeto del contrato, el cual es esencialmente temporal. - Corresponde, por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral. 31.

Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.

Resolución del caso concreto 32. A partir de las pruebas documentales es posible establecer que la demandante estuvo vinculada a la Policía Nacional mediante diferentes contratos de prestación de servicios, suscritos entre el 20 de abril de 2012 y el 15 de septiembre de 2017 como médico general y, que, en cada uno de los acuerdos suscritos entre las partes, se acordó el pago de sumas de dinero con determinada habitualidad, como contraprestación económica a los servicios prestados. 33.

Esto demuestra la prestación personal del servicio y la remuneración, aspectos no discutidos por la parte apelante. Por esa razón, se procederá a revisar Radicación: 17001-23-33-000-2018-00388-01 (1877-2023) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co si efectivamente se presentó la subordinación como argumento principal del recurso. 34.

Para esto, se advierte que el objeto de los contratos suscritos entre las partes se enmarcó como: «prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión como Medico General para ser prestados en la clínica de policía toscana de Manizales». 35. Las obligaciones de la contratista, en la mayoría de los acuerdos, se enuncian de manera muy general y se refieren a temas como: (i) colaborar y contribuir con el desarrollo del establecimiento de sanidad policial y la conservación de los bienes y recursos;

(ii) participar en comités académicos y administrativos, de casos especiales en temas médicos; (iii) aplicar el conocimiento profesional en las actividades a desarrollar, atender la buena fe y guardar la lealtad de la información recibida; (iv) atender las normas y procesos de Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el trabajo y (iii) acreditar el pago de aportes al Sistema General de Seguridad Social. 36.

A partir de los acuerdos no logra extraerse algo diferente a la prestación del servicio profesional como médico y la asignación de actividades relacionadas con la finalidad del servicio contratado, las cuales consistieron en atender pacientes y temas relativos a su profesión, como participación en comités médicos y programas académicos del área de sanidad de la Policía Nacional. 37.

En ninguno de los contratos o en los otros documentos aportados, se delimita por parte de la entidad el modo, tiempo y plazo para cumplir con las actividades, de modo que pudiera concluirse el direccionamiento y control sobre la labor al que alude la parte recurrente. 38. Además, obran unos documentos escritos a mano denominados como turnos, en los cuales se enlistan algunas dependencias como salud mental, hospitalización y urgencias, estos incluyen el mes, la cantidad de horas en cada servicio y unos números que posiblemente indicarían el día. Sin embargo, no existe claridad sobre esa información, faltan datos relevantes como el año y la persona que lo emitió, lo que impide establecer inequívocamente que fuera la programación médica de la demandante y, menos aún, la imposición de esta por parte de la entidad demandada. 39.

Además, las planillas de agenda médica allegadas muestran que la demandante ejecutó sus actividades en algunas de las áreas o dependencias de la clínica demandada y las horas diarias empleadas para ese fin. 40. De otra parte, se cuenta con las declaraciones de los señores Carlos Ignacio Peña Torres y Leonardo Alfonso Acuña Velosa, quienes indicaron que la demandante se desempeñó como médica general en la clínica La Toscana de la Policía Nacional y que cumplió sus tareas en consulta externa y urgencias. 41.

El primero indicó que se vinculó a la entidad en las mismas condiciones que la actora entre 2013 a 2017 y, por esto, sabía como se manejaba la ejecución de los Radicación: 17001-23-33-000-2018-00388-01 (1877-2023) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contratos. Precisó que el coordinador médico o el director eran los que asignaban los turnos y vigilaban el desempeño de las labores. 42.

Que para la programación de turnos se tenía en cuenta la cantidad de médicos vinculados, el tipo de contrato y el número de hora mes que cada uno tenía definido, y laboraran todos los días de la semana, incluidos domingos y festivos. 43. Que debían solicitar permiso por escrito al coordinador médico, con la indicación del día, hora y el motivo de la ausencia y, en caso de no asistencia, la entidad podía hacer un requerimiento escrito y anexarlo a la hoja de vida del contratista. 44.

Que no presenció llamados de atención ni impartición de órdenes a la demandante, pero eran frecuentes las capacitaciones del personal médico y reuniones sobre cuadro de turnos en fechas especiales y temas médicos. 45. Por su parte, el señor Acuña Velosa expuso que los médicos contratistas debían atender sus actividades de manera personal y recibían una asignación de turnos y agenda mensual, de estricto acatamiento.

Que, eran evaluados al finalizar cada contrato y verificaban el cumplimiento de las asignaciones y si habían sido objeto de quejas. 46. Que, en un principio, el primer coordinador médico intentaba preguntar sobre la disponibilidad del horario de cada profesional y asignaba la programación; sin embargo, posteriormente se cambió la persona a cargo de esa función y se volvió muy estricto el cumplimiento de las asignaciones. 47.

Que el proceso para solicitar permiso dependía de quien lideraba la coordinación médica, algunos exigían presentarlo verbalmente, otros, por escrito o con unos formatos preestablecidos. Y, señaló que no tenía conocimiento respecto a si la demandante solicitó estos permisos. 48. Que, ocasionalmente, debían acompañar jornadas de salud por fuera de la sede de la clínica o atender visitas de pacientes en sus domicilios. 49.

Que tampoco presenció la impartición de órdenes directamente a la demandante, pero en las reuniones daban directrices a todos los médicos contratistas y en algunos servicios recibían indicaciones puntuales sobre las labores. 50. Que asistían a reuniones informativas y a capacitaciones y eran evaluados de esa capacitación, la demandante también asistía a esas capacitaciones. 51.

A partir de esto, la Sala considera que, aunque los testigos se refirieron a la asignación de turnos y recepción de indicaciones relativas a las áreas de prestación del servicio, esto por sí solo no ofrece claridad sobre la inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad o la imposición de condicionamientos para la ejecución de la labor contratada.

Radicación: 17001-23-33-000-2018-00388-01 (1877-2023) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52. Las declaraciones son generales y, en ambos casos, se refieren a situaciones comunes de los contratistas del servicio médico y no a las específicas relacionadas con la demandante, que permitan inferir que a los declarantes les constaba que aquella estuvo sometida al direccionamiento de la entidad.

De hecho, ambos afirmaron que no presenciaron directamente que la demandante haya recibió directrices u órdenes puntuales. 53. Ahora, si bien uno de los testigos enfatizó en el cumplimiento de una programación, esto por sí solo no es un indicativo de la existencia de una relación subordinada, menos aun cuando no se cuenta con elementos de prueba adicionales para definir si la entidad imponía un horario o si este era concertado con el personal contratado. 54.

En cuanto a eso, se resalta que la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que el cumplimento de un horario no involucra por sí mismo prueba de la subordinación y, ha establecido que ciertos servicios específicos deben sujetarse a la prestación dentro de las instalaciones de la entidad contratante y bajo unos parámetros mínimos de coordinación que permitan supervisar el cumplimento del objeto contratado. 55.

Tampoco puede pensarse que la asignación de un área o dependencia o la programación de una agenda de servicios desborde las condiciones pactadas en los contratos de prestación de servicios, pues, es apenas lógico que, al tratarse de una labor asistencial, que involucraba la atención de pacientes y servicios médicos se requiera una organización y coordinación para su adecuada prestación. 56.

Se echa de menos, en el presente caso, elementos de convicción tendientes a acreditar la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi. 57.

La parte actora no logró desvirtuar que la prestación de servicios profesionales tuvo lugar solo para los fines establecidos en cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes y, que, más allá de la coordinación de actividades necesaria para la satisfacción del interés contratado, se presentó un tratamiento subordinado o dependiente.

De esta manera, no puede afirmarse que el vínculo existente entre la demandante y la entidad obedeció a una relación laboral. 58. Por lo tanto, corresponde revocar la sentencia del dos (2) de septiembre de dos mil veintidós (2022), que declaró la existencia de una relación laboral entre las partes, para en su lugar, negar las pretensiones.

Condena en costas en ambas instancias 59. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación Radicación: 17001-23-33-000-2018-00388-01 (1877-2023) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 60. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 61. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 62.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante en ambas instancias, cuanto resultó vencida en el asunto. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia del dos (2) de septiembre de dos mil veintidós (2022) proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, En su lugar, NEGAR las pretensiones formuladas.

Segundo. Condenar en costas a la parte demandante en ambas instancias, las cuales deberán ser fijadas y liquidadas por la primera instancia, conforme lo expuesto en la parte motiva. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Radicación: 17001-23-33-000-2018-00388-01 (1877-2023) 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente