Radicado: 11001-03-15-000-2024-01240-01 Accionante: Carlos Eduardo Barrantes Arévalo Se confirma la decisión de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-01240-01 Accionante: Carlos Eduardo Barrantes Arévalo Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Afiliación y pago de aportes al sistema general de seguridad social de los rentistas de capital / Se confirma la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 19 de abril de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por Carlos Eduardo Barrantes Arévalo contra la sentencia del 7 de septiembre de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado por falta de relevancia constitucional.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 12 de marzo de 2024 el señor Carlos Eduardo Barrantes Arévalo presentó, mediante apoderada judicial, una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y propiedad. El accionante Radicado: 11001-03-15-000-2024-01240-01 Accionante: Carlos Eduardo Barrantes Arévalo Se confirma la decisión de primera instancia 2 considera que esas garantías constitucionales fueron vulneradas por la sentencia del 7 de septiembre de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-37- 000-2018-00701-00/01, adelantado por el actor contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPP-.
En dicha providencia se confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.- Como pretensiones, el accionante formuló las siguientes (se transcribe): <<Amparar el debido proceso, derecho a la igualdad y protección de la propiedad como derechos fundamentales vulnerados producto de los defectos fáctico y sustantivo incurrido, que presenta una clara relevancia constitucional, conforme a la narración precisa de hechos y disposiciones legales que dan recuento del vínculo jurídico entre mi representado y el Estado para el aporte solidario (art. 48) a la seguridad social, siempre que medie una capacidad de pago, que en este caso era inexistente>>.
B. Hechos 3.- El 27 de octubre de 2016 la UGPP profirió requerimiento para declarar y/o corregir, en el que indicó al accionante (se transcribe): <<Que se afilie y/o reporte la novedad de ingreso, declare y pague como cotizante a cualquiera de los regímenes del sistema general de pensiones y al régimen contributivo del sistema general de seguridad social en salud, los aportes correspondientes a los periodos enero a diciembre de 2014, toda vez que la Unidad evidenció que, conforme con su declaración del impuesto sobre la renta y complementarios por el año gravable 2014, contó con capacidad de pago que lo obligaba a cotizar a dichos subsistemas>>. 3.1.- El 21 de febrero de 2017 el accionante dio respuesta a dicho requerimiento.
El 26 de mayo de 2017 la UGPP profirió la Liquidación Oficial RDO-2017-00895 por la conducta de omisión en la afiliación y/o vinculación y pago de aportes al sistema de protección social por los periodos de enero a diciembre de 2014. A su vez, impuso sanción por omisión al accionante por la suma de $112.728.000. 3.2.- Lo anterior, en tanto el accionante incumplió la obligación de afiliarse a alguno de los subsistemas del sistema de seguridad social integral pese a estar obligado a ello.
Indicó que, para 2014, el actor tenía 39 años por lo cual no cumplía con la excepción para realizar cotizaciones a pensión. Frente al subsistema de salud, señaló que los aspectos establecidos por la ley para vincular a la obligación de Radicado: 11001-03-15-000-2024-01240-01 Accionante: Carlos Eduardo Barrantes Arévalo Se confirma la decisión de primera instancia 3 afiliación y pago de aportes recaían sobre la capacidad de pago y la calidad de habitantes o residentes en Colombia. 3.3.- El 26 de julio de 2017 el accionante interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial.
Mediante Resolución RDC-2018-00440 del 31 de mayo de 2018, la UGPP (i) modificó los aportes determinados en la liquidación oficial y los fijó en la suma de $56.162.200 y (ii) modificó la sanción por omisión impuesta, en cuantía de $112.324.400. 3.4.- La UGPP indicó que los rentistas de capital son personas económicamente activas con capacidad de pago que reciben ingresos producto de su inversión, por lo que son sujetos obligados a cotizar al sistema de seguridad social integral.
Señaló que, pese a que el accionante indicó que <<abrió en compañía de su familia, en especial de sus menores hijas, el patrimonio autónomo Las Reinas, para que la fiduciaria Bancolombia administre sus recursos a través de inversiones de portafolio y producto de esta actividad le entregue rendimientos de capital y en ocasiones dividendos, como ocurrió en el año 2014>>, de las pruebas aportadas no se evidenció la participación o proporción que el actor manifestó que le correspondía a sus hijas. 3.5.- Añadió que los ingresos provenientes de los rendimientos del patrimonio autónomo en cabeza del obligado fueron percibidos durante el periodo fiscalizado, sin que fuese posible establecer a partir de los documentos el mes o periodo durante el cual fueron cancelados.
Así las cosas, al presentarse como un ingreso consolidado, no se desvirtuaba la mensualización de los mismos realizada en la liquidación oficial. 3.6.- El accionante presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad de los anteriores actos administrativos. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se confirmara su no obligatoriedad como aportante al sistema de seguridad social integral en la calidad de rentista de capital pues, en su concepto, dicha categoría no se encontraba sujeta al pago de aportes a seguridad social. 3.7.- Mediante sentencia del 29 de octubre de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B negó las pretensiones de la demanda.
Señaló que los rentistas de capital debían afiliarse de manera obligatoria al sistema de pensiones, pues de conformidad con los artículos 11, 13, 15, 17, 18 y 19 de la Ley 100 de 1993 tienen obligación de afiliarse a este, entre otros, los Radicado: 11001-03-15-000-2024-01240-01 Accionante: Carlos Eduardo Barrantes Arévalo Se confirma la decisión de primera instancia 4 trabajadores independientes, dentro de los cuales se encuentran aquellos que obtienen ingresos con contratos diferentes a prestación de servicios, como rentistas de capital. 3.8.- El tribunal añadió que las reglas para la definición del ingreso base de cotización previstas en el artículo 25 del Decreto 1406 de 1999 y la presunción de capacidad de pago del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 le eran plenamente aplicables al actor, por lo cual era válido que la UGPP tomara la información obtenida con el cruce de datos declarados en renta en 2014. 3.9.- El accionante apeló la anterior decisión1.
Mediante sentencia del 7 de septiembre de 2023 el Consejo de Estado, Sección Cuarta confirmó la decisión de primera instancia. Expuso que, de conformidad con los artículos 13 y 15 de la Ley 100 de 1993, tanto los trabajadores independientes como dependientes deben afiliarse de manera obligatoria al subsistema de pensión. 3.9.1.- Señaló que, igualmente, los artículos 156 y 157 de dicha ley dispusieron que todos los habitantes del territorio debían estar afiliados al subsistema de salud y se incluyó de manera puntual a los trabajadores independientes con capacidad de pago, lo cual fue reglamentado en el artículo 26, literal d) del Decreto 806 de 1998, en el que se incluyó de manera expresa a los rentistas de capital como obligados a afiliarse en calidad de cotizantes.
A su vez, el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 dispuso que se presumía que las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios tenían capacidad de pago y, por ende, estaban obligados afiliarse al régimen contributivo. 3.9.2.- Indicó que de acuerdo con el certificado aportado por el actor, el producto financiero que se poseía en Fiduciaria Bancolombia correspondía a un Fondo de Inversión, el cual (i) no tiene pacto de permanencia, por lo que es posible redimir los recursos en cualquier momento y (ii) los rendimientos se generan diariamente, por lo que para 2014 estaban disponibles para ser reclamados a discreción del actor.
De esta manera concluyó que el hecho de que no fueran retirados de la cuenta, no implicaba que no hubiese percibido los ingresos. 1 Señaló que los valores reportados en su declaración de renta del año 2014 tuvieron origen en el patrimonio autónomo Las Reinas, los cuales no son ingreso del demandante. Afirmó que el tribunal no valoró en debida forma la naturaleza de los valores registrados en la declaración de renta ni la certificación emitida por Bancolombia, los cuales daban cuenta que los valores allí mencionados no incrementaron el patrimonio del actor, pues nunca solicitó el pago por los rendimientos financieros productos de la fiducia. Expuso que un rentista de capital no era un trabajador independiente, por lo que no estaba obligado a afiliarse al sistema de seguridad social integral.
Añadió que (i) no se precisó el hecho infractor; (ii) no era viable imponer dos sanciones por la misma conducta; y (iii) se aplicó una sanción creada con posterioridad a la conducta. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01240-01 Accionante: Carlos Eduardo Barrantes Arévalo Se confirma la decisión de primera instancia 5 3.9.3.- Agregó que las conductas por las cuales se impuso la sanción al actor correspondían a la omisión en la afiliación y/o vinculación. Señaló que el hecho de que en la Ley 1607 de 2012 se denominara la sanción por omitir la vinculación y/o afiliación y la Ley 1819 de 2016 lo hiciera bajo la sanción por no declarar, no implicaba que entre una y otra norma el tipo sancionador fuese distinto, pues en las dos normas se identifica como conducta reprochable la omisión. C. Fundamentos de la vulneración 4.- El accionante señala que: 4.1.- La sentencia atacada incurrió en un defecto fáctico por la indebida valoración probatoria de la certificación del 11 de septiembre de 2018 proferida por Bancolombia, en la que se estableció que los ingresos del accionante hacían parte del saldo del Fondo de Inversión Fiduciaria del Fideicomiso P.A. Las Reinas, en las que solo tiene una participación del 50%.
Afirma que los rendimientos fueron percibidos por el patrimonio autónomo y por no él. 4.2.- En la sentencia cuestionada se indicó que el accionante tenía <<una capacidad contributiva inexistente>>. 4.3.- Se incurrió en un defecto sustantivo, en tanto se ignoró el principio de separación patrimonial previsto en el artículo 1233 del Código de Comercio y el artículo 3º del Decreto 2175 de 2003. 4.4.- Se extendieron los efectos de la transparencia establecida en los artículos 102 y 23-1 del Estatuto Tributario.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Consejo de Estado, Sección Cuarta (accionado) solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Señaló que el actor pretende convertir la tutela en una instancia adicional al proceso, pues plantea argumentos tendientes a desvirtuar aspectos que fueron resueltos por el juez ordinario. 6.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta (tercero con interés) allegó el expediente ordinario, pero no se pronunció al respecto.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01240-01 Accionante: Carlos Eduardo Barrantes Arévalo Se confirma la decisión de primera instancia 6 E. Sentencia impugnada 7.- Mediante sentencia del 19 de abril de 2024 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional.
Señaló que el actor acudió a la acción de tutela con el propósito de que se estudiara nuevamente si los rendimientos del Fideicomiso P.A. Las Reinas, que constituyó con sus hijas, son imputables a su cargo y le otorga una capacidad económica como hecho generador de las contribuciones parafiscales. 8.- Añadió que en la acción de tutela se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra la providencia del 28 de octubre de 2023.
Tales aspectos fueron analizados y resueltos de manera razonada en la sentencia del 7 de septiembre de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. F. Impugnación 9.- El accionante impugna la anterior decisión. Señala que no reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación, pues lo que generó la violación al debido proceso fue considerar que las inversiones hechas por el patrimonio autónomo Las Reinas en el Fondo de Inversión Colectiva fueron efectuadas como persona natural y no por el patrimonio autónomo. 9.1.- Afirma que lo que fue objeto de la acción de tutela fue una valoración fáctica errada, que puso en cabeza suya una titularidad de la cual carece y que llevó a señalar que él percibió unos ingresos que no había percibido en 2014. 9.2.- Reitera que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico y sustantivo.
Afirma que (i) el titular del fondo de capital es un patrimonio autónomo y no el accionante, por lo que <<no era el actor quien a discreción tomaba la decisión>>, (ii) los ingresos fueron percibidos por el patrimonio autónomo, pero no por el actor. 9.3.- Señala que Bancolombia certificó que (i) el patrimonio autónomo invirtió los recursos entregados en la Fiducuenta;
(ii) que el actor no solicitó pagos por este concepto, por lo que puede que el fondo hubiese generado unos rendimientos, pero estos se encontraban en el patrimonio autónomo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01240-01 Accionante: Carlos Eduardo Barrantes Arévalo Se confirma la decisión de primera instancia 7 II. CONSIDERACIONES 10.- La Sala acogerá la posición mayoritaria de la Sala y confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela porque no está acreditado el requisito de relevancia constitucional.
Lo anterior, en la medida en que la acción de tutela reitera los mismos argumentos que fueron planteados en la apelación y fueron resueltos en la decisión de segunda instancia proferida en el proceso ordinario2. 10.1.- Al contrario de lo expuesto por el actor en el escrito de impugnación, la Sala coincide con lo indicado en la sentencia de primera instancia, pues este planteó los mismos argumentos que fueron señalados en el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 10.2.- Lo anterior, en tanto en el recurso de apelación el accionante señaló, de la misma manera que en la acción de tutela y en la impugnación, que los valores reportados en su declaración de renta del año 2014 tuvieron origen en el patrimonio autónomo de Las Reinas.
A su vez, expuso que el tribunal valoró indebidamente la certificación emitida por Bancolombia, en la cual se evidenciaba que los valores allí mencionados no incrementaron su patrimonio, pues este nunca solicitó el pago de los rendimientos financieros. G. Sin perjuicio de la falta de relevancia constitucional, los cargos formulados en el escrito de tutela no tienen vocación de prosperar 11.- En primer lugar, frente al defecto fáctico alegado por el accionante, se advierte que la autoridad judicial accionada sí realizó una valoración razonable de la certificación emitida por Bancolombia. 11.1.- Manifestó que, de acuerdo con dicho certificado, el producto financiero que el actor poseía en Fiduciaria Bancolombia correspondía a un Fondo de Inversión. Señaló que el tratamiento tributario de estos para la época de los hechos se regulaba mediante el numeral 1º del artículo 23 del Estatuto Tributario, que señalaba que los ingresos del fondo, previa deducción de los gastos a cargo del mismo, se distribuirían entre los partícipes, al mismo título que los había recibido el fondo y en las mismas condiciones tributarias que tendrían si fueren percibidos directamente por el suscriptor o partícipe. 2 El magistrado ponente considera que la presente acción de tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional porque el accionante alega la vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y propiedad, y explicó los vicios que consideró configurados en la decisión atacada.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01240-01 Accionante: Carlos Eduardo Barrantes Arévalo Se confirma la decisión de primera instancia 8 11.2.- Además, expuso que, de acuerdo con la cláusula 1.5. del reglamento expedido por la entidad financiera, la Fiducuenta no tiene pacto de permanencia, lo que permite que los inversionistas entreguen recursos y rediman su participación en cualquier momento.
Por lo anterior, concluyó razonablemente que (i) los rendimientos se generan diariamente y que para el año 2014 estaban disponibles para ser reclamados a discreción del actor, y (ii) el hecho de que no fueran retirados de la cuenta, que es lo que indica la certificación que el actor alegó como desconocida, no implica que este no hubiese percibido los ingresos, sino que no hizo uso de los mismos. 11.3.- Añadió que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho el actor no demostró en qué periodo reclamó los rendimientos que pretendía excluir de la base gravable de los aportes al sistema, sino que, por el contrario, al ser declarados en renta en el 2014, evidenció que tanto el contribuyente como la UGPP los entendió percibidos en ese periodo.
Así, indicó que la certificación que a juicio del accionante <<era la prueba principal en el proceso>> no resultaba suficiente para excluir del ingreso base de cotización los aportes de los rendimientos señalados. 12.- Por otra parte, el actor alega que se incurrió en un defecto sustantivo pues, en su concepto, se desconoció el artículo 1233 del Código de Comercio que establece que <<para todos los efectos legales, los bienes fideicomitidos deberán mantenerse separados del resto del activo fiduciario y de los que corresponda a otros negocios fiduciarios, y forman un patrimonio autónomo afecto a la finalidad contemplada en el acto constitutivo>>. 12.1.- A su vez, afirma que se desconoció el artículo 3º del Decreto 2175 de 2003, que dispone que <<los activos que formen parte de la cartera colectiva constituyen un patrimonio independiente y separado de los activos propios de la sociedad administradora y de aquellos que esta administre en virtud de otros negocios>>. 12.2.- Al respecto, se evidencia que la autoridad judicial accionada no transgredió las mencionadas normas.
Por el contrario, indicó que, pese a que el actor señaló que los ingresos percibidos por el patrimonio autónomo debían ser excluidos del ingreso base de cotización de los aportes parafiscales porque no eran ingresos efectivamente percibidos por él, lo cierto era que, de conformidad con lo establecido en la cláusula 1.5. del reglamento expedido por Bancolombia el 12 de septiembre de 2012, (i) la inversión no tiene pacto de permanencia, por lo que se podrían redimir los recursos en cualquier momento y (ii) como se expuso en precedencia, los rendimientos se generaban diariemente, por lo que para el 2014 estaban disponibles para ser reclamados a discreción del actor.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01240-01 Accionante: Carlos Eduardo Barrantes Arévalo Se confirma la decisión de primera instancia 9 12.3.- Así las cosas, la Sala advierte que no se omitió la separación patrimonial alegada por el actor. La autoridad accionada indicó adecuadamente que el hecho de que los ingresos no fuesen retirados de la cuenta no significaba que no hubiesen sido percibidos por el actor, sino que únicamente evidenciaba que no hizo uso de aquellos recursos.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 19 de abril de 2024 por Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Una vez notificada, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página Web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto