Radicado: 11001-03-15-000-2023-02058-00 Demandante: Rosa María Córdoba Córdoba Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-02058-00 Demandante ROSA MARÍA CÓRDOBA CÓRDOBA Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Temas Acción de tutela.

Mora judicial justificada. Derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la señora Rosa María Córdoba Córdoba, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 25 de abril de 20231, la señora Rosa María Córdoba Córdoba, actuando a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó, despacho de la magistrada Norma Moreno Mosquera, por considerar que la tardanza injustificada para emitir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 27001-33-33-003-2019-00244-01, vulnera su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: AMPARAR el derecho fundamental AL ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA DE LA TUTELANTE.

Y los demás que el Despacho observe violados o amenazados. Como consecuencia de lo anterior, SEGUNDA: SE ORDENE al accionado, PROCEDER A DAR APLICACIÓN AL PRINCIPIO DE EFICIENCIA DANDO TRÁMITE DILIGENTE A LOS MEMORIALES Y SOLICITUDES SOMETIDOS A SU CONSIDERACIÓN EN EL MARCO DEL PROCESO DE LA REFERENCIA, CON RADICADO 27001333300320190024401.

ASÍ MISMO DAR EL TRÁMITE CORRESPONDIENTE A DICHA ACCIÓN JUDICIAL DE CONFORMIDAD CON SUS FACULTADES, COMPETENCIAS Y DEBERES FUNCIONALES. TERCERA: SE ADVERTA a la accionada que debe abstenerse de volver a incurrir en las acciones u omisiones que dieron origen al presente trámite constitucional.”2 2. Hechos Del escrito de tutela se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Samai, índice 1. 2 Página 3 de la acción de tutela.

Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02058-00 Demandante: Rosa María Córdoba Córdoba Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1. El 28 de agosto de 2019, la señora Rosa María Córdoba Córdoba ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Departamento de Policía del Chocó, Área de Sanidad, pretendiendo que se declare la nulidad de los actos administrativos que negaron la solicitud de pago de prestaciones salariales y sociales dejadas de percibir, con ocasión del contrato realidad encubierto en contratos de prestación de servicios.

En consecuencia, pidió el reconocimiento y pago de las prestaciones a las que dijo tener derecho. 2.2. El conocimiento del proceso en primera instancia correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó, quien adelantó las siguientes actuaciones relevantes: (i) el 2 de septiembre de 2019, admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho;

(ii) el 9 de diciembre de 2020, expidió auto mediante el cual fijó fecha para audiencia inicial; y, (iii) el 21 de abril de 2021, celebró audiencia inicial. En esta diligencia el despacho decretó como pruebas las aportadas con la demanda, prescindió de la audiencia de pruebas, escuchó los alegatos de conclusión, dictó sentencia de primera instancia en la que negó las pretensiones de la demanda y concedió el recurso de apelación propuesto por la parte demandante. 2.3.

El 2 de junio de 2021, el recurso de apelación fue asignado al conocimiento del Tribunal Administrativo del Chocó, despacho de la magistrada Norma Moreno Mosquera, quien lo admitió en auto del 24 de junio de 2021. El 7 de septiembre de 20213, el proceso ingresó a despacho para dictar sentencia de segunda instancia. 2.4. La demandante radicó seis solicitudes de impulso procesal entre el año 2022 y el año 2023. 2.5.

El 2 de marzo de 2023, la accionante radicó memorial solicitando la aplicación del artículo 121 del Código General del Proceso, debido a que pasaron más de seis meses desde la recepción del expediente en la Secretaría del Tribunal y no se ha emitido sentencia de segunda instancia. 3. Fundamentos de la acción La parte actora reprochó que, desde el 7 de septiembre de 2021 el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 27001-33-33-003-2019-00244-01 ha permanecido inactivo y la interlocución con el despacho ponente se ha tornado imposible.

Situación que, a su juicio, comporta una clara negación del derecho de acceso a la administración de justicia. Manifestó que el derecho de acceso a la administración de justicia no solo implica acceder, sino también garantizar que ese acceso sea efectivo, de manera que la autoridad judicial emita un pronunciamiento de fondo, pronto y ajustado a derecho.

Al respecto, citó el artículo 7° de la Ley 270 de 1996, que consagra el principio de eficiencia en la administración de justicia y en virtud del cual los operadores judiciales tienen la obligación de ser diligentes en la sustanciación de los asuntos a su cargo. 3 Samai, Índice 5. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02058-00 Demandante: Rosa María Córdoba Córdoba Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En cuanto a la procedencia de la acción de tutela, afirmó que la misma es procedente en los casos en los que se persigue evitar la concreción de un perjuicio irremediable como en el caso bajo análisis, toda vez que esperar el pronunciamiento del juez ordinario, sería tardío y no produciría ningún efecto en la protección de los derechos laborales de la accionante.

Agregó que no siempre que se presenten otros mecanismos de defensa, la tutela resulta improcedente, por cuanto es necesario realizar una ponderación de eficacia de los otros medios. En esa línea, citó la sentencia T-526 de 1992, proferida por la Corte Constitucional, según la cual el otro medio judicial al alcance del accionante, debe tener cuando menos la misma eficacia en materia de protección de derechos respecto de la acción de tutela. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto del 2 de mayo de 2023, el despacho requirió al abogado Luis Carlos Lloreda Mosquera para que allegara poder especial que lo acredite como apoderado judicial de la señora Rosa María Córdoba Córdoba en esta acción de tutela. 4.2. El 5 de mayo de 2023, el apoderado de la señora Rosa María Córdoba Córdoba presentó memorial aportando el poder requerido. 4.3.

En auto del 29 de mayo de 2023, el despacho ponente (i) admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Rosa María Córdoba Córdoba, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Chocó; (ii) ordenó notificar al Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Área de Sanidad, en calidad de tercero;(iii) solicitó al despacho de la magistrada Norma Moreno Mosquera allegar informe con el listado de procesos que están pendientes de trámite y el turno en el que se encuentra el mencionado proceso; y (iv) dispuso efectuar las demás notificaciones pertinentes. 4.4.

El 2 de junio de 2023, el abogado Luis Carlos Lloreda Mosquera allegó memorial sustituyendo el poder especial conferido por la demandante a la firma Zenas Abogados Consultorías y Servicios Legales Especializados S.A.S. Además, anexó el certificado de existencia y representación legal de esa sociedad. 4.5. La magistrada del Tribunal Administrativo del Chocó, Norma Moreno Mosquera, en calidad de ponente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 27001-33-33-003-2019-00244-01, solicitó que se niegue el amparo constitucional debido a que no ha incurrido en mora judicial injustificada.

Explicó que la tardanza en emitir sentencia de segunda instancia dentro del proceso referenciado obedece a la congestión judicial que impide darle un trámite célere a los procesos a su cargo. En sus palabras: “(…) En el año 2021, este despacho terminó a 31 de diciembre, con 381 procesos, además durante todo el año 2022 ingresaron 360, para un total de 741, dentro de los cuales se profirieron 206 sentencias, 827 autos interlocutorios y 20 de sustanciación, logrando el egreso efectivo de 296 procesos.

En el año 2023, en este despacho iniciamos con 445 procesos y han ingresado desde enero hasta la fecha, 251, se han proferido 97 sentencias y 426 autos interlocutorios, a la fecha están Radicado: 11001-03-15-000-2023-02058-00 Demandante: Rosa María Córdoba Córdoba Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 a despacho para sentencia, 381 procesos, entre los cuales está el proceso de la accionante, en el turno No.5 para proferir sentencia, ya que solo tenemos 17 procesos que ingresaron a despacho para sentencia en el año 2021.”4 Adicionó que el departamento del Chocó únicamente tiene tres despachos de magistrado en la jurisdicción contenciosa administrativa, donde cada uno cuenta con un auxiliar y dos profesionales universitarios; por lo que el volumen de procesos y el poco personal, hace imposible cumplir con los términos establecidos.

Señaló que las solicitudes de impulso procesal presentadas por la demandante desconocen la congestión judicial que aqueja a la jurisdicción contenciosa administrativa. A su vez, frente a la solicitud de aplicación del artículo 121 del Código General del Proceso, manifestó que, acorde con la sentencia de tutela del 21 de marzo de 2019 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, los términos para los tramites de la jurisdicción contenciosa administrativa se encuentran regulados en los artículos 179 a 182 del CPACA, por lo que, al no existir vacío normativo, es inapropiado aplicar el artículo 121 del CGP.

Afirmó que no ha incurrido en mora judicial, porque, como lo ha afirmado el Consejo de Estado: “no existe mora judicial por el solo transcurso del tiempo, sino que esta debe ser injustificada, debe estar probada la negligencia de la autoridad judicial demandada y que sea probable la existencia de un perjuicio irremediable. Si por el contrario, la actuación de los falladores de instancia es célere y diligente, pero por circunstancias imprevisibles no es posible dar cumplimiento a los términos judiciales, tampoco se configura la alegada mora judicial”5 Finalmente, manifestó que no se ha obrado de manera negligente en el proceso de la referencia, tanto así que el proceso se radicó en segunda instancia el 2 de junio de 2021 y se asumió conocimiento el 24 del mismo mes y año, quedando a la espera de proferir fallo.

Al respecto, indicó que el proceso se encuentra en el turno nro. 5 para proferir sentencia, y que es obligación de los jueces dictar sentencia en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho. 4.6. El Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Área de Sanidad, guardó silencio frente a los argumentos expuestos por la parte actora en el escrito de tutela.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19916, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, 4 Página 1 y 2 de la contestación de tutela.

Samai, índice 16. 5 Página 3 de la contestación de tutela. Samai, índice 16. 6 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02058-00 Demandante: Rosa María Córdoba Córdoba Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2.

Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los argumentos del escrito de tutela, corresponde a la Sala decidir si el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en mora judicial injustificada al no haber decidido el recurso de apelación propuesto por la señora Rosa María Córdoba Córdoba, aunque el proceso ingresó al despacho para emitir fallo de segunda instancia desde el 7 de septiembre de 2021. 3.

La mora judicial: alcance y análisis en el caso concreto 3.1. Frente a la mora judicial, esta Sala ha reconocido que aquel que interpone una acción judicial o algún recurso dentro de un proceso judicial tiene derecho a que se le resuelva dentro de los términos establecidos en la ley. Sin embargo, se ha insistido que, dadas las condiciones estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en la decisión equivale a negligencia7.

La realidad es que en la mayoría de los casos en los que existe dilación en el proceso, la demora obedece a circunstancias ajenas al juez, relacionadas con la congestión judicial. Circunstancia que no puede ser atribuible a los funcionarios judiciales. De hecho, la jurisprudencia de altas Cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no obedece al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial.

En esa medida, se ha reconocido expresamente que la congestión judicial y el volumen de trabajo que supera la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos, son motivos razonables que explican el fenómeno de la mora judicial8. En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación para justificar la demora.

En ese sentido, la sentencia SU-394 de 2016, proferida por la Corte Constitucional, precisó que la mora judicial injustificada se presenta cuando (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación y (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial A su vez, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos9 ha indicado que para determinar si se ha excedido el plazo razonable se debe 7 Consejo de Estado.

Sentencia de 4 de septiembre de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2014-01444-00. 8 Consejo de Estado. Sentencia del 19 de marzo de 2021. Consejero Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03874-01 y Corte Constitucional. Sentencia T-052 de 2018. 9 CORIDH. Caso Kawas Fernández vs. Honduras.

Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de abril de 2009, párrafo 112; Caso Familia Barrios vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de Radicado: 11001-03-15-000-2023-02058-00 Demandante: Rosa María Córdoba Córdoba Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 verificar: (i) la complejidad del asunto;

(ii) la actividad procesal del interesado; (iii) la conducta de la autoridad competente; y (iv) el análisis global de procedimiento. 3.2 Por otro lado, se ha reiterado que más allá de la dilación judicial, el turno en el que los expedientes pasaron al despacho para fallo debe ser respetado. Esta posición no es más que el reflejo del contenido del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, que prevé lo siguiente: “Artículo 18.

Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal”. De lo contrario, se vulneraría el derecho que tienen los ciudadanos de acceder a la administración de justicia en condiciones de igualdad.

El propósito de esta regla es impedir que el juez adelante procesos según su arbitrio sobre otros que estaban antes en el despacho pendientes de decisión. 4. Análisis del caso 4.1. Con base en lo anterior, la Sala considera que la autoridad judicial accionada no incurrió en mora judicial injustificada, puesto que existen motivos objetivos y razonables que explican la dilación que ha existido en el asunto.

Sobre esto último, la magistrada Norma Moreno Mosquera informó que en el año 2023 el despacho inició con un inventario de 445 procesos y han ingresado 251, se han proferido 97 sentencias y 426 autos interlocutorios, quedando a la fecha para fallo un total de 381 procesos, entre los cuales el proceso de la accionante está en el turno 5 para proferir sentencia. Lo anterior evidencia la situación de congestión judicial reconocida que, por regla general, no es imputable a los funcionarios judiciales, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial y a condiciones exógenas a los jueces, como el alto número de demandas que diariamente se presentan, a la complejidad de los asuntos que allí se deciden, al número de servidores judiciales, entre otros factores.

Por lo tanto, aunque ha transcurrido alrededor de un año y nueve meses desde que el asunto ingresó al despacho para fallo de segunda instancia, la Sala considera que en el caso no se cumplen los supuestos que configuran la mora judicial injustificada. Y esto responde, como ya se indicó, a la existencia de motivos que explican que aún no se haya proferido sentencia, como lo son la carga laboral del despacho, el reducido número de servidores con los que cuenta cada despacho del Tribunal Administrativo accionado y, en general, la congestión que aqueja a la Rama Judicial.

En consecuencia, no podría asegurarse que la magistrada a cargo del caso ha actuado con negligencia o retardo deliberado y, en ese sentido, la dilación no obedece a la falta de diligencia u omisión sistemática de los deberes del juez de la causa. noviembre de 2011, párrafo 273; Caso Familia Barrios vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas.

Sentencia de 24 de noviembre de 2011, párrafo 189. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02058-00 Demandante: Rosa María Córdoba Córdoba Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 4.2. Por otro lado, tampoco se alegó una situación que amerite la modificación excepcional del sistema de turnos judicial, como lo es la condición de sujetos de especial protección constitucional o un grado de vulnerabilidad altísimo que convierta el respeto del turno en una carga imposible de soportar.

Ahora bien, la accionante afirmó en el escrito de tutela que, en virtud del actuar del despacho, se puede llegar a configurar un perjuicio irremediable, sin embargo, no se especificó ni se acreditó dicho perjuicio, por lo que no resulta necesario adoptar alguna medida de amparo. 5. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que la autoridad judicial accionada no ha transgredido el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la accionante, ya que se encuentra justificada la mora judicial advertida en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 27001- 33-33-003-2019-00244-01.

En consecuencia, se negarán las pretensiones formuladas en la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Negar las pretensiones formuladas por la señora Rosa María Córdoba Córdoba, dadas las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.

Reconocer a la firma Zenas Abogados Consultorías y Servicios Legales Especializados SAS, como apoderada judicial de la parte demandante, en los términos de la sustitución del poder aportada. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5.

De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN