Demandante: Yesica Lorena Guaca Rodríguez Demandado: Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca Radicado: 76001-23-33-000-2024-00205-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D. C., primero (1°) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 76001-23-33-000-2024-00205-01 Demandante: YESICA LORENA GUACA RODRÍGUEZ Demandado: JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DEL VALLE DEL CAUCA Tema: Improcedencia de la acción de cumplimiento contra normas de rango constitucional y providencias judiciales.
Revoca decisión de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 29 de abril de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones del medio de control de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento La Señora Yesica Lorena Guaca Rodríguez, actuando en nombre propio, ejerció acción de cumplimiento contra la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca con el fin de obtener el acatamiento del artículo 1 de la Constitución, el numeral 3 del artículo 2.2.5.1.1. del Decreto 1072 de 2015 y la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 22 de junio de 2023 con radicado No. 11001-03-25-000- 2017 00478-00 (2215-2017).
En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: Se ORDENE a la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACION DE VALLE DEL CAUCA, dar trámite oportuno al recurso de apelación ante el dictamen de calificación por perdida de capacidad laboral y poner el conocimiento mi caso ante la JUNTA NACIONAL DE CALIFICACION.1 1 Transcripción del texto original que puede contener errores.
Demandante: Yesica Lorena Guaca Rodríguez Demandado: Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca Radicado: 76001-23-33-000-2024-00205-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El 8 de septiembre de 2023, la accionante elevó solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral frente a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca con la finalidad de adelantar la reclamación de la póliza SOAT ante la ARL AXA COLPATRIA.
El 27 de septiembre de 2023, la entidad demandada expidió el Dictamen No. 16202304992, en el cual se calificó la pérdida de capacidad laboral de la señora Yesica Lorena Guaca Rodríguez en 26.99% con fecha de estructuración del 28 de agosto de 2023. Este dictamen fue notificado el 20 de septiembre de 2023 indicándose que contra él no procedía recurso alguno. El 6 de octubre de 2023, la parte actora interpuso recurso de apelación contra el Dictamen No. 16202304992, cuya procedencia fue negada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca a través de Oficio No. CO-23-322 del 21 de octubre de 2023 que se fundamentó en los literales A y B, numeral 3, artículo 1 del Decreto 1072 del 2015.
El 24 de enero de 2024, la demandante elevó petición a la entidad accionada en la cual solicitó que se garantizara el cumplimiento del artículo 1 de la Constitución, el artículo 2.2.5.1.1. del Decreto 1072 de 2015, y la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 22 de junio de 2023 con radicado No. 11001-03-25-000-2017 00478- 00 (2215-2017) para que, en consecuencia, se ordenara tramitar oportunamente el recurso de apelación presentado contra el Dictamen No. 16202304992.
El 28 de febrero de 2024, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca emitió respuesta a la petición en comento. En ella, negó la solicitud de la actora tras reiterar que según el numeral 3 del artículo 2.2.5.1.1. del Decreto 1072 de 2015, contra el mencionado dictamen no procede el recurso interpuesto. Igualmente, precisó que la sentencia del Consejo de Estado invocada por la peticionaria no aplicaba a su caso concreto por cuanto no es retroactiva. 1.3.
Fundamentos de la solicitud de cumplimiento En sustento de la solicitud, la señora Yesica Lorena Guaca Rodríguez manifestó que en su caso concreto la entidad debió contemplar la sentencia del 22 de junio de 2023 del Consejo de Estado, en la cual se declara la nulidad de la expresión «y contra dichos conceptos no procederán recursos», contenida en los artículos 1, numeral 3, del Decreto 1352 de 2013 y 2.2.5.1.1, numeral 3, del Decreto 1072 de 2015.
Demandante: Yesica Lorena Guaca Rodríguez Demandado: Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca Radicado: 76001-23-33-000-2024-00205-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para la actora, la imperatividad de la observancia de esta decisión judicial deviene de que su solicitud de calificación de pérdida laboral se formuló con posterioridad a que esta providencia se profiriera. 1.4.
Actuaciones procesales relevantes 1.4.1. Auto admisorio A través de auto del 18 de marzo de 2024, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cali remitió por competencia de la acción de referencia al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. El magistrado sustanciador del tribunal, mediante auto del 5 de abril de 2024, admitió la demanda por reunir los requisitos y formalidades de ley.
Por otro lado, ordenó notificar personalmente a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca. 1.4.2. Contestación de la demanda Realizadas la notificación ordenada de manera electrónica, de conformidad con las constancias que obran en el expediente digital, la entidad demandada allegó contestación de la demanda mediante memorial del 10 de abril de 2024.
La Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca argumentó que la sentencia del 22 de junio de 2023 del Consejo de Estado que declaró la nulidad de la expresión «y contra dichos conceptos no procederán recursos», establecida en el artículo 2.2.5.1.1 del Decreto 1072 de 2015, contiene la salvedad de que comenzará a surtir efectos a partir de los 6 meses siguientes a su ejecutoria.
En este sentido, aseveró que en vista a que la solicitud de calificación de la actora se elevó el 8 de septiembre de 2023 y el dictamen consecuente se emitió el día 27 de la misma mensualidad, la mencionada providencia del Consejo de Estado no es aplicable al caso de la señora Yesica Lorena Guaca Rodríguez. Así, aclaró que contra el Dictamen No. 16202304992 no procede el recurso de apelación puesto que se trata de una calificación solicitada de manera particular.
Indicó que la pretensión de la demandante no es procedente en razón a que se está desnaturalizando en su objeto y esencia la acción de cumplimiento. Al respecto, explicó que a través de este medio de control únicamente puede buscarse hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo. 1.4.3. Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 29 de abril de 2024, negó las pretensiones del medio de control.
Demandante: Yesica Lorena Guaca Rodríguez Demandado: Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca Radicado: 76001-23-33-000-2024-00205-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación a la providencia del Consejo de Estado y el artículo constitucional pretendido por la actora en cumplimento, afirmó que el medio de control de la referencia no procede para solicitar que se acaten sentencias judiciales ni normas de rango constitucional.
Igualmente, concluyó que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca no incumplió el numeral 3 del artículo 2.2.5.1.1 del Decreto 1072 de 2015, pues, por disposición legal, contra los dictámenes solicitados para reclamar un derecho o para aportarlo como prueba en procesos judiciales o administrativos, no procede recurso alguno. Aclaró que, si bien el Consejo de Estado declaró la nulidad de la expresión «y contra dichos conceptos no procederán recursos», contenida en el artículo 2.2.5.1.1. del Decreto 1072 de 2015, esa decisión fue diferida a 6 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia; es decir, los efectos de la misma se predican desde diciembre de 2023 mientras la calificación de pérdida de capacidad laboral de la actora es de septiembre de 2023. 1.4.4.
Impugnación Por medio de memorial enviado el 11 de junio de 2024, la señora Yesica Lorena Guaca Rodríguez interpuso impugnación contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Insistió en que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca debió aplicar el artículo 2.2.5.1.1. del Decreto 1072 de 2015 en atención a la declaratoria de nulidad que efectuó el Consejo de Estado en la sentencia del 22 de junio de 2023 y, en consecuencia, aceptar el recurso de apelación interpuesto contra el Dictamen No. 16202304992 del 27 de septiembre de 2023.
Afirmó que la sentencia del Consejo de Estado quedó debidamente ejecutoriada el 11 de agosto de 2023, fecha anterior a que la entidad demandada calificara su pérdida de capacidad laboral y surtiera la respectiva notificación. En este orden de ideas, expresó que, al momento de interponer la apelación del dictamen, la sentencia se encontraba en firme y, por ende, también la nulidad de la expresión «y contra dichos conceptos no procederán recursos».
En razón a lo anterior, solicitó que se revoque la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para que, en su lugar, se acojan las pretensiones de la demanda. 1.4.5. Trámite del proceso en segunda instancia 1.4.5.1. Manifestación de impedimento En escrito del 27 de junio de 2024, la magistrada Gloria María Gómez Montoya manifestó su impedimento para conocer de la impugnación presentada por la señora Demandante: Yesica Lorena Guaca Rodríguez Demandado: Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca Radicado: 76001-23-33-000-2024-00205-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Yesica Lorena Guaca Rodríguez.
Esto, en atención a que sostiene una relación de amistad íntima con la magistrada Zoranny Castillo Otalora, quien hace parte de la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que suscribió la sentencia del 29 de abril de 2024 que negó en primera instancia las pretensiones elevadas en el proceso de la referencia. 1.4.6.
Auto que resolvió el impedimento Por medio de auto del 18 de julio de 2024 con ponencia del magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil, la Sala declaró infundado el impedimento presentado en el trámite de la segunda instancia por no encontrar acreditados en el caso concreto los elementos para la configuración de la causal de impedimento invocada.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación que presentó la señora Yesica Lorena Guaca Rodríguez contra contra la sentencia del 29 de abril de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, según lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20112, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia 29 de abril de 2024, dictada por Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones del medio de control, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta al anterior interrogante, deberá determinarse: (ii) ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada el cumplimiento de del artículo 1 de la Constitución, el numeral 3 del artículo 2.2.5.1.1. del Decreto 1072 de 2015, y la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 22 de junio de 2023 con radicado No. 11001-03-25-000-2017 00478-00 (2215-2017) 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021.
Demandante: Yesica Lorena Guaca Rodríguez Demandado: Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca Radicado: 76001-23-33-000-2024-00205-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el sentido de que de trámite al recurso de apelación interpuesto contra el Dictamen No. 16202304992 del 27 de septiembre de 2023? 2.3.
Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional «el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo»3. 3 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Demandante: Yesica Lorena Guaca Rodríguez Demandado: Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca Radicado: 76001-23-33-000-2024-00205-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1.º)4. b) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º). c) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).
Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará 4 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Yesica Lorena Guaca Rodríguez Demandado: Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca Radicado: 76001-23-33-000-2024-00205-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento.
Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca antes de instaurar la demanda. La parte accionante adjuntó copia del escrito radicado el 24 de junio de 2024 ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca en el cual solicitó el cumplimiento del artículo 1 de la Constitución Política, del artículo 2.2.5.1.1 numeral 3 del Decreto 1072 de 2015 y de la sentencia del Consejo de Estado con radicación No. 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017) del 22 de junio de 2023.
A tal requerimiento, la entidad demandada respondió el 28 de febrero de 2024 en el sentido de negar la solicitud de la actora tras indicar que según el numeral 3 del artículo 2.2.5.1.1. del Decreto 1072 de 2015, contra el Dictamen No. 16202304992 del 27 de septiembre de 2023 no procede el recurso interpuesto por la demandante. Igualmente, precisó que la sentencia del Consejo de Estado invocada por la peticionaria no aplicaba a su caso concreto por cuanto no es retroactiva.
En atención a lo expuesto, la Sala entiende agotado el requisito de constitución en renuencia, conforme el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 y respecto del numeral 3, del artículo 2.2.5.1.1. del Decreto 1072 de 2015; toda vez que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca emitió respuesta contraria al querer de la ciudadana.
Sin embargo, esta corporación precisa que respecto de la sentencia del Consejo de Estado, la Sala no emitirá pronunciamiento alguno en cuanto no tienen el carácter de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, sino que se trata de decisiones judiciales que tornan improcedente la acción constitucional. Igualmente, en relación con el artículo 1 de la Constitución Política, se precisa que este medio de control no es el mecanismo procedente para exigir el acatamiento de normas constitucionales5, en razón a que la finalidad de esta acción es la de hacer exigible a las autoridades públicas y/o particulares que ejerzan funciones públicas, la observancia de disposiciones con fuerza material de ley y actos administrativos.
En ese orden, se declarará la improcedencia de la acción frente a esta disposición. 2.4. De la procedencia de la acción de cumplimiento Según lo previsto en el artículo 9.° de la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para 5 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 3 de junio de 2004, expediente 44001-23-31 000-2004-00047-01, M.P. Darío Quiñones Pinilla.
Demandante: Yesica Lorena Guaca Rodríguez Demandado: Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca Radicado: 76001-23-33-000-2024-00205-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.
En el sub judice la parte actora solicitó que en cumplimiento del numeral 3, del artículo 2.2.5.1.1. del Decreto 1072 de 2015 se le ordene a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca dar trámite al recurso de apelación interpuesto contra el Dictamen No. 16202304992 del 27 de septiembre de 2023. Con relación a ello, no se advierte que la parte actora cuente con otro medio de defensa judicial para procurar por el acatamiento del precepto que se pide atender; además, las disposiciones son actualmente exigibles porque no están derogadas ni suspendidas y su cumplimiento, en principio, no implica el establecimiento de gasto.
Tampoco se evidencia que lo pretendido por la accionante involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 2.1. Análisis del caso concreto 2.1.1. Normas que se pide cumplir La parte actora pretende el cumplimiento del numeral 3 del artículo 2.2.5.1.1. del Decreto 1072 de 2015: Decreto 1072 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo.” (…) Artículo 2.2.5.1.1.
Campo de aplicación. El presente capítulo se aplicará a las siguientes personas y entidades: (…) 3. De conformidad con las personas que requieran dictamen de pérdida de capacidad laboral para reclamar un derecho o para aportarlo como prueba en procesos judiciales o administrativos, deben demostrar el interés jurídico e indicar puntualmente la finalidad del dictamen, manifestando de igual forma cuáles son las demás partes interesadas, caso en el cual, las juntas regionales de calificación de invalidez actuarán como peritos, y contra dichos conceptos no procederán recursos6, en los siguientes casos: 3.1.
Personas que requieren el dictamen para los fines establecidos en este numeral; 3.2. Entidades bancarias o compañía de seguros; 3.3. Personas con derecho a las prestaciones y beneficios contemplados en la Ley 418 de 1997. (…) 6 El Consejo de Estado declaró la nulidad de la expresión subrayada mediante sentencia del 22 de junio de 2023 con radicado No. 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017) y ponencia del magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas.
Demandante: Yesica Lorena Guaca Rodríguez Demandado: Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca Radicado: 76001-23-33-000-2024-00205-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.2. De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.
No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como «deberes». Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables. Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera7: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable.
Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento. Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»8.
Ahora bien, previo a la declaratoria de nulidad efectuada por el Consejo de Estado en la sentencia del 22 de junio de 2023 y que recayó sobre la norma invocada por la accionante como incumplida, esta disposición expresamente proscribía la procedencia de recursos contra los dictámenes de pérdida de capacidad laboral emitidos por las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez cuando actuaran como peritos.
Se advierte que, la declaratoria de nulidad del Consejo de Estado cobró efecto a partir de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia del 22 de junio de 2023, la cual se surtió el 11 de agosto de la misma anualidad, como se precisa en la constancia de ejecutoria emitida por la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Se deja constancia que según anotaciones del proceso, la anterior providencia, fue notificada el 3 de agosto de 2023, a través de mensaje enviado al buzón electrónico suministrado por las partes, de conformidad con el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, la notificación se entendió realizada a los dos (2) días hábiles siguientes al 7Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41-000- 2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 8 Ramelli Arteaga, A. 2000.
La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. Demandante: Yesica Lorena Guaca Rodríguez Demandado: Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca Radicado: 76001-23-33-000-2024-00205-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co envío del mensaje, quedando debidamente ejecutoriada el once (11) de agosto de dos mil veintitrés (2023).9 En el caso concreto, la parte actora considera que el demandado está obligado a dar trámite al recurso de apelación interpuesto contra el Dictamen No. 16202304992 del 27 de septiembre de 2023.
Por su parte, el extremo pasivo precisó que este deber no le es exigible ya que contra este dictamen no procede el recurso de apelación por tratarse de una calificación solicitada de manera particular sin que resulte aplicable la sentencia del 22 de junio de 2023 proferida por el Consejo de Estado. Se advierte que le asiste la razón a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, pues para la fecha en la cual se emitió el Dictamen No. 16202304992 del 27 de septiembre de 2023, no habían transcurrido 6 meses desde la ejecutoria de la declaratoria de nulidad parcial del numeral 3 del artículo 2.2.5.1.1. del Decreto 1072 de 2015.
En este sentido, la entidad demandada actuó en consonancia con la normativa vigente, según la cual no procedía ningún recurso contra el dictamen que calificó la perdida de capacidad laboral de la señora Yesica Lorena Guaca Rodríguez. Por tanto, no puede decirse que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca haya violado mandato imperativo e inobjetable alguno a través del Oficio No. C-23-322 del 21 de octubre de 2023 y por el cual se negó la procedencia del recurso de apelación interpuesto por la actora.
Lo anterior fue debidamente reconocido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, quien sin embargo erró al negar íntegramente las pretensiones de la acción. Lo anterior en atención a que, como se explicó en el acápite de la renuencia, el medio de control es improcedente respecto de la solicitud de cumplimiento del artículo 1 de la Constitución y de la sentencia del Consejo de Estado con radicación No. 11001- 03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017) del 22 de junio de 2023. 2.2.
Conclusión De acuerdo con lo anterior, la Sala revocará parcialmente la decisión del Tribunal para declarar la improcedencia del medio de control en lo que atañe al artículo 1 de la Constitución y de la de la sentencia del Consejo de Estado con radicación No. 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017) del 22 de junio de 2023 y por el otro confirmar la negativa de la acción de cumplimiento sobre el numeral 3 del artículo 2.2.5.1.1. del Decreto 1072 de 2015.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 9 Índice 00058 expediente de Samai del proceso 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017) Demandante: Yesica Lorena Guaca Rodríguez Demandado: Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca Radicado: 76001-23-33-000-2024-00205-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia proferida el 29 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para, en su lugar:
1. DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción pero solo frente a la solicitud de cumplimiento del artículo 1 de la Constitución Política y de la de la sentencia del Consejo de Estado con radicación No. 11001-03-25-000-2017- 00478-00 (2215-2017) del 22 de junio de 2023.
2. CONFIRMAR LA NEGATIVA a la pretensión de la demanda en lo que atañe al numeral 3 del artículo 2.2.5.1.1. del Decreto 1072 de 2015 de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (aclara voto) GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.