Radicado: 68001-33-33-002-2017-00200-01 (3253-2023) Demandante: Eneyda Elisabeth Flórez Cañas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 68001-33-33-002-2017-00200-01 (3253-2023) Demandante: Eneyda Elisabeth Flórez Cañas Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones Temas: Recurso de Súplica AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante, contra el auto del 26 de septiembre de 2023, mediante el cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, previos los siguientes:
ANTECEDENTES 2. La demandante por intermedio de apoderado judicial interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 30 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander. 3. Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que de conformidad con el artículo 271 del CPACA, el Consejo de Estado tiene facultad para asumir de oficio o a solicitud del Ministerio Público, tribunal o consejero, un proceso por su importancia jurídica, trascendencia económica o social, incluso sin limitación temporal, para proferir sentencia o auto de unificación. 4.
Solicitó que se active esta figura, pues no existe aún un pronunciamiento de unificación sobre el régimen pensional del personal no administrativo del INPEC, pese a las múltiples sentencias que abordan el tema con criterios dispares. Indicó que se genera inseguridad jurídica por decisiones contradictorias de juzgados y tribunales sobre la forma correcta de liquidar la pensión del personal del INPEC. 5.
Argumentó que existen al menos 11 sentencias del Consejo de Estado, Corte Constitucional y Corte Suprema que han reconocido el derecho a la reliquidación pensional del personal del INPEC con base en el 75% del salario del último año de servicios y con inclusión de factores salariales (prima de riesgo, sobresueldo, etc.). Radicado: 68001-33-33-002-2017-00200-01 (3253-2023) Demandante: Eneyda Elisabeth Flórez Cañas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
En respaldo de su posición, citó las siguientes decisiones del Consejo de Estado: la sentencia del 4 de agosto de 2010 (rad. 25000-23-25-000-2006-07509-01); del 1° de agosto de 2013 (rad. 44001-23-31-000-2008-00150-01 y rad. 11001-03-15- 000-2013-01193-00); del 12 de mayo de 2014 (rad. 50001-23-31-000-2008-00239- 01); del 12 de junio de 2014 (rad. 05001-23-31-000-2012-00100-01); del 22 de abril de 2015 (rad. 05001-23-31-000-2011-00740-01); y del 27 de julio de 2017 (rad. 11001-03-15-000-2017-01476-00).
También invocó la sentencia C-651 de 2015 de la Corte Constitucional. 7. El conocimiento del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia correspondió al consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez quien, mediante auto de 26 de septiembre de 2023, rechazó el recurso. Auto objeto del recurso de súplica1 8. En la providencia antes citada se adujo como fundamento del rechazo que aunque algunas de las sentencias mencionadas en el recurso han sido consideradas sentencias de unificación (como las del 4 de agosto de 2010 y 1º de agosto de 2013 proferidas por la Sección Segunda), sus contenidos no guardan relación directa con la situación del actor. 9.
Aclaró que el mecanismo adecuado para solicitar que se fije un criterio jurisprudencial respecto del régimen pensional aplicable al INPEC sería la solicitud de unificación de jurisprudencia prevista en el artículo 271 del CPACA. Sin embargo, dicha vía no procede en este caso porque ya existe sentencia de segunda instancia en firme, lo que impide activar ese mecanismo. 10.
Concluyó que al no existir una contradicción con una sentencia de unificación del Consejo de Estado aplicable al caso, el despacho decidió rechazar por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, conforme al artículo 265 del CPACA. Recurso de súplica 2 11. La parte actora indicó en el recurso de súplica que la sentencia de unificación aplicable al caso concreto es la identificada con el radicado número 44001-23-31- 000-2008-00150-01 (0070-11) porque, si bien dicha decisión recae sobre los funcionarios del DAS, el régimen jurídico laboral de los funcionarios del DAS y del INPEC es similar. 12.
Asimismo, insistió en la falta de uniformidad en las decisiones de los juzgados 1 SAMAI (índice 00004). 2 SAMAI (índice 00009). Radicado: 68001-33-33-002-2017-00200-01 (3253-2023) Demandante: Eneyda Elisabeth Flórez Cañas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y los tribunales administrativos relativas al régimen jurídico en materia de pensiones aplicable a los funcionarios del INPEC, por lo que insta la adopción de una postura unificada por parte del Consejo de Estado. 13.
Finalmente, manifestó que, a pesar de no existir una sentencia de unificación sobre dicho asunto, las demás providencias que invocó respaldan la postura que defendió a lo largo de todo el proceso y que fue desestimada por el Tribunal Administrativo de Santander. CONSIDERACIONES Procedencia y competencia 14. El artículo 246 del CPACA, dispone que el recurso de súplica procede contra las providencias «que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios los rechace o declare desiertos». 15.
La Sala es competente para pronunciarse sobre el recurso de súplica, conforme lo establecido en el literal d del artículo antes mencionado. 16. De conformidad con la norma antes citada, cuando un auto se notifica por estado, el recurso de súplica debe interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que resuelve la reposición. En este caso, el auto impugnado fue notificado el 3 de octubre de 2023, y el recurso fue interpuesto el 5 de octubre del mismo año, por lo tanto, se presentó dentro del término legal.
Problema jurídico 17. De acuerdo con el contenido de la providencia recurrida y los reparos esgrimidos en el recurso de súplica, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a revocar el auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Aspectos generales del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 18.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, regulado en el artículo 256 del CPACA, tiene como finalidad asegurar la unidad y coherencia en la interpretación del derecho, garantizar su aplicación uniforme y proteger los derechos de las partes y terceros afectados por decisiones judiciales que se aparten del precedente fijado por el Consejo de Estado.
No se trata de una tercera instancia, sino de un mecanismo excepcional orientado exclusivamente a preservar la integridad del precedente jurisprudencial en el ámbito de lo contencioso- administrativo. Radicado: 68001-33-33-002-2017-00200-01 (3253-2023) Demandante: Eneyda Elisabeth Flórez Cañas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.
La Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido enfática en que este recurso solo es procedente cuando la sentencia impugnada contradice de manera directa una sentencia de unificación, lo cual debe ser demostrado a través de un análisis comparativo riguroso, claro y técnico. Procede únicamente contra sentencias dictadas en única o segunda instancia por tribunales administrativos, tanto bajo el Decreto 01 de 1984 como la Ley 1437 de 2011.
En asuntos patrimoniales, debe acreditarse una cuantía mínima, salvo en los casos laborales y pensionales, en los que procede sin atender a la cuantía. 20. El artículo 258 establece como única causal la oposición entre la sentencia recurrida y una sentencia de unificación del Consejo de Estado. A su vez, el artículo 262 señala que el recurso debe contener una identificación clara de las partes, de la providencia impugnada, un resumen concreto de los hechos relevantes y la exposición detallada de la contradicción con la sentencia de unificación. 21.
Una vez concedido, el recurso es remitido al Consejo de Estado para su reparto en la sección competente. Si cumple con los requisitos legales, será admitido y tramitado bajo procedimiento sumario, el cual puede contemplar audiencia y finaliza con una sentencia que puede confirmar o anular la providencia cuestionada. Si prospera, el Consejo de Estado sustituirá la decisión impugnada; si no, confirmará el fallo y podrá imponer costas cuando el recurso se considere evidentemente improcedente. 22.
Este recurso no aplica a acciones constitucionales como la tutela, el cumplimiento o las populares, ni puede basarse en sentencias de la Corte Constitucional o de la Corte Suprema de Justicia. Solo son objeto del recurso las decisiones de unificación del Consejo de Estado, como lo ha señalado la Corte Constitucional en la Sentencia SU-611 de 2017. 23.
En conclusión, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es un instrumento procesal de carácter excepcional, que exige una sólida argumentación jurídica orientada a evidenciar de manera objetiva y detallada la contradicción entre la sentencia impugnada y una sentencia de unificación del Consejo de Estado. No está diseñado para reabrir la discusión probatoria, sino para asegurar la uniformidad en la aplicación del derecho por parte de los jueces contencioso- administrativos.
Caso concreto. 24. En el sub-lite, se indicó que la sentencia de unificación presuntamente contrariada es la proferida dentro del radicado 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-11) por la Sección Segunda del Consejo de Estado. En esa providencia, la Sala resolvió si un funcionario del extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS tenía derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con Radicado: 68001-33-33-002-2017-00200-01 (3253-2023) Demandante: Eneyda Elisabeth Flórez Cañas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co base en todos los factores salariales devengados en el año anterior a su retiro, dentro del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 25.
En ese fallo, la Sala precisó como regla de unificación que, tratándose de servidores del DAS sujetos al régimen de transición, la prima de riesgo debe incluirse como factor salarial para efectos del ingreso base de liquidación. Se trató, entonces, de una decisión centrada exclusivamente en la naturaleza jurídica de la prima de riesgo como componente salarial dentro del régimen pensional especial de una entidad específica (DAS), sin que se abordara el régimen jurídico aplicable a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC. 26.
En contraste, el objeto del proceso en curso es determinar cuál es el régimen pensional aplicable a los funcionarios del INPEC, asunto que guarda una naturaleza jurídica distinta y no fue tratado en la sentencia de unificación invocada. A pesar de que el recurrente reconoce esta diferencia, pretende extender los efectos de dicha providencia argumentando una supuesta analogía entre los regímenes jurídicos del DAS y del INPEC. 27.
Sin embargo, conforme a los criterios reiterados por el Consejo de Estado, la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia exige una verdadera contradicción entre decisiones que aborden situaciones jurídicas sustancialmente iguales, tanto en los hechos como en el marco normativo aplicable (Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 12 de noviembre de 2020, rad. 05001-23-33-000-2016-00004-01, consejero ponente: William Hernández Gómez). 28.
El artículo 258 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) dispone que dicho recurso solo es procedente cuando la providencia impugnada contraríe una sentencia de unificación del Consejo de Estado. A su vez, el artículo 265 ibidem establece que, si no se cumplen los requisitos legales, el recurso debe ser rechazado de plano. En este caso, al no existir una regla jurisprudencial unificada que resuelva expresamente el régimen jurídico aplicable a los funcionarios del INPEC en materia pensional, no puede hablarse de contradicción alguna, ni se configura la causal objetiva del artículo 258. 29.
Adicionalmente, debe aclararse que la pretensión del recurrente de que se profiera una sentencia de unificación que delimite el régimen pensional aplicable al personal del INPEC no puede ser tramitada mediante este recurso. Tal solicitud corresponde al mecanismo previsto en el artículo 271 del CPACA, que permite a la Sala Plena o a las secciones del Consejo de Estado asumir procesos para dictar sentencias de unificación jurisprudencial cuando no existe previamente una posición unificada sobre un tema de especial importancia jurídica, económica o social.
Sin embargo, este mecanismo no puede activarse en procesos que ya cuentan con sentencia de segunda instancia en firme, como ocurre en el presente caso. Radicado: 68001-33-33-002-2017-00200-01 (3253-2023) Demandante: Eneyda Elisabeth Flórez Cañas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.
En conclusión, al no existir contradicción entre la providencia impugnada y una sentencia de unificación aplicable, y al no ser el recurso extraordinario de unificación la vía idónea para proponer la creación de jurisprudencia unificada en temas aún no definidos por la Sala procede confirmar la decisión de rechazo adoptada mediante auto del 8 de agosto de 2023, conforme al parágrafo del artículo 265 del CPACA. 31.
En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
Primero. Confirmar el auto del 26 de septiembre de 2023, que rechazó el recurso de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Por intermedio de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación, en firme la presente providencia, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, conforme lo dispuso el auto suplicado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión del diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.